Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

9. Inntektssikring

Asgeir Solstad er dosent i sosialt arbeid ved Fakultet for samfunnsvitenskap, Nord universitet. Han har ph.d. i sosiologi. Hans forskningsinteresser er knyttet til fag- og profesjonsutvikling i velferdstjenestene. Han er særlig opptatt av inntektssikring, boligsosialt arbeid og sosialarbeiderroller.

Dette kapitlet handler om forvaltning av inntektssikring som del av velferdsstaten. Oppmerksomheten rettes særlig mot Nav, og hva denne organiseringen betyr for slike ytelser og tjenester. Nav skulle gi flere arbeid og effektivisere forvaltningens virksomhet gjennom sammenslåing av organisasjoner, sentralisering av saksbehandling, ny bruk av IKT og fokus på rådgivning og oppfølging. Kapittelet er ikke en evaluering av hvor godt Nav har lyktes i å nå disse målene, men drøfter hvilken betydning Nav-reformen har hatt for sikring av tjenester knyttet til inntektssikring, blant annet basert på erfaringer fra små Nav-kontor.

Nøkkelord: velferdsforvaltning, Nav, yrkesrolle, inntektssikring, skjønn

This chapter is about income security as part of the welfare state. Particular attention is paid to the establishment of the Norwegian Labour and Welfare Administration (Nav) from 2006, and to what this meant for the management of income security schemes. The Nav-reform should provide more jobs for people outside working life, and streamline the administration’s activities through the merger of organizations, centralization of case management, new use of ICT and focus on counselling and follow-up on users. The aim of this chapter is not to evaluate the extent to which Nav has succeeded in achieving these goals, but rather to discuss how the reform has affected the services related to income security, based partly on experiences from small Nav offices.

Keywords: welfare administration, professional roles, income security, discretion

Innledning

Det å sikre at alle i samfunnet har inntekt å leve av, også når de ikke kan ha inntekt av arbeid, er et velferdsmål som har bred oppslutning. Tiltak for inntektssikring har vært sentrale i all velferdspolitikk. Derfor er det også mange debatter omkring slike tiltak (Terum, 1996). Noen av dem har dreiet seg om hvem som er «verdige» eller «uverdige» til å motta ytelser fra det offentlige. Andre diskusjoner har vært knyttet til hvor mye den enkelte bør få, og hvordan ytelser skal gjøres tilgjengelige. En viktig diskusjon de siste årene, så vel nasjonalt som internasjonalt, er om det skal stilles vilkår for økonomiske ytelser, f.eks. i form av arbeidsrettede tiltak. Internasjonalt er dette gjerne kjent som «workfare» (Øverbye & Stjernø, 2012; Bay, Hatland et al., 2019; Buss, 2019). Dette spørsmålet reflekteres også i diskusjoner om hvorvidt inntektssikring og utmåling av stønadsbeløp skal være rettighetsbasert eller basere seg på faglig og juridisk skjønn. Bak flere av diskusjonene ligger et større og videre spørsmål om hvorvidt vi skal ha et system for inntektssikring som først og fremst er rettet mot å hjelpe dem som er svakest stilt, eller om vi ønsker et system som bidrar til økonomisk utjevning, i tråd med det som har vært grunnverdier i den nordiske velferdsstaten (Bay, Hagelund et al., 2015). Debattene om inntektssikring er med andre ord knyttet til spørsmål om velferdsstatens utforming, legitimitet og økonomiske bærekraft (Romøren, Hatland & Kuhnle, 2011). Velferden skapes ikke bare gjennom myndighetenes vedtatte politikk, men også gjennom måten vedtatte ordninger forvaltes på. Forvaltningen av inntektssikringsordningene handler ikke bare om hvor dyktige eller pliktoppfyllende «forvalterne» er, men også om hvordan forvaltningen organiseres, styres og bemannes (Vike, Debesay et al., 2016). Det er i bevegelsene mellom politikk og forvaltning at inntektssikring som tjenesteområde utvikles (Terum, 1996; Lichtwarck & Støkken, 1997).

Nav-reformen som ble gjennomført i 2006‒2009, innebar en sammenslåing av det som tidligere var Trygdeetaten og Arbeidsmarkedsetaten (Aetat), samt deler av den kommunale sosialtjenesten, særlig det som gjaldt økonomisk sosialhjelp. Spørsmålet er hvordan en slik omfattende reform påvirker forvaltningen av tiltak for inntektssikring. Det er flere «linser» dette kan sees gjennom. I dette kapitlet belyses hvordan tjenesteutøverne ved Navs mindre lokalkontor arbeider med inntektssikring etter reformen, og hvordan de løser forvaltningsutfordringer innenfor den nye strukturen. Noe av materialet til å belyse dette er hentet fra et forskningsprosjekt om gjennomføringen av Nav-reformen. Det dreier seg om et følgeforskningsprosjekt som fulgte gjennomføringen ved fire små Nav-kontor i perioden 2008‒2014 (Solstad, 2019). Gjennom en longitudinell intervjuundersøkelse, basert på oppfølgende, semistrukturerte intervjuer med tjue ansatte ved fire Nav-kontorer i like mange små kommuner, belyses etableringsprosessen slik de ansatte erfarte den. Det ble gjennomført både individuelle intervjuer og gruppeintervjuer med alle ansatte ved hvert kontor. Fem av intervjupersonene var menn. Intervjumaterialet omfatter også enkeltintervjuer med ledere i de fire kommunene som var vertskap for Nav-kontorene, og med representant for den regionale ledelsen kontorene var underlagt.

Kapitlet fortsetter med en innramming av inntektssikringens politiske historie og et overblikk over den forskningen som foreligger på feltet. Disse bidragene blir basis for refleksjoner omkring inntektssikringens «tilstand» og hvilke utfordringer denne gir velferdsmodellen.

Bakgrunn

Politisk kontekst

Å gi fattige hjelp til å skaffe det «daglige brød» har lenge vært et grunnleggende samfunnsansvar (Seip, 1994a). Ansvaret ble eksplisitt etter som kristendommens barmhjertighetsprinsipp fikk gjennomslag i lovgivningen (Schiøtz, 2019). Her står Magnus Lagabøtes landslov fra 1274 sentralt. Gjennom legdsordningen ga den alle med makt en plikt til å verne om alles liv – ikke bare dem som tilhørte ens egen slekt. Hjelpeplikten ble knyttet til dem som hadde ressurser og levde nær de fattige. Parallelt drev kirken konkrete hjelpetiltak, og manet ellers til å hjelpe fattige. Hjelpetiltakene ble finansiert ved «tiende» ‒ en skatt som forpliktet bøndene til å betale 10 % av sin inntekt til kirken, og senere i historien til kongen. Statens rolle i fattigomsorgen ble gradvis tydeligere utover på 1700-tallet, og i 1845 fikk Norge to fattiglover som ga kommunene ansvaret for forvaltning av fattighjelpen (Seip, 1994a). Den ene loven omfattet landkommuner, mens den andre loven gjaldt for bykommunene. Lovene innebar også at hver kommune skulle ha et fattigstyre. Dette ble i lang tid instansen for inntektssikring i Norge – en ordning som var ren nødhjelp, og på ingen måte noe økonomisk integreringsprosjekt.

Senere har inntektssikringen blitt delt mellom stat og kommune. Den kommunale fattighjelpen ble etter hvert det vi kjenner som den økonomiske sosialhjelpen. Statens direkte ansvar startet med overtakelsen av alderstrygd, som kom i stand i 1937 (Seip, 1994b). Denne trygden hadde vært et tilbud i en del kommuner siden 1920-tallet. Etter hvert kom flere trygdeordninger til, som ble deler av den samlede folketrygden i 1967. Senere har nye ordninger blitt lagt til folketrygden, samtidig som eldre ordninger har blitt endret i lys av nye behov.

Stat og kommune representerer to ulike tilnærminger til inntektssikring. Folketrygden er en medlemsbasert forsikringsordning som gir medlemmene rett til ytelser i ulike livssituasjoner. For å bli medlem må man enten ha vært i landet i tolv måneder eller ha til hensikt å være her så lenge. Mange av ytelsene beregnes ut fra tidligere inntekt og opptjeningstid. Den kommunale sosialhjelpen omfatter alle som har lovlig opphold i landet og har en fast bopel. Når vilkåret om at ingen andre inntektsmuligheter er tilgjengelige for søkeren er oppfylt, vurderes størrelsen på stønaden etter brukeres behov (Arbeids- og sosialdepartementet, 2009). Om en søknad skal avslås, må det begrunnes med å vise til at søkeren har andre muligheter til å dekke utgifter til livsopphold. Om søknader om ytelser som er omfattet av folketrygden avslås, kreves ikke slike vurderinger i begrunnelsen. En konsekvens av disse ulike innretningene er at faglig og juridisk skjønn har større plass i utøvelsen og forvaltningen av den økonomiske sosialhjelpen enn skjønnet som utøves rundt folketrygdens ytelser. Grovt sagt representerer folketrygden en rettighetsorientert og avgrenset tilnærming, mens forvaltningen av den økonomiske sosialhjelpen er mer skjønnsbasert og helhetsorientert. Det er likevel viktig å understreke at skjønnet omkring forvaltning av sosialhjelpen i praksis har flere grenser. Staten gir for eksempel veiledende retningslinjer om størrelsen på den økonomiske sosialhjelpen, og kommunene har egne veiledninger om lokale stønadsnivå og saksbehandlingsrutiner som forvaltningen forholder seg til.

Fra 1960 og fram til Nav-reformen ble gjennomført i 2006, var Aetat den statlige tjenesten som ivaretok saker omkring sysselsetting og attføringsbehov. Aetat framsto dermed som en tredje tjeneste for forvaltning av inntektssikringstiltak, i tillegg til Trygdeetaten og den kommunale sosialtjenesten, selv om ordningene etaten arbeidet med, var forankret i folketrygden. Denne tredelingen i tilgangen til inntektssikringsordninger framsto etter hvert som problematisk for både brukere og politikere. En sentral, tidlig og vedvarende kritikk var at antallet mennesker som sto utenfor arbeidslivet, økte, til tross for alle tiltak som skulle forhindre det (Løchen, 1970). Noe av årsaken ble hevdet å være at tredelingen gjorde en del brukere til «kasteballer» mellom de tre tjenestene (Arbeids- og sosialdepartementet, 2004; Hansen, Lundberg & Syltevik, 2013). Manglende koordinering bidro til at flere forble på ytelser i stedet for å komme i arbeid, noe som bl.a. fordyret forvaltningen.

Kritikken må sees i lys av to generelle bekymringer for inntektssikringen. Den ene er at når et stadig økende antall borgere bruker rettighetene sine, vil de offentlige utgiftene vokse betydelig samtidig som produktiviteten reduseres. Den andre er uroen for at ordningene gir så vidt gode inntekter til brukerne at de ikke vil ønske å stå i arbeid om de kan. Det handler med andre ord om bekymring for befolkningens arbeidsevne og motivasjon, og for velferdsstatens økonomiske bærekraft. Det politiske svaret på dette har vært en styrking av arbeidslinja i sosialpolitikken. Hovedinnholdet i denne er at personer som enten er i ferd med å falle ut av arbeidslivet, eller har vansker med å komme inn i det, skal delta i ulike programmer som skal resultere i størst mulig grad av sysselsetting. Det å delta i programmene settes ofte som vilkår for å opprettholde retten til en ytelse. Målet er at denne kombinasjonen av «gulrot og pisk» skal gi fast arbeid og uavhengighet av ytelser (Blumkin, Margalioth & Sadka, 2013, s. 71). Ulike varianter av arbeidslinja har fulgt sosialpolitikken fra dens begynnelse (Midré, 2001; Øverbye & Stjernø, 2012). I norsk sammenheng er det likevel vanlig å vise til «Attføringsmeldingen» (Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 1992) som introduksjonen av den «moderne» arbeidslinja, knyttet til folketrygden og den økonomiske sosialhjelpen. Samtidig kan den sees i lys av en internasjonal utvikling, der mange land innførte «workfare» som skulle «encourage welfare recipients to work and become economically self-sufficient» (Dulmus, et al., 2000).

Nav-reformens forankring i arbeidslinja følger opp så vel nasjonale som internasjonale utviklingstrekk omkring inntektssikring. Det er også den mest omfattende reformen vi har hatt i norsk forvaltning. Den ga ca. 13 000 ansatte et nytt arbeidssted og nye arbeidsmåter. Reformen har også gitt nytt lovverk, og nye samarbeidsutfordringer. Den innebar som nevnt en sammenslåing av de tidligere statlige etatene Trygdeetaten og Aetat, og inngåelse av et lovbestemt partnerskap mellom denne nye organisasjonen og kommunene, om drift av lokale servicekontor for velferdstjenester (NOU 2004: 13 2004). Nav-reformen var både en organisasjonsreform og en «innholdsreform». Den endret ikke bare organiseringen, men ga også nye ytelsesformer og endringer i reglene for «gamle» ytelser. Den første nye ytelsen i reformen var kvalifiseringsprogrammet (KVP). Brukere som søker seg til denne ordningen, deltar i arbeid eller arbeidsforberedende aktiviteter som trening for ordinært arbeid. For dette får deltakerne en fastsatt årslønn på mellom 66 % og 100 % av to ganger grunnbeløpet (G) i folketrygden.1 I 2010 ble ordningene midlertidig uføretrygd, attføringspenger og rehabiliteringspenger erstattet av en ny ordning: arbeidsavklaringspenger (AAP), som også er knyttet til deltakelse i aktiviteter, utdanning eller arbeid. Et sentralt poeng med reformen er å gi brukerne ett kontor å komme til i stedet for tre ulike adresser å oppsøke når inntektene svikter. Samtidig var det et poeng for Nav å overføre mye av brukerkontakten fra oppmøte i kontorene til samhandling over telefon og internett. Nav-reformen innebar en nasjonal telefontjeneste for brukere, og nettjenester som ga nye muligheter for kommunikasjon med etaten. En del av denne strategien har også vært å øke andelen av saksbehandlingen som er nettbasert, se Meld. St. 33 (2015–2016) (Arbeids- og sosialdepartementet, 2016).

Evalueringen av Nav (Fevang, 2014; Andreassen & Aars, 2015; van der Wel, Hermansen, Dahl, Lødemel & Løyland, 2019) har ikke dokumentert at den har ført til høyere sysselsetting enn hva som var tilfellet under den tidligere organiseringen. Produktiviteten i Nav er også svakere enn den var under tidligere organisering (Kittelsen & Førsund, 2014). Likevel har ikke denne utviklingen svekket troen på arbeidslinja som sentral for inntektssikringen. Dette må sees i lys av forskning som viser at Norge har en betydelig høyere andel stønadsmottakere av helserelaterte ytelser enn hva som er vanlig i andre land (Hatland 2011; NOU 2019: 7 s. 54). Ytelser som sykepenger og uføretrygd har tradisjonelt innebåret få aktivitetskrav for mottakerne, samtidig som de for mange mottakere er relativt rause ytelser, sammenlignet med hva som er vanlig i andre land. I NOU 2019: 7 vises det til at «[l]angvarig sykefravær kan føre til at arbeidstakere kommer over i andre helserelaterte ytelser og etter hvert faller ut av arbeidslivet» (s. 11). Dette begrunner en økt satsing på gradert sykemelding, sterkere aktivitetskrav til brukerne og krav om at ytelsesmottakere skal være i arbeid så langt helse og tilrettelegging gjør det mulig. Disse tiltakene forutsetter alle en sterkere oppfølging av brukerne fra Navs side. I den nevnte NOU-en fra 2019 anbefales regjeringen også følgende: «Oppfølgingen av utsatte grupper i arbeidsmarkedet bør styrkes. Nav bør få mer ressurser slik at de kan drive tettere oppfølging av sine brukergrupper» (NOU 2019: 7 s. 11).

Gjennom de siste femti år kan en peke på fire trekk som beskriver utviklingen av inntektssikringen som tjenesteområde: profesjonalisering, sentralisering, standardisering og målstyring. Profesjonaliseringen, som i denne sammenheng kommer til uttrykk ved at fagutdannede overtar leke utøveres oppgaver, kan eksemplifiseres med at sosionomene fikk innpass ved de kommunale sosialkontorene (Seip, 1994b). Tidligere hadde en kommunal nemnd ansvaret for vurderingen av søknader om økonomisk sosialhjelp. Etter sosionomenes inntreden ble dette ansvaret gradvis overført til de ansatte ved kontorene. Kombinasjonen av økning i antall saker, behov for faglig kunnskap i vurderingene og sterkere habilitet rundt beslutningene var viktige faktorer i den utviklingen. Sentraliseringen gjelder særlig forvaltningen av statlige ytelser. Den har vært en effekt av strategier for utviklingen av en velferdsstat som skulle gi alle borgere i landet like rettigheter, og den skulle sikre bedre muligheter for kostnadskontroll (Christensen, 2011). Standardiseringen kommer til uttrykk på flere måter, som gjennom kategorisering av brukere etter bistandsbehov, IKT-støttet saksbehandling som regulerer informasjonsinnhenting og vurderingsgrunnlag, og ved at kommunene lager veiledende satser for utbetalingene til økonomisk sosialhjelp.

Selv om de tre nevnte trekkene ved forvaltningen av inntektssikringen er store, er likevel det fjerde trekket, målstyringen av innsatsen rundt inntektssikringen, det mest markante gjennom de to siste tiår. Før Nav-reformen hadde ikke organisasjonene klart definerte overordnede mål. I stedet var det verdier og prinsipper som ga retning til virksomheten, slik vi for eksempel ser Trygdeetaten beskrives i 1997: «Folketrygdens formål er å gi økonomisk trygghet […]. Folketrygden skal bidra til utjevning av inntekt og levekår […]. Folketrygden skal bidra til hjelp til selvhjelp […]» (Arbeids- og sosialdepartementet, 1997). Det fantes mer konkrete mål for virksomheten, men de var mange og til dels motstridende. På den måten reflekterte de kompleksiteten i oppgavene organisasjonene hadde (Midré, 2001). Paradokset er at Nav har beholdt, og økt, kompleksiteten i oppgaveporteføljen, men har samtidig forsøkt å «rydde bordet» når det gjelder målinnretningen. Bistand til sysselsetting og økonomisk selvstendighet gjennom arbeid skal avhjelpe fattigdommen så langt det er mulig. Når regjeringen Solberg skal redegjøre for inntektssikringspolitikken, formulerer den seg slik: «Regjeringen vil legge til rette for at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet. Samtidig vil det alltid være en del personer som ikke er i stand til å jobbe. Disse skal sikres en anstendig og forutsigbar inntekt» (Regjeringen, 2017). Dette reflekteres i målene for Nav slik de f.eks. er formulert i St.meld. nr. 14 (2002‒2003) Flere i arbeid og aktivitet ‒ færre på stønad og sosialhjelp. (Sosialdepartementet, 2002). Målstyringen ble styrket i Nav da man i 2010 iverksatte et system for balansert målstyring av hvert enkelt Nav-kontor. Det skulle hjelpe kontorene til å prioritere innsats som styrket Navs muligheter for å nå målet om økt sysselsetting.

Nå er likevel ikke økt sysselsetting det eneste målet for Nav. Et annet mål er å tilpasse tjenester til brukerens behov (Regjeringen, 2018). En av utfordringene for Nav er at måloppnåelse her kan komme i konflikt med målet om sysselsetting ettersom det ikke alltid er slik at brukeres behov er sysselsetting. Også på andre områder har Nav målkonflikter. En sentral målsetting for Nav var å skape «en dør» inn til tjenestene. Dette viste seg vanskelig å få til, som for eksempel når de kommunale tjenestene som inngikk i det gamle sosialkontoret, ble delt mellom Nav-kontoret og det som forble utenfor. Når forvaltningsenhetene var etablert, var antallet «dører» å forholde seg til for både brukere og ansatte blitt stort. En slik utvikling er for øvrig typisk for «one-stop shop»-reformer som Nav-reformen (Minas, 2014).

Forskning omkring Nav-reformen, inntektssikring og yrkesrolle

Nav og inntektssikringstiltakene er en sentral del av den norske velferdspolitikken, hvor universalismen har en sterk posisjon. Vike, Debesay & Haukelien (2016, s. 23) formulerer grunntanken i universalismen som tilslutning til «prinsippet om at alle med et gitt behov, har rett til omfattende offentlige tjenester, uavhengig av alder, kjønn, bosted og lommebok». De ansattes oppgave er dypest sett å arbeide for at denne grunntanken ivaretas i forvaltning og tjenesteyting til brukerne. Lipsky (2010) bruker begrepet «street level bureaucrats» om offentlige tjenestemenn som er i daglig samhandling med brukere. De fleste norske forfattere bruker «bakkebyråkrati» og «bakkebyråkrater» (se for eksempel Hansen, Lundberg og Syltevik, 2013; Vike, Debesay & Haukelien, 2016) som oversettelse av begrepet. Lipskys hovedpoeng er at bakkebyråkratene utformer og utfører politikk i kraft av det skjønn de utøver i sin praksis, og mener at de «dominate political controversies over public services» (Lipsky 2010). I de nordiske velferdsstatene har ansattes makt ligget i at de i slike «kontroverser» har vært oppfattet som å være «på lag» med brukerne i kamp mot elitebyråkrater og politiske myndigheter for brukeres sak og rettigheter (Vike, Debesay et al., 2016). Dette knytter an til det sentrale poenget i Lipskys analyse, hvor bakkebyråkratene «hold the keys to a dimension of citizenship» (Lipsky, 2010, s. 4).

I praksis fører dette til at politikken, slik brukerne møter den hos de ansatte, blir byråkratiets tolkning og tilpasning av den politikken myndighetene opprinnelig formulerte. Dette betyr ikke nødvendigvis at ansatte på strategisk vis tar til seg makt, selv om det også er mulig. Det handler mer om hvordan de anvender ulike strategier for å løse situasjoner preget av motstridende krav og ressursmangel. Det kan for eksempel være resultater av prosesser slik Vike (2002) beskriver dem. Han belyser hvordan dilemmaer flyttes nedover i velferdsorganisasjoner, for å måtte løses i «ytterste ledd», som er hos tjenesteyteren. Vike redegjør for hvordan den ansatte blir offer for at politiske problemer sendes uløste ned til den som står ansikt til ansikt med brukeren. Noe av det som skiller Vikes og Lipskys tilnærming, er at mens Lipsky vektlegger at bakkebyråkrater søker å løse oppgavene som er pålagt dem, innen rammen av ressursene som er tildelt, selv om dette kan ramme brukere, legger Vike et al. (2016) vekt på at tjenesteutøverne strekker seg langt for å redusere de negative effektene av ressursmangel for brukerne. Mens Lipsky legger vekt på at situasjonen gir den ansatte makt, hevder Vike at den ansatte er pålagt et urimelig ansvar.

Nav innebar store endringer i yrkesrollen for ansatte fra Trygdeetaten og Aetat. De skulle veilede brukere, og ikke lenger fatte vedtak. De ble også knyttet til et videre arbeidsfelt enn før, ettersom skillene mellom etatene ble forsøkt utvisket (Helgøy, Kildal et al., 2010; Andreassen & Aars, 2015). Arbeidsmåtene ble også annerledes, fordi de nye kontorene krevde et tett samarbeid mellom ansatte fra de tre tidligere organisasjonene. Dessuten møtte alle ansatte nye faglige utfordringer i arbeidsinkludering og veiledning som metoder. Samtidig ble oppfølging understreket som en viktig del av veiledernes ansvar. Oppfølging handler om kontakt og samarbeid mellom bruker og veileder for å nå mål(ene), og om å fylle vilkårene brukeren har inngått avtale om ved å motta en ytelse. (Brubakken & Syltevik, 2013). Dette kan være positivt for brukeren som ønsker å nå et mål. Samtidig har oppfølgingen et kontrollelement ved at det er en mulighet for Nav til å kontrollere om brukeren oppfyller vilkår knyttet til ytelsen brukeren mottar. Denne kontrollen har for øvrig blitt lettere å utøve i takt med utviklingen av digitale verktøy (Hansen, Lundberg et al., 2016).

Omstillingsprosessen til den nye organiseringen var også omfattende og krevende (Andreassen & Aars, 2015). Etablering av nye kontorer, integrering av IKT-løsninger, endringer i reformen underveis, sammen med det daglige arbeidet for brukerne, ga lite rom for de ansattes innsats for å gi innhold til rollene ved kontorene. Presset av alt det nye, og knappe tidsfrister, gjorde reformen krevende. Det ble lite rom for å utvikle nye roller. I 2009 hadde Nav i tillegg store problemer med å gi brukerne penger de hadde vedtak om å få (Andreassen & Aars, 2015, s. 97). Riksrevisjonen (2009) konkluderte med at «[e]taten har ikke lyktes med å levere lovhjemlede tjenester og ytelser med tilfredsstillende kvalitet, og har betydelige utfordringer knyttet til internkontroll og regnskapskvalitet». Reformens mål om inntektssikring gjennom økt sysselsetting ble ikke nådd.

Tidligere i kapitlet ble skjønnsutøvelsen i forvaltningen satt på dagsordenen, gjennom å vise til at skjønnet var påvirket av Nav-reformen og standardiseringen av saksbehandlingen som følger av denne. Skjønnsadgangen er et viktig, men utfordrende aspekt ved forvaltningen av inntektssikringen. Om skjønnet er begrenset, kan det ramme muligheten for at brukeren får faglig akseptabel hjelp. Om det er for vidt, kan ulik behandling av brukere gi opplevelse av svekket rettssikkerhet. Tjenesteyternes skjønnsrom er dermed en indikator på viktige sider ved tjenestens kvalitet. Som Molander og Terum (2019) viser til, er skjønnet i Nav både regelorientert og formålsorientert. Tjenesteutøverne skal både ta stilling om en bruker har rettighet til ytelser, og hva som kan være riktig tjenestetilbud og oppfølging for brukeren. Jessen og Tufte (2014) viser til forskning som sier at framveksten av strengere forvaltningsregimer, og tydeligere retningslinjer, slik vi har sett i Nav-reformen, gir mindre rom for skjønn. Dette kan også knyttes til utviklingen av IKT-verktøy som kan redusere rommet for skjønn. Bovens og Zouridis (2002) hevder at «[w]indow clerks are being replaced by Web sites, and advanced information and expert systems are taking over the role of case managers and adjudicating officers». Det er ikke belegg for å hevde at dette reflekterer dagens situasjon i Nav (Hansen, Lundberg et al., 2018), men sitatet minner om at IKT-basert saksbehandling og nettbaserte kommunikasjonsarenaer som skal gi bedre og mer effektiv kommunikasjon mellom brukere og etaten, paradoksalt nok også kan gi økt avstand mellom tjenesteyter og bruker. Samtidig påpeker Jessen og Tufte (2014) at det å utøve skjønn kunne blitt en viktigere del av praksis etter Nav-reformen fordi det forventes mer skreddersydde løsninger for brukerne. Noe av det samme er Molander og Terum (2019) inne på. De viser til at Nav etter hvert har mange «verktøy» til rådighet i samarbeid med brukere, og hevder at «jo større verktøykasse med virkemidler, jo mer rom for skjønn er det i valg av tiltak» (s. 355).

Det foreligger altså en motsetning i vurderingen av framtiden for bruk av skjønn. På den ene siden synes individuell tilrettelegging og skreddersøm å styrke forutsetningen for fortsatt store rom for skjønn, slik saksbehandlere i velferdstjenestene har vært vante til, og slik også Helgøy, Kildal og Nilssen (2013) observerer. På den andre siden kan det tenkes at økt bruk av rutinebeskrivelser, detaljerte prosedyrer, målstyring og IKT-basert saksbehandling fører til at rommet for skjønn blir mindre. Jessen og Tufte (2014) framhever dette poenget, og sier at summen av reguleringene har ført til at skjønnets rammer kan bli trangere framover. Røysum (2012) peker på samme utvikling. Hun hevder at økt bruk av retningslinjer gjør det vanskeligere for sosialarbeiderne i Nav å praktisere faget i henhold til faglig aksepterte standarder og innen rammen av en helhetlig tilnærming til brukerne og deres behov. Samtidig mener Jessen og Tufte (2014) at deres data ikke viser at skjønnsrommet totalt sett er vesentlig redusert med etableringen av Nav-reformen. Dette knytter de til reformens innretning som en «whole of government»-reform, som er et uttrykk for forutsetningen om at forvaltningen skal arbeide på tvers av gamle skillelinjer. Dette kan ha gitt de nye tjenestene større spillerom til å skape lokale løsninger for oppfølging av brukere. Likevel betyr ikke dette at alle ansatte ved kontorene har erfart å ha stort rom for skjønn. Reformens «New Public Management»-trekk (Christensen & Lægreid, 2010) har ført til at lokale ledere fikk et resultatansvar for sitt kontor. Kontorenes adgang til skjønn er ifølge Jessen og Tufte (2014) derfor ofte samlet hos leder. Det er i så fall noe som sammen med andre standardiseringsgrep trekker beslutningsmyndigheten lenger unna brukeren, og kan bidra til at brukeren får mindre påvirkning på spørsmål omkring sin inntektssikring.

Forskningen omkring Nav-reformen, og dens påvirkning av forvaltningens måte å virke på, rommer mange innslag av diskusjoner rundt spennet mellom nærhet og distanse i forvaltningen. Nærheten dreier seg om lokal og individuelt orientert forvaltning, med vekt på kvaliteten i tjenesteyternes skjønn, mens distansen handler om rettssikkerhet og ressurskontroll. Den presenterte forskningen viser at distanseelementene er blitt tydeligere. Samtidig er det langt mer uklart om forvaltningens evne og muligheter i nærheten til brukerne er svekket av reformen.

Nav-reformens lokale uttrykk sett gjennom Nav-kontor

«Linsen» som brukes her for å belyse hvordan Nav-reformen påvirket forvaltningen av økonomiske ytelser, er å se på hvordan de ansatte i de nye lokalkontorene tok imot Nav-reformen, tolket den og løste arbeidsutfordringene. I det videre vil jeg benytte en studie gjennomført ved fire små Nav-kontor (Solstad, 2019) for å undersøke denne forbindelsen.

Hovedfunnet i undersøkelsen er at de ansatte ved disse fire kontorene utviklet generalistroller for det nye Nav-kontoret. Begrunnelsen var for det første rent praktisk. Med fire til fem ansatte ved hvert kontor ville en omfattende spesialisering gjøre tjenesten ekstra sårbar for fravær og vakanser. Dessuten var det å arbeide med vide saksfelt og få kolleger en felles erfaring for de ansatte, enten de tidligere hadde arbeidet ved Trygdekontoret eller i den kommunale sosialtjenesten. Et annet funn var at ansatte hadde tro på at Nav-reformen ville gi en bedre forvaltning av inntektssikringen gjennom større nærhet mellom forvaltningen og brukerne. Dette var noe av grunnen til at de ansatte støttet målene for Nav: «Flere i arbeid og aktivitet ‒ og færre på stønad. Forenkle tjenestene til brukerne. Tilpasse tjenester til brukernes behov. En helhetlig og mer effektiv arbeids- og velferdsforvaltning» (Regjeringen, 2017). De snakket om å arbeide «navsk». Det er et ord som oppsummerer «Nav-tanken», som en ansatt beskriver slik: «Nav-tanken er jo å se hele mennesket under ett: Sosial, trygd, arbeid og aktivitet. Det passer meg utmerket. Jeg vil se helheten.» Den «navske» veilederen skulle ikke se en henvendelse bare som søknad på en bestemt ytelse. Man skulle heller arbeide sammen med brukeren, kolleger og eventuelle andre eksperter for å finne riktig tiltak for den situasjonen brukeren var i. Dessuten var ideen om «tett oppfølging» sentral. Brukeren skulle tilbys god tilgang til råd og veiledning i prosessen med å finne arbeid eller løse andre sosiale problemer. Alle disse momentene underbygde generalisten som Nav-kontorets yrkesrolle.

De ansattes oppfatning ble også underbygd av de første beskrivelsene av yrkesrollen i Nav. I «Kompetanse i NAV-kontoret» (NAV, 2007), s. 12) heter det:

Veileder i NAV skal ha beste tilgjengelige kunnskap om arbeidsmarked, arbeidsliv, organisasjonsliv, dagens og framtidens pensjonssystem, utdanningssystemer, tiltaksapparat, sosial- og helsetjenester, herunder Individuell plan og helsefremmede tiltak knyttet til levevaner. Kunnskapen skal både bygge på forsknings- og erfaringsbasert kompetanse.

Det «navske» var også i tråd med hva Nav sentralt tidlig i reformen ønsket å gjennomføre (Andreassen & Aars, 2015); «alle» skulle kunne «alt» (Helgøy, Kildal, Nilssen, 2010). Rollen – som også inkluderte lokal beslutningsmyndighet – ville også gi den nærheten mellom bruker og tjeneste som de ansatte mente kunne gi de beste løsningene.

Dette viste seg å ikke være enkelt å få til lokalt. Teamene støtte på utfordringer knyttet både til profesjonalisering, sentralisering, standardisering og målstyring. En organisatorisk utfordring lå i at kontorene, til tross for ambisjonene om generalisten, valgte å videreføre arbeidsdelingen mellom statlige og kommunale oppgaver slik den var i de gamle organisasjonene. Dette var typisk for de fleste kontorer (Andreassen & Aars, 2015). Når samarbeid på tvers senere tok form, var det sysselsetting det handlet om. Ingen av de ansatte ved disse kontorene hadde erfaringer fra Aetat. De ble nødt til å finne løsninger i fellesskap. Utviklingen av arbeid på tvers gikk likevel sakte. Arbeidspresset var høyt, og reformen innførte stadig nye endringer som ikke bare handlet om yrkesrolle.

Den første endringen kom i 2008 med opprettelsen av forvaltningsenheter. Nav flyttet avgjørelsesmyndigheten for statlige ytelser fra lokalkontorene i Nav til de nye enhetene. Disse er spesialiserte, slik at hver enhet bare behandler søknader om et utvalg av Navs ytelser. Nav-kontorenes nye rolle var å gi informasjon om ytelsene og bistå brukerne slik at søknadene fikk best mulig kvalitet. Yrkesrollen ble brått endret fra å være generalist med beslutningsmyndighet til å bli veileder. Dette skapte frustrasjon og forvirring. Mange følte at deres faglighet ble underkjent og svekket. Dessuten økte arbeidspresset, av to grunner: Kontorene måtte avgi stillinger til de nye enhetene. Det ble færre hender til oppgavene. Dette falt sammen med organisasjons- og datavansker i de nye enhetene. Ansatte ved de aller fleste Nav-kontor opplevde arbeidssituasjonen som vanskelig (Andreassen & Aars, 2015). Lokalt utviklingsarbeid ble satt på vent. I denne fasen var hovedoppgaven å sikre brukere penger de hadde krav på, innen rimelig tid.

I 2010 gjorde Nav på ny store endringer, med innføring av balansert målstyring, arbeidsevnevurdering og arbeidsavklaringspenger (AAP). Dessuten forsvant oppgaver ved at helserefusjoner, som hadde fulgt med Trygdeetaten inn i Nav, ble overført til Helfo. Noen juridiske og praktiske utfordringer forble imidlertid i Nav. Dette gjelder f.eks. taushetspliktsbestemmelsene. En ansatt som behandler søknader etter lov om sosiale tjenester, må ikke røpe søkeres klientforhold til kolleger som arbeider med statlige ytelser, med mindre det foreligger en skriftlig fullmakt fra brukeren om at dette kan gjøres.2 Dette ble i liten grad overholdt. Dette er belyst av Helsetilsynet, som i en rapport (Helsetilsynet, 2010) viser at 45 av 50 Nav-kontorer brøt taushetsplikten. De ansatte ved de fire kontorene mente at denne var et hinder for å praktisere det «navske», og valgte derfor å bryte loven.

Det er rundt 2010 rollene ved de små Nav-kontorene begynner å falle på plass. De fleste ansatte beholdt oftest arbeidsoppgavene slik de hadde hatt dem i den gamle organiseringen, men fikk tillagt flere. Man gjorde gjerne en revidering av arbeidsfordelingen mellom de statlig ansatte, for å sikre at det alltid var to som kunne noe om enhver ordning som Navs lokalkontorer skulle kunne veilede på. Undersøkelsen viser ikke eksempler på at kommunalt ansatte utviklet kompetanse på statlige ordninger. Statlig ansatte tok heller ikke ansvar for kommunale ordninger, annet enn at de i krisetilfeller kunne tilrettelegge for utbetaling av økonomisk sosialhjelp. Arbeidsmarkedsspørsmål ble ved ett av kontorene i hovedsak håndtert av statlig ansatte. Ved de øvrige kontorene ble disse oppgavene et felles arbeidsfelt hvor ansvaret ble fordelt etter hvilke løsninger som ble mest relevante i den enkelte sak. Litt spissformulert kan en si at kontorene utviklet to generalistroller – en kommunal og en statlig. Målet om en integrert forvaltning av inntektssikringen, hvor man skulle se helhetlig på statlige og kommunale ordninger i den enkelte sak, var ennå et stykke unna.

Men noe endret seg fram mot 2014. Da beskrev de ansatte ved tre av kontorene at de hadde utviklet sterkere team. De opplevde nå å ha et arbeidsfellesskap, selv om oppgavefordelingen fulgte gamle etatsgrenser. Dette mente de hadde betydning for kvaliteten på de løsningene de anbefalte. En ansatt forteller at de «benytter hverandres kunnskaper. […] Det har bidratt til at vi ser menneskene mer under ett. En person har mange behov, og trenger hjelp fra flere kompetente folk». Dataene forteller at arbeidsfellesskapet besto i at de fleste saker ble drøftet med alle, slik at løsningene kunne bli best mulig. Saker om inntektssikring ble i praksis behandlet av et team med kompetanse på hele porteføljen av statlige og kommunale ordninger. Utfordringene omkring taushetsplikten var der fortsatt. Informanter fortalte at Fylkesmannen hadde tatt opp og kritisert dette under tilsyn. Likevel endret ikke kontorene praksis.

Dette poenget berører en annen utfordring ved yrkesrollen i små kommuners helse- og velferdstjenester. De ansatte er del av lokalsamfunnet på samme måte som brukerne, gjennom direkte relasjoner som slektskap, familierelasjoner eller vennskap, eller gjennom indirekte relasjoner som venners venner eller kollegers slekt. Nav-medarbeiderne var ikke «anonyme» borgere av kommunen når de forlot Nav-kontoret. På butikken, i barnehagen og på fest var de «Anne» eller «Per» på Nav, og rollesettene som f.eks. mor, datter, tante, speiderleder og Nav-ansatt var i sin helhet kjent for de fleste av innbyggerne. Dette skaper særlige forpliktelser til å gjøre arbeidet best mulig, slik Haukelien (2012) også beskriver. Dette kan være drevet av omsorg, eller frykt for tap av anseelse. Den samme observasjonen ble gjort i «Småkommuneprosjektet» (2006). I prosjektrapporten (s. 77) beskrives forholdet mellom den ansatte og lokalsamfunnet som et spenningsfelt:

[…] sosialarbeiderne opplever at deres arbeid på mange måter står i et spenningsfelt mellom deres offentlige oppdrag på den ene siden, og lokalsamfunnets verdier og forståelse på den andre. I tillegg opplever de at deres virksomhet mer er preget av engasjement i forhold til enkeltklienter enn det emosjonell nøytralitet skulle tilsi.

Selv om de nære relasjonene som preger små samfunn, skaper slike opplevelser, kan ansatte ved større kontorer oppleve noe lignende. Følelsesmessig engasjement eller andre opplevelser av forpliktelse kan gi erfaringer av å stå i tilsvarende spenn. Dataene i denne undersøkelsen inkluderer beskrivelser av situasjoner hvor de ansatte kommer i klem mellom ulike forventninger, men er samtidig nødt til å handle. Det kan illustreres med da forvaltningsenhetene ble opprettet og de ansatte fra statlig side ikke lenger fikk fatte vedtak. Likevel var tilgangen til datasystemene åpen, slik at de ansatte i praksis kunne gjøre som før. De ansatte visste også at om de overlot vedtaket til de nye enhetene, ville det ta svært lang tid før brukeren fikk sin utbetaling. Om de gjorde det selv, ville det gå mye raskere. Informantene fortalte at mange vedtak ble gjort for at brukere skulle få penger innen rimelig tid, selv om dette ikke var tillatt. På samme måte fortsatte kontorene å hjelpe eldre med reiseregninger lenge etter at Helfo hadde overtatt ansvaret for disse i 2010. Tjenesteyterne fortalte også at Nav-kontorene gjerne hjalp innbyggere med andre saker utenfor sitt ansvarsfelt når de fant grunner for det. Kontorene fortsatte også å ta imot brukere uten timeavtale, selv om reglene fra Nav-kontorenes åpning var at alle kontorbesøk skulle være avtalt ved timebestilling. De ansatte begrunnet dette med at brukere ofte hadde reist langt for å komme til kontoret. Det framsto som urimelig å avvise dem fordi avtale ikke var bestilt. Ingen av kontorene hadde tidligere hatt noe generelt krav til brukere om å bestille time, og tjenesteyterne så heller ikke noe behov for å «ordne køen» på den måten. Tilsvarende handlinger, som kan framstå som «sabotasje» av sider ved reformen, beskrives også av Røhnebæk (2016), som undersøkte hvordan Nav-ansattes måte å arbeide på blir preget av organisasjonens IKT-løsninger. Slike grep framstår som faglig og etisk begrunnet, knyttet til hva de ansatte mener gir gode velferdstjenester. Brudd og «sabotasjer» blir slik sett bruk av skjønn på en radikal måte for å verne brukere og forvaltning mot vansker forvaltningen på ulike måter kan forårsake. Samtidig er dette diskutabelt i lys av at dette er valg gjort av byråkrater som er forpliktet overfor sin arbeidsgiver.

Tettheten og oversikten som en liten kommune byr på, gir også noen muligheter i tilrettelegging og oppfølging av arbeidsplasser for brukere. En mannlig informant uttrykte dette slik:

Jeg tror vi kanskje kan følge bedre opp disse arbeidstakerne enn det Aetat kunne, som lå litt perifert i forhold til vår kommune. Vi har jo en nærhet, vi kjenner folket, vi vet hvor de er hen og …. Det er jo et gjennomsiktig miljø hvor vi kanskje lettere kan følge opp folk og få de inn i tiltak.

Dette gir muligheter i arbeidet. Samtidig er informantene tydelige på noen av ulempene ved å være små team. De viser til at det er vanskelig å bygge opp høy kompetanse på saksfelter fordi antallet saker i hver kategori er lite. Det nevnes også at det å holde kontoret åpent kan være vanskelig ved sykdomsforfall kombinert med at andre ansatte er bortreist eller i møter. Dette er praktiske utfordringer som kommer i tillegg til utfordringene ved å være offentlig forvalter og samtidig del av nettverk på måter som er typiske for små samfunn. Informantene fortalte om flere måter å kompensere for ulempene på. Mange av dem fortalte at de hadde mye kontakt med kolleger over hele landet som de kunne ringe til og drøfte anonymiserte saksforhold med. Dessuten hadde kontorene tett samarbeid med kontoret som hadde rollen som senter i tjenesteområdet de var tilknyttet.3 Slike formelle og uformelle nettverk beskrev de som viktige for faglige vurderinger og veiledning.

Diskusjon

Et hovedspørsmål i dette kapitlet er hvordan etableringen av Nav har påvirket forvaltningen av inntektssikring. Det radikalt nye med reformen var sammenslåingen av de tre etatene og målstyringen av den nye etaten, basert på arbeidslinja som styrende prinsipp. Den innebar et forsøk på å styrke mulighetene for effektiv forvaltning ved sentralisering, standardisering og avstand til brukeren. Målet var at dette skulle skje samtidig med at kvaliteter knyttet til nærhet mellom bruker og tjeneste ikke ble svekket. Både undersøkelsen som er presentert, og annen forskning om reformen antyder at dette målet ikke er nådd. Noe av forklaringen kan knyttes til svakheter i reformgjennomføringen. Hovedforklaringen ligger likevel i den innretning reformen etter hvert fikk. Oppgaver og myndighet ble flyttet fra lokalt nivå til sentrale enheter når det gjaldt statlige ytelser. Samtidig ble arbeidet med inntektssikringen standardisert, målstyrt og mer byråkratisk. Dette innebar også endringer i yrkesrollen for mange ansatte. De statlig ansatte ble veiledere uten beslutningsmyndighet. På kommunal side skjedde det imidlertid få endringer. Her er de ansatte fremdeles både veiledere og forvaltere.

En forutsetning for sentralisering, standardisering og generell effektivisering var ny og mer omfattende bruk av IKT-løsninger. Det omfattet også løsninger for nye måter å være i kontakt med brukere på. Det er sannsynlig at brukernes tilgang til digital saksbehandling og oppfølging har gjort at ressurssterke brukere med digital kompetanse erfarer Navs løsninger som gode og effektive. Samtidig har dette gjort at brukere med liten eller ingen digital kompetanse har fått en mer krevende tilgang. Vi kan også anta at dette gjør disse brukerne vanskeligere for Nav å kommunisere med. Digitaliseringen har vært sett som nødvendig for at Nav skal kunne håndtere sitt mandat og sine oppgaver. Samtidig tyder mye på at de avstandene digitalisering kan skape mellom brukere og Nav, og mellom saksbehandling og beslutning i Nav, gir risiko for at brukerens interesser blir mer tilfeldig ivaretatt.

Målstyringen av etaten har gitt en dreining i perspektivet på ytelsene. Tidligere var inntektssikringens hovedmål å sikre inntekt til dem som ikke kunne være i jobb. Arbeidslinja i velferdspolitikken har gjort ulike grader av sysselsetting til det primære målet for inntektssikring. Et av virkemidlene i arbeidslinja er å knytte inntektssikring i økende grad til en kontrakt hvor brukeren må yte en innsats for å ha tilstrekkelig inntekt. Om kontrakten misligholdes, kan en ytelse bortfalle helt eller delvis. Dette har gjort kontroll og sanksjoner til viktigere deler av de ansattes arbeidsoppgaver.

Samtidig har Nav andre mål. Et av disse handler om den enkelte brukers rett til tjenester tilpasset sine behov. For noen brukere er ikke arbeid i seg selv et mål. Deres utfordringer kan være å bearbeide andre sosiale og personlige vansker for å oppnå en tilfredsstillende livskvalitet uten å være i kvalifisering for arbeidslivet. Dette forutsetter rom for og utøvelse av godt faglig skjønn. I denne teksten har vi sett at det er mye uklart omkring hva skjønnets stilling i Nav er. Flere grep har åpenbart redusert rommet for skjønn og gjort måloppnåelse på dette punktet vanskeligere.

Det er altså en målkonflikt mellom sysselsettingsmålet på den ene siden og målet om individuelt tilpassede tjenester og «en dør» inn til disse tjenestene på den andre siden. I tillegg gir fokuset på sysselsetting en kompetanseutfordring for Nav når det gjelder brukere som ikke først og fremst trenger arbeid. Mange av disse har behov for bistand, tjenester og oppfølging som krever en annen kompetanse enn det som knyttes til arbeidsinkludering. Om kompetanse- og metodeutvikling på dette feltet ikke ivaretas, kan Nav framstå som en velferdsforvaltning som svekker hjelpetilbudet til de gruppene av brukere som er mest sårbare.

Vi har også vært inne på to momenter som svekker Nav som virkemiddel for arbeidslinja. Det ene er kompetanse- og kapasitetssituasjonen omkring arbeidsinkludering. Som det er påpekt tidligere, mangler Nav tilfredsstillende kunnskaper og ferdigheter i arbeidsinkludering. Samtidig virker det som at ressurssituasjonen omkring rådgivningen er utilstrekkelig. Dette gjør det utfordrende å gjennomføre mål om god oppfølging, slik de er formulert i mange dokumenter og rapporter. Lundberg (2018) viser f.eks. at Nav ikke lykkes med individuell tilpasning av sine tjenester, og heller ikke bidrar til at flere kommer raskere i arbeid. Proba samfunnsanalyse viser i en rapport fra 2019 at det er «uklart hvilke dimensjoner ved tiltak som er viktige for at deltakerne skal få og beholde jobb». Det andre momentet er innretningen av de helserelaterte ytelsene. Selv om ulike aktivitetskrav og vilkår til en viss grad innarbeides også i disse ordningene, er de mer skjermet fra de kravene som knyttes til arbeidsrelaterte ytelser. Fremdeles er det slik at de helserelaterte ytelsenes innretning gjør at arbeidslinja ikke fullt ut omfatter hele spekteret av inntektssikringstiltak (Hatland, 2011).

Et annet moment er at målstyringen og skjerpingen av arbeidslinja, kombinert med målet om individuelt tilpasset bistand, også kan utfordre velferdsstatens universelle karakter. Flere av inntektssikringens ytelser får mer preg av å være selektive løsninger – altså løsninger som primært er innrettet mot bestemte målgrupper. Det innebærer i så fall å trekke velferdsmodellen i en liberal retning og svekke de sosialdemokratiske elementene som ifølge Esping-Andersen (1990) har preget de nordiske velferdsstatene.

I kapitlet har begrepene «avstand» og «nærhet» i forvaltningen av inntektssikring vært en dimensjon i refleksjonene omkring de ansatte. De statlig ansatte tjenesteyterne møter de enkelte brukere og kompleksiteten i deres liv og har nærhet til både brukere og lokalsamfunnet. Beslutningene om bistand fattes i forvaltningsenheter på avstand til både brukere, lokalt ansatte og lokalsamfunn. På samme måte er det stor avstand til det som gjelder organisasjonens utforming, tilgjengelige verktøy og ressurstilgang, på en måte som vanskeliggjør tilpasningen til lokale utfordringer. Lokale tjenesteytere er forventet å tilpasse sine forslag til løsninger til de gjeldende rammene, og skal bruke skjønn i sin rådgivning. Likevel viser det seg at tjenesteyterne kommer i situasjoner hvor de erfarer at de rammene som defineres på avstand, ikke fungerer. Dette synes å være bakgrunnen for de eksemplene på lovbrudd og mild sabotering av rammene det er vist til tidligere i kapitlet. Det samme avstandsproblemet viser seg også i den balanserte målstyringen, hvor mange ansatte mente at de oppsatte målene ikke fanget opp oppgaver og utfordringer de mente var viktige i hverdagen. Dette ble framholdt, selv om både tjenesteytere og Nav regionalt viste til at det hadde vært en forutgående dialog omkring målene. I sum er dette risikomomenter for en god forvaltning.

De små Nav-kontorene i undersøkelsen viste at de anstrengte seg for å ivareta nærheten til og tilliten i lokalsamfunnet gjennom Nav-reformen. Dette handlet både om de ansattes behov for respekt blant medborgere og om en overbevisning om at de lokale rammene var viktige for å skape gode løsninger. I forskning omkring sosialt arbeid er nærhet og lokal tilgang til bistand framholdt som virksomme faktorer for å lette sosiale problemer. Nav anerkjenner dette, men opplever et krysspress mellom sysselsettingsmål og effektivitetskrav på den ene siden og mål om individuelt tilpasset bistand på den andre. Det er viktig å understreke at dette er et krysspress som inntektssikringsordningene vel alltid har stått i, selv om arbeidslinja og Navs målstyring har bidratt til å forsterke det.

Konklusjon

Kapittelet reiser spørsmålet om hvordan Nav har påvirket forvaltningen av inntektssikring – sett fra tjenesteyternes ståsted. Sett i relasjon til verdiene og målene for den norske velferdsstatsmodellen, slik de er skissert i kapittel 2, framstår Nav, som organisasjon og praksis, som en utfordring. Dette knytter seg særlig til målstyringen, som trekker velferdsstaten i en neoliberal retning ved å knytte rettigheter til betingelser om villighet til sysselsetting.

Nav-reformen var en fusjon av store, nasjonale organisasjoner og innebar et faglig og administrativt partnerskap mellom kommune og stat lokalt. Sentralisering, standardisering og målstyring ble virkemidler for en mer effektiv forvaltning. Samtidig forsøkte man gjennom det lokale partnerskapet å styrke og effektivisere de nære tjenestene til brukerne. Forskningen som er redegjort for i dette kapittelet, viser at målkonflikter, ressursproblemer, byråkratisk organisering og varierende kompetanse gjør det utfordrende for ansatte å gi den bistand brukerne har behov for. Mye tyder på at målstyringen ikke er effektiv, blant annet fordi den setter de ansatte under ekstra press mellom organisasjonens mål, tilgjengelige ressurser og kompetanse på den ene siden og bistandsbehovet de møter hos brukerne, på den andre. Dermed blir også utvikling av de nære tjenestene «satt på vent». Dette fører ikke automatisk til at alle brukere opplever en dårlig forvaltning, men det utgjør et krysspress som er særlig tydelig i møte med brukere som står langt unna arbeidslivet. Håndteringen av dette presset gjøres av de ansatte ved det enkelte Nav-kontor.

Litteratur

Andreassen, T. A. & Aars, J. (2015). Den store reformen : Da NAV ble til. Oslo: Universitetsforlaget.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet. (1992). Attføring og arbeid for yrkeshemmede. Sykepenger og uførepensjon (Attføringsmeldingen) (St.meld. nr. 39 (1991–92)). Hentet fra https://www.stortinget.no/nn/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlingar/Lesevisning/?p=1991-92&paid=3&wid=c&psid=DIVL249

Arbeids- og sosialdepartementet (1997). Lov om folketrygd (folketrygdloven). Hentet fra https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1997-02-28-19/KAPITTEL_2-1#KAPITTEL_2-1

Arbeids- og sosialdepartementet (2004). En ny arbeids- og velferdsforvaltning ‒ Om samordning av Aetats, trygdeetatens og sosialtjenestens oppgaver. Oslo: Arbeids- og sosialdepartementet.

Arbeids- og sosialdepartementet. (2016). NAV i en ny tid – for arbeid og aktivitet (Meld. St. 33 (2015–2016). Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-33-20152016/id2501017/

Bay, A.-H., Hagelund, A. & Hatland, A. (red.) (2015). For mange på trygd? : velferdspolitiske spenninger. Oslo: Cappelen Damm Akademisk.

Bay, A.-H., Hatland, A., Hellevik, T., W., Pedersen A. & Terum, L. I. (2019). Trygd, arbeid og aktivering. Trygd i aktiveringens tid. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Blumkin, T., Margalioth, Y. & Sadka, E. (2013). The desirability of workfare in the presence of misreporting. International Tax and Public Finance, 20(1), s. 71‒88. DOI: https://doi.org/10.2139/ssrn.1985655

Bovens, M. & Zouridis, S. (2002). From Street–Level to System–Level Bureaucracies: How Information and Communication Technology is Transforming Administrative Discretion and Constitutional Control. Public Administration Review, 62(2), 174‒184. DOI: https://doi.org/10.1111/0033-3352.00168

Brubakken, G. & Syltevik, L. J. (2013). Oppfølging av brukere. Muligheter og begrensinger i samtaler mellom brukere og Nav-veiledere. I H-T. Hansen, K. G. Lundberg & L. J. Syltevik (red.), Nav-med brukeren i sentrum. Oslo: Universitetsforlaget.

Buss, C. (2019). Public opinion towards workfare policies in Europe: Polarisation of attitudes in times of austerity? International journal of Social Welfare, 28(4), 431‒441. DOI: Public opinion towards workfare policies in Europe: P

Christensen, T. (2011). Etablering av forvaltningsenhetene og pensjonsenhetene i NAV ‒ en gjennomtenkt reorganisering med positive effekter? Rokkansenteret, rapport 2-2011.

Christensen, T. & Lægreid, P. (2010). Increased Complexity in Public Organizations ‒ the Challenges of Combining NPM and Post-NPM. I P. Lægreid & K. Verhoes (red.), Governance of Public Sector Organizations. Governance and Public Management. London: Palgrave Macmillan.

Dulmus, C. N., Paglicci, L. A. R., Sarafin, D. J., Wodarski, J. S. & Feit, M. D. (2000). Workfare Programs: Issues and Recommendations for Self-Sufficiency. Journal of Human Behavior in the Social Environment 3(2), 1‒12. DOI: https://doi.org/10.1300/j137v03n02_01

Esping-Andersen, G. (1990). The tree worlds of welfare capitalism. Polity Press, Cambridge, England

Fevang, E., Markussen, S. & Røed, K. (2014). NAV-reformen: Støvet legger seg etter en turbulent omstilling. Søkelys på arbeidslivet 1‒2.

Hansen, H.-T., Lundberg K.G. & Syltevik, L.J. (red).) (2013). Nav ‒ med brukeren i sentrum? Oslo: Universitetsforlaget.

Hansen, H.-T., Lundberg, K.G. & Syltevik, L.J. (2016). Digitalization, Street-Level Bureaucracy and Welfare Users’ Experiences. Social Policy and Administration 52(1), 1‒24. DOI: https://doi.org/10.1111/spol.12283

Hatland, A. (2011). Veivalg i velferdspolitikken. Bergen: Fagbokforlaget.

Haukelien, H. (2012). Nettverk og forpliktelser i velferdsstaten. I M. B. Bringslid (red.) Bygdeutviklingas paradoks. Scandinavian Academic Press.

Helgøy, I. Kildal, N. & Nilssen E. (2010). Mot en ny yrkesrolle i NAV? Notat. Bergen, Norway, Uni Rokkansenteret. 1-2010, s. 45.

Helgøy, I., Kildal, N. & Nilssen, E. (2013). Utvikling av en arbeidsrettet spesialistrolle i NAV. Tidsskrift for velferdsforskning, 16(3), 141‒156.

Helsetilsynet (2010). Kommuner bryter loven ved henvendelser om økonomisk stønad. Oslo.

Jessen, J.T. & Tufte, P.A. (2014). Discretionary Decision-Making in a Changing Context of Activation Policies and Welfare Reforms. Journal of Social Policy, 43(2), 269‒288. DOI: https://doi.org/10.1017/s0047279413000998

Kittelsen, S. A. C. & Førsund, F. R. (2014). Produktivitetsutviklingen etter NAV-reformen. Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning. 1/2014.

Lichtwarck, W. & Støkken, A. M. (1997). Kommunen som velferdsyter. Oslo: Universitetsforlaget.

Lipsky, M. (2010). Street-level bureaucracy: dilemmas of the individual in public services. New York: Russell Sage Foundation.

Lundberg, K. (2018). The welfare subject in the “one-stop shop”: Agency in troublesome welfare encounters. Journal of Sociology and Social Welfare, 45(2), 119‒139.

Løchen, Y. (1970). Velferdsstatens krise. Myten om velferdsstaten. Oslo: Pax Forlag.

Midré, G. (2001). Bot, bedring eller brød? : om bedømming og behandling av sosial nød fra reformasjonen til velferdsstaten. Oslo: Pensumtjeneste.

Minas, R. (2014). One-stop shops: Increasing employability and overcoming welfare state fragmentation? International journal of Social Welfare, 23 (Activation Policies in Europe ‒ Issue Supplement S1, October 2014), 40‒53.

Molander, A. & Terum, L.I. (2019). Skjønnsutøvelse. I A.-H. Bay, A. Hatland, T. Hellevik & L.I. Terum, Trygd i aktiveringens tid. Oslo, Gyldendal Akademisk.

NAV (2007). Kompetanse i NAV-kontoret. Overordnede prinsipper og føringer.

NOU 2004: 13 En ny arbeids- og velferdsforvaltning— Om samordning av Aetats, trygdeetatens og sosialtjenestens oppgaver. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2004-13/id149978/

NOU 2019: 7. Arbeid og inntektssikring. Tiltak for økt sysselsetting. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2019-7/id2637967/

Riksrevisjonen (2009). Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens rapport om revisjon av Arbeids- og velferdsetaten for budsjettåret 2008, Stortinget. Innst. 143S (2009‒2010).

Romøren, T. I. Hatland, A. & Kuhnle, S. (2011). Den Norske velferdsstaten. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Røhnebæk, M. (2016). Fra bakkebyråkrati til skjermbyråkrati. Tidsskrift for velferdsforskning, 19(4), 288‒304. DOI: https://doi.org/10.18261/issn.2464-3076-2016-04-01

Røysum, A. (2012). Sosialt arbeid i nye kontekster: En studie om sosialarbeideres erfaringer med NAV-reformen. Oslo: Høgskolen i Oslo og Akershus, Senter for profesjonsstudier. Doktorgradsavhandling.

Schiøtz, A. (2019). Omsorgens røtter – et historisk blikk. Tidsskrift for omsorgsforskning 5(01), 1‒16. DOI: https://doi.org/10.18261/issn.2387-5984-2019-01-01

Seip, A.-L. (1994a). Sosialhjelpstaten blir til : norsk sosialpolitikk 1740‒1920. Oslo: Gyldendal.

Seip, A.-L. (1994b). Veiene til velferdsstaten : norsk sosialpolitikk 1920‒75. Oslo: Gyldendal.

Solstad, A. (2019). Det er krevende å arbeide “Navsk” i Nav! Utviklingen av yrkesrollen i små Nav-kontor gjennom Nav-reformen. Fakultet for samfunnsvitenskap. Bodø, Nord universitet. Ph.d. i sosiologi, s. 278.

Sosialdepartementet. (2002). Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten (St.meld. nr. 14 (2002‒2003)). Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/stmeld-nr-14-2002-2003-/id196556/

Arbeids- og sosialdepartementet (2009). Sosialtjenesteloven. Hentet fra https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2009-12-18-131?q=lov%20om%20sosiale%20tjenester%20i

Terum, L. I. (1996). Grenser for sosialpolitisk modernisering : om fattighjelp i velferdsstaten. Oslo: Universitetsforlaget.

Vike, H., Debesay, J. & Haukelien, H. (2016). Tilbakeblikk på velferdsstaten. Politikk, styring og tjenester. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Wel, K. van der, Hermansen, Å., Dahl, E. Lødemel, I. & Løyland, B. (2019). Fra marginalisering til arbeidsinkludering? I H.A Aamodt (red.), Sosialt arbeid og sosialpolitikk i samhandling : et svar på velferdsstatens utfordringer? Bergen: Fagbokforlaget.

Øverbye, E. & Stjernø, S. (2012). Arbeidslinja : arbeidsmotivasjonen og velferdsstaten. Oslo: Universitetsforlaget.

1I 2019 tilsvarer grunnbeløpet (G) kr 99 858. To ganger G utgjør altså kr 199 716 pr. år, mens 66 % av 2G er kr 131 812.
2Taushetsplikten er hjemlet i forvaltningsloven §§ 13 til 13e og i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen ‒ sosialtjenesteloven 2009 §§ 44 til 45.
3Nav har delt fylkene inn i tjenesteområder. Dette innebærer at et kontor som gjerne ligger i et regionalt senter, får service- og veiledningsfunksjoner for mindre Nav-kontorer i området rundt.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon