Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Kapittel 8. Fra kamp til konsensus? Sivilsamfunnets rolle i framveksten av voldsfeltet

Anja Bredal (f. 1963) er sosiolog og forsker II ved NOVA, OsloMet. Bredal har forsket på kjønns- og generasjonskonflikter i familier med innvandrerbakgrunn. I NOVAs voldsprogram leder hun et prosjekt om partnervold i en minoritets- og majoritetskontekst.

Ingrid Smette (f. 1974) er sosialantropolog og forsker II ved NOVA, OsloMet. I NOVAs Voldsprogram forsker hun på unge voksnes erfaringer med seksuelle krenkelser og ungdom og foreldres perspektiver på ærbarhetsnormer og sosial kontroll.

Kari Stefansen (f. 1971) er sosiolog og forsker I ved NOVA, OsloMet. Hun har publisert bøkene Seksuell vold. En samfunnsvitenskapelig introduksjon og Collaborating against child abuse. Exploring the Nordic Barnahus model.

I kapitlet belyser vi hvilke roller sivilsamfunnet har hatt i framveksten av «voldsfeltet» fra midten av 1970-tallet og fram til i dag. Mens kamprollen var utpreget i starten, ser vi i dag et tett samarbeid mellom sivilsamfunnet og myndighetene og en høy grad av konsensus om problemforståelser og hva som er gode løsninger. Samforståelsen gir legitimitet og kraft til arbeidet for å bekjempe volden og hjelpe utsatte, men kan samtidig være hemmende for kritikk og nytenkning.

Nøkkelord: kvinnebevegelsen, sivilsamfunn, tjenestefelt, politikkutvikling, forebygging

The chapter explores the role of NGOs and the civil sector in the development of public policies against violence in close relationships from the 1970s until today. While activism characterized the first phase, the present policy field is characterized by extensive collaboration between the civil sector and the state and a high degree of consensus in terms of problem definitions and ideas about good solutions. This gives legitimacy and power to the anti-violence work, but may also impede new thoughts and initiatives.

Keywords: women’s movement, civil sector, field of services, policy development, prevention

Innledning

Da vold i familien ble satt på dagsordenen av kvinnebevegelsen på 1970-tallet, var sivilsamfunnsaktørene en pådriver overfor myndighetene (Morken & Selle, 1995). Et sentralt mål for kvinnebevegelsen var å få myndighetene til å ta ansvar for å bekjempe den private volden og sikre at kvinner utsatt for vold fikk den hjelpen de trengte. Siden den gang er målet om å ansvarliggjøre staten langt på vei oppnådd. Vold i nære relasjoner, som det heter i dag, er et etablert politikkfelt og et felt av tjenester, tiltak og arenaer for samhandling – ofte omtalt som «voldsfeltet». Hensikten med dette kapitlet er å belyse hvilken betydning sivilsamfunnsaktørene har hatt i framveksten av voldsfeltet, med vekt på relasjonen til offentlige myndigheter. Vi er særlig opptatt av hva som skjer med sivilsamfunnets plass og rolle når myndighetene selv tar et overordnet ansvar for å videreutvikle og styrke feltet, slik vi ser i dag.

Vi bruker begrepet sivilsamfunnsaktører om alle de ikke-statlige aktørene som forstår seg selv og blir forstått av myndighetene som en del av voldsfeltet. Det betyr at vi innlemmer frivillige organisasjoner, stiftelser og andre ikke-offentlige initiativ som gjør seg gjeldende på de arenaene der vold i nære relasjoner håndteres og diskuteres. Vår forståelse utgår fra Trägårdhs definisjon av sivilsamfunn som «a community of associations, initiatives, movements and networks in a social space related to but distinguished from government, business and the private sphere» (Trägårdh, 2007, s. xxi). I moderne samfunn har sivilsamfunnet generelt både politiske og demokratiske funksjoner og fungerer som tjenesteprodusent (Selle, 1998). Den politiske funksjonen innebærer både å sette dagsorden og å være pådriver, blant annet gjennom å fremme bestemte sosiale gruppers interesser. Som tjenesteleverandør har sivilsamfunnsaktører gitt tilbud på områder der staten har vært fraværende, eller de har stått for ideologiske alternativ til statens tilbud (Loga, 2018). Også i voldsfeltet har sivilsamfunnet hatt slike ulike funksjoner. Et godt eksempel er krisesentrene. Som vist i kapittel 1 (Skjørten, Bakketeig, Bjørnholt & Mossige, 2019) ble de etablert i en tid da myndighetene ikke anså familievold som et offentlig ansvar. Krisesentrene representerte et ideologisk alternativ ved å påpeke denne voldens forankring i en patriarkalsk samfunnsorden, og de hadde en pådriverrolle ved å stadig påpeke mangler i myndighetenes perspektiv og innsats. I tillegg til å bruke den vanlige inndelingen i politiske og tjenesteproduserende funksjoner vil vi i dette kapitlet også skille mellom det vi kan kalle hjelpetilbudssiden, og forebyggingssiden for å forstå sivilsamfunnets plass i voldsfeltet.

I kapitlet beskriver vi tre faser i voldsfeltets historie, navngitt etter hva som i vår fortolkning karakteriserer sivilsamfunnets roller og den aktiviteten som preger feltet. Den første fasen defineres av kamp- og nybrottsarbeid fra frivillige organisasjoner og strekker seg fra 1970 til 1990. Den andre fasen, tilsvarende perioden fra omtrent 1990 til 2010, kjennetegnes av måloppnåelse for sivilsamfunnet og av statlig ekspansjon. Den tredje fasen, fra 2010, preges av konsensus og samordning i tillegg til ytterligere statlig ekspansjon. Det er viktig å minne om at fasene er definert med et analytisk siktemål; å belyse hvordan sivilsamfunnets og statens roller har utviklet seg over tid. En ytterligere presisering gjelder avgrensningen av vold i nære relasjoner som politikkfelt. Vi forholder oss her til feltet slik det er avgrenset gjennom handlingsplanene som Justisdepartementet (JD) har vært ansvarlig for. Selv om den offisielle definisjonen av vold i nære relasjoner inkluderer tvangsekteskap, æresrelatert vold og kjønnslemlestelse, har disse voldsformene blitt håndtert i egne handlingsplaner (se Bredal, 2013).

Empirisk bygger kapitlet på to typer materiale, foruten eksisterende forskning: (1) offentlige styringsdokumenter (NOU-rapporter, stortingsmeldinger, handlingsplaner) som omhandler voldsfeltet med hovedvekt på de siste 30 årene (fra 1990),1 og (2) offentlig tilgjengelig informasjon om tildelinger fra relevante statlige tilskuddsordninger, med vekt på 2018. I tillegg trekker vi på skriftlig dokumentasjon om møter mellom frivillige organisasjoner og departementer om temaet vold i nære relasjoner. Vi har med andre ord avgrenset oss til å beskrive utviklingen med utgangspunkt i det statlige myndighetsnivået.

Vi har ikke gjort en fullstendig kartlegging av organisasjoner og aktører som har vært virksomme i voldsfeltet. Snarere har vi vært opptatt av å beskrive noen overordnede tendenser og utviklingstrekk, illustrert ved eksempler. Intervjuer med både representanter fra myndighetene og sivilsamfunnet kunne gitt et mer utfyllende bilde, ikke minst av hvordan situasjonen oppfattes fra de respektive posisjonene. En ytterligere avgrensning i kapitlet er at vi i hovedsak ikke kommer inn på rollen til forskere og utdanningsinstitusjoner. Hvilken betydning kunnskapsproduksjon som grunnlag for politikk og for profesjonsutøvelse har hatt for utviklingen av voldsfeltet, kunne vært viet en egen analyse.

Sivilsamfunnsaktører og myndighetene

Historien om forholdet mellom myndighetene og sivilsamfunn i Norge er på den ene siden fortellingen om institusjonaliseringen og oppbyggingen av velferdsstaten. Frivillige organisasjoner, mange av dem kristne, etablerte helse- og omsorgsinstitusjoner som etter hvert ble innlemmet i velferdsstaten, og som til dels ble drevet videre i privat regi med offentlig støtte og som en del av det offentlige hjelpetilbudet (Lorentzen, 1994). På den andre siden, og nært knyttet til den første, er den en fortelling om et tett samspill mellom myndigheter og sivilsamfunn der frivillige organisasjoner har hatt høy grad av legitimitet som deltagere i politikkutforming (Sivesind, Arnesen, Guldbrandsen, Dyrnes & Enjolras, 2018).

En grunn til at det har blitt slik, er ifølge sivilsamfunnsforskere at det har vært stor grad av felles forståelse mellom myndigheter og sivilsamfunn om hvilke problemer som måtte løses, og hvordan. Forskningen har på et generelt nivå beskrevet at organisasjonene i liten grad har gitt uttrykk for bestemte egne verdier eller vært i konflikt med myndighetene (Sivesind et al., 2018). Forholdet mellom sivilsamfunn og myndigheter beskrives som preget av mye kommunikasjon og tett kontakt. På bakgrunn av dette nære forholdet mellom sivilsamfunn og myndigheter har de nordiske landene blitt beskrevet som «statsvennlige samfunn» (Kuhnle & Selle, 1992; Sivesind et al., 2018).

I en analyse av krisesenterbevegelsens forhold til staten hevder Morken og Selle (1995) at dette er et typisk eksempel på forholdet mellom det de omtaler som en «alternativ bevegelse» og velferdsstaten, i et statsvennlig samfunn. Et hovedpoeng i deres analyse er at alternative bevegelser vil vende seg til staten for å få anerkjennelse for at problemfeltet de konsentrerer seg om er et myndighetsansvar, og at offentlig finansiering av deres arbeid derfor er en rettighet (Morken & Selle, 1995, s. 177). Samtidig har det innad i krisesenterbevegelsen vært ulike syn på forholdet til myndigheter, noe som reflekteres i splittelsen i to krisesenterorganisasjoner i 1990 (Morken og Selle, 1995, s. 194). Den ene av disse organisasjonene, Krisesentersekretariatet, er mer ideologisk og myndighetskritisk, mens den andre, Norges krisesenterforbund, som nå er oppløst, var mer orientert mot samhandling og samarbeid med myndighetene.

Når staten tar en større del av ansvaret for tjenestetilbud som sivilsamfunnsaktører har etablert, vil det også innebære en sterkere grad av statlig styring. Forskning har beskrevet nye styringspraksiser og -idealer i relasjonen mellom myndigheter og sivilsamfunn. Utviklingen har gått i retning av mindre hierarkiske og mer nettverksbaserte samhandlingsformer. Et begrep som skal fange opp disse nye samhandlingsformene, er samstyring, en norsk oversettelse av det engelske begrepet governance (Røiseland & Vabo, 2008). Samstyring kan defineres som «den ikke-hierarkiske prosessen hvorved offentlige og private aktører og ressurser koordineres og gis felles mening» (Røiseland og Vabo 2008 s. 90).

Mot denne bakgrunnen er det rimelig å spørre om og hvordan slike nye styringspraksiser og -idealer er med på å forme de rollene frivillige organisasjoner tar og får i voldsfeltet. Et spørsmål vi er opptatt av her, er om endringene som har skjedd både innenfor og rundt voldsfeltet, gjør at vi i dag kan snakke om et «nytt voldsfelt» med nye roller for sivilsamfunnsaktørene.

Voldsfeltets framvekst – tre faser

Sivilsamfunnets rolle i voldsfeltet og relasjon til myndighetene har endret seg etter som myndighetene har tatt en stadig mer aktiv rolle på feltet. For å beskrive og forstå disse endringene deler vi her voldsfeltets framvekst inn i tre faser. Vi beskriver disse med vekt på utviklingen i tjenestetilbud, forebyggingsarbeid, institusjonsbygging og politikkutvikling på feltet. Framstillingen innenfor hver fase er i hovedsak kronologisk. Vi konsentrerer oss om hovedtrekk, og framstillingen må derfor innebære betydelig forenkling.

Første fase: Kamp og nybrottsarbeid – 1970- og 1980-tallet

Den første fasen er en oppbyggingsfase som starter på 1970-tallet og strekker seg fram mot 1990-tallet. I denne fasen etableres mange av de helt sentrale hjelpetilbudene for voldsutsatte, som også er virksomme i dag.

På denne tiden fantes ikke tiltak for voldutsatte i myndighetsregi, og de første hjelpetilbudene ble etablert «nedenfra», av aktører i sivilsamfunnet. Etableringen av krisesentrene markerer på mange måter starten. Som flere har beskrevet tidligere, ble krisesentrene startet av kvinnegrupper som del av en større politisk mobilisering mot mannsdominans og kvinneundertrykking (Ahnfelt, 1987; Jonassen, 1987; Laugerud, 2014; Morken & Selle, 1995; Stefansen, 2006). Det første krisesenteret ble etablert i Oslo i 1978, og utover 1980-tallet fikk vi krisesentre i alle deler av landet. Krisesentrene var preget av datidens ideologiske strømninger og tuftet på ideer om kvinnesolidaritet og likeverdig hjelp til selvhjelp. Dette kommer godt til uttrykk i en omtale av krisesentrene fra en evaluering gjennomført i 1989, ti år etter at det første krisesenteret var etablert.

Arbeidet ved krisesentrene bygger på ideen om at kvinner hjelper kvinner. Det skal være likeverd mellom hjelper og mottaker. Begrepet «søstersolidaritet» (som har røtter i kvinnebevegelsen) står sentralt i arbeidet. Likeverdighetsperspektivet forutsetter en tettere samhandling mellom giver og mottaker enn tilfellet oftere vil være i offentlige etater. På mange måter kan derfor arbeidet ved krisesentrene karakteriseres som en «vennetjeneste». (Jonassen, 1987, s. 90)

Samtidig viser Ahnfeldt (1987) hvordan den politiske prosessen bak de første statlige bevilgningene til krisesentrene var resultatet av en bred og tverrpolitisk allianse av ulike kvinneorganisasjoner og kvinnelige politikere. Enigheten bidro til den raske etableringen av politikkfeltet og den økonomiske støtten, til tross for motstand. Skjørten (2004, s. 67) har omtalt dette som «et eksempel på statsfeminisme i aksjon». Ahnfeldt (1987) viser til at den brede alliansen som ble etablert, henger sammen med kvinnemishandlingssakens høye fortolkningspotensial, hvor flere forklaringer og perspektiver levde godt side om side i en pådriverfase. Konsensus om et hovedbudskap innad i alliansen gjorde kampen og presset på myndighetene mer effektivt.

I 1983 kom det første offentlige styringsdokumentet som rettet seg særskilt mot den private volden: Tiltak mot kvinnemishandling – et handlingsprogram (Interdepartemental arbeidsgruppe, 1983). Handlingsprogrammet ble utarbeidet av en arbeidsgruppe for Sosialdepartementet, men lå ifølge Skjørten (2004) tett på kvinne- og krisesenterbevegelsens posisjoner. Helsedirektoratet utarbeidet deretter i 1986 handlingsplanen Helsetjenesten og privat vold med bakgrunn i at Verdens helseorganisasjon (WHO) hadde satt søkelys på problemet (Saur, Hustad & Heir, 2011). Allerede i disse tidlige styringsdokumentene er krisesentrene og krisetelefonene anerkjent av myndighetene som viktige instanser.

Et annet viktig privat initiativ i denne fasen er etableringen av de første sentrene mot incest og seksuelle overgrep på midten av 1980-tallet. Disse sentrene var ikke koblet til kvinnebevegelsen på samme måte som krisesentrene, men ble drevet fram av enkeltpersoner med egenerfaring (Gjertsen & Eide, 2009; Smette, Stefansen & Dullum, 2017). I likhet med krisesentrene gir sentrene mot incest og seksuelle overgrep et lavterskeltilbud til utsatte. De var, og er fortsatt, tuftet på ideer om hjelp til selvhjelp. Som krisesentrene var etableringen ikke styrt av myndighetene, men også disse sentrene ble etter hvert anerkjent som sentrale tiltak for en gruppe som det offentlige ikke hadde særlige tilbud for.

Krise- og rådgivningstelefonen for menn ble etablert i 1980 og rettet seg blant annet mot menn som hadde aggresjons- og voldsproblemer. Det første behandlingstilbudet for voldsutøvere ble også initiert fra sivilsamfunnet da en gruppe fagfolk og aktivister startet Alternativ til vold (ATV) i 1987, med støtte fra Barne- og familiedepartementet og Oslo kommune (Kallevik, 2007).

De første styringsdokumentene om vold mot kvinner kom som nevnt på begynnelsen av 1980-tallet, og i 1982 kom den første statlige finansieringsordningen for hjelpetilbud for voldsutsatte, «Tilskuddsordningen for krisetiltak» under Sosialdepartementet (Statskonsult, 1997). Ordningen omfattet etter hvert støtte til krisesentrene, incestsentrene og krisetelefoner. Myndighetenes rolle begrenset seg til et visst økonomisk bidrag til driften, og de overlot i stor grad til de frivillige å utforme tilbudet. Myndighetene etablerte også selv noen hjelpetilbud for utsatte og pårørende. Det gjelder for eksempel landets første voldtektsmottak for voksne kvinner og det første medisinske mottaket for seksuelt misbrukte barn, som begge ble opprettet i 1986 (Saur et al., 2011). Forebyggingssiden, i betydningen aktører som driver kampanjer og prosjekter på nasjonalt nivå, var lite synlig i denne fasen, selv om handlingsprogrammet mot kvinnemishandling fra 1983 kom med en generell henstilling om at lokale kvinnegrupper og andre tiltak bør få støtte til å drive «informasjonskampanjer om kvinnemishandling og knyttet til konkrete hjelpetiltak» (Interdepartemental arbeidsgruppe, 1983, s. 69).

Overordnet var denne fasen preget av begrenset formalisert samarbeid mellom sivilsamfunnet og myndighetene utover finansiering. Sivilsamfunnsaktørene var entreprenører og pådrivere, både gjennom politisk aktivisme og etablering av hjelpetilbud som raskt fikk mange brukere og ble sett på som viktige av myndighetene, all den tid tilsvarende tilbud ikke fantes i offentlig regi. Krisesenterbevegelsen ivaretok alle tre roller på én gang: De var gründere og produsent av hjelpetjenester, pådrivere for statlig støtte og politikk, og ideologisk alternativ til datidens rådende forståelse av vold mot kvinner som privat anliggende. I 1988 kom en offentlig utredning om frivillige organisasjoner (NOU 1988: 17). Her uttrykkes et ønske om å utvide de frivillige organisasjonens rolle, særlig i det som Selle kaller «det åpne, ikke-institusjonelle omsorgsfeltet» (Selle, s. 167). Krisesentrene og krisetelefonen nevnes som eksempler.

Andre fase: Måloppnåelse og statlig ekspansjon – 1990-tallet til 2010

Den andre fasen går fra 1990-tallet og fram til rundt 2010. I denne fasen vinner sivilsamfunnsaktørene stadig mer fram med krav om at det offentlige tar ansvar for voldsutsattes rett til hjelp, og statens tilbud og innsats ekspanderer kraftig. Utover 1990-tallet blir «vold mot kvinner» et relativt etablert tverrsektorielt politikkområde med egne handlingsplaner under Justisdepartementet.

I sivil sektor ble det etablert få nye tjenester, primært handlet det om å bedre vilkårene for de tjenestene som allerede er virksomme. Sivilsamfunnet var imidlertid fremdeles synlig som en sterk pådriver for videre utvikling av politikkfeltet. Pressgrupper etterspurte en sterkere, mer helhetlig satsning, blant annet inspirert av den såkalte Kvinnofridsprosessen i Sverige, og fikk gjennomslag for et offentlig utvalg. Kvinnevoldsutvalget (NOU 2003: 31) arbeidet i perioden 2001–2003, med representasjon fra blant annet Krisesentersekretariatet og Dixi. Blant de viktigste forslagene fra utvalget var et nytt straffebud, inspirert av Kvinnofridsbrottet i Sverige, og lovfesting av krisesentertilbudet. Begge forslag ble etter hvert gjennomført, og dermed var to helt sentrale institusjonelle utviklingstrekk på voldsfeltet initiert: en egen straffebestemmelse som fanget opp det spesifikke ved systematisk mishandling i nære relasjoner, og et offentlig ansvar for krisesentertilbud til utsatte. Både disse tiltakene og kvinnevoldsutvalget som sådan var i stor grad et resultat av press nedenfra, fra sivilsamfunnet i allianse med krefter i stat og politikk. Kvinne- og krisesenterbevegelsen tapte imidlertid på ett punkt, da handlingsplanen som fulgte – Handlingsplan mot vold i nære relasjoner 2004–2007 – knesatte en kjønnsnøytral begrepsbruk – vold i nære relasjoner, både i planen og i straffebudet. For øvrig var det fortsatt vold mot kvinner (og i svært liten grad vold mot menn) som var i sentrum utover 1990-og 2000-tallet. Et eksempel er Justisdepartementets Kvinnevoldsforum som eksisterte mellom 2001 og 2004. Gjennom felles møter skulle forumet være bindeledd mellom myndighetene og organisasjonene og «en pådriver for å synliggjøre vold mot kvinner og stimulere til debatt om hvordan omfanget av denne volden kan reduseres», slik det het i statsbudsjettet ved opprettelsen. Vold mot barn var på dette tidspunktet et eget politikkområde, med særlige handlingsplaner (Barne- og likestillingsdepartementet, 2005). Samtidig vokste det gradvis fram en større oppmerksomhet rundt barn som lever i familier der far er voldelig mot mor.

Fra de statlige myndighetenes side er denne fasen preget av en rekke nyetableringer av kompetanseinstitusjoner som spesifikt skal arbeide med vold (Jonassen, 2013). Både Nasjonalt ressurssenter for seksuelt misbrukte barn og Kompetansesenter for voldsofferarbeid ble opprettet i 1995. Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS), som primært er et forskningsmiljø, ble etablert i 2004 gjennom et samarbeid mellom flere departementer. De to sentrene nevnt over ble innlemmet i det nye senteret, det samme gjorde Psykososialt senter for flyktninger (St.prp. nr. 1 (2004–2005), s. 196). I perioden 2005–2007 ble det etablert ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) i de fem regionale helseforetakene. Også denne etableringen var et resultat av samarbeid mellom flere departementer (St. prp. nr. 1 (2006–2007), s. 179). Sentrene ble etablert for å bidra til mer helhetlige tjenester gjennom bedre samarbeid og økt kompetanse (St. prp. nr. 1 (2004–2005, s. 196) At enkelttiltak blir samlet i større sentre og enheter, peker mot den vektleggingen av samordning som vi kommer inn på i den tredje fasen.

Også enkelte nye hjelpetilbud kom i denne perioden. Vern for eldre, som gir bistand til eldre utsatt for overgrep og omsorgssvikt, ble etablert som kommunalt prøveprosjekt i Oslo i 1991 og har siden blitt et permanent tiltak, også andre steder i landet (Saur et al., 2011). En del senere kommer prøveprosjektet med Statens Barnehus fra 2007, som var et resultat av et omfattende press fra sivilsamfunnsaktører, med Redd Barna i spissen (Bakketeig, Berg, Myklebust & Stefansen, 2012; Skybak, 2004; Stefansen, Bakketeig & Gundersen, 2012). I dag finnes det barnehus i hele landet forankret i politidistriktene (Johansson, Stefansen, Bakketeig & Kaldal, 2017).

Mens staten ekspanderte, var sivil sektor i denne perioden preget av konsolidering på hjelpetilbudssiden. Antall krisesentre lå fra 1990-tallet i hovedsak stabilt på i underkant av 50 sentre, riktig nok med noen nedleggelser av små sentre (Bakketeig et al., 2014, s. 47). Det samme gjaldt sentrene mot incest og seksuelle overgrep, selv om det var flere nyetableringer her utover 2000-tallet (Smette et al., 2017). Konsolideringen skjedde også ved at sentrene gikk sammen i paraplyorganisasjoner. Norsk krisesenterforbund ble stiftet 1991, mens Krisesentersekretariatet kom tre år senere. Sentrene mot incest og seksuelle overgrep, i tillegg til DIXI ressurssenter mot voldtekt, samlet seg i Stiftelsen Fellesskap mot seksuelle overgrep (FMSO) i 1999. Tilsvarende konsolidering finner vi blant tiltakene rettet mot menn og utøvere. Alternativ til Vold ble fra 1994 organisert som ideell stiftelse og utvidet sitt geografiske virkeområde. Mannssenteret Reform ble etablert i 2002, med bakgrunn i miljøet rundt den tidligere nevnte Krise- og rådgivningstelefonen for menn. Stiftelsen Kirkens ressurssenter mot vold og overgrep, opprettet i 1996, representerer en av få nyetableringer «nedenfra» på hjelpetilbudssiden. Ellers ser vi de første eksemplene på det som særlig er tydelig i neste fase – etableringen av nye pressgrupper – særlig knyttet til seksuell vold. Ett eksempel er Stine Sofies Stiftelse som ble etablert i 2000. Stiftelsens formål er å styrke rettssikkerheten for voldsutsatte barn og deres pårørende, og forhindre at barn utsettes for vold og overgrep. Seksuelle overgrep mot barn fikk også stor oppmerksomhet tidligere, blant annet i kjølvannet av den såkalte Bjugn-saken i 1992, men tilsvarende organisasjonsetableringer skjedde ikke, etter det vi kjenner til.

Fra myndighetenes side startet en økt satsning på forebygging i denne perioden. I 2005 opprettet myndighetene den statlige tilskuddsordningen «Tiltak mot vold og seksuelle overgrep i nære relasjoner» som skulle stimulere til forebyggende arbeid «for å supplere det offentliges arbeid på området». De første årene forvaltet ordningen relativt små beløp (674 000 kroner i 2005), og mottakerne var, til tross for søkelyset på sivilsamfunn, en blanding av kommuner, familievernkontor og frivillige organisasjoner.

Lov om kommunale krisesentertilbod av 19. juni 2009 – som trådte i kraft 1. januar 2010, markerer overgangen fra den andre til den tredje fasen i vår framstilling. Krisesenterloven forplikter kommunene til å sørge for et krisesentertilbud til alle innbyggere, som omfatter døgnåpen telefonvakt, et botilbud, et dagtilbud og oppfølging i reetableringsfasen. Tilbudet skulle fortsette å være et gratis lavterskeltilbud, men nå i en mer formalisert ramme. Loven definerte barn som selvstendige brukere av krisesentertilbudet i tillegg til kvinner og menn. Den kan slik forstås som uttrykk for større oppmerksomhet på barn i voldsfeltet, noe som forsterkes ytterligere i neste fase. Selv om nye elementer kom til, som kravet om at menn skal ha et tilbud på lik linje med kvinner, representerte loven kontinuitet, ved at den tar utgangspunkt i det eksisterende krisesentertilbudet.

For deler av krisesenterbevegelsen markerte lovfestingen at målet for pådriverarbeidet var nådd. Andre deler av bevegelsen var mer ambivalente. Dels handlet dette om at det var krisesentertilbudet, ikke krisesentrene, som var lovfestet, og at kommunene dermed sto fritt til å velge en annen aktør enn et eksisterende krisesenter til å utforme dette tilbudet (Bakketeig, 2014). Dels var lovfestingen av krisesentertilbud til menn kontroversielt. Den markerte at sentrene ikke lenger sto fritt til selv å definere tilbudet og ideologien det skulle bygge på (Laugerud, 2014). Det hører med til historien at noen sentre organisert i Norsk krisesenterforbund hadde tilbud til menn allerede før loven, mens sentre organisert i Krisesentersekretariatet utelukkende var for kvinner og deres barn.

Innføringen av krisesenterloven illustrerer hvordan sivilsamfunnsaktørene i denne andre fasen går fra å være pådrivere utenfor formaliserte arenaer til å være deltagere i et tverrsektorielt politikkfelt. De deltar gjennom en rekke kanaler og samhandlingsarenaer som myndighetene legger til rette for, og ved å bidra som produsenter av offentlige finansierte og dels lovfestede hjelpetilbud. I denne fasen får myndighetene også en mer eksplisitt politikk når det gjelder å inkludere sivilsamfunnsaktører. Dette antyder at rollefordelingen er snudd på hodet: Staten sitter nå i førersetet.

Tredje fase: Konsensus og tilskuddsstyrt samordning – fra 2010-tallet

I 2012 kom Norges første stortingsmelding om vold i nære relasjoner (Meld. St. 15 (2012–2013). Her slås det fast at «området vold i nære relasjoner» (s. 19) i stor grad er institusjonalisert. Meldingen omtaler forholdet mellom frivillige organisasjoner og nasjonale myndigheter i et eget punkt og slår fast at frivillige organisasjoner inngår i det helhetlige hjelpetilbudet. De skal ikke erstatte, men være et «viktig supplement» til det offentlige hjelpeapparatet, «både som tilbyder av nærmere definerte tjenester og som korrektiv for myndighetenes arbeid» (s. 124).

Meldingen omtaler frivillige organisasjoner under overskriften «Samarbeid og samordning». I denne fasen tolker vi flere trekk som et uttrykk for at myndighetene ønsker å ta en tydeligere rolle i å samordne og styrke samhandlingen mellom ulike tiltak på voldsfeltet. Et eksempel er etableringen av Forum for samarbeid mellom frivillige organisasjoner og nasjonale myndigheter i arbeidet mot vold i nære relasjoner. Forumet er en videreføring av det tidligere nevnte Kvinnevoldsforumet, som ble lagt ned i 2004. Mens dette forumet skulle være en «pådriver for å synliggjøre vold mot kvinner», heter det i mandatet til det nye forumet at hensikten er «å videreutvikle og styrke det faglige nettverket, formidle råd og initiativ til myndighetene og på tvers, mellom offentlige organer».

Samarbeidsforumet koordineres av Justis- og beredskapsdepartementet (JD) og har representanter fra ulike nivåer, både i forvaltningen og i sivilsamfunnet: Her sitter representanter fra flere departementer, i tillegg til Politidirektoratet, Helsedirektoratet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. De frivillige organisasjonene er representert av både paraplyorganisasjoner (FMSO, Krisesentersekretariatet) og enkeltorganisasjoner (eksempelvis Somalisk kvinneforening, Moss krisesenter, ATV). De fleste organisasjonene er veletablerte på voldsfeltet, men også enkelte nyere minoritetskvinneorganisasjoner står på invitasjonslisten.

I et nettoppslag fra det første møtet i forumet i 2014 refereres åpningstalen fra statssekretæren i JD, slik: «(statssekretæren) understreket viktigheten av at alle gode krefter trekker i samme retning. De frivillige organisasjonene utgjør et viktig supplement til de offentlige tjenestene og kan i mange tilfeller tilby andre løsninger og kvaliteter enn det offentlige hjelpeapparatet kan» (Regjeringen.no, 2014). Sett i sammenheng med formuleringen «korrektiv» i begrunnelsen for opprettelsen av forumet, kan vi kanskje se noen spenninger i omtalen av sivilsamfunnets rolle: «Supplement» og «trekke i samme retning» konnoterer harmoni, mens «korrektiv» åpner for en mer kritisk rolle og konfliktfylt relasjon.

I denne tredje fasen ser vi også at myndighetene forsterker den forebyggende innsatsen. Dette skjer blant annet ved at frivillige organisasjoner i større omfang enn tidligere tildeles tilskuddsmidler for å drive forebyggingsarbeid i tråd med myndighetenes føringer. I 2018 er det to tilskuddsordninger for forebygging som retter seg mot frivillige organisasjoner, mens det tidligere var én. Bufdirs drifts- og prosjekttilskudd for tiltak mot vold og overgrep er en videreføring av tilskuddsordningen opprettet i 2005 og finansieres av Barne- og likestillingsdepartementet (BLD). Blant de 24 mottagerne av prosjekt-/aktivitetsstøtte finnes både organisasjoner som har vold i nære relasjoner som sitt hovedformål (for eksempel Kirkelig ressurssenter mot vold og seksuelle overgrep), og organisasjoner som har bredere formål (for eksempel Norges Handikapforbunds Ungdom). Den andre kom som et tiltak i handlingsplan mot vold i nære relasjoner 2014–2017 og finansieres av Justis- og beredskapsdepartementet (JD). Formålet, å gi støtte til tiltak for å forebygge og bekjempe vold i nære relasjoner, overlapper delvis med Bufdirs ordning, men med større vekt på samarbeid og samordning. Mange av de samme typene organisasjoner mottar tilskudd fra begge ordningene, men med den forskjellen at JDs ordning så langt har flere krisesentre som mottagere (17 av totalt 37 mottagere, i tillegg mottok Krisesentersekretariatet støtte). De øvrige er i hovedsak organisasjoner med et bredere formål, men som har en klar profil som organisasjoner som arbeider mot vold (for eksempel Redd Barna, Norske Kvinners Sanitetsforening).

I denne fasen har det kommet enkelte nye hjelpetilbud i privat regi. Det kanskje mest markante er Stine Sofie Senteret, kurs- og mestringssenter for barn, som åpnet i 2016. Senteret drives av Stine Sofies Stiftelse og tilbyr kursopphold for volds- og overgrepsutsatte barn og deres pårørende. Senteret mottar driftsstøtte gjennom et eget tilskudd fra Bufdir. Et vesentlig trekk ved denne siste – og pågående – fasen er altså en utvidelse av hvilke sivilsamfunnsaktører som engasjerer seg i arbeidet mot vold i nære relasjoner, og som slik sett tar eierskap, enten ad hoc eller mer permanent, til temaet. Vi ser også at flere etablerte organisasjoner på feltet får en bredere målgruppe. Det gjelder krisesentrene, sentrene mot incest og seksuelle overgrep, og Alternativ til Vold. Fra først å være et tilbud til mannlige utøvere av partnervold er ATVs målgruppe gradvis utvidet til kvinnelige utøvere og ungdom.

På myndighetssiden skjer det også ekspansjon og konsolidering, for eksempel ved at barnehusene blir flere og formalisert gjennom nasjonale retningslinjer. Myndighetene står dessuten for en økt satsning på forskning, særlig gjennom et stort forskningsprogram om vold i nære relasjoner fra 2014, finansiert av Justis- og beredskapsdepartementet.

Et siste utviklingstrekk vi vil framheve, blir tydelig med Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021). Planen representerer et skifte i tyngdepunktet i voldsfeltet, slik myndighetene definerer det. Opptrappingsplanen omfatter vold mot både voksne og barn, men har klart størst vekt på vold og overgrep mot barn. Et viktig spor å følge i analysen av den videre utviklingen av voldsfeltet vil være hvilken betydning dette får for sivilsamfunnets rolle i voldsfeltet.

Diskusjon: sivilsamfunnsaktører og myndigheter i det nye voldsfeltet

Hensikten med dette kapitlet har vært å belyse hvilken betydning sivilsamfunnsaktørene har hatt i framveksten av voldsfeltet, og hvordan nye styringspraksiser og -idealer er med på å forme de rollene frivillige organisasjoner tar og får. Vi har beskrevet hvordan voldsfeltet har utviklet seg til et bredt, tverrsektorielt politikk- og tjenestefelt der sivilsamfunnsaktører har formaliserte og profesjonaliserte roller. Vi sammenfatter veien fram mot denne situasjonen i tre utviklingstrekk:

For det første har «gamle» aktører fått nye roller. Krisesentrene og sentrene mot incest og seksuelle overgrep ble startet og drevet av frivillige, som hjelpetiltak basert på prinsipper om selvhjelp, men er i dag helt eller delvis innlemmet i det offentlige. For det andre ser vi at antallet sivilsamfunnsaktører øker. Nye organisasjoner etableres, og flere eksisterende og bredere orienterte organisasjoner engasjerer seg mot vold, på både ad hoc og mer varig basis. Voldsfeltet har slik sett blitt mindre oversiktlig og vanskeligere å avgrense. For det tredje har nye samarbeids- og nettverksarenaer mellom myndigheter og organisasjoner vokst fram, noe som illustrerer at myndighetenes tilnærming til frivillige organisasjoner og sivilsamfunnet mer og mer har lagt vekt på samarbeid og konsensus.

Oppsummert tegner disse endringstrekkene et bilde av at myndighetene selv kan forstås som pådriver for videreutvikling og styrking av feltet, og at de i stor grad tar styring over innholdet i tjenesteproduksjonen, også når denne skjer ved hjelp av sivilsamfunnsaktører. Men hva skjer med sivilsamfunnets plass og funksjon når rollene endres på denne måten?

Ett perspektiv er at sivilsamfunnets rolle som alternativ og utfordrer til myndighetene kan bli svekket når staten tar styring. Helminen (2018) konkluderer slik i en studie av krisesenterbevegelsen i Finland og Norge. Hun hevder at det blir vanskeligere for offerstøttende organisasjoner å holde fast ved sin opprinnelige agenda når de mottar økonomisk støtte fra offentlige myndigheter. Hvis vi følger Morken og Selle (1995), derimot, er det i et «statsvennlig samfunn» som Norge ikke en motsetning mellom det å ha en utfordrerposisjon i relasjon til myndighetene og å motta offentlig støtte. De hevder, som nevnt innledningsvis, at «alternative bevegelser», som for eksempel krisesentrene, vil vende seg til staten for å få anerkjennelse for at problemfeltet de retter seg inn mot er et myndighetsansvar. Med henblikk på forholdet mellom sivilsamfunn og myndigheter i Norge generelt hevder Selle videre at det «ikkje finst nokon historisk ‘gullalder’, der dei frivillige organisasjonane var sterke, reine og uavhengige» (Selle, 1998, s. 154).

Sett fra et annet perspektiv kan sivilsamfunnsaktører dermed få større innflytelse ved at staten anerkjenner deres rolle i feltet, og for eksempel inkluderer dem i samarbeidsfora som dem vi har beskrevet over. For myndighetene vil imidlertid en av målsettingene med å legge til rette for slike møtepunkter, på tvers av sektorer og hierarkier, kunne være at de involverte aktørene skal utvikle både felles forståelse av og et felles språk for det problemfeltet de skal samarbeide om (Hanssen, Hofstad & Hisdal, 2015). Et spørsmål er da om det har utviklet seg slike felles forståelser og språk på voldsfeltet? Vår tolkning er at det har skjedd. Det kan for eksempel synes som om kontroversene rundt ulike forklaringer på volden som var markante på 1970- og 80-tallet, typisk mellom forståelsen av vold mot kvinner som et utslag av kjønnsbaserte maktforskjeller i samfunnet og mer individualiserte forklaringer, er stilnet. At dreiningen mot mer oppmerksomhet på vold mot barn ikke har skapt mer debatt, for eksempel om hvorvidt dette skjer på bekostning av vold mot kvinner, kan også tolkes som et eksempel på liten grad av uenighet mellom ulike aktører i feltet.

Vi har altså en situasjon der voldsfeltet preges av både konsensus og nært samarbeid mellom sivilsamfunn og myndigheter. Da er det grunn til å spørre om det i dag finnes noen som tar en pådriver- og utfordrerrolle, og hva den i så fall innebærer. Vi har sett at Ahnfeldt (1987) i sin tid pekte på antivoldsarbeidets høye fortolkningspotensial, som la til rette for en bred allianse for å sette vold på dagsorden. Den gang var det behov for å legge uenigheter til side for å bygge en strategisk og produktiv konsensus. Vi vil spørre om situasjonen nå nærmest er motsatt: Er dagens voldsfelt så preget av konsensus at det ikke er rom for produktiv kritikk og konflikt?

Litteraturliste

Ahnfelt, E. (1987). Kvinnemishandling – fra privat problem til offentlig ansvar. En dagsordenbyggingsprosess (Hovedoppgave). Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo, Oslo.

Bakketeig, E., Stang, E. G., Madsen, C., Smette, I. & Stefansen, K. (2014). Krisesentertilbudet i kommunene: Evaluering av kommunenes implementering av krisesenterloven. NOVA Rapport 19/2014. Oslo: Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring.

Bakketeig, E., Berg, M., Myklebust, T, & Stefansen, K. (2012). Barnehusevalueringen 2012: Delrapport 1: Barnehusmodellens implikasjoner for politiets arbeid med fokus på dommeravhør og rettsmedisinsk undersøkelse. Rapport 2012:6. Oslo: Politihøgskolen.

Bredal, A. (2013) Vold i nære relasjoner. Minoritetskvinner mellom hypersynlighet og usynlighet, I B. Bråten og C. Thun (red.), Krysningspunkter. Likestillingspolitikk i et flerkulturelt Norge, 117–143. Oslo: Akademika

Gjertsen, H. & Eide, A. K. (2009). Hjelp når livet rakner: Evaluering av incestsentrene og incesttelefonen. Rapport 2/2009. Bodø: Norlandsforskning

Hanssen, G. S., Hofstad, H. & Hisdal, H. (2015). Manglende lokal tilpasning til klimaendringer: Kan flernivånettverk øke tilpasningskapasiteten? Kart og plan, 108 (1), 64–78.

Helminen, M. (2018). «We need to make sure that we are always something else»: Victim support organisations and the increasing responsibility of the state in supporting crime victims in Finland and Norway. International Review of Victimology, https://doi.org/10.1177/0269758018767668

Johansson, S., Stefansen, K., Bakketeig, E. & Kaldal, A. (2017). Collaborating Against Child Abuse: Exploring the Nordic Barnahus Model. Cham: Palgrave Macmillan.

Jonassen, W. (1987). Vennetjeneste eller offentlig tiltak? En analyse av organisering og drift av krisesentrene, Rapport 1987:10. Oslo: Norsk institutt for by- og regionforskning.

Jonassen, W. (2013). Fra kvinnemishandling til vold i nære relasjoner. Regjeringens handlingsplaner mot vold. Tidsskrift for kjønnsforskning (01), 46–62.

Kallevik, S. A (2007). 20 års kamp for et alternativ til vold, Tidsskrift for Norsk psykologforening, 44(8), 1022–1026.

Kuhnle, S. & Selle, P. (1992). Government and voluntary organizations: A relational perspective. Aldershot, UK: Avebury.

Laugerud, S. (2014). Juss og juks – igjen? Om uavhengighet og likestilling i krisesenterloven. Tidsskrift for kjønnsforskning (03–04), 287–301.

Loga, J. (2018). Sivilsamfunnets roller i velferdsstatens omstilling. Norsk sosiologisk tidsskrift, 2(1), 58–73.

Lorentzen, H. (1994). Frivillighetens integrasjon: staten og de frivillige velferdsprodusentene. Oslo: Universitetsforlaget.

Morken, K. & Selle, P. (1995). An alternative movement in a «state-friendly» society: the women’s shelter movement. I L. Karvonen & P. Selle (red.), Women in Nordic Politics. Closing the Gap, 177–200. Aldershot: Ashgate.

Regjeringen.no. (2014). Samarbeid mellom myndigheter og frivillige organisasjoner i arbeidet mot vold i nære relasjoner. Hentet fra: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/Samarbeid-mellom-myndigheter-og-frivillige-organisasjoner-i-arbeidet-mot-vold-i-nare-relasjoner/id760061/

Røiseland, A. & Vabo, S. I. (2008). Governance på norsk; samstyring som empirisk og analytisk fenomen. Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 24(1–2), 86–190.

Saur, R., Hustad, A. E. & Heir, T. (2011). Voldsforebygging i Norge: Aktiviteter og tiltak mot vold i nære relasjoner. Rapport 3/2011. Oslo: Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress.

Selle, P. (1998). Organisasjonssamfunnet – ein statsreiskap? I T. Grønlie & P. Selle (red.), Ein stat? Fristillingas fire ansikt (s. 141–179). Bergen: Samlaget.

Sivesind, K.-H., Arnesen, D., Guldbrandsen, T., Dyrnes, Å. & Enjolras, B. (2018). An organizational landscape in transformation. I B. Enjolras & K. Strømsnes (red.), Scandinavian Civil Society and Social Transformations: The Case of Norway (s. 67–116). Cham: Springer International Publishing.

Skjørten, K. (2004). Kvinnemishandling – kunnskap og politikk. Kvinneforskning, 3, 63–75.

Skybak, T. (2004). Barnas hus – et helhetlig og barnevennlig tilbud til barn som har vært utsatt for seksuelt misbruk. Oslo: Redd Barna.

Smette, I., Stefansen, K. & Dullum, J. (2017). Sentrene mot incest og seksuelle overgrep: En evaluering av sentrenes arbeid og rammevilkår. NOVA Rapport 16/2017. Oslo: Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring.

Statskonsult. (1997). Evaluering av den statlige tilskuddsordningen til krisetiltak. Oslo: Statskonsult.

Stefansen, K. (2006). Krisesentrene i Norge. Fra sosial bevegelse til profesjonaliserte hjelpetiltak. Nordisk sosialt arbeid, 26(1), 27–37.

Stefansen, K., Bakketeig, E. & Gundersen, T. (2012). Barnehusevalueringen 2012: Delrapport 2: En undersøkelse blant barn og pårørende, jurister og politifolk, samt ledere og ansatte. NOVA Rapport 9/2012. Oslo: Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring.

Trägårdh, L. (2007). State and civil society in Northern Europe: the Swedish model reconsidered. New York: Berghahn Books.

Offentlige dokumenter i perioden 1980–2018

Barne- og familiedepartementet (2005). Strategi mot seksuelle og fysiske overgrep mot barn (2005–2009).

Helse- og omsorgsdepartementet (2004). St.prp. nr. 1 (2004–2005).

Helse- og omsorgsdepartementet (2006). St. prp. nr. 1 (2006–2007).

Helsedirektoratet (1986). Helsetjenesten og privat vold. Handlingsplan.

Interdepartemental arbeidsgruppe (1983). Tiltak mot kvinnemishandling. Et handlingsprogram.

Justis- og politidepartementet (1999). Regjeringens handlingsplan «Vold mot kvinner».

Justis- og politidepartementet (2004). Handlingsplan. Vold i nære relasjoner (2004–2007).

Justis- og politidepartementet (2008). Vendepunkt. Handlingsplan mot vold i nære relasjoner 2008–2011.

Justis- og beredskapsdepartementet (2011). Handlingsplan mot vold i nære relasjoner 2012.

Justis- og beredskapsdepartementet (2014). Et liv uten vold. Handlingsplan mot vold i nære relasjoner (2014–2017).

Meld. St. 13 (2004–2005). Om incestsentra – tilbod, finansiering og forvaltning.

Barne- og familiedepartementet (2004). Forebygging og bekjempelse av vold i nære relasjoner (Meld. St. 15 (2012–2013)). Oslo: Barne- og familiedepartementet.

NOU 2003: 31 (2003). Retten til et liv uten vold. Menns vold mot kvinner i nære relasjoner. Oslo: Justis- og politidepartementet.

NOU 1988: 17 (1988). Frivillige organisasjoner. Oslo: Finans- og tolldepartementet.

Barne- og likestillingsdepartementet (2016). Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021) (Prop. 12 S (2016–2017)). Oslo: Barne- og likestillingsdepartementet.

1Hvilke styringsdokumenter vi har forholdt oss til, framkommer gjennom teksten. De er også samlet under en egen overskrift i referanselisten.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon