Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

3. Velferdstjenester for barn og unge i kommunen

Carina Henriksen er førsteamanuensis i sosialt arbeid ved Fakultet for samfunnsvitenskap, Nord universitet. Hun har ph.d. i sosiologi. Hennes forskningsinteresser er innen ungdomsforskning, med særlig interesse for ungdom og selvskading.

Ingrid Fylling er førsteamanuensis i sosiologi ved Fakultet for samfunnsvitenskap, Nord Universitet. Hun har ph.d. i sosiologi. Hun har i mange år arbeidet med forskning omkring velferds- og støttetjenester for barn og unge i kommunen generelt, med særlig vekt på studier av PP-tjeneste og organisering av spesialundervisning.

Kommunale tjenester for barn og unge har lange tradisjoner og er sammensatt av flere elementer. Det er et høyt prioritert politikkområde og har generert økte ressurser de siste 20 år. Statlig politikk for barn og unge uttrykker at kommunale tjenester som er rettet mot å støtte barn og unge, bør samarbeide tett for å sikre skreddersydde tjenester og forebyggende tiltak. Analysene våre i dette kapittelet viser imidlertid noen hovedtrekk ved kommunale tjenester for barn og unge, som kan sees på som hindringer for et nært samarbeid: Intensivering og spesialisering innen tjenestene på grunn av stadig mer kompliserte livssituasjoner for barn og ungdom, så vel som lokalisering og kommunale organisasjonsmodeller, ser ut til å representere hinder for et tett samarbeid.

Nøkkelord: barneverntjeneste, PP-tjeneste, skolehelsetjeneste, kompetanse, samarbeid

State policies for children and young people state that municipal services which are aimed at supporting children and young people should cooperate closely in order to secure tailored services and preventive measures. However, our analyses in this chapter show three main features of municipal services for children and young people, which might be seen as hindrances to close cooperation. Intensification and specialisation within the services due to ever more complicated life situations for children and youth, as well as localisation and municipal organisation models, seem to represent obstacles to close cooperation.

Keywords: child welfare service, school psychologist services, school health service, professional competence, cooperation

Innledning

Den norske velferdsstaten beskrives ofte som tjenesteintensiv sammenlignet med andre velferdsstater (Vabø, 2014). Dette viser seg ikke minst når det gjelder tjenester for barn og unge. Det finnes en rekke tjenester både på kommunalt og statlig nivå som på en særskilt måte er rettet inn mot å forme et sikkerhetsnett for barn og unges velferd. Tjenester for barn og unge sees som sentrale i velferdskommunen av særlig tre grunner: a) barneperspektivet, med samfunnsmessig økt forståelse for og fokus på barns behov, b) fokus på forebygging og tidlig innsats, og c) effektivitetsargumentet som tilsier at en vanskelig barndom koster mye både for den enkelte og for samfunnet (Vabø, 2014, s. 13). Sistnevnte argument kan også knyttes an til «social investment»-perspektivet som har fått mye oppmerksomhet i europeiske velferdsstater de siste 20 år. Perspektivet handler om å se sosialpolitikken ikke kun som en utgiftspost og noe som skal iverksettes når alle andre midler er prøvd, men som en måte å investere i befolkningen på. Perspektivet er særlig aktualisert når det gjelder barn, som tiltak mot barnefattigdom, gode barnehage- og skoletilbud som styrker muligheten for at barn kan utvikle gode og produktive voksenliv (Esping-Andersen, 2002; Lister, 2013).

De fleste barn og unge i Norge vokser opp under gode og trygge forhold. Likevel er det en del barn og unge som faller utenfor, og statlige myndigheter mener at alle som har ansvar for barns velferd, må samarbeide bedre, og tjenestene må fungere bedre sammen for å møte utfordringene. I St.meld. nr. 39 (2001‒2002) Oppvekst- og levekår for barn og ungdom i Norge (Barne- og familiedepartementet, 2002a) pekes det på en rekke endringer i dagens samfunn som politikkutforming overfor barn og unge må forholde seg til. Siden ulike aspekter ved barn og unges liv henger sammen og utgjør en helhet, argumenteres det for at en aktiv politikk overfor barn og unge bør reflektere et helhetssyn og nært samarbeid på tvers av etater og sektorer. Et annet uttrykk for statlige ambisjoner om å sikre helhet og sammenheng i tjenester for barn og unge ser vi i handlingsplanen som følger det relativt nylig etablerte «0‒24-samarbeidet» (0‒24-samarbeidet, 2020) mellom fem direktorater, som har som hovedformål å sikre bedre samordning av virkemidler og innsatser i tjenester rettet mot barn og ungdom.

Hovedspørsmålet som reises i dette kapittelet er hvordan ansatte i kommunale tjenester som har et spesielt ansvar for barns velferd oppfatter betingelsene og utfordringene når det gjelder å yte gode tjenester til barn og unge som er i en vanskelig livssituasjon. Vi analyserer med andre ord tilstand og utfordringer i tjenester for barn og unge, og dette gjør vi ved å studere tre tjenester som på en særskilt måte er rettet mot barn og ungdom i kommunene: Barnevernet, skolehelsetjenesten/ helsestasjon og Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT). Alle tre tjenester har fått mye statlig oppmerksomhet de siste 10 år, både når det gjelder ressurser og statlig initierte kompetanseutviklingsprogram.

Som vi vil komme nærmere tilbake til senere, viser forskning at kommunale velferdstjenester for barn og unge møtes med mange ulike forventninger; de skal være generelle og forebyggende, de skal være kompetente i møte med komplekse utfordringer, og de er forventet å levere gode, individrettede tjenester og samtidig jobbe systemrettet. Ulike samarbeidspartnere, som skoler, barnehager og spesialisttjenester, har ofte ulike forventninger til tjenestene (Fylling & Handegård, 2009). Samtidig har forskningen så langt kun studert hvert av tjenesteområdene for seg, mens det har vært lite forskning som belyser de tre tjenestefeltene i sammenheng, noe dette kapittelet ønsker å bidra til. Et spørsmål som er interessant å stille i denne sammenhengen, er hvordan de tre ulike tjenestene erfarer og håndterer ulike forventninger til kompetanse og tjenesteutvikling, og hvorvidt det er forskjeller og likheter mellom tjenestene når det gjelder dette. Vi analyserer tjenestenes organisering, kompetansestrategier og arbeidsformer, på jakt etter hvordan de tre tjenestene balanserer hensynet til universalisme og generalisme på den ene side og forventningen om spesialiserte og spisskompetente tjenester på den annen side, og hvorvidt strategier og løsninger varierer mellom tjenestene.

Bakgrunn

Alle de tre tjenestene som omfattes av vår studie, har opplevd en sterk vekst i antall henvendelser og saker de siste 25 år. I 1992 var det 19 600 barn og unge i barneverntiltak (Sandbæk, 1992), mens det i 2018 var 55 623 barn og unge som mottok ett eller flere tiltak fra barnevernet (Bufdir, 2019). Antall ansatte i barneverntjenesten i Norge er i overkant av 6000. PP-tjenesten har i underkant av 2 300 ansatte på landsbasis, en økning på ca. 300 stillinger fra 2009, men antall tilmeldte registreres ikke lenger i Grunnskolens Informasjonssystem. Helsetjenester for barn og unge i kommunen har i utgangspunktet hele gruppen barn og unge som sitt arbeidsfelt, og registrerer dermed ikke tilmeldinger. Mens barnevern og PPT retter seg mot barn og unge som oppfattes som utsatte eller sårbare, presiseres det i de siste oppdaterte faglige retningslinjene for skolehelsetjenesten at målgruppen er alle barn og unge fra 5 til 20 år. Et uttrykk for tjenestens vekst er imidlertid at det i perioden 2014 - 17 ble opprettet nesten 400 nye helsesykepleierstillinger (Helsedirektoratet, 2018) samtidig som forebyggende oppgaver knyttet til barn og unges psykiske helse ble vektlagt i større grad.

Felles for både barnevern, PP-tjeneste og kommunal helsetjeneste for barn og unge er at forebyggende arbeid og tidlig innsats er en sentral del av deres mandat. Samtidig har de ulike oppgaver og til dels også nedslagsfelt: PP-tjenesten har som hovedoppgave å gi sakkyndige vurderinger av elever som har rett til spesialundervisning (§ 5.1 i opplæringslova), barnevernet har oppgaver knyttet til forebyggende og inngripende tiltak overfor familier hvor omsorgen vurderes som mangelfull. Helsetjenesten for barn og unge har på sin side ansvar for oppfølging av kontroller og vaksineprogrammer, samtidig som de har ansvar for forebyggende helsetjenester når det gjelder barn og unges fysiske og psykiske helse. Alle tre tjenester retter seg med andre ord særlig mot barn og unge som er i sårbare livssituasjoner og har behov for målrettet hjelp og støtte.

Politisk utvikling: Dokumentanalyse

I dette avsnittet skal vi se nærmere på hvilke politiske dokumenter som har vært styrende for tjenestene for barn og unge, og hvordan politiske føringer har endret seg over tid. Analysen av dokumenter er inspirert av Bacchis (2012) analysemetode. Vi ser på hva som i dokumentene presenteres som «problematikker» når det gjelder barn og unge, og hvordan sammenhengen er mellom problematikker som beskrives, og hvilke muligheter som skisseres for å løse problemene.

Samtidig som barn og unges oppvekst og levekår fra statlig politisk hold sees som et samlet politikkområde (St.meld. nr. 39 (2001‒2002); Organisasjonen 0‒24-samarbeidet (2020)1), har den konkrete politikkutformingen først og fremst kommet til uttrykk gjennom tjenestespesifikke meldinger og handlingsplaner. Det er derfor et begrenset antall policydokumenter som adresserer politikken for barn og unge generelt. Vi skal se nærmere på to slike, som også ble presentert i innledningen, nemlig St.meld. nr. 39 (2001‒2002) (Barne- og familiedepartementet, 2002a) og handlingsplanen for 0‒24-samarbeidet.

I 2002 kom stortingsmeldingen «Oppvekst og levekår for barn og ungdom i Norge» (Barne- og familiedepartementet, 2002a), som peker på en rekke endringer i dagens samfunn som politikkutforming overfor barn og unge må forholde seg til. I meldingen argumenteres det for at «flere samlivsbrudd, økt kommersialisering og seksualisering, nye og større rusutfordringer, en ny kommunikasjonsvirkelighet og en sterkere grad av organisering av fritiden stiller nye krav til det offentlige» (Barne- og familiedepartementet, 2002a, s. 3). Det pekes videre på at siden barn og ungdom selv ikke deler opp sine virkeligheter og utfordringer i faglig begrunnede ansvarsområder, må en aktiv politikk overfor barn og unge reflektere et helhetssyn og «sikre helhet og tydelige prioriteringer i tjenester og tilbud» (Ibid., s. 4). Meldingen peker videre på at for å kunne styrke barn og unges oppvekstsvilkår må dette skje gjennom samarbeid på tvers av etater og sektorer, og for at dette skal kunne gi resultat, må tjenestene og sektorene samarbeide bedre om å utforme og sette i gang tiltak. Utfordringene i samarbeidet «ligger både mellom etater og tjenester i kommune, mellom kommunene- og spesialisthelsetjenestene og mellom offentlig og frivillig sektor» (Barne- og familiedepartementet 2002a, s. 165). Stortingsmeldingen angir imidlertid få konkrete tiltak, utover å slå fast at de ulike departementene skal videreutvikle disse politikkområdene innenfor sin ordinære virksomhet (ibid., s. 233).

Det såkalte 0‒24-samarbeidet (0‒24-samarbeidet, 2020), som er et samarbeid mellom fem direktorater, har som hovedformål å sikre bedre samordning av virkemidler og innsatser i tjenester rettet mot barn og ungdom. Et av effektmålene for perioden 2017‒2020 er et styrket tverretatlig samarbeid i kommunene om utsatte barn og unge og deres familier. Det hevdes at det er svikt i samarbeid og samordning mellom tjenestene, og at årsakene til denne svikten er sammensatte. Her pekes det på at organiseringen av offentlig forvaltning i sektorer medfører at ansatte i ulike tjenester i kommunen har ulike prioriteringer, at tjenestene mangler tilstrekkelig kjennskap til hverandre, at tjenestene er organisert ulikt, og at ansvarsforholdene kan være uklare (0‒24-samarbeidet, 2020). Tiltakene vil dermed være rettet mot å styrke muligheten for samarbeid og koordinering mellom lokale tjenester, både for å legge bedre til rette for forebyggende arbeid og for å sikre bedre og mer treffsikre individtiltak.

Barnevernloven kap. 3 (LOV-1992-07-17-100) slår fast at den kommunale barneverntjenesten er en forebyggende virksomhet, og at kommunen er ansvarlig for de forhold barn og unge lever under. Barneverntjenesten har dermed også ansvar for å påse at barn og unges interesser ivaretas av andre offentlige etater der det er behov for det, samt samarbeide med andre sektorer. Barneverntjenestens formål er regulert av barnevernloven fra 1992.

De sentrale politiske dokumentene innenfor barnevern er St.meld. nr. 39 (1995‒96) Om barnevernet (Barne- og familiedepartementet, 1996), St.meld. nr. 40 (2001‒2002) Om barne- og ungdomsvernet (Barne- og familiedepartementet, 2002b) og Meld. St. 17 (2015‒2016) Trygghet og omsorg ‒ Fosterhjem til barns beste (Barne- likestillings-, og inkluderingsdepartementet, 2016). Vergerådsloven kom i 1886, og ble avløst av barnevernloven i 1953. Barnevernloven 1992 er en videreføring av loven fra 1953. I dag har alle kommuner en barneverntjeneste som skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres utvikling og helse, får tilstrekkelig hjelp og omsorg ved behov. I 2004 ble det fylkeskommunale ansvaret for å etablere, drive og godkjenne barnevernsinstitusjoner overført til staten, og det ble etablert fem barnevernsregioner nasjonalt. Barnevernloven ble endret 1. juli 2018, hvor rett til barneverntjenester slås fast, og barnets rett til medvirkning styrkes og tydeliggjøres. I tillegg slår loven fast at barn skal ha rett til å bli møtt med trygghet, kjærlighet og forståelse (Lovdata, 2018).

Når fokus i dette kapittelet er på politikk og tjenesteutforming for barn og unge generelt, er St.meld. nr. 40 (2001‒2002) om barnevernet (barne- og familiedepartementet, 2002b), av særlig interesse: Her presenteres to overordnede problemstillinger som meldingen skulle adressere: behovet for å styrke rettssikkerheten for brukere av barnevernet, og behovet for å styrke muligheten for større bruk av familie- og nærmiljøbaserte tiltak i barnevernet. Utvalget som stod bak utredningen som stortingsmeldingen er basert på (ledet av Edvard Befring), vurderte at selve innholdet i lovverket om barnevernet var tilstrekkelig godt, men de etterlyser et barnevern som i større grad enn i dag hjelper foreldre til å oppdra, sosialisere og gi egne barn forsvarlig omsorg. Forebygging synes dermed å stå sentralt som målsetting, og mange av tiltakene som presenteres i stortingsmeldingen, gjelder da også generell forebygging og oppvekstpolitikk. Det påpekes at barnevernet må styrkes kompetansemessig på en måte som er hensiktsmessig for å oppnå dette. Solberg-regjeringens kompetansestrategi for barnevernet av 20172 peker i samme retning: tidlig innsats og forebygging er hovedelementer.

Når det gjelder PP-tjenesten, er mandatet regulert i opplæringslova § 5-6 og barnehageloven § 19 c. PP-tjenesten har både system- og individrettede arbeidsoppgaver. I forskriftene presiseres det at oppgavene skal sees i sammenheng, og at barn og elever med særskilte behov skal ivaretas før tjenesten utfører andre oppgaver som for eksempel å bistå i skolemiljøsaker eller andre oppgaver rettet mot systemnivået.3 Når det gjelder PP-tjenesten, er det særlig fire politiske dokumenter som er sentrale. Den gjelder Ot.prp. nr. 64 (1973‒74) (Kyrkje- og undervisningsdepartementet, 1974), St.meld. nr. 61 (1984‒85) Om visse sider ved spesialundervisninga og den pedagogisk-psykologiske tenesta (Kyrkje- og undervisningsdepartementet, 1985), St.meld. nr. 30 (2003‒2004) Kultur for læring og (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2004) og Meld. St. 18 (2010‒2011) Læring og fellesskap (Kunnskapsdepartementet, 2011).

I Ot.prp. nr. 64 (1973‒74) (Kyrkje- og undervisningsdepartementet, 1974) lanseres en ny lov for grunnskoleopplæringen, som trådte i kraft i 1975. Loven kalles ofte «integreringsloven» fordi den integrerte lov om spesialskoler i en felles grunnskolelov. Ot.prp. nr. 64 (1973‒74) la til grunn et fortsatt individpatologisk perspektiv på barn og unges spesialpedagogiske utfordringer, men manglende ressurser og kompetanse til å håndtere disse ble sett som den mest sentrale problematikken (Haug, 1999). Løsningen ble dermed å innføre et statlig refusjonssystem for kommunenes spesialundervisning, samt å satse på kompetanseutvikling gjennom å bygge ut spesialpedagogiske utdanningstilbud. St.meld. nr. 61 (1984‒85) (Kyrkje- og undervisningsdepartementet, 1985) videreførte det individpatologiske perspektivet, men la større vekt enn tidligere på desentraliserte opplæringstiltak for barn med ulike funksjonsnedsettelser, noe som også pekte mot behov for utbygging og styrking av PP-tjenesten. Deretter skjedde det lite på PP-tjenestens område før det kom ny lov om opplæring (LOV-1998-07-17-61) som trådte i kraft 1999. Da fikk PP-tjenesten utvidet sitt mandat til å omfatte systemarbeid og ansvar for kompetanseutvikling i skoler og barnehager, som klart hang sammen med inkluderingsideologiens gjennomslag på 1990-tallet, med Salamanca-erklæringen fra 1994 som en av de viktigste markørene (Fylling, 2008). I de påfølgende to stortingsmeldingene som kom på 2000-tallet, St.meld. nr. 30 (2003‒2004) (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2004) og Meld. St. 18 (2010‒2011) (Kunnskapsdepartementet, 2011), ble en ny problemforståelse etablert. Nå er det ikke lenger spesialundervisningen som er løsningen på et differensieringsproblem, men spesialundervisningen blir sett som selve problemet i et inkluderingsperspektiv. Løsningen blir utbygging av kompetansetilbud for PP-tjenesten som skal sette dem i stand til å arbeide på nye måter (Fylling & Handegård, 2009; Andrews, Lødding, Fylling & Hunstad, 2018): mer systemrettet og forebyggende, mindre individuelle utredninger og tiltak.

Helsetjenesten for barn og unge i kommunene inkluderer både helsestasjon og skolehelsetjeneste. De sentrale politiske dokumentene innenfor helsesøstertjenesten4 og skolehelsetjenesten er St.meld. nr. 37 (1992‒93) Utfordringer i helsefremmende og forebyggende arbeid (Sosialdepartementet, 1993), Meld. St. 26 (2014‒2015) Femtidens primærhelsetjeneste ‒ nærhet og helhet (Helse- og omsorgsdepartementet, 2015) og «Nasjonal faglig retningslinje for det helsefremmende og forebyggende arbeidet i helsestasjon, skolehelsetjenesten og helsetjenesten for ungdom» (Helsedirektoratet, 2019). I St.meld. nr. 37 (1992‒93) (Sosialdepartementet, 1993) framkommer at arbeidsoppgaver og organisering ikke samsvarer med problemenes omfang. Det pekes på bemanningsproblemer og manglende utbygging av tjenesten, men samtidig framkommer en uklarhet i hva som er helsesøstertjenestens og skolehelsetjenestens arbeidsoppgaver. I Meld. St. 26 (2014‒2015) (Helse- og omsorgsdepartementet, 2015) argumenteres det for at barn og unge ikke får den hjelp og oppfølging som de burde hatt, og at det er viktig å styrke og videreutvikle helsestasjons- og skolehelsetjenesten slik at disse blir lettere tilgjengelig og bedre samordnet som et forebyggende og helsefremmende helsetilbud til både barn og unge. Samtidig viser meldingen til at det har vært en dreining fra forebyggende fysisk helsearbeid, fra vaksinasjonsprogrammer og helsearbeid til en økende vekt på barn og unges psykiske helse, noe som faglige retningslinjer for helsestasjons- og skolehelsetjenesten5 viser. Det påpekes også at barn og unge skal blir hørt, involvert og få innflytelse i kontakt med tjenestene både på individ- og systemnivå.

Oppsummert kan vi si at dokumenter som adresserer politikken for barn og unge generelt, så vel som dokumenter som angir politikk for de enkelte tjenestefelt, argumenterer for at tjenester som skal støtte barn og unge i sårbare livssituasjoner gjennom oppveksten, må være koordinerte og samordnete for å fungere godt. Vekten legges på forebygging, brede og universelle tiltak, og færrest mulig inngripende og omfattende individsaker. Vi ser også noen forskjeller mellom tjenestene når det gjelder endring av fokus: Politiske føringer rettet mot barneverntjenesten fokuserer i stadig større grad på barn og unges rett til medvirkning; for PP-tjenesten har føringene handlet om at tjenesten bør endre fokus fra et individpatologisk til et systemrettet, inkluderende perspektiv. For helsetjenesten for barn og unge i kommunen har politiske dokumenter pekt på behovet for et bredere og mer omfattende ansvar for forebygging når det gjelder barn og unges helse, inkludert psykisk helse.

Tidligere forskning

Som tidligere nevnt har det vært en klar forventning til PP-tjenesten at fokus skal dreies bort fra individbasert arbeid og over på systemrettet og forebyggende arbeid. Slikt arbeid kan for eksempel være kurs for lærere eller veiledning i forbindelse med klassemiljøproblematikk. Forskning om PP-tjenesten de siste 20 år har vist at dette «doble» mandatet er komplisert å håndtere for mange PP-tjenester (Fylling & Handegård, 2009; Hustad & Fylling, 2012, Hustad et al., 2016), fordi kravet om systemarbeid ofte taper kampen om oppmerksomhet når antall tilmeldte individsaker er høyt (Andrews et al., 2018). Forskning har også vist at PP-tjenesten erfarer krysspress mellom egne og samarbeidspartneres oppfatninger om hvilke arbeidsoppgaver som burde prioriteres (Fylling & Handegård, 2009; Hustad & Fylling, 2012). Tjenesten har også hatt en svak vekst sammenlignet med de to andre kommunale hjelpetjenestene for barn og ungdom, og mange PP-tjenester erfarer derfor kapasitetsproblemer (Fylling & Handegård, 2009; Tveitnes, 2018). Samtidig har det formelle kompetansenivået økt de siste 10 år, og tjenesten har endret seg fra å være en multiprofesjonell til en mer uniprofesjonell, spesialpedagogisk tjeneste (Hustad & Fylling, 2012; Hustad, Lødding & Fylling, 2018).

Når det gjelder barnevernet, peker Marthinsen, Clifford, Fauske og Lichtwarck (2013) på at prioriteringene i barnevernet de siste 10 år har dreid fra primært å handle om omsorgsovertakelse til å handle mer om å styrke barn og unges oppvekstsvilkår med ulike former for hjelpetiltak. Fauske, Kvaran og Lichtwarck (2017) viser imidlertid at selv om hjelpetiltak utgjør hovedvekten av bistand fra barnevernet til barn, unge og familier, fins det lite forskning som kan dokumentere tiltakenes virkning. Forfatterne mener at det er behov for mer kunnskap om hvilke tiltak barn, unge og familier faktisk får, og det sentrale er hvordan de ulike tiltak virker i ulike kontekster, og ikke minst hvilke problemer tiltakene er egnet til å løse (Fauske et al., 2017).

Heggen, Jørgensen og Rød (2013) peker på at det er en betydelig vekst i ansvar og oppgaver i det kommunale barnevernet, noe de mener utfordres av generalistkommuneprinsippet, som innebærer at kommuner uansett størrelse og geografisk plassering skal kunne håndtere det samme spekteret av tjenester. Fauske et al. (2017) påpeker at barnevernet arbeider med komplekse og sammensatte problemstillinger, og dette er utfordrende både for tjenesten og aktuelle samarbeidspartnere.

Når det gjelder helsestasjons- og skolehelsetjenesten, kan det særlig identifiseres tre sentrale temaer i nyere forskning omkring skolehelsetjenesten: Det ene handler om bemanningsproblemer og underrepresentasjon av brukergrupper (Johannesen, 2015; Waldum-Grevbo & Haugland, 2015; Gammelsrud, Kvarme & Misvær, 2017). Det andre handler om faglig innhold (Borthne, 2003; Glavin, Helseth & Kvarme, 2007; Nilsen, Litland & Hjälmhult, 2014; Weum & Glavin, 2017), mens det tredje temaet kan sies å være knyttet til tverrfaglighet og samarbeid (Ottesen, Øyehaug & Bjorbækmo, 2016; Viem, 2018). Forskning har etterlyst kunnskap om mønstre i bruk av skolehelsetjenesten blant barn og unge, og noen studier har blant annet vist at gutter synes å være underrepresentert (Gammelsrud et al., 2017, NOU 2019: 3).

Om studien

Vi har gjennomført 14 kvalitative forskningsintervjuer i en større og en mindre kommune. De som er intervjuet, representerer både ansatte og ledere for henholdsvis PPT, skolehelsetjenesten, helsestasjon, barneverntjenesten og en brukerorganisasjon. Av de 14 intervjupersonene var det 3 menn og 11 kvinner. Fra barneverntjenesten er en brukerorganisasjon representert, mens de to andre tjenestefeltene har sammensatte brukergrupper som har mange potensielle brukerorganisasjoner som representerer brukere av tjenestene. Utvelgelsen av kommune ble gjort på bakgrunn av lokalisering: Vi valgte en større og en mindre kommune i én og samme region. Den ene kommunen har bystatus, den andre må regnes som en liten distriktskommune. Tjenestene varierer dermed også i størrelse, fra den minste tjenesten som er en helsesykepleiertjeneste med én ansatt, til den største som er en barneverntjeneste med nesten 40 ansatte.

Presentasjon av funn

Organisering av tjenestene i de to kommunene

I den større kommunen er barneverntjenesten og PP-tjenesten organisert under Oppvekstavdelingen, mens helsetjenesten for barn og unge er organisert under Helse- og omsorgsavdelingen. Barneverntjenesten har ca. 40 ansatte fordelt på 5 faglige enheter, i tillegg til administrasjon og ulike prosjektstillinger. PP-tjenesten har ca. 25 ansatte fordelt på førskoleteam og skoleteam; i tillegg er noen av dem også knyttet til et tverrfaglig tiltak som heter Familiens Hus. Helsetjenesten for barn og unge i den større kommunen består av 18 helsesykepleiere knyttet til helsestasjon for barn, helsestasjon for ungdom, helsestasjon for studenter, skolehelsetjeneste i grunnskole og videregående skole.

I den mindre kommunen er organiseringen nokså annerledes: Både barneverntjenesten og PP-tjenesten er interkommunale tjenester hvor kommunen inngår som én av seks kommuner. En PP-rådgiver har arbeidssted to dager i uka i kommunen, og resten på hovedkontoret. Barneverntjenesten har to fagansatte som er knyttet spesielt til den mindre kommunen, men har ikke faste arbeidsdager der.

Helsestasjons- og skolehelsetjenesten ser også nokså ulike ut i de to kommunene. I den større kommunen teller tjenesten i underkant av 20 helsesykepleiere, fordelt på helsestasjon for barn og ungdom, skolehelsetjeneste og noen andre tjenester. Den mindre kommunen har en helsesykepleier ansatt, som skal dekke alle disse tjenestefeltene.

Samfunnsendring skaper endringer i barn og unges støttebehov

Representanter for alle tre tjenester forteller at bildet har endret seg med hensyn til hva tjenesten bruker tiden på. I skolehelsetjenesten var fokus tidligere mer rettet mot helseundersøkelser, vaksinasjoner, veiing og måling, mens de senere år har det vært en dreining mot psykisk helse. Barn og unge har i økende grad behov for å ha noen å snakke med, noe som er tidkrevende. Også Ungdataundersøkelsen peker på at psykiske helseplager blant barn og unge er økende (Bakken, 2018). St.meld. nr. 39 (2001‒2002) (Barne- og familiedepartementet, 2002a) viser at det i mange år har vært dokumentert mangler i tilbud til barn og unge som sliter med psykisk lidelse. Barn og unge med psykiske helseutfordringer er blant dem med størst behov for flerfaglige tjenester, men likevel viser tilbakemeldingene fra kommunene at psykisk helse-tjenester for barn og unge fortsatt ikke framstår som et satsingsområde, se Fremtidens primærhelsetjeneste ‒ nærhet og helhet (Meld. St. 26 (2014‒2015) (Helse- og omsorgsdepartementet, 2015).

En ansatt i barnevernet i den større kommunen mener det har vært en endring i hvilke utfordringer brukerne av tjenesten har. Mens barneverntiltak tidligere adresserte utfordringer som fulgte av dårlig familieøkonomi, som lite mat, skitne eller dårlige klær etc., handler det i dag i større grad om foreldrekonflikter, alvorlig vold, rusmisbruk og psykiatri. Dette stiller krav til kompetanseutvikling:

Det er jo en utvikling der også, og en endring i samfunnet på hva som er utfordringene. Og jeg tenker at vi trenger faglige oppdateringer på hvordan vi håndterer dette og hvordan vi jobber med dette. Altså, man må jo utvikle seg faglig hele tiden. (Fagansatt 1, BV S)

Når det gjelder de samfunnsendringer hun beskriver, legger hun også til at det er mye mer fokus på foreldre og deres psykiske helse nå enn det var tidligere innenfor barneverntjenesten. Dette støttes også av Marthinsen et al. (2013) som hevder at barnevernet av og til utfordres med hensyn til om det er barna eller foreldrene som trenger mest bistand, og hvor hjelpen bør rettes.

Økt kompleksitet og ansvar

En annen endring som uttrykkes av flere tjenester, er desentralisering av tjenester, som blant annet vises gjennom at flere oppgaver nå skal ivaretas av førstelinjetjenestene, som tidligere ble henvist videre til spesialisttjenestene. En ansatt i den mindre helsetjenesten uttrykker det slik:

Så vi må på en måte gjøre mye mer selv lokalt, og det gjelder mange ting innenfor helsevesenet nå som blir lagt over på kommunene, og så følger hverken midler eller stillinger med, så vi opplever nok det at vi har en mye mer sammensatt og krevende hverdag enn for 20 år siden, ja, det er helt sikkert. (Helsesykepleier M)

I PP-tjenesten kommer dette fenomenet til syne ved at det blir forventet at de skal gjøre et utredningsarbeid i forkant av at et barn henvises til BUP, mens tidligere gikk henvisningen ofte direkte fra fastlege til BUP uten at PP-tjenesten var involvert. De erfarer at BUP eksplisitt stiller krav til forhåndsutredning fra PP-tjenesten før de vurderer søknaden. De erfarer også at henvisningene de senere år har representert en forskyvning i aldersgruppe. Mens de fleste tilmeldte saker tidligere kom fra skolene, erfarer PP-tjenesten nå at stadig flere kommer fra barnehager. Dette skaper en spenning mellom på den ene siden verdien av å oppdage læringsutfordringer tidlig, og på den andre siden at forventningene til hva barn og unge skal mestre, endrer seg og dermed fører til et større omfang av tilmeldinger tidlig i barneårene. En ansatt i PP-tjenesten uttrykker det slik:

Det måles hele tiden, men barns utvikling er jo den samme. Altså hjernen til ungen er jo den samme når de var 7 år før -97, som en 7-åring etter -97. Så den endringen med at de begynte tidligere på skolen og at kravene endret seg veldig i fra 2000 og fra Kunnskapsløftet i 2006. Det tenker jeg at vi ser. (Fagansatt 1 PPT S)

Samlet sett tegnes det et bilde i tjenestene for barn og unge av store endringer i både omfang av og kompleksitet i utfordringene som barn og unge møter, og disse endringene settes av informantene i sammenheng med at samfunnets forventninger til barn og unge har endret seg.

En av de store endringer som tjenester for sårbare barn og unge påpeker, er at kravene til skriftlig dokumentasjon og rapportering har økt de senere år. Konsekvensene av denne endringen erfares på litt ulike måter i de ulike tjenester. Noen uttrykker bekymring for at dokumentasjonsarbeidet får for stor plass i forhold til direkte arbeid med barn og unge, altså at kravene til dokumentasjon medfører at man blir mindre tilgjengelig for brukerne. En fagansatt i barnevernet beskriver det slik:

Det syns jeg har forandret seg, og det er jo vel og bra, altså at man skal dokumentere og at krav til sikkerhet og alt sånn her, men det tar tid, det gjør det. Så er det liksom så lett å prioritere når du har en unge som du vet sliter og som har behov for en samtale, å heller prioritere å gjøre det enn å sitte og skrive, ikke sant. Vi er jo bare mennesker, og vi ser jo hva man må bruke mesteparten av tiden på. (Fagansatt BV M)

Informanten presenterer et syn på skriftliggjøring og dokumentasjon som en tilleggsoppgave som kan ha en tendens til å gå ut over det egentlige arbeidet. Dette skillet mellom utadrettet arbeid i form av samtaler og møter på den ene siden og rapportskriving og dokumentasjon på den andre siden synes å arte seg litt annerledes når det sees fra et mellomlederperspektiv. For lederen framstår utadrettet arbeid med barn og unge, og dokumentasjon av dette arbeidet, som et integrert hele, som til sammen utgjør det barnevernfaglige arbeidet:

Noen blir litt overgitt over all dokumentasjon og alle kravene som ligger i loven, og all tiden man skal bruke på det å skrive, men jeg syns at det er kjempeviktig […] at ungene som er i barnevernet, skal vite hva vi holder på med og skal klare å finne igjen historien sin. Og jeg tenker at det er ikke mulig å gjøre et godt barnevernfaglig arbeid uten å dokumentere hva du holder på med. Jeg tror at vi skriver oss litt klokere, for jeg tror at vi gjennom å være nødt til å formulere hvorfor jeg mener det jeg mener og hvorfor jeg jobber med det jeg gjør og hvorfor jeg vurderer sånn som jeg gjør, jeg tror at det gjør at arbeidet blir bedre. (Leder BV M)

Fagideologi og perspektiver på barns deltakelse

Det er ikke bare forventninger og tilmeldinger som har endret seg i tjenestene for barn og unge. Både barneverntjenesten og PP-tjenesten opplever at de arbeider på en annen måte nå enn tidligere. Mens PPT opplever at de arbeider klart mer med veiledning til fagpersoner i skole og barnehage, erfarer barneverntjenesten at fokus i måten å tenke tiltak på er annerledes nå enn for noen år siden. Leder for den mindre barnevernstjenesten uttrykker at deres arbeidsformer og tiltaksutforming har endret seg fra i hovedsak å gi kompensatoriske tiltak til mer «hjelp til selvhjelp»-tiltak overfor foreldrene:

Hele Barneverns-Norge har jo vært inne tidligere i en sånn kompenserende rolle, der man har gått inn og enten gitt avlastning, økonomiske tilskudd, eller støttekontakt og sånn, de tradisjonelle, gamle barneverntiltakene var jo litt sånn. Vi har de senere årene gått over til en ganske klar formidabel endring til foreldrestøttende tiltak der man på en måte prøver å søke til at familien blir et selvstendig organ, altså hjelp til selvhjelp for å klare å justere kursen sin overfor barna […]. Det som viste seg forskningsmessig, var jo at barn som faktisk virkelig stod i omsorgssviktende situasjoner, ble stående enda lenger i omsorgssvikt fordi at disse tiltakene på en måte, altså foreldrene klarte å være foreldre mye lenger, eller egentlig dårlige foreldre mye lenger. (Leder, BV M)

Sitatet synliggjør en endring i fagideologi som informanten oppfatter blir støttet av kunnskapsutvikling på feltet: Tiltak som siktet mot å avlaste og kompensere for svak foreldreomsorg, virket mot sin hensikt ved at det bidro til å opprettholde problemene. Nå rettes tiltak i større grad mot å gi foreldrene hjelp til å bli bedre foreldre.

Alle tjenestene vektlegger betydningen av barn og unges aktive deltakelse sterkt. I alle tre tjenestefelt mener man at det har vært en utvikling i retning av større vekt på at barn og unge selv skal ha innflytelse, og at man også er mer oppmerksomme på hvordan barn og unge oppfatter det å være bruker av tjenester:

Det har jo vært en utvikling, det med å høre barna særlig. Og synet på den betydningen man har som saksbehandler for disse barna, har jo og endret seg etter hvert, altså man har forstått etter hvert at man er mer betydningsfull enn man kanskje trodde i utgangspunktet egentlig. Og jeg tenker at det har jo gått litt i takt med det at det har blitt mer og mer aktuelt med BarnevernsProffene og den foreningen for barnevernsbarn har blitt tydeligere, sånn at, ja det er jo mere brukerstyrt egentlig enn hva jeg opplever at det var i starten da jeg begynte. (Fagansatt BV S)

Et annet uttrykk for at man nå i større grad er oppmerksom på betydningen av barn og unges egne vurderinger og oppfatninger, er at man i PP-tjenesten har et stadig tydeligere fokus på «elevsentrert PP-tjeneste», som innebærer at «[d]en pedagogisk-psykologiske rådgiveren behandler eleven som et subjekt, og inngår dermed i en likeverdig relasjon til eleven. Eleven er fullt informert om og har gitt sitt samtykke til alle sider ved den sakkyndige vurderingen. Tilbud om spesialundervisning blir så langt som mulig utformet i samarbeid med eleven og det blir lagt stor vekt på elevens synspunkter» (Strandkleiv, 2018, s. 2). Dette perspektivet kommer klart til uttrykk i vår studie, ikke bare i PP-tjenesten, men også i de andre tjenestene. Det synes dermed å være en nokså felles faglig-ideologisk vurdering av barn og unge som selvstendige aktører med rett til å bli hørt, på tvers av tjenesteområde. Alle tre tjenester legger vekt på at barn og unges oppfatninger skal tillegges stor vekt, og en PPT-ansatt forteller:

Når en mellomtrinnselev sier at «jeg vil ikke ha spesialundervisning», så må vi legge veldig stor betydning i det, altså vi må finne ut hvorfor er det sånn. Vi kan liksom lande på at vi prøver å argumentere for hvorfor det er lurt likevel, eller vi kan tenke okey, her er det faktisk en refleksjon bak, at det er lurere for ham å være i klassen. Og det tenker jeg, når ungene begynner å reflektere over det selv hva de ønsker og ikke, så må vi absolutt lytte og oppleve at det er relevant det de sier om sitt eget liv. (Fagansatt PPT S)

Samtidig som ansatte i alle tre tjenester er opptatt av barn og unges aktive deltakelse, uttrykker de også at formalisert brukermedvirkning ikke er realisert i noen særlig grad, noe en av lederne kalte deres «dårlige samvittighet». Representanten for brukerorganisasjonen uttrykker da også at begrepet «brukermedvirkning» er uavklart. Når sentrale begreper og definisjoner for barn og unge blir bestemt, som for eksempel brukermedvirkning, blir ikke barn og unges stemme tatt i betraktning. I FNs barnekonvensjon artikkel 12 (FNs barnekonvensjon 1989) er et av de grunnleggende prinsippene at barn har rett til å si sin mening, bli respektert og hørt, og brukerorganisasjonen var tydelige på at selv om tjenester for barn og unge var blitt bedre på dette, har de fortsatt et stykke igjen. Brukerorganisasjonen ønsker større og tydeligere forventninger fra praksisfeltet og fra politisk hold til hva som egentlig trengs fra dem, men de uttrykker samtidig at det at barn og unge i deres organisasjon står fram med sine egne historier av enkelte fagansatte og politikere blir oppfattet som ugreit.

Kompetanse og kvalitet

Det er flere dimensjoner som kan være interessante å drøfte når man skal vurdere kompetansesituasjonen i velferdstjenester for barn og unge i kommunene. Kompetanse sees vanligvis som summen av tre tett sammenhengende elementer: kunnskaper, ferdigheter og forståelse,6 i tillegg til egenskaper, holdninger og verdier (Spetalen, 2010).

For vårt formål i dette kapittelet er det også verdt å legge vekt på Jensens (2002) argument om at velferdsprofesjoners kompetanse kan forstås både som potensial og prestasjoner og at det dermed er viktig å vurdere kontekst når man skal forstå kompetansesituasjonen i en tjeneste. En profesjonsutøver kan inneha kompetanse selv om den ikke vises eller benyttes i form av prestasjoner i alle kontekster. Med andre ord manifesterer kompetansen seg i individets aktiviteter i konkrete situasjoner. Måten fagpersoner benytter sin kompetanse på, påvirkes av den situasjonen de er en del av, og de relasjoner individet har til andre. Det er imidlertid potensialet som er forutsetningen for mobilisering og videre kompetanseutvikling (Jensen, 2002, s. 34), mens rommet for prestasjoner vil avhenge av kontekstuelle forhold.

Både fagpersoner og ledere som har deltatt i denne studien, gir sterkt uttrykk for betydningen av å ha et godt kollegium for å kunne prestere godt som fagperson, og for sårbarheten som erfares når man ikke har det. For noen er kollegaveiledning etablert som en fast del av oppfølgingen av fagpersoner, mens det i andre tilfeller skjer litt mer ad hoc og situasjonsbestemt. I en av PP-tjenestene erfarer en fagansatt at «[s]om nytilsatt så har man en veileder, i første halvannet år. Men så er det bare om å gjøre å huke den du mener kan hjelpe deg. Og si, du, nå må jeg ha feedback. Men vi har ikke noe system for det» (Fagansatt PPT M).

Kompetansen i velferdstjenester for barn og unge kan også oppleves som sårbar når endringer i forventninger til tjenesten skjer raskere enn man rekker å utvikle ny kompetanse. I små tjenester handler det også om at man er for få til å kunne dekke det som trenges av fagkompetanse, og at det kan oppstå rekrutteringsproblemer ved skifte av personale:

Det er jo en av de tingene jeg tenkte jeg skulle snakke litt om her, hvor sårbar tjenesten er i små kommuner når det er bare enkeltpersoner. Spesielt innenfor helsestasjonen og skolehelsetjenesten, det er bare meg. Så er jeg borte, så er det ingen andre som går inn og gjør jobben. Heldigvis så har jeg hatt ei god helse, så det har jo gått greit. Men ved lengre sykefravær så er det jo ikke noen som kan hoppe inn og gjøre jobben. (Helsesykepleier M)

Dersom kommunen hadde utviklet et sterkere samarbeid på tvers av tjenestene kunne det til en viss grad bidratt til å redusere sårbarheten som uttrykkes i sitatet. Kommunen har interkommunale tjenester både for PPT og barnevern, mens helsetjenesten for barn og unge er kommunal. Barnevern og PP-tjeneste har hovedkontor i en annen kommune, noe som bidrar til å vanskeliggjøre tett samarbeid.

Lederen for en av de interkommunale tjenestene reflekterer omkring samme tema, og framhever dilemmaet mellom ønsket om å ha en mer robust tjeneste, ønsket om nærhet til de ulike kommunene, og det å måtte benytte en stor del av fagansattes arbeidstid til reising mellom kommunene der avstandene er store. Hun peker på at

[e]n interkommunal barnevernstjeneste som vår gir langt større fleksibilitet, altså du slipper å sitte og undersøke og jobbe i kompliserte saker hvis det er naboen din. Du kan hente hjelp hos folk hvis du står i kompliserte saker, du får sjansen til, altså vi har en egen advokat i tjenesten, vi har fagleder, vi har leder, vi har teamledere som har vært her lenge, vi har muligheter for videreutdanning, vi har en tiltaksgruppe som kan jobbe systematisk med veiledning. Så jeg tenker at man har en bredde i tjenesten som man ikke får til i de her små kommunene. […] Utfordringen er at det er mye kjøring, det er langt mellom kommunene. […] Det er nok noen kommuner som sier at de synes vi er lite tilgjengelige, at de opplever at vi er mye på farten, og at de ikke helt vet hvem vi er. (Leder BV M)

Sitatet ovenfor synliggjør en spenning mellom robuste og kompetente fagmiljøer på den ene siden og nærhet til brukere og samarbeidspartnere på den andre siden. Etablering av større fagmiljøer har stor betydning for fagansattes opplevelse av å være en del av et kollegium hvor faglige spørsmål kan drøftes, samtidig som man risikerer at tilgjengeligheten til brukere og pårørende blir svekket.

Generalisert eller spesialisert kompetanse?

Noe som også tematiseres av flere av lederne vi har intervjuet, er balansen mellom spesialisert og generell kompetanse. Kompetansen i tjenestene må være bred nok til at den kan dekke alle de ulike problemstillingene som må kunne håndteres, samtidig som noen utfordringer krever spesialisert kompetanse. En leder for barneverntjenesten formulerer det slik:

Jeg tenker at det noen ganger er for tilfeldig hvilken hjelp unger får, og jeg tenker at vi må bli bedre på å spisse arbeidet vårt sånn at det er de rette som får hjelp og at de rette får nok hjelp, og med en intensitet og kompetanse som gjør at vi klarer å gi ordentlig hjelp. Jeg har veldig liten tro på å strø hjelpen sånn jevnt utover. Jeg tenker at det må være en intensitet og en hyppighet i de tiltakene vi gjør, som gjør at folk får hjelp og at ungene får hjelp. […] Det tenker jeg er en utfordring for fagfeltet, at folk kan litt om alt og har for lite spisset kompetanse. (Leder BV S)

Intensitet og kompetanse løftes her fram som grunnlaget for å gi tilstrekkelig spissede tilbud til barn og unge. For PP-tjenesten reiser det seg noen særskilte utfordringer når det gjelder dette, siden de er en rådgivende tjeneste som skal tilby veiledning og kompetanseutvikling til skoler og barnehager. Skoler og barnehager er også kompetansesystemer hvor både formelt utdanningsnivå og spesialisert fagkompetanse har økt de senere år, særlig i basisfagene norsk, matematikk og engelsk hvor det har vært gjennomført en nasjonal kompetansesatsing (Udir, 20197). For PP-tjenesten handler det derfor om å sikre at deres egen kompetanse er på nivå med og kan matche kompetansen i de institusjonene som er deres nærmeste samarbeidspartnere. Og da kan spisset spesialpedagogisk kompetanse, med flere spesialiteter, bli oppfattet som en styrke vis-à-vis skolene:

Vår kompetanse må være større enn det som skolen har, på våre områder. Og du kan si at skolen bygger jo opp stadig sin kompetanse ikke sant. Nå er det mastergrad som gjelder, og vi kan risikere at PP-tjenesten ikke har større kompetanse enn de som de skal veilede, og det har jo lite for seg tenker jeg. Vår tjeneste må bygge på at vi er kompetente. (Leder PPT M)

Vår styrke som PP-tjeneste er jo at vi har et fagmiljø, at vi tross alt er kanskje ti‒elleve stillinger som på en måte har en bred og sammensatt kompetanse. Selv om de fleste er spesialpedagoger, så kan de være synspedagog, audiopedagog eller logoped. Så du klarer ikke å treffe; en spesialpedagog har et begrenset område i forhold til kompetanse, men ofte er det jo mangfoldet av vansker du møter. (Fagansatt PPT S)

Begge sitater er tatt med for å illustrere hvordan dilemmaet mellom bred generalistkompetanse og mer spesialisert kompetanse også kobles sammen med mindre og større faglige enheter. Lederen for PP-tjenesten i den minste kommunen gir uttrykk for at det eksisterer et kompetansehierarki hvor PP-tjenesten bør ligge over skolene som de skal veilede, noe som kan være vanskelig for PP-tjenesten å oppfylle. I den største kommunen er det den spesialiserte kompetansen som løftes fram ‒ hvor mange med ulike spesialiseringer til sammen utgjør et bredt kompetansemiljø.

Samarbeid og koordinering: Samlet sikkerhetsnett eller sprikende enkelttiltak?

Hjelpetjenester i kommunene er pålagt å samarbeide i komplekse saker rundt utsatte barn og unge. Ifølge barnevernloven § 3-2 andre ledd skal barneverntjenesten samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som den er pålagt etter denne loven. Loven sier ikke noe om hvordan samarbeidet skal skje, men at det skal etableres rutiner for samarbeid, og at disse skal følges opp. Videre er det kommunene, og ikke en enkelt instans, som har ansvaret for det forebyggende arbeidet. Det betyr at alle etater og instanser som arbeider med barn og unge, har et ansvar (NOU 2009: 22; Winsvold, 2011).

Samarbeid, koordinering og samordning av tjenester er begreper som har vært fokusert både i forskning om og praksis i tjenester for barn og unge (Ødegård & Willumsen, 2011; Ødegård, 2006). Mange barn og unge har sammensatte behov som gjør at de trenger tjenester fra flere velferdstjenester, noe som gjøres best ved at tjenestene er planlagte og koordinerte. Samarbeid er imidlertid et sammensatt og komplekst fenomen. Ødegård & Willumsen (2011) peker på at profesjonelt samarbeid om barn og unge i prinsippet kan omhandle flere nivåer i tjenestetilbudet. Det kan handle om personlig samarbeid mellom profesjonelle eller mellom profesjonelle og brukere, og også mellom organisasjoner og tjenester som for eksempel skoler og PP-tjenesten (ibid.).

Samarbeid og fleksible kompetanseutvekslinger mellom tjenester oppfattes som nyttig og nødvendig for alle tjenestene. Payne (2000) benytter betegnelsen «open teamwork» på samarbeid som omfatter både team innenfor og på tvers av tjenestene i et lokalsamfunn, hvor målsettingen er å utvikle en «integrated form of practice» (Payne, 2000, s. 4). En slik forståelse inkluderer dermed både den profesjonelle, brukeren og samarbeidsprosessen. Alle informantene i vår studie vektlegger betydningen av samarbeid og samordning av tjenester, både mellom de tre primærtjenestene og med tjenester på andre nivå, som for eksempel BUP. Begrunnelsen handler i hovedsak om et ønske om å kunne tilby helhetlige tjenester som oppleves sammenhengende for det enkelte barn og den enkelte unge, men også om behovet for å utveksle erfaringer og synspunkter på problemstillinger som oppleves som felles. Leder for barneverntjenesten forteller:

Altså de fleste saker er jo individsaker hvor de tjenestene som er inne, og skolen og heldigvis som oftest også foreldrene sitter sammen og blir enige om hvordan vi kjører videre. For barnet lever jo hele døgnet, og barnet har både en helse og en skolegang og et familieliv. For enkelte er det kjempeviktig, og det er de fleste sakene, det er individsaker. BUP gir gjerne tilbakemelding etter utredning, men i går for eksempel var det et møte hvor BUP ba om samkjøring imellom hva de gjør, hva skolen skal tilby og hva foreldrene skal gjøre. Selv om det tok lang tid, var det veldig viktig. (Leder BV M)

Et tema som flere tok opp, var kompetansedimensjonen i samarbeidsrelasjonene. Flere fagansatte og ledere i de tre tjenestene uttrykker at det er en utfordring for tjenesten å inneha all kompetanse som kan være nødvendig for å møte barn og unges utfordringer, og at en viktig gevinst av vellykket samarbeid med andre tjenester er at de dekker andre kompetanseområder. Samtidig kan dette også by på utfordringer når det gjelder ansvar. En fagansatt i PPT uttrykker det slik:

Vi har jo en psykolog nå her på huset som er veldig lett å få tak i, og vi kan diskutere og bli enige om okay, nå tar han for eksempel en test som ikke jeg har kompetanse til, og så vurderer vi videre henvisning til BUP. Når jeg er sikker i min sak, at det her er typisk helseutfordringer og det er mer enn PP-tjenesten kan bidra med, så kan jeg jo be foreldrene om å ta kontakt med legen, og så kan jeg tilby å skrive et vedlegg som beskriver hva vi har gjort. Og nå er det faktisk blitt et krav fra BUP at hvis PP-tjenesten ikke har vært inne, så ser vi ikke på saken før PP-tjenesten har gjort et arbeid. Jeg lurer litt på om de egentlig har anledning til å gjøre det, for PP-tjenesten er jo skolen sin hjelpetjeneste og BUP tilhører helse. Hvorvidt de har juridisk anledning til å gjøre det, det vet jeg ikke, men de gjør det. (Fagansatt PPT M)

Sitatet ovenfor illustrerer at samarbeidet mellom ulike instanser kan ha form av en kombinasjon av uformell arbeidsdeling og formelle rutiner, noe som kan skape uklarheter. Den fagansatte opplever at PPT forventes å være utreder for BUP, samtidig som det er kommunepsykologen som har bidratt med utredning og testing. Her krysses med andre ord både tjenestefelt og nivåer. En annen utfordring er at fleksibilitet i hvilke faginstanser som kommer inn for å bidra i en sak, skaper en dynamikk hvor rollen de ulike tjenestene tradisjonelt har hatt, endres. Leder for den minste PP-tjenesten uttrykker det slik:

Det er jo det som også har skjedd, ikke sant, at du kan si andre grupper kommer inn, sånn som helse for eksempel, som har fått større og større plass i skolen. Og så kan du si at PP- tjenesten blir en litt sånn perifer sak mange ganger og kanskje blir drivende med andre ting; altså jeg ser jo for meg at det blir mer en pedagogisk veiledningstjeneste. Men da blir kompetansen i tjenesten liksom vannet ut, på en måte, redusert. (Leder PPT M)

Tjenestene presenterer et dilemma knyttet til forholdet mellom å hjelpe de mange og det å hjelpe målrettet og godt dem som trenger det mest. Prioriteringer som skjer på ett nivå eller i en av tjenestene, vil ha konsekvenser for de andre, og krever derfor en klar forståelse for rollefordelingen mellom beslutningstakerne. Payne (2000) mener at et vellykket «open network»-samarbeid også inkluderer samordning på ledelsesnivå, slik at det kan legges strukturer som fremmer samarbeid, koordinering og teamarbeid. Styrings- og organisasjonsstrukturene i kommunene kan komplisere dette, og leder i helsetjenesten for barn og unge forteller:

Jeg så jo den, det ble laget en strategisk oppvekstplan for fem‒seks år siden, og da var ikke helse ordentlig med i oppvekstplanen fordi at vi var organisert under en annen enhet. Så vi hadde vår egen helse- og sosialplan, men den er jo mest for voksne og eldre. Det er lite barn i den, for å si det rett ut. Så nå revideres den oppvekstplanen, og da får helse et eget kapittel, pluss at vi er jo med i en del av det forebyggende som står. Så det har vært litt sånn, en kamp for meg hvert fall. (Leder, Helsetjenesten for barn og unge S)

Sitatet ovenfor illustrerer kompleksiteten i samarbeidsrelasjoner på ulike nivåer. I denne kommunen opplevde alle tre tjenester at de samarbeidet godt omkring enkeltsaker, men på plannivå i kommunen var det mer komplisert å få til helhetlige og koordinerte planer for barn og unge. Når helsetjenesten er i en annen linje enn barnevern og PPT, medfører det ulike planprosesser og utfall.

Avsluttende diskusjon

Policyanalysen i første del av kapitlet viste at både dokumenter som adresserer politikken for barn og unge generelt, og dokumenter som angir politikk for de enkelte tjenestefelt, argumenterer for at tjenester som skal støtte barn og unge i sårbare livssituasjoner gjennom oppveksten, må være koordinerte og samordnete for å fungere godt. Barn og unge lever ikke sitt liv i sektorer, og et støtteapparat bør derfor være basert på et helhetlig perspektiv. Tjenestespesifikke kompetanseutviklingsprogrammer avspeiler også dette, med vekt på kompetanse i organisasjonsutvikling, tidlig hjelp, systemarbeid og forebygging.8

Samtidig viser våre analyser tre ulike hovedtrekk når det gjelder tjenester for barn og unge i kommunen, som kan synes å dra i en litt annen retning enn policydokumentene angir: For det første synes vi å se en intensivering av tjenestene: Både ansatte og ledere formidler at de opplever økt kompleksitet i de sakene som skal håndteres, samtidig som kravene til kompetanse øker, og dokumentasjon og skriftliggjøring blir en mer omfattende del av arbeidet.

For det andre ser vi at kravene til helhet og nærhet i tjenestene synes å skape noen dilemmaer i forholdet mellom spesialisert og generalisert kompetanse og mellom konsentrasjon og spredning av innsats. Et bredt forebyggingsperspektiv basert på et universalistisk prinsipp krever breddetilbud og generell kompetanse på barn og unges utfordringer, mens fortellingene om stadig mer komplekse og sammensatte utfordringer for dem som trenger hjelp, kan bidra til å svekke rommet for helhetlige tilbud. Vi ser at erfaringene med interkommunale samarbeidsløsninger utfordrer prinsippet om nærhet i tjenestene: Mens policyen på alle tre tjenestefelt i stor grad peker på forebygging og brede og universelle tiltak, viser praksisfeltet til erfaringer som krever spesialisert kompetanse og omfattende tjenester for dem som trenger det mest.

For det tredje ser vi at samarbeid og koordinering på systemnivå, som både er pålagt og uttrykt som ønskelig, er et område som taper kampen om oppmerksomhet og ressurser fordi tiltaksbehovet innenfor den enkelte tjeneste tar det meste av tid og oppmerksomhet, og fordi institusjonelle og organisatoriske barrierer vanskeliggjør tett samarbeid på tvers av tjenestene. Koordinering av tilbud for enkeltbarn og unge er institusjonelt forankret og organisert på en måte som ansatte opplever at fungerer godt, gjennom for eksempel ansvarsgrupper og skoleteam. Samarbeid om mer generelle, forebyggende tilbud til barn og unge oppfattes imidlertid som betydelig mer komplisert å få til, både fordi tid, kompetanse og oppmerksomhet kanaliseres til sakene som gjelder enkeltbarn, og fordi lokalisering og kommunal organisering hindrer slike samarbeidsordninger. Mens statlig politikk angir et mål om samordnete og helhetlige tjenester for barn og unge i kommunen, er kommunale styringsmidler i hovedsak knyttet til enkelttjenesters tiltak, noe som vanskeliggjør samordning og helhetstenkning.

Litteratur

Andrews, T., Lødding, B., Fylling, I. & Hustad, B.C. (2018). Kompetanseutvikling i et mangfoldig landskap. Om virkninger av Strategi for etter- og videreutdanning i PP-tjenesten. Bodø: Nordlandsforskning 2018 (ISBN 978-82-7321-745-5) 160 s. NORD NF NIFU.

Bacchi, C.L. (2012). Introducing the “What’s the Problem Represented to be?” approach. I A. Bletsas, & C. Beasley (red.), Engaging with Carol Bacchi: strategic interventions and exchanges. (Engaging-ebook). Adelaide: The University of Adelaide Press.

Barne- og familiedepartementet (1992). Barnevernloven. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/barnevernloven/id448398/

Barne- og familiedepartementet (1996). Om barnevernet (St.meld. nr. 39 (1995‒96)). Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/st-meld-nr-39_1995-96/id471451/

Barne- og familiedepartementet (2002a). Oppvekst- og levekår for barn og ungdom i Norge (St.meld. nr. 39 (2001‒2002)). Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/stmeld-nr-39-2001-2002-/id470899/?ch=1

Barne- og familiedepartementet (2002b). Om barne- og ungdomsvernet (St.meld. nr. 40 (2001‒2002)). Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/stmeld-nr-40-2001-2002-/id471124/

Barne- og familiedepartementet (2017). Regjeringens kompetansestrategi for barnevernet. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/lansering-av-kompetansestrategi-i-barnevernet/id2577168/

Barne- likestillings-, og inkluderingsdepartementet. (2016). Trygghet og omsorg ‒ Fosterhjem til barns beste (Meld. St. 17 (2015‒2016)). Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-17-20152016/id2478130/

Befring, E. (2010). Barnevernet i historisk lys. I E. Befring, I. Frønes og M.A. Sørlie, Sårbare unge: nye perspektiver og tilnærminger. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Borthne, R. (2003). Screening for psykiske plager i skolehelsetjenesten ‒ et forsøk verdt? Tidsskrift for Den norske legeforening, 15, 2043‒2044.

Bunkholdt, V. & Kvaran, I. (2015). Kunnskap og kompetanse i barnevernsarbeid. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Esping-Andersen, G. (2002). A Child-Centred Social Investment Strategy. I G. Esping-Andersen (red.), Why We Need a New Welfare State. Oxford: Oxford University Press.

Fauske, H., Kvaran, I. & Lichtwarck, W. (2017). Hjelpetiltak i barnevernet ‒ komplekse problemer og usikre virkninger. Fontene forskning (FO) 2, 45‒58.

FN-sambandet (2019). Barnekonvensjonen. Hentet fra https://www.fn.no/Om-FN/Avtaler/Menneskerettigheter/Barnekonvensjonen

Fylling, I. (2008). Meget er forskjellig, men noe blir problem. En sosiologisk studie av spesialundervisningens institusjonelle praksis. Doktoravhandling, Sosiologisk institutt, Universitetet i Bergen.

Fylling, I. & Handegård, T. (2009). Kompetanse i krysspress. Kartlegging og evaluering av PP-tjenesten. NF-rapport nr. 5/2009.

Gammelsrud, T.F., Kvarme, L.G. & Misvær, N. (2017). Hvem går til helsesøster? Tidsskrift for ungdomsforskning, 17(1), 54‒77.

Glavin, K., Helseth, S. & Kvarme, L. (2007). Fra tanke til handling : Metoder og arbeidsmåter i helsesøstertjenesten. Oslo: Akribe.

Haug, P. (1999). Spesialundervisning i grunnskulen : grunnlag, utvikling og innhald. Oslo: Abstrakt forlag.

Heggen, K., Jørgensen, T. & Rød, P. (2013). Det kommunale barnevernet ‒ faglege argument i møte med kommunalpolitikk. Tidsskriftet Norges Barnevern, 90(2), 84‒98.

Helse- og omsorgsdepartementet (2011). Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester (helse- og omsorgstjenesteloven). Hentet fra https://lovdata.no/dokument/LTI/lov/2011-06-24-30

Helse- og omsorgsdepartementet. (2015). Fremtidens primærhelsetjeneste ‒ nærhet og helhet (Meld. St. 26 (2014‒2015)). Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-26-2014-2015/id2409890/.

Helse- og omsorgsdepartementet (2018). Stor vekst i jordmødre og helsesøstre i kommunene. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/stor-vekst-i-jordmodre-og-helsesostre-i-kommunene/id2593819/

Helsedirektoratet (2017). Nasjonal retningslinje for det helsefremmede og forebyggende arbeidet i helsestasjon, skolehelsetjenesten og helsetjenesten for ungdom. Hentet fra https://www.helsedirektoratet.no/retningslinjer/helsestasjons-og-skolehelsetjenesten

Helsedirektoratet (2019). Helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Nasjonal faglig retningslinje (2019). Hentet fra https://www.helsedirektoratet.no/retningslinjer/helsestasjons-og-skolehelsetjenesten

Hustad, B.C. & Fylling, I. (2012). Innovasjon gjennom samhandling. Sluttevaluering av modellprosjektet «Faglig løft for PP-tjenesten». NF-rapport nr. 16/2012.

Hustad, B.C., Lødding, B., Fylling, I. & Ulriksen, R. (2016). Systemorientering gjennom kompetanseutvikling? Første delrapport fra evalueringen av Strategi for etter- og videreutdanning i PP-tjenesten. NIFU-Rapport 2016/24.

Jensen, B. (2002). Kompetence og pædagogisk design. København: Gyldendal Uddannelse.

Johannesen, L. (2015): Må satse på skolehelsetjenesten. Tidsskrift for Den norske legeforening, 135(5), 499.

Kunnskapsdepartementet (1998). Lov om grunnskolen og den videregåande opplæringa. Hentet fra https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1998-07-17-61

Kunnskapsdepartementet. (2011). Læring og fellesskap (Meld. St. 18 (2010‒2011)). Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld-st-18-20102011/id639487/

Kyrkje- og undervisningsdepartementet. (1974). Om lov om brigde i lov av 13. juni 1969 nr. 24 om grunnskolen (Ot.prp. nr. 64 (1973‒74). Hentet fra https://stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/

Kyrkje- og undervisningsdepartementet. (1985). Om visse sider ved spesialundervisninga og den pedagogisk-psykologiske tenesta (St.meld. nr. 61 (1984‒85)). Hentet fra https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/?p=1984-85&paid=3&wid=d&psid=DIVL1399

Lister, R. (2013). Social Citizenship in new Labour’S new “Active” Welfare State: The case of the United Kingdom. I E. Evers & A-M. Guillmard (red.), Social Policy and Citizenship. Oxford: Oxford University Press.

Marthinsen, E., Clifford, G., Fauske, H., Lichtwarck, W. & Kojan, B.H. (2013). Nytt innblikk i norsk barnevern ‒ hva forteller dataene fra Det nye barnvernet?I E. Marthinsen & W. Lichtwarck (red.), Det nye barnevernet. Oslo: Universitetsforlaget.

Nilsen, I., Litland, A. & Hjälmhult, E. (2014). Helsesøstres utfordringer ved bruk av kartleggingsverktøy i skolehelsetjenesten. Sykepleien forskning, 4, 358‒365.

NOU 2009: 18. Rett til læring. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2009-18/id570566/

NOU 2019: 3 Nye sjanser ‒ bedre læring. Kjønnsforskjeller i skoleprestasjoner og utdanningsløp. Rapport fra Stoltenbergutvalget. Hentet fra https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2019-3/id2627718/

0‒24-samarbeidet (2020). 0‒24-samarbeidet. Hentet fra https://0-24-samarbeidet.no/

Ottesen, A., Øyehaug, G.A. & Bjorbækmo, W. (2016). Fysioterapi i skolehelsetjenesten for ungdom ‒ perspektiver og praksis. Fysioterapeuten, 83(4), 48‒52.

Payne, M. (2000). Teamwork in multiprofessional care. London: McMillan Press.

Sandbæk, M. (1992). Forebyggende barnevern. Oslo: Universitetsforlaget.

Sosialdepartementet. (1993). Utfordringer i helsefremmende og forebyggende arbeid (St.meld. nr. 37 (1992‒93)). Hentet fra https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Stortingsforhandlinger/Lesevisning/

Spetalen, H. (2010). Kompetansebegrepet i profesjonsutdanning. Småskrift nr. 2/2010, Høgskolen i Akershus.

Statistisk sentralbyrå. Hentet fra https://www.ssb.no/

Statped. (2019). Om SEVU-PPT «Strategi for etter- og videreutdanning i PP-tjenesten». Hentet fra https://www.statped.no/temaer/sevu-ppt/Strategi-for-etter--og-videreutdanning-av-ansatte-i-PPT/

Strandkleiv, O.I. (2018). Er det mulig å forestille seg en elevsentrert PP-tjeneste? Hentet fra http://www.elevsiden.no/rettigheter/elevsentrertpp-tjeneste/

Tjora, A. (2019). Kvalitative forskningsmetoder i praksis. 3. utgave. Oslo: Gyldendal.

Tveitnes, M.S. (2018). Sakkyndighet med mål og mening. Doktoravhandling. Universitetet i Stavanger.

Utdannings- og forskningsdepartementet. (2004). Kultur for læring (St.meld. nr. 30 (2003‒2004)). Hentet fra regjeringen.no/no/dokumenter/stmeld-nr-030-2003-2004-/id404433/

Utdanningsdirektoratet (u.å.). Videreutdanning. Hentet fra https://www.udir.no/kvalitet-og-kompetanse/etter-og-videreutdanning

Utdanningsdirektoratet (2016). Å forstå kompetanse. Hentet fra https://www.udir.no/laring-og-trivsel/lareplanverket/forsta-kompetanse/

Utdanningsdirektoratet (2017). Hva gjør PP-tjenesten? Hentet fra https://www.udir.no/kvalitet-og-kompetanse/samarbeid/pp-tjenesten/hva-gjor-pp-tjenesten/

Vabø, A. (2014). Dilemmaer i velferdens organisering I A. Vabø & S. Vab. (red.), Velferdens organisering. Oslo: Universitetsforlaget.

Viem, B. (2018). De mange små valg ‒ og hvorfor vi trenger fysioterapeuter i skolehelsetjenesten. Fysioterapeuten, 85(6), 34‒35.

Waldum-Grevbo, K.S. & Haugland, T. (2015). En kartlegging av helsesøsterbemanningen i skolehelsetjenesten. Sykepleien Forskning, 4, 352‒360. DOI: https://doi.org/10.4220/sykepleienf.2015.55977

Weum, M.B. & Glavin, L.K. (2017). Hvordan helsesøstre bruker kunnskapskilder. Sykepleien Forskning, 17. DOI: https://doi.org/10.4220/Sykepleienf.2017.64242

Winsvold, A. (2011). Evaluering av prosjektet: Sammen for barn og unge. Bedre samordning av tjenester til utsatte barn og unge. NOVA Rapport 18/2011

Ødegård, A (2006). Exploring perceptions of interprofessional collaboration in child mental health care. International Journal of Integrated Care, 6, 25. DOI: https://doi.org/10.5334/ijic.165

Ødegård, A. & Willumsen, E. (2011). Felles innsats eller solospill? ‒ En kvalitativ studie om tjenesteyteres samarbeid omkring barn og unge. Tidsskriftet Norges Barnevern, (04), 189‒199.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon