Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

4. Tjenester til personer med utviklingshemming

– i spenningen mellom ny og gammel omsorgsideologi

Johans Tveit Sandvin er professor i sosiologi ved Fakultet for samfunnsvitenskap, Nord Universitet. Han har publisert bredt innenfor områdene sosialpolitikk og forskning om funksjonshemming, medborgerskap og deltakelse.

Cecilie Høj Anvik er førsteamanuensis i sosiologi ved Fakultet for samfunnsvitenskap, Nord universitet. Hun har ph.d. i sosialantropologi. Anvik forsker på utsatte grupper i velferdsstaten, særlig innenfor feltene unge i sårbare overganger, institusjonsbasert eldreomsorg, funksjonshemming og samhandling.

Dette kapitlet omhandler kommunale tjenester til mennesker med utviklingshemming. I kapittelet drøfter vi tilstand og utfordringer i denne tjenesten, slik det rapporteres fra kommunene selv. Datamaterialet er basert på individuelle intervjuer med ledere og ansvarlige tjenesteytere knyttet til denne tjenesten, i to norske kommuner. Informantene beskriver en tjeneste som sliter med ressursknapphet og med rekruttering av kvalifisert personell. Studien bekrefter bildet som tegnes i andre studier, av en omsorg som preges av kollektive boformer med lite rom for valgfrihet, individuell tilpasning og samfunnsdeltakelse, men studien avdekker også økende spenninger mellom den tradisjonelle omsorgen og krav om selvbestemmelse og autonomi. Analysen peker også mot risikoen for at det siste kan anvendes som begrunnelse for rasjonalisering i omsorgen.

Nøkkelord: utviklingshemming, tjenesteyting, nærledelse, kompetanse, omsorgsideologi, selvbestemmelse, autonomi

The chapter concerns municipal services for people with intellectual disabilities. It discusses the conditions and challenges in these services as reported by the municipalities themselves. The chapter is based on individual interviews with managers and professional service workers in this particular service in one small and one larger municipality in Norway. Interviewees describe a service that struggles with scarce resources and difficulty in recruiting trained professionals. The study confirms the picture drawn in other studies of a service characterized by collective housing with little room for individuality, choice and social participation, but the study also reveals growing tensions between traditional care and increasing demands for self-determination and autonomy. The analysis points at the risk that the latter may be used as a legitimation for further rationalization of services.

Keywords: intellectual disability, service provision, competence, care ideology, self-determination, autonomy

Innledning

Det var i samband med HVPU-reformen på begynnelsen av 1990-tallet (også kalt ansvarsreformen) at kommunene fikk hovedansvaret for tiltak og tjenester overfor personer med utviklingshemming. Kommunene hadde et klart ansvar også før den tid, men så lenge det fylkeskommunale Helsevernet for psykisk utviklingshemmede (HVPU) tilbød plasser i institusjon, var det lett for kommunene å henvise til dem, i alle fall når det gjaldt personer med omfattende behov for tjenester. HVPU-reformen innebar en total avvikling av institusjonsomsorgen og en oppbygging av nye tjenester i kommunene.

De siste årene har det vært betydelig kritikk av disse tjenestene, som mange mener ikke lenger er i tråd med HVPU-reformens målsettinger og ideal om deltakelse og normale livsvilkår. Det finnes en rekke studier som beskriver livssituasjonen og levekårene til personer med utviklingshemming etter reformen, men det finnes få studier av hva kommunene selv tenker om denne tjenesten. Formålet med studien som utgjør grunnlaget for dette kapittelet, har vært å undersøke hvordan tjenesteytere og ansvarlige ledere for tjenester i kommunen til personer med utviklingshemming selv oppfatter tilstanden i denne tjenesten og hvilke utfordringer de opplever med hensyn til å yte gode tjenester.

Bakgrunn

Den politiske utviklingen på feltet

Som gruppe har personer med utviklingshemming vært gjenstand for svært skiftende politikk gjennom historien. Om vi begrenser oss til tiden etter andre verdenskrig, er Landsplanen for åndssvakeomsorgen, St.meld. nr. 71 (1952) (Sosialdepartementet, 1952) den første stortingsmeldingen som presenterer en samlet politikk og plan for utviklingen av omsorg for personer med utviklingshemming, eller «åndssvake» som var den vanlige betegnelsen på den tiden. Problemet som dannet utgangspunkt for denne meldingen, var at Norge lå langt etter andre land i utbyggingen av en moderne åndssvakeomsorg. Landsplanen la opp til en utbygging av 5200 plasser i «sentralanstalter», fordelt på 7 regioner i landet. Selv om Landsplanen aldri ble fullt ut realisert, bl.a. fordi institusjonene kom under kritikk før planen var fullført, utgjorde den grunnlaget for utbygging av en rekke institusjoner over hele landet gjennom 1950- og -60-tallet.

Fra 1960-tallet var personer med utviklingshemming gjenstand både for en separat politikk og en politikk som omfattet funksjonshemmede i bred forstand. St.meld. nr. 88 (1966‒67) Om utviklingen av omsorgen for funksjonshemmede (Sosialdepartementet, 1967) var den første meldingen i Norge som fremmet en samlet politikk for funksjonshemmede. I samme periode skjedde det også en politisering av feltet, og funksjonshemmedes organisasjoner ble en politisk faktor. Norsk forbund for psykisk utviklingshemmede (NFPU, senere NFU) ble etablert i 1967, som en forlengelse av aksjonen «Rettferd for de handikappede» ledet av journalisten, forfatteren og filmskaperen Arne Skouen, som selv hadde en datter med utviklingshemming.

St.meld. nr. 88 (1966‒67) (Sosialdepartementet, 1967) var en viktig melding ved at den innførte noen nye prinsipper i synet på funksjonshemmede og deres forhold til samfunnet. I meldingen lanseres normalisering som et viktig ideologisk prinsipp, et prinsipp som senere skulle bli knyttet sterkere til politikken for personer med utviklingshemming enn til funksjonshemmede generelt (Sandvin, 1992). Ifølge meldingen skulle utgangspunktet for den videre politikken «være at personer med forskjellige typer funksjonshemninger utgjør en naturlig del av ethvert samfunn […]. I stedet for å vente at funksjonshemmede ensidig skal tilpasse seg til samfunnet, må samfunnet så vidt mulig tilpasses dem» (Sosialdepartementet, 1967, s. 8). Til tross for dette forholdsvis radikale perspektivet er det lite av radikal politikk å spore i meldingen. Det er fortsatt de individuelle funksjonsbegrensningene som problematiseres og som krever løsning, gjennom behandling og rehabilitering, mens lite eller ingenting sies om behovet for samfunnsmessige endringer. Hovedstrategien som lanseres når det gjelder tjenester, er å styrke den frivillige innsatsen.

Med sykehusloven av 1969 ble det samlede ansvaret for helseinstitusjoner overført fra staten til fylkeskommunen, noe som også inkluderte institusjoner for åndssvake. I 1970 oppnevnte Sosialdepartementet et utvalg for å fremme forslag til retningslinjer og målsetting for den videre utbygging av åndssvakeomsorgen i fylkeskommunal regi. I utvalgets innstilling (NOU 1973: 25) ble benevnelsen «åndssvak» byttet ut med «psykisk utviklingshemmet». Innstillingen ble fulgt opp i St.meld. nr. 88 (1974‒75) Omsorg for psykisk utviklingshemmede (Sosialdepartementet, 1975), som la grunnlaget for den videre utbyggingen av omsorgen innenfor rammene av det nye Helsevernet for psykisk utviklingshemmede (HVPU).

St.meld. nr. 88 (1974‒75) fanget opp ideologiske strømninger i samtiden. Institusjonene var allerede under kritikk, og forskning hadde pekt på mulige skadevirkninger av å leve i et institusjonsmiljø (Sosialdepartementet, 1975, s. 10). Meldingen sier at en nå var på vei «ut av vernefasen og særomsorgslinjen, og inn i en ny – som kan benevnes som integrasjonsfasen, med den desentraliserte, integrerte omsorg» (ibid., s. 6). Normaliseringsprinsippet framheves som et veiledende prinsipp som står i motsetning til institusjon og særomsorg. Meldingen fikk også praktiske konsekvenser ved at den førte til en nedbygging av de største sentralinstitusjonene til fordel for mindre enheter, og større vekt på innholdet i omsorgen, men meldingen rokket ikke ved institusjonsomsorgen som sådan (Sandvin, 1996).

St.meld. nr. 23 (1977‒78) Funksjonshemmede i samfunnet (Sosialdepartementet, 1978) er ytterligere en melding som retter seg mot funksjonshemmede generelt. Meldingen bygger videre på de grunnprinsipp som ble lansert i St.meld. nr. 88 (1966‒67) (Sosialdepartementet, 1967), men problemforståelsen er en annen. I denne meldingen er det ikke lenger den individuelle funksjonsnedsettelsen som problematiseres. Tvert imot sier meldingen at en ikke har «ønsket å sette funksjonshemmingen som sådan i sentrum». I stedet er fokus på «grunnleggende behov, muligheter og menneskerettigheter» (Sosialdepartementet, 1978, s. 5). Det som var hovedproblemet ved eksisterende omsorg, ifølge meldingen, var særomsorg og veldedighet. Løsningen som lanseres er styrking og samordning av offentlig ansvar. Dette er en dreining en også kan spore i St.meld. nr. 88 (1974‒75) (Sosialdepartementet, 1975), om enn ikke like tydelig. Selv om meldingen er viktig som uttrykk for en politisk dreining, inneholder den lite om omsorg for personer med utviklingshemming.

Til tross for en betydelig «standardheving» av tilbudet innenfor HVPU fra midten av 1970-tallet (Tøssebro, 1992) kom utviklingen aldri i kapp med den økende kritikken av institusjoner som levesteder. Det var også hendelser (skandaler) ved flere av institusjonene som fikk stor oppmerksomhet i media og bidrog til å forsterke kritikken. Et utvalg nedsatt i 1982 konkluderte med at forholdene i HVPU var uakseptable, og at en forbedring innenfor rammene av HVPU neppe ville være mulig. Utvalget foreslo en total avvikling av HVPU og institusjonsomsorgen, og en oppbygging av nye tilbud i beboernes hjemkommuner (NOU 1985: 34). Vi nevner dette her fordi det er avgjørende for den neste ‒ og kanskje viktigste ‒ stortingsmeldingen i nyere tid om politikken for personer med utviklingshemming.

I St.meld. nr. 67 (1986‒87) Ansvar for tiltak og tenester for psykisk utviklingshemma (Sosialdepartementet, 1987) velger regjeringen å følge utvalgets forslag om avvikling av HVPU. Det sies at forutsetningen for at personer med utviklingshemming skal bli oppfattet ‒ og oppfatte seg selv ‒ som fullverdige medlemmer av samfunnet, med samme rettigheter og plikter som andre, er at «tiltak og tenester må givast i tilknyting til lokalmiljøet og av det vanlege serviceapparatet i samfunnet» (ibid., s. 4). Normalisering benyttes en rekke ganger i meldingen, både direkte og indirekte. Reformens ideelle intensjoner uttrykkes kanskje tydeligst i følgende sitat:

For det enkelte mennesket med psykisk utviklingshemming vil eit tilpassa tilvære i lokalmiljøet utan tvil føre til høgre livskvalitet på ei rekkje område. Det vil gi sjansar som andre reknar som uunnverlege og sjølvsagte; å kunne følgje vanleg døgnrytme og vanleg livssyklus, å kunne bu i eigen bustad i eit vanleg bustadsmiljø, gå på skule og ta del i arbeid og fritidssyslar i nærmiljøet, rett til seksualliv, etablere familie eller andre former for fellesskap osv.» (ibid., s. 5).

Det som sies her, er basert på normaliseringsprinsippet, slik det uttrykkes av Bengt Nirje (1969). Men reformen sees ikke bare som virkemiddel for å bedre livskvaliteten for personer med utviklingshemming, den blir også uttrykt som et middel for å skape et bedre samfunn:

Synleggjering og deltaking av menneske med psykisk utviklingshemming vil dessutan tilføre lokalmiljøa våre verdifulle menneskelege kvalitetar. Og det vil kunne medverke til haldningsendringar ved å gje omgrep som respekt og toleranse eit konkret innhald. […] Reforma er eit viktig steg på vegen til eit samfunn for alle, eit samfunn som ikkje skyv enkeltmennesket eller grupper ut av dei vanlege samanhengane, men fører dei inn i eit solidarisk fellesskap med gjensidige rettar og plikter. (Sosialdepartementet, 1978, s. 5)

Begrunnelsen for den foreslåtte reformen er med andre ord sterkt ideologisk, men den støtter seg også på mer allmenne mål i samtiden. Det sies at «[d]en meldinga som ligg føre føyer seg inn i ei rekkje av reformar med desentralisering og endra finansieringsansvar i helse- og sosialsektoren som er gjennomførte dei siste 10‒15 åra» (ibid.). Meldingen fremmes parallelt med innføringen av det nye inntektssystemet for kommunene som presenteres i kapittel 2, og inngår i så måte i svekkingen av integrasjonsmodellen som hadde preget forholdet mellom stat og kommune i utbyggingen av velferdsstaten.

Meldingen uttrykker tillit til at kommunene ville være i stand til å prioritere og bygge ut tiltak og tjenester i tråd med reformens intensjoner. Det innrømmes at ansvaret for personer med behov for omfattende tjenester kunne representere en utfordring for enkelte kommuner, men det presiseres at «menneske med psykisk utviklingshemming har behov for både kommunale og fylkeskommunale tenester. Dette stiller særleg store krav til koordinering og samarbeid mellom ulike sektorar og nivå» (ibid., s. 13‒14). Det ble ikke gjort permanente endringer i lovverket som følge av reformen, da en mente at både kommunenes og fylkeskommunenes ansvar framgikk av eksisterende lovverk, men selve reformen ble styrt av en midlertidig lov i reformperioden.

Etter at det ideologiske trykket omkring HVPU-reformen hadde lagt seg mot slutten av 1990-tallet, kom det stadig oftere meldinger om at kommunene sviktet intensjonene i reformen, bl.a. ved å bygge stadig større bofellesskap, eller ved å samle personer med utviklingshemming, psykisk syke og andre med behov for bistand i store bo- og servicesentre (Sandvin, 2000; Kittelsaa & Tøssebro, 2002). Tøssebro (2014) dokumenterte at andelen personer med utviklingshemming som bodde i boenhet med minst syv andre, økte fra 3 % i 1994, via 16 % i 2001, til 40 % i 2010.

FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (UNCRPD) fra 2006, som Norge ratifiserte i 2013, bidrog til at rettighetstenkningen som lenge hadde preget den generelle velferdspolitikken, også ble sterkere artikulert i spørsmål som gjaldt funksjonshemmede. Et uttrykk for det var innføringen av Lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (2008) og etablering av håndhevingsorganer for vern mot diskriminering. Loven er senere innlemmet i en bredere Lov om likestilling og forbud mot diskriminering (2017).

Denne rettighetsorienteringen, og særlig ratifiseringen UNCRPD, ga energi til kritikken av den svake oppfølgingen av HVPU-reformen, og førte til at regjeringen nedsatte et «rettighetsutvalg» for å gjennomgå situasjonen og rettighetene til personer med utviklingshemming. Utvalget, som leverte sin innstilling i 2016 (NOU 2016: 17 På lik linje), pekte på flere forhold som de mente var i konflikt med FN-konvensjonen, bl.a. lovhjemler for bruk av tvang overfor personer med utviklingshemming (helse- og omsorgstjenesteloven, kapittel 9), samt utviklingshemmedes manglende mulighet til selv å bestemme hvordan og med hvem de vil bo. Også FN-komiteen som overvåker implementeringen av UNCRPD, kritiserer Norge for å tillate bruk av tvang og makt overfor personer med utviklingshemming (basert på diagnose), samt for at norske kommuner ensidig planlegger for kollektive boformer i stedet for å legge til rette for større autonomi og valgfrihet (United Nations, 2019).

Stortinget har bedt regjeringen utarbeide en egen stortingsmelding om rettssikkerheten til personer med utviklingshemming. I Et samfunn for alle – regjeringens handlingsplan for likestilling av personer med funksjonsnedsettelse (2019) lanserer regjeringen utarbeidelse av en «[s]tortingsmelding om utviklingshemmedes menneskerettigheter og likeverd» som et av tiltakene. Handlingsplanen inneholder for øvrig få eller ingen tiltak rettet spesielt mot personer med utviklingshemming.

Oppsummert kan det hevdes at det allerede fra institusjonskritikken på 1960-tallet kan identifiseres en reformlinje i politikken for personer med utviklingshemming, som bygger seg sterkere inntil den får sin utløsning i HVPU-reformen på 1990-tallet. Like tydelig er det at denne reformlinjen mister mye av sin visjonære energi og politiske mobilisering etter at den er realisert.

Forskning om utviklingshemming

Norsk samfunnsvitenskapelig forskning om personer med utviklingshemming skjøt for alvor fart i tilknytning til HVPU-reformen. I Sverige, hvor nedbyggingen av institusjonene startet tidligere enn i Norge, hadde det etablert seg et slikt forskningsmiljø allerede på 1970-tallet. Dette miljøet hadde stor betydning for den tidlige norske forskningen på feltet, ikke minst gjennom etableringen av nettverket Forskning om Utviklingshemming i Norden (FUN) som ble etablert i 1990 (se Gustavsson, Tøssebro & Dyrendahl, 1995).

Allerede St.meld. nr. 67 (1986‒87) (Sosialdepartementet, 1987) pekte på behovet for mer systematisk kunnskap om livssituasjonen for personer med utviklingshemming, ikke minst om hvordan den kommende reformen ble oppfattet og erfart av «dei det vedkjem mest», nemlig personer med utviklingshemming og deres pårørende (ibid., s. 36). Norges råd for anvendt samfunnsforskning (NORAS, senere Norges forskningsråd) ble gitt «ei sentral rolle» i å tilrettelegge for slik forskning. Et større evalueringsprogram ble etablert i regi av Norges forskningsråd. En rekke studier ble gjennomført i løpet reformperioden (Tøssebro, 1992, 1995a, 1995b; Jensen, 1992; Sundet, 1995, 1997; Syse, 1995; Sandvin, 1996; Andersen, 1995). Evalueringsprogrammet ble oppsummert i Romøren (red.) (1995), HVPU-reformen i forskningens lys. I et innledende kapittel oppsummerer Romøren forskningens hovedfunn med at «[a]lt i alt gir ansvarsreformen grunn til optimisme når det gjelder tidligere HVPU-beboeres nåværende levekår, mestring og livskvalitet. Denne optimismen bør likevel være av betinget karakter» (s. 25).

Etter at reformperioden var over, var forskningen opptatt av hvordan livet artet seg for personer med utviklingshemming etter reformen: hvordan levekårene utviklet seg over tid (Tøssebro & Lundeby, 2002; Tøssebro, 2014), hvordan de nye bofellesskapene var som levesteder (Sandvin, Söder, Lichtwarck og Magnussen, 1998), samt hvordan samhandlingen var mellom personalet og beboere i de nye bofellesskapene (Folkestad, 2003; Christensen & Nilssen, 2006). Andre aspekter som ble studert, var tjenesteyteres bruk av tvang og makt (Ellingsen, 2006; Handegård 2005; Handegård & Gjertsen 2008) og kommunenes bruk av og samhandling med den nye fylkeskommunale habiliteringstjenesten for voksne (Lichtwarck, 2000). HVPU-reformen var fortsatt et sentralt bakteppe for mye av denne forskningen. Reformen utgjorde et markert tidsskille for alt som gjaldt tjenester til personer med utviklingshemming, men var etter hvert mer en kilde for idealene i den nye omsorgen enn en referanse for sammenligning.

Nyere studier har mindre referanse til reformen, selv om enkelte studier viser at reformen fortsatt er en sentral referanse for eldre personer med utviklingshemming når de beskriver og bedømmer sin livssituasjon i dag (Hutchinson & Sandvin, 2018). I stedet har fokus vært rettet mot temaer som hvordan personer med utviklingshemming portretteres i media (Morlandstø, 2006; Morlandstø & Sandvin, 2014), arbeid og sysselsetting (Tøssebro, Olsø, Magnus & Kittelsaa, 2019; Engeset, Söderström & Vik, 2015; Olsen, 2003), deltakelse på fritiden (Midtsundstad & Bliksvær, 2015), utviklingshemmedes identitetsarbeid (Kittelsaa, 2008) og utfordringer for utviklingshemmede i samiske miljøer (Hirsti, 2019). Bofellesskap, sammen med andre boformer, er fortsatt et tema som får oppmerksomhet, både ut fra beboernes eget perspektiv (Witsø & Kittelsaa, 2019) og supplert med både personalets og pårørendes perspektiv (Kittelsaa, 2019; Kittelsaa, Johansen & Witsø, 2019). Et gjennomgående trekk i forskningen som ser på ulike sider ved livssituasjonen for personer med utviklingshemming, er konklusjonen om at de visjonene som preget 1990-tallets reformpolitikk, langt fra er virkeliggjort. I stedet synes «et usynlig institusjonssystem» å skape nye barrierer for personer med utviklingshemming i kommunene (Gustavsson, 2019, s. 258) ved måten tjenestene har utviklet seg på.

Et perspektiv som likevel har vært relativt fraværende i nyere forskning om livssituasjonen til personer med utviklingshemming, er et kommuneperspektiv. Selv om tjenestene har vært utsatt for betydelig kritikk, har vi ikke funnet studier hvor et kommunalt perspektiv står sentralt, basert på stemmene til dem som står ansvarlig for og leverer tjenester lokalt. Foreliggende kapittel er et bidrag til å bøte på det.

Om den empiriske studien

Det empiriske materialet vi bygger på i dette kapitlet, er hentet fra intervjuer med etatsledere, enhetsledere og tjenesteytere i to kommuner – en større bykommune og en mindre distriktskommune. Vi har også intervjuet en representant for tjenestemottakerne i den største kommunen. Det ble gjennomført 11 intervjuer, 2 gruppeintervjuer og resten individuelle, med i alt 14 intervjupersoner. Forespørsel om deltakelse i studien ble gjort per mail til etatsleder i kommunene. Det var etatsleder som på bakgrunn av vår informasjon om formålet med studien formidlet kontakt med relevante enhetsledere. Dette var nødvendig fordi tjenester til mennesker med funksjonsnedsettelse i kommunene er svært ulikt organisert. Enhetslederne formidlet videre kontakt med aktuelle enhetsledere og tjenesteytere og, i ett tilfelle, også med en representant for tjenestemottakere. Det ble gjennomført intervjuer med til sammen 5 representanter for ledelsen av tjenesteområdet i de to kommunene og 7 enhets- og teamledere, hvorav de fleste også jobbet som tjenesteytere. 4 av 14 intervjuede var menn.

Tjenester til personer med utviklingshemming i to kommuner

Om kommunene og organisering av tjenestene

I den mindre kommunen er tjenester spesielt rettet mot personer med utviklingshemming organisert under avdeling for helse og omsorg. Kommunen har tidligere vært vertskommune for en sentralinstitusjon for personer med utviklingshemming, noe tjenestene fortsatt bærer et visst preg av. Da institusjonen ble avviklet i samband med HVPU-reformen på 1990-tallet, ble en del utviklingshemmede som opprinnelig hadde en annen hjemkommune, likevel boende igjen i kommunen. Kommunen har derfor relativt mange tjenestemottakere med utviklingshemming, og mange av disse bor i bofellesskap lokalisert til det tidligere institusjonsområdet. Hvert bofellesskap ledes av en enhetsleder med budsjett- og personalansvar, i tillegg til det faglige ansvaret.

Også i den større kommunen er ansvaret for tjenester til mennesker med utviklingshemming organisert under avdeling for helse og omsorg, men hovedansvaret er her lagt til en egen enhet for tilrettelagte tjenester for personer med nedsatt funksjonsevne. Tjenestene er hovedsakelig knyttet til større bofellesskap eller til «tun» med flere samlokaliserte bofellesskap. Hvert tun eller gruppe av bofellesskap ledes av en enhetsleder med samme ansvar som i den mindre kommunen. I tillegg er det etablert to team som, med litt ulik innretning, tilbyr mer ambulante tjenester.

Hva karakteriserer tjenester til personer med utviklingshemming i kommunene?

Et gjennomgående trekk i de intervjuene vi gjennomførte, på tvers av kommunene, var beskrivelsen av en tjeneste som opplever å være under press, både med hensyn til ansvarsområder, ressurser og kompetanse. Dette er et trekk det rapporteres om i flere av bokens kapitler, og er trolig en erfaring som er mer eller mindre felles på tvers av tjenester og kommuner. For noen av våre intervjupersoner var dette en erfaring som overskygget nesten alt annet, og kunne skape både fortvilelse og sinne. Intervjupersoner fra den større kommunen fortalte om konkrete nedskjæringer, og at de var blitt orientert om behovet for ytterligere nedskjæringer, noe som ble bekreftet av etatsleder. Demografiske endringer gjør det ifølge etatsleder nødvendig å omfordele ressurser fra «yngreomsorg» til eldreomsorg (Romøren, 2006, i Tøssebro, 2019, s. 14). Ressursmangelen var ikke like overskyggende i den mindre kommunen. Tjenesten hadde ikke opplevd direkte nedskjæringer, men flere beskriver at presset på tjenesten øker fordi behovet og kravene øker.

Dette utgjør et bakteppe for de øvrige erfaringer våre intervjupersoner formidlet. Disse erfaringene kan i hovedsak knyttes til fire temaer: kommunen som «siste skanse», kompetanseutfordringer, ideologiske spenninger i tjenesten, og press på organisasjonen. Men før vi går nærmere inn på disse temaene, må vi redegjøre for hvilke tjenester kommunene her refererer til. Selv om det var tjenester til mennesker med utviklingshemming kommunen var opptatt av å snakke om, og disse tjenestene hadde en tydelig organisasjon, så opplevde kommunene at avgrensningen av målgruppen var i ferd med å bli mer flytende og uklar enn tidligere.

Hvilke tjenestemottakere snakker vi om?

Da vi snakket med etatslederne for helse og omsorg i våre to kommuner om organiseringen av og innretningen på tjenester til personer med utviklingshemming, merket vi en viss usikkerhet omkring hvem som skulle regnes inn i målgruppen. Kommunene mente å erfare at brukergruppen var i ferd med å endres. Ikke minst var de opptatt av en «gruppe», som de mente var voksende, men som de hadde vanskeligheter med å definere klart. Etatslederen i den største kommunen uttrykte det slik:

Vi har jo mange komplekse saker. Jeg ser en del nye brukere nå. De behovene som de har, er vi på en måte ikke helt rustet for. De tradisjonelle utviklingshemmede, de har vi gode tjenester til. Men de som er i denne gråsonen, lettere utviklingshemmede, med kanskje litt rus, psykiatri, hvor hører de hjemme? De hører egentlig ikke hjemme noen steder. De hører ikke hjemme i psykiatrien, og de hører ikke hjemme i de tradisjonelle bofellesskapene.

Også den mindre kommunen merker endringer i brukergruppen. En enhetsleder sier «det blir tøffere brukergrupper etter hvert, og en annerledes brukergruppe», og nevner unge med lettere utviklingshemming og tilleggsdiagnoser eller rus, og «Asperger med mye angst» som eksempler. Hun forteller at det er viktig å ikke blande kategoriene for mye, fordi «får du både psykiatri, rus og psykisk utviklingshemmede i samme bygget, så tror jeg fort du kan få en del utfordringer».

Det var tjenestene overfor disse to gruppene kommunene var opptatt av å snakke om ‒ «de tradisjonelle utviklingshemmede», og denne «nye» gruppen som var vanskeligere å avgrense. Det denne «nye» gruppen har til felles med den første, er at de har behov for noe mer eller noe annet enn rent praktisk bistand, uten at det var helt klart for kommunene hva de hadde behov for eller hvordan behovene skulle imøtekommes. Måten begge kommunene introduserte denne «nye» gruppen på, viste tydelig at de opplevde den som en utfordring.

Kommunen som siste skanse

Flere av våre intervjupersoner var opptatt av denne «nye» brukergruppen. Når vi spurte en av enhetslederne om hva det ville si at den var «ny», og hvor disse brukerne kom fra, svarte hun: «Nei, nei det vet jeg ikke […], men det er ganske stort påtrykk av denne type brukere. Jeg vet egentlig ikke hvor de har vært før, det er egentlig et godt spørsmål.»

Representanter for ledelsen mente det hang sammen med endringer på statlig nivå. Det var en oppfatning om at stadige reformer og endringer hvor spesialisttjenestene søker å effektivisere og spisse sine tjenester, fører til en konstant «lekkasje» i form av oppgaver og ansvar til kommunene. Det gjelder innenfor både somatisk og psykisk helsetjeneste, bl.a. gjennom samhandlingsreformen og gjennom raskere utskriving av personer med alvorlige psykiske lidelser, også personer med voldsrisiko. Det gjelder omprioriteringer i Nav og skjerpingen av kriteriene for arbeidsavklaringspenger (AAP). Det gjelder også politireformen, hvor en vridning av ressursene mot organisert kriminalitet, alvorlig kriminalitet og nettkriminalitet gjør at en nedprioriterer småkriminalitet, som mindre vinningskriminalitet, rusmisbruk, det såkalte lavere kriminalitetsbildet. Ifølge etatslederen i den største kommunen får dette konsekvenser når personer skrives stadig raskere ut fra spesialisttjenestene. Han sier: «Det er en nasjonal forventning om at de skal bo, disse menneskene skal bo i sitt hjem, og det ønsker vi velkommen. Vi syns det er veldig bra, vi støtter det veldig, men det genererer noen utfordringer i forhold til hvem som har ansvaret.»

Han sier også at det er «noen forventninger både på politisk nivå og i lokalmiljøene til hva som er kommunens ansvar, som ikke alltid er i samsvar med vårt reelle handlingsrom». Han bemerker videre at staten har makt og myndighet til å definere grensene for sin virksomhet, uten at det følges av en dialog om hvorvidt kommunen klarer å ta ansvar for det statlige etater ikke lenger prioriterer. Etatsleder i den mindre kommunen er opptatt av det samme og av de konsekvenser dette gir: «Det faller på kommunen. Og vi må jo bare ta det som kommer, vi har jo ikke anledning til å si ‘nei takk, den brukeren kan ikke vi hjelpe’. Det kan vi jo ikke si.»

Kommunene opplever å bli et «oppsamlingssted» for alt av oppgaver som defineres ut av eller faller utenfor statlige etaters ansvar. Kommunene er siste skanse, og må forholde seg til det problembildet som til enhver tid eksisterer. Det er også de som har størst nærhet til problemene. Som etatslederen i den større kommunen uttrykker det: «[B]efolkningens forventninger rettes alltid til kommunen.» Legitime behov som ikke lenger dekkes av andre, blir derfor automatisk kommunens ansvar. Velferdskommunen har i prinsippet et ubegrenset ansvar for å imøtekomme omfattende og ofte komplekse behov, mens staten og spesialisttjenestene har makten over ressurstilgangen og makt til å sette grenser for egen medvirkning (Vike, Debesay & Haukelien, 2016, s. 20). Kommunene opplever med andre ord at det skjer en uformell overføring av ansvar som de mangler tilstrekkelig «handlingsrom» til å håndtere, et handlingsrom som trolig også er knyttet til kompetanse.

Kompetanseutfordringer

En hovedutfordring som løftes fram i begge kommunene, er tilgangen til kompetanse. Her virker det som om kommunene står under et dobbelt press. De rapporterer om betydelige utfordringer med å rekruttere tilstrekkelig kompetent personell, samtidig som kravet til kompetanse stadig øker, både formelt og fordi oppgavene blir mer komplekse. Dette henger selvsagt også sammen med en vanskelig ressurssituasjon, men det handler om mer enn det. Etatsleder i den større kommunen uttrykker det slik:

Det ene er den rene kostnadssiden av det, men […] vårt perspektiv er like mye: vil vi være i stand til å rekruttere nok ansatte med helse- og velferdsfaglig utdanning til å bemanne forsvarlig innenfor den nåværende formen? For vi ser allerede i dag at vi har rekrutteringsutfordringer.

Med «den nåværende formen» mener han måten tjenestene er organisert på, noe vi kommer tilbake til nedenfor. En av enhetslederne i samme kommune mener økonomien må ta noe av skylden for rekrutteringsutfordringene, fordi de ikke har mulighet til å gi ansatte med høgskoleutdanning tilstrekkelig rom til faglig utvikling. Hun sier: «[D]et har vært så mange kutt i så mange år … jeg tror vi mister litt folk fordi vi har ikke så mye terapeuttid da.» En konsekvens av rekrutteringssituasjonen er også at de ulike tjenester konkurrerer seg imellom. Det fortelles at flere søker seg over til andre tjenester, som psykisk helse eller Nav. De opplever også en lekkasje til private tjenestetilbydere, tilbydere som de selv blir avhengig av å benytte seg av. Etatsleder sier de nå «må se nøye på kompetanseprofilen på hver enkelt enhet» slik at de kan utnytte kompetansen mer effektivt.

Tjenesten i den mindre kommunen har ikke opplevd de samme kuttene som i den større kommunen, foreløpig, men også de rapporterer om vanskeligheter med å skaffe kompetente fagfolk. En enhetsleder sier: «Nei det er jo også det som er at vi har ikke …, det er vanskelig med rekruttering. Vi har ikke nok terapeuter eller folk med høgskole, det er altfor dårlig.» Problemene er knyttet til mangel på kvalifiserte søkere. Etatsleder mener kommunen er mindre attraktiv enn større og mer sentralt beliggende kommuner. Hun mener i tillegg at de ikke får den hjelp fra statlig hold som de gjorde før. Hun sier: «Vi får jo større og større ansvar overlatt til kommunen. Faglige utfordringer, og jeg føler… sånn som fylkesmannen og fylkeslegen for eksempel, før så var de på banen med opplæring og …, men nå er det jo tilsyn. Så vi må liksom ordne alt selv da.»

Hun opplever at ansvaret øker, at oppgavene blir mer komplekse, at de faglige kravene skjerpes og at tilsynene blir hyppigere, samtidig som de sliter med å rekruttere kvalifisert personell. De må derfor basere seg mye på personell med lavere kompetanse. Mange av deres ansatte har tatt fagbrev som praksiskandidat, og de har mange lærlinger gjennom et aktivt lærlingeprogram. Men også her merker de en nedgang i rekrutteringen, og dermed færre å velge mellom, noe som ytterligere øker bekymringen for den framtidige kompetansen. Leder for hjemmetjenesten sier at «det som bekymrer meg litt, er jo det at det stilles store krav til å være helsefagarbeider. Vi får ganske store krav på oss i forhold til å gi forsvarlige tjenester». Hun sier at kommunen ikke har «årsverk å kunne sløse med», og at det da «ikke er plass til så mange som ikke fungerer».

Oppsummert skaper intervjuene et bilde av kommuner under press. De opplever at de får ansvar for stadig flere og mer komplekse oppgaver, som stiller store krav både til ressurser og kompetanse. Samtidig forteller de om en stram økonomi som de ser for seg vil bli enda strammere som følge av demografiske endringer, og de sliter med å rekruttere og holde på fagfolk til «tradisjonelle» omsorgstjenester overfor personer med utviklingshemming. Dette synes å gjelde i begge kommunene.

Ideologiske spenninger i tjenesten

Det generelle tilbudet av tjenester til mennesker med utviklingshemming er i begge kommunene ganske standardisert. Tjenestene har endret seg lite siden de ble etablert i samband med HVPU-reformen, bortsett fra at størrelsen på bofellesskapene og konsentrasjonen av samlokaliserte boliger har økt. Brukergruppen er også blitt noe mer sammensatt, ved at personer med tunge psykiske problemer har flyttet inn der hvor det har vært ledig kapasitet.

I den større kommunen er denne omsorgsformen satt under debatt. Et dominerende tema i flere av intervjuene fra kommunen var avveiningen mellom god (tradisjonell) omsorg på den ene siden og frihet og autonomi på den andre. Både etatsleder og fagsjef for tilrettelagte tjenester var opptatt av at personer måtte sikres større grad av autonomi, noe den tradisjonelle organiseringen av tjenesten i liten grad ga rom for. Fagsjef for tilrettelagte tjenester uttrykte det slik:

Vi ser jo at hvis du skal leve et mest mulig selvstendig liv – at den enkelte skal kunne leve sitt foretrukne liv ‒ så er det ikke så lett å gjøre det i de boformene med tett oppfølging og hvor personalet er lett tilgjengelig. Så vi ønsker å lage en ny form for tjeneste som også gjør at de kan ha personalet tett på, men hvor det oppleves mer ambulant.

Det var ingen av våre intervjupersoner som uttrykte seg direkte kritisk til dette. Det henger nok sammen med at de fleste av de vi intervjuet, hadde en eller annen form for lederrolle, og at disse prinsippene hadde vært mye debattert på ledernivå. Samtidig jobbet også flere av dem som tjenesteytere og hadde god innsikt i hva som rørte seg på grunnplanet. Det kom tydelig fram i flere intervjuer at det var ulike oppfatninger om dette i organisasjonen. En enhetsleder uttrykte det slik:

Det handler også en del om kompetanse. Men jeg forstår at når man har jobbet her i 20 år og du på en måte alltid har gjort sånn, og du gjør det fordi det er til brukerens beste. Men «god omsorg» går ofte over i …, kanskje ikke direkte tvang, men vi bruker makten vår, ja …. De skal være rene og pene, og leiligheten skal se fin ut og du skal spise sunt og bra. Men altså vi, vi legger ganske mye begrensninger da.

Leder for et ambulant team i kommunen var en tydelig stemme for de nye verdiene. Han var opptatt av at de ansatte skulle ha et bevisst verdigrunnlag i forhold til hvordan de møter mennesker ‒ som han uttrykte det: «å gå fra ‘hva er i veien med deg’ til ‘hva er viktig for deg’». Han hadde støtte fra fagsjef for tilrettelagte tjenester som derfor mente det var viktig å endre på de fysiske strukturene i omsorgen. Han mente at tjenestemottakerne «etablerer et nettverk basert på den boformen de har, og i mindre grad basert på de mulighetene som ligger ellers i samfunnet». På den måten «tar vi liksom fra de unge mulighetene til å kunne leve mest mulig selvstendig», hevdet han.

Dette har fått kommunen til å tenke nytt og innovativt. De har bl.a. opprettet et team som arbeider med å avklare hjelpebehovet hos unge voksne med utviklingshemming som skal flytte ut av foreldrehjemmet. I dette inngår også botrening og opplæring i ferdigheter man trenger for å bo mest mulig selvstendig. Det handler om alt fra ADL-trening til det å ta bussen alene, og det handler om å utforme bo- og hjelpetilbudet til de behov personen har. Hun som er leder for dette teamet, uttrykker følgende: «Jeg håper, og tror faktisk òg, at tjenestene har endret seg i den retningen at vi tenker at det er viktig med selvbestemmelse. Det å kunne medvirke i eget liv, og at noen ganger så må de få lov til å ta et valg som kanskje ikke er det lureste, og kanskje lære av det.»

Også velferdsteknologi er et tema som trekkes fram i denne sammenheng. Det finnes et program for velferdsteknologi i den større kommunen, men teamlederen som er sitert her, er opptatt av ganske enkle verktøy. Hun sier: «Altså de fleste unge i dag har jo mobiltelefon, sånn smarttelefon.» Hun mener det er enkelt, for eksempel hvis man tar bussen, å kunne sende en melding om at man er kommet fram, «altså bruke de duppedittene man allerede har til å kunne trygge, for eksempel pårørende når man […] beveger seg på egen hånd». På den måten kan de «faktisk få lov til å bestemme litt mere over seg selv enn det de kanskje har gjort tidligere».

Det vi ser her, er altså en spenning mellom ny og gammel omsorgsideologi. Den ideologiske dreiningen, særlig framtredende i den største kommunen, i retning av større vekt på frihet, selvstendighet og autonomi, innebærer samtidig noe mindre vekt på trygghet. Dette er et dilemma som særlig gir seg utslag i relasjonen til pårørende. Det er en utfordring, sier etatsleder, «å skape trygghet og tillit hos de pårørende om at det her går fint». Pårørende har en forventning om at det skal være «null risiko», hevder han:

Mens alle andre i samfunnet har en viss risiko rundt sitt eget liv, så er det en diskusjon rundt trygghet og tillit til våre tjenestetilbud. Det gjelder alle pårørende egentlig, om at deres nærmeste er godt ivaretatt. Og det skjønner jeg jo. Det er, det ligger liksom i vår natur at det skal være det. Men det er jo … […]. Hva er rimelige grenser for forventninger til kommunens omfang og nivå på tjenesten? Det er det store bildet.

Det siste peker mot et annet aspekt ved denne ideologiske dreiningen, nemlig økonomi. Den tradisjonelle tjenestemodellen med samlokaliserte boliger og med fokus på trygghet og fast bemanning er etter kommunens oppfatning en kostnadskrevende modell. For kommunen vil en tjenestemodell som bygger på mer ambulant og fleksibel bruk av personell, kombinert med velferdsteknologi, kunne innfri både viktige verdier som frihet, selvbestemmelse og autonomi og samtidig redusere kostnadstrykket. I alle fall er dette kommunens forhåpning. Koblingen mellom de to hensynene er tydelig i følgende uttalelse fra etatsleder:

Fordi vi er nødt til å dreie mer mot den gruppen over 67, for vi går inn i en ganske stor demografisk utfordring inn mot 2025. […] Og da er vi inne på det som [fagsjefen] egentlig prater om, forholdet mellom boliggjøring og ambulante tjenester. Og særlig går det på natt og kanskje bruk av velferdsteknologi, bruk av nye teknologier som gjør at man kan leve trygt. Man kan leve et liv hvor pårørende har tillit til systemet, men vi bruker ikke menneskelig tilstedeværelse på alle områdene. Og da kan man begynne å leve et mye mer autonomt og mye mer selvstendig liv. […] Så det er noe av det dreiningsarbeidet vi er på vei inn i.

Det finnes lite av denne debatten i den mindre kommunen, til tross for at deres tilbud om omsorgstjenester til voksne med nedsatt funksjonsevne er enda mer «tradisjonelt» organisert enn i den større kommunen, delvis lokalisert til det tidligere institusjonsområdet. Når vi med bakgrunn i intervjuene fra den større kommunen spør etatsleder om de opplever at den måten de har organisert tjenestene på kan komme i konflikt med verdier som selvbestemmelse og autonomi, svarer hun:

Det har ikke gjort det da, fordi at de, de er vant til å bo på den måten, så de har ikke … Men den ene brukeren som da har etablert seg på egen hånd, der følte de vel sikkert at det ble for tett da. Så, ja. Men det der kan fort være et kostnadsspørsmål, rett og slett. Men ifølge fylkesmannen da, som jeg drøftet det med, så hadde de rett til å bosette seg der de ønsket. Så da måtte vi ta de tjenestene da.

De har én bruker som har insistert på å få bo mer selvstendig, men i stedet for å drøfte en annen organisering av tjenesten som kunne gitt flere valgmuligheter, oppretter de et tilbud for denne ene: «Så da må en inn med nattevakt og det blir veldig kostbart på en bruker.»

Den mindre kommunen har et mer tradisjonelt fokus på trygghet, og det å skulle sikre større selvstendighet med samme grad av trygghet vil innebære større kostnader. En fagkonsulent for tjenesten i denne kommunen mener at den hovedmodellen de har etablert, er den beste for brukerne: «Det er veldig sosialt i bofellesskap», sier hun, og peker på at de drar på felles turer og har mange aktiviteter: «det skjer noe, du er ikke alene, så det er veldig bra».

Press på organisasjonen

Kompetanseutfordringer og knappe ressurser legger som nevnt et press på tjenestene rettet mot personer med utviklingshemming. Dette merkes kanskje aller sterkest hos enhetslederne, som hele tiden må håndtere spenninger mellom krav ovenfra, fra egen ledelse, og krav fra omsorgspersonell og pårørende. Knapphet på kompetanse forutsetter koordinering som sikrer optimal utnyttelse av den kompetanse en har. Det løses gjerne ved at det blir færre ledere som hver får et større ansvarsområde enn tidligere. Det gjør lederoppgaven mer krevende og fører til at ledelsen får større avstand til den praktiske utøvelse av tjenestene. En enhetsleder i den mindre kommunen, som har ansvar for to boenheter med mellom 10 og 15 beboere, forteller om spenningen mellom lederoppgavene og forventningene fra det øvrige tjenestepersonalet. Den største tidstyven er møter, sier hun: «Det er jo en evig kamp for å få det på plass da, eller få rukket alt det du skal, spesielt møter. Møter tar veldig mye tid.» Når vi ber henne utdype, sier hun:

Det er alt fra møte med brukere, møte med ledelsen i kommunen, møte med dagsenteret, møte med pårørende, ja, møte med personal, for ikke å snakke om. Ja. Det er ikke vanskelig å fylle dagen. Jeg syns det er litt vanskelig å forklare, men egentlig så er det …, den bare suser av gårde. Så skal jeg hente medisiner, jeg skal hente ting som toalettpapir, sånne ting, det har vi nede på [kommunesenteret]. Oppfølging med lege, oppfølging med habiliteringsteamet. Så det går …

Enhetslederne i den større kommunen har det om mulig enda vanskeligere, fordi endringen i organisering også er mer direkte økonomisk motivert. En av enhetslederne forteller at da beskjeden om innsparing kom, «da skulle det også kuttes på leder, ledertettheten». I stedet for å være leder for en enhet, for eksempel et bofellesskap, skulle hver leder ha ansvar for flere enheter. Hun mener dette har gått ut over kvaliteten på tjenesten og gjort arbeidshverdagen for lederne mindre tilfredsstillende. Hun sier:

Jeg tror jo kvaliteten på tjenesten hadde blitt mye bedre hvis en hadde gått tilbake til nærledelse. Fordi da jeg hadde bare én enhet, som jeg var enhetsleder for, så gikk jeg også inn og jobbet litt i miljøet. Og det var utrolig nyttig, du har enorm kjennskap til driften din, du er mye tettere på personalet og kan veilede, og da kan du jo ha det fagansvaret. Og det var jo rett og slett litt morsommere òg. Ja! For nå er det på en måte … nå drukner man jo. Du får akkurat gjort det du skal hele tiden, og så er du litt på etterskudd.

En annen enhetsleder forteller at hun lever i et konstant press mellom innsparingskrav og pårørendes forventninger. Hun har dårlig samvittighet og skulle gjerne ha kjempet mer for tjenestemottakernes rettigheter, men må hele tiden balansere det opp mot tilgjengelige ressurser. Det store samtaleemnet er hva som er gode nok tjenester: «Godt nok, hvem er det som bestemmer hva godt nok er?» Hun forteller at det har vært klager fra pårørende, og fra fylkesmannen, og noen ganger har det vært kritikk i mediene. Og da er det hun som leder som sitter med ansvaret. Hun sier: «De der dilemmaene der syns jeg er verst i hverdagen min.»

Belastningene som enhetslederen gir uttrykk for, og mangelen på «nærledelse» er også belastende for hele tjenesten, noe som bl.a. slår ut i et høyt sykefravær. Hun forteller om et sykefravær på oppimot 12‒14 %. Oppfølging av sykemeldte er i tillegg en oppgavene som tar mye tid og som oppleves særlig belastende for enhetslederne. Det samme rapporteres fra den mindre kommunen, selv om sykefraværet her bare er det halve. Dette kan henge sammen med at de foreløpig har vært mindre utsatt for organisasjonsendringer og direkte kutt. Tjenestene til personer med utviklingshemming i den mindre kommunen har som nevnt et mer tradisjonelt fokus og er dermed også mer forutsigbare, selv om også de opplever høyt press og trange rammer. I den større kommunen er tjenesten i større grad satt under debatt, ikke bare når det gjelder kostnader, men også om hva som gir tjenesten kvalitet.

Avsluttende diskusjon

Studien vi har gjennomført, bekrefter på flere måter det bildet som tegnes i annen nyere forskning, og som er kritisert både av Rettighetsutvalget (NOU 2016: 17) og av FN-komiteen som overvåker implementeringen av UNCRPD. Det omsorgssystem som ble etablert i samband med reformen, er stort sett intakt i sin grunnstruktur, men har likevel endret karakter ved at boenheter er blitt betydelig større og tjenestene derfor mer kollektive. Det gis små muligheter for personer med utviklingshemming til selv å velge boform, og den kollektive boformen skaper små muligheter for individuell tilpasning og selvstendig liv. Dette gjelder begge kommunene vi har besøkt. I den mindre kommunen stilles det få spørsmål ved dette. I den større kommunen er organiseringen av tjenestene satt under debatt, med referanse til de verdier en finner i FN-konvensjonen, som valgfrihet, selvbestemmelse og autonomi. Samtidig ser vi at planene for å bryte opp tradisjonelle omsorgsformer også har andre motiv, som kostnadsbesparelser og behov for fleksibilitet til å håndtere en mer sammensatt gruppe av brukere.

Begge kommuner rapporterer om betydelige utfordringer når det gjelder å rekruttere og holde på kompetanse, samt en stram økonomi i tjenesten. At økonomien er stram, henger i alle fall delvis sammen med interne prioriteringer, mens utfordringene når det gjelder rekruttering av kompetanse, synes å være et mer strukturelt problem. At kravet til kompetanse samtidig øker, både formelt og i forhold til de oppgaver som skal løses, gjør dette til et presserende problem.

Kompetanseutfordringene henger sammen med økningen i det de betegner som en «ny» brukergruppe, det vil si personer med «lettere utviklingshemming», gjerne kombinert med psykiske vansker, rusproblemer, kriminalitet eller voldsrisiko. At denne gruppen oppfattes som å øke i omfang, forklares med reformer og endrede prioriteringer i spesialisttjenesten, som medfører at personer skrives ut fra institusjonsbaserte behandlingstilbud tidligere enn før. Noe av denne «økningen» kan skyldes et visst generasjonsskifte blant personer med utviklingshemming, hvor en del yngre som har vokst opp under friere og mer naturlige forhold enn det som var vanlig tidligere, har andre fordringer og viser en mer aktiv motstand mot de kollektive omsorgsformer kommunen tilbyr, slik det bl.a. er påvist i studier fra Sverige (Ineland, Molin & Sauer, 2019). I så måte kan det hevdes at HVPU-reformens visjoner har hatt effekter som hverken forskningen eller det offentlige tjenestetilbudet i særlig grad har fanget opp (se også Kittelsaa, 2008; Sandvin, 2014).

Det er likevel rimelig å tro at den brukergruppen kommunen viser til, også består av personer som tidligere hadde et mer omfattende tilbud fra spesialisthelsetjenesten. Selv om dette er en utvikling kommunene gir uttrykk for å støtte, opplever de at deres ansvar stadig øker, både i omfang og kompleksitet, uten at de får den økonomiske kompensasjon eller faglige støtte de mener dette ansvaret krever. Kommunen er siste skanse og kan ikke delegere oppgaver videre, men må håndtere den behovssituasjon som til enhver tid eksisterer. At ansvaret «renner nedover», kommer kanskje tydeligst til uttrykk gjennom enhetslederne, som opplever lojalitet mot både brukere, pårørende og sine ansatte ute i tjenesten, samtidig som de opplever stadig større forpliktelser oppover i beslutningskjeden.

Den «nye» eller voksende gruppen av tjenestemottakere reflekterer også om-sorgspolitiske endringer, hvor så mange som mulig skal gis mulighet til å leve i lokalsamfunnet. I den større kommunen, som har sett seg nødt til å foreta flere innstramminger i tjenestene til personer med utviklingshemming, ser de på mulighetene for å utvikle en ny og mer fleksibel tjeneste, basert på mer mobile tjenesteformer, som kan erstatte de tradisjonelle tjenestene til personer med utviklingshemming og samtidig møte nye tjenestebehov.

Det er interessant at de utfordringer kommunene rapporterer om på dette tjenesteområdet, kan bidra til å utfordre tradisjonelle organisasjons- og tjenesteformer, slik vi ser i den større kommunen. Både FN-komiteens kritikk og oppfølgingen av Rettighetsutvalgets innstilling kan komme til å kreve endringer i tradisjonelle omsorgsformer i tråd med de verdier som debatteres i den større kommunen. Samtidig kan nye generasjoner av brukere stille nye krav til tjenestene. Bekymringen er dersom dette skal skje under vilkår preget av sterke innsparingskrav og knapphet på faglig kompetanse. Å kunne hente ut både de kvalitative og de eventuelle kostnadsbesparende gevinstene av en reformering av tjenestene forutsetter trolig at omstillingen skjer innenfor rammen av et statlig reformprogram som inneholder både ressurser til utprøving av ulike tjenesteformer og tiltak for å styrke utviklingen og rekrutteringen av relevant kompetanse.

Litteraturliste

Andersen, J.A. (1995). En ideell reforms møte med den kommunale hverdag. En studie av kommunenes iverksetting av HVPU-reformen. ØF-rapport nr. 04.

Barne- og likestillingsdepartementet. (2018). Lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (2008). Hentet fra https://lovdata.no/pro/#document/NLO/lov/2008-06-20-42

Berge, K. & Ellingsen, K.E. (2017). Hva er det ved diagnosen psykisk utviklingshemming som legaliserer bruk av tvang og makt? Tidsskrift for psykisk helsearbeid, (1), 80‒86.

Christensen, K. & Nilssen, E. (2006). Omsorg for de annerledes svake. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Dragsten, F. & Søndenaa, E. (2015). Fagpersonells forståelse av økt registrert tvangsbruk overfor personer med utviklingshemming. Nordisk Tidsskrift for Helseforskning, 10(2), 19‒32.

Ellingsen, K.E. (2006). Lovregulert tvang og refleksiv praksis. Doktoravhandling. Institutionen för Hälsovetenskap. Luleå tekniska universitet.

Engeset, A., Söderström, S. & Vik, K. (2015). Day activity centres-work for people with intellectual disabilities: A Norwegian perspective. Work: A journal of Prevention, Assessment and rehabilitation, 50(2), 193‒203.

FN-konvensjonen om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (2006).

Folkestad, H. (2003). Institusjonalisert hverdagsliv. En studie av samhandling mellom personale og beboere i bofellesskap for personer med utviklingshemming. Doktoravhandling. Det samfunnsvitenskapelige fakultet, Universitetet i Bergen.

Gustavsson, A. (2019). Refleksjoner fra et naboland. I J. Tøssebro (red.), Hverdag i velferdsstatens bofellesskap. Oslo: Universitetsforlaget.

Gustavsson, A. Tøssebro, J. & Dyrendahl, G. (1995). Introduction. I A. Gustavsson, J. Tøssebro, & G. Dyrendahl (red.), Intellectual disabilities in the Nordic Welfare State. Kristiansand: Norwegian Academic Press.

Handegård, T.L. (2005). Tvang, makt og ambivalens. En studie av hvilken betydning lovreglene om bruk av makt og tvang overfor psykisk utviklingshemmede kan få i det daglige omsorgsarbeidet. Doktorgradsavhandling. Tromsø: Institutt for sosiologi, Universitetet i Tromsø.

Handegård, T.L. & Gjertsen, H. (2008). Kapittel 4A – en faglig revolusjon? Evaluering av sosialhelsetjenestelovens kapittel 4A. Rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming. Bodø: Nordlandsforskning, rapport nr. 1, 2008.

Hirsti, S. (2019). «Stereotypisering og kompleksitet». Om den profesjonelle tjenesteutøvers kulturforståelse og håndtering av andre identitetsarbeid i en samisk-norsk kontekst. Doktoravhandling. Fakultet for samfunnsvitenskap, Nord universitet.

Hutchinson, G.S. & Sandvin, J.T. (2018). Emergent voices. Exploring the lived experience of seniors with intellectual disability. European Journal of Social Work, (2), 1‒11.

Ineland, J., Molin, M. & Sauer, L. (2019). Intellektuell funktionsnedsätning, samhälle och välfärd. Malmö: Gleerups Utbildning.

Jensen, K. (1992). Hjemlig omsorg i offentlig regi. Oslo: Universitetsforlaget.

Johnsen, B.-E., Lysvik, L. & Thomsen, T. (2014). Struggle for self-determination among service users in Norway. Learning Disability Practice, 17(10), 31‒34. DOI: https://doi.org/10.7748/ldp.17.10.31.e1599

Kittelsaa, A. (2008). Et ganske normalt liv. Utviklingshemming, dagligliv og selvforståelse. Doktoravhandling. Fakultet for samfunnsvitenskap og teknologiledelse, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet.

Kittelsaa, A. (2019). Boligen – hjem og arbeidsplass. I J. Tøssebro (red.), Hverdag i velferdsstatens bofellesskap. Oslo: Universitetsforlaget.

Kittelsaa, A., Johansen, O. & Witsø, A.E. (2019). De nærmeste – talspersoner, vaktbikkjer og støttespillere. I J. Tøssebro (red.), Hverdag i velferdsstatens bofellesskap. Oslo: Universitetsforlaget.

Kittelsaa, A. & Tøssebro, J. (2002). Store bofellesskap for personer med utviklingshemming. Rapport. Trondheim: NTNU Samfunnsforskning.

Kulturdepartementet. (2017). Lov om likestilling og forbud mot diskriminering. Hentet fra https://lovdata.no/pro/#document/NL/lov/2017-06-16-51?searchResultContext=1749&rowNumber=1&totalHits=2626

Lichtwarck, W. (2000). Spesialistkrav og politiske reformbehov. En studie av den fylkeskommunale habiliteringstjenesten for voksne. Doktoravhandling. Fakultet for samfunnsvitenskap og teknologiledelse, Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet.

Midtsundstad, A. & Bliksvær, T. (red.) (2015). Deltakelse på fritiden. Perspektiver på fritidsdeltakelse for mennesker med utviklingshemming. Bergen: Fagbokforlaget.

Morlandstø, L. (2006). Journalistikk som institusjonell praksis. Utviklingshemming og psykisk helse i pressen. Doktoravhandling. Institutt for informasjons- og medievitenskap, Universitetet i Bergen.

Morlandstø, L. & Sandvin, J.T. (2014). Større synlighet – for noen. Representasjon av utviklingshemmede i norske medier. I E. Eide, J. Grue & T. Vold (red.), Ut av medieskyggen. Mediedekning av funksjonshemmede. Oslo: Akademika.

Nirje, B. (1969). The normalization principle and its human management implications. I R. Kugel & W. Wolfensberger (red.), Changing patterns in residential services for the mentally retarded. Presidents Committee on Mental Retardation.

NOU 1973: 25. Omsorg for psykisk utviklingshemmede. Målsetting og retningslinjer. Hentet fra https://www.nb.no/items/URN:NBN:no-nb_digibok_2007060100042

NOU 1985: 34. Levekår for psykisk utviklingshemmede. Hentet fra https://www.nb.no/items/URN:NBN:no-nb_digibok_2007080704036

Olsen, T. (2003). Litt av en jobb. Bodø: Nordlandsforskning.

Regjeringen. (2019). Et samfunn for alle – likestilling, demokrati og menneskerettigheter. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/et-samfunn-for-alle---likestilling-demokrati-og-menneskerettigheter/id2680810/

Romøren, T.I. (red.) (1995). HVPU-reformen i forskningens lys. Oslo: Ad Notam Gyldendal.

Romøren, T.I. (2006). Yngre personer som mottar hjemmetjenester. Gjøvik: Høgskolen i Gjøvik.

Sandvin, J.T. (1992). Fra normalisering til sosial integrasjon. I J. T. Sandvin (red.), Mot normalt. Omsorgsideologier i forandring. Oslo: Kommuneforlaget.

Sandvin, J.T. (1996). Velferdsstatens vendepunkt? En analyse av HVPU-reformen som uttrykk for brytninger i velferdsstaten. Doktoravhandling. Institutt for samfunnsvitenskap, Universitetet i Tromsø.

Sandvin, J.T. (2000). Omsorg for utviklingshemmede – fortid, reformtid og framtid. I E. Markussen (red.), Menneskeverd ‒ funksjonshemmet i Norge. 2. utgave. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag.

Sandvin, J.T. (2014). Utviklingshemmet av hvem? I K. E. Ellingsen (red.), Utviklingshemming og deltakelse. Oslo: Universitetsforlaget.

Sandvin, J.T, Söder, M., Lichtwarck, W. & Magnussen, T. (1998). Normaliseringsarbeid og ambivalens. Oslo: Universitetsforlaget.

Skarstad, K. (2018). Ensuring human rights for persons with intellectual disabilities? Self-determination policies and the use of force in the case of Norway. International Journal of Human Rights, 22(6), 774‒800.

Sosialdepartementet. (1952). Om landsplan for åndssvakeomsorgen. (St.meld. nr. 71 (1952)). Hentet fra https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1952&paid=2&wid=c&psid=DIVL767

Sosialdepartementet. (1967). Om utviklingen av omsorgen for funksjonshemmede (St.meld. nr. 88 (1966‒67)). Hentet fra https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1966-67&paid=3&wid=c&psid=DIVL2473&pgid=c_1673

Sosialdepartementet. (1975). Omsorg for psykisk utviklingshemmede (St.meld. nr. 88 (1974‒75)). Hentet fra https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1974-75&paid=3&wid=e&psid=DIVL1367

Sosialdepartementet. (1978). Funksjonshemmede i samfunnet (St.meld. nr. 23 (1977‒78)). Hentet fra https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1977-78&paid=3&wid=b&psid=DIVL1556

Sosialdepartementet. (1987). Ansvar for tiltak og tenester for psykisk utviklingshemma (St.meld. nr. 67 (1986‒87)). Hentet fra https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1986-87&paid=3&wid=d&psid=DIVL812

Sundet, M. (1995). En ny tid i emning? Sosiale relasjoner i boligene. I T. I. Romøren (red.), HVPU-reformen i forskningens lys. Oslo: Ad Notam Gyldendal.

Sundet, M. (1997). Jeg vet jeg er annerledes – men ikke bestandig. Doktoravhandling. Institutionen för kulturantropologi och etnologi, Uppsala universitetet.

Syse, A. (1995). Rettssikkerhet og livskvalitet for utviklingshemmede. Oslo: Ad Notam Gyldendal.

Tøssebro, J. (1992). Institusjonsliv i velferdsstaten. Levekår under HVPU. Oslo: Ad Notam Gyldendal.

Tøssebro, J. (1995a). En utvidelse av velferdsstaten? I T.I. Romøren (red.), HVPU-reformen i forskningens lys. Oslo: Ad Notam Gyldendal.

Tøssebro, J. (1995b). Hjemmeboende som B-lag? I T.I. Romøren (red.), HVPU-reformen i forskningens lys. Oslo: Ad Notam Gyldendal.

Tøssebro, J. (2014). Trender i utviklingshemmetes levekår og deltakelse. I K.E. Ellingsen (red.), Utviklingshemming og deltakelse. Oslo: Universitetsforlaget.

Tøssebro, J. (red.) (2019). Hverdag i velferdsstatens bofellesskap. Oslo: Universitetsforlaget.

Tøssebro, J. & Lundeby, H. (2002). Statlig reform og kommunal hverdag. Utviklingshemmedes levekår 10 år etter reformen. Trondheim: NTNU, ISH-report 33.

Tøssebro, J., Olsø, T.M., Magnus, E. & Kittelsaa, A. (2019). Arbeid og et aktivt voksenliv. I J. Tøssebro (red.), Hverdag i velferdsstatens bofellesskap. Oslo: Universitetsforlaget.

United Nations (2019). Concluding observations on the initial report of Norway. Committee on the Rights of Persons with Disabilities. Hentet fra https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRPD%2fC%2fNOR%2fCO%2f1&Lang=en

Vike, H., Debesay, J. & Haukelien, H. (2016). Tilbakeblikk på velferdsstaten. Politikk, styring og tjenester. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Wendelborg, C. (2010). Å vokse opp med funksjonshemming i skole og blant jevnaldrende. En studie av opplæringstilbud og deltakelse blant barn med nedsatt funksjonsevne. Doktoravhandling. Trondheim: Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, Fakultet for samfunnsvitenskap og teknologiledelse, Institutt for sosialt arbeid og helsevitenskap.

Wendelborg, C., Kittelsaa, A.M. & Wik, S.E. (2017). Overgang skole arbeidsliv for elever med utviklingshemming. Rapport. Trondheim: NTNU Samfunnsforskning.

Wendelborg, C. & Tøssebro, J. (2018). Personer med utviklingshemming og arbeid – arbeidslinje eller fasttrack til kommunal omsorg? Fontene forskning, 11(2), 58‒71.

Witsø, A.E. & Kittelsaa, A. (2019). Aktivt voksenliv? Beboeres perspektiver. I J. Tøssebro (red.), Hverdag i velferdsstatens bofellesskap. Oslo: Universitetsforlaget.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon