Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

2. Den norske og nordiske velferdsmodellen

– kjennetegn og utfordringer

Johans Tveit Sandvin er professor i sosiologi ved Fakultet for samfunnsvitenskap, Nord Universitet. Han har publisert bredt innenfor områdene sosialpolitikk og forskning om funksjonshemming, medborgerskap og deltakelse.

Cecilie Høj Anvik er førsteamanuensis i sosiologi ved Fakultet for samfunnsvitenskap, Nord universitet. Hun har ph.d. i sosialantropologi. Anvik forsker på utsatte grupper i velferdsstaten, særlig innenfor feltene unge i sårbare overganger, institusjonsbasert eldreomsorg, funksjonshemming og samhandling.

Halvard Vike er sosialantropolog og professor ved Institutt for helse-, sosial- og velferdsfag ved Universitetet i Sørøst-Norge. Han har blant annet arbeidet mye med politikk, historie, profesjonell praksis, psykoterapi og velferdstjenester, og vært spesielt opptatt av kommunenes rolle i velferdsstaten.

I dette kapittelet presenteres et overgripende bilde av innhold og utviklingstrekk i den norske velferdsmodellen. Vi beskriver sentrale grunntrekk, som mekanismer for sosial utjevning, tjenesteintensitet og kommunenes sentrale rolle. Vi drøfter også utviklingstrekk i modellen som på flere områder har likhetstrekk med endringer vi har sett i andre europeiske velferdsstater. EU har på 2000-tallet vist ambisjoner om å utvikle en mer aktiv velferdspolitikk, bl.a. i erkjennelse av at innstrammings- og aktiveringspolitikken fra 1990-tallet hadde uheldige effekter. Vi argumenterer for at det som i EU er blitt kalt den «sosiale investeringspolitikken», med en viss referanse til den nordiske modellen, har en annen grunnfilosofi enn den nordiske modellen er fundert på.

Nøkkelord: den norske velferdsmodellen, sosial ulikhet, tjenesteintensitet, kommunale tjenester, sosial utjevning, aktiveringspolitikk, sosial investering

This chapter provides an overarching description of the content and development of the Norwegian welfare model. We describe some of the basic features of the model, such as mechanisms to promote social equality, the service intensity and the central role of municipalities. We also discuss developments in the model, which in several areas show similarities with changes that have occurred also in other European welfare states. In the 2000s, the EU has shown ambition to promote a more active welfare policy, reflecting the recognition that the austerity and activation policy of the 1990s had adverse effects. We argue that what has been called in the EU the “social investment policy”, with some reference to the Nordic model, has a different philosophy than the one underlying the Nordic model.

Keywords: the Norwegian welfare model, social inequality, service intensity, municipal services, social cohesion, activation policy, social investment

Innledning

I Norge vekker begrepet «velferd» nesten utelukkende positive assosiasjoner. Det samme er trolig tilfellet også i de andre nordiske land. Velferd er noe som berører alle. Det gir assosiasjoner til trygghet og til fellesskap. I tillegg er velferd et slags varemerke for de nordiske land. Alle politiske partier går derfor inn for å styrke velferden, selv om det er visse forskjeller i måten en vil gjøre det på. I USA er dette ganske annerledes. Her assosieres velferd med hjelp til fattige. De fleste amerikanere opplever ikke at velferd er noe som angår dem, og mange mener myndighetene bruker for mye ressurser på velferd til mennesker som heller burde tatt ansvar for seg selv. Denne forskjellen henger selvsagt sammen med at de nordiske land har gått betydelig lenger enn både USA og de fleste andre land i å bygge ut velferdsordninger for sine innbyggere. Det er dette som har gitt opphav til begrepet om den nordiske velferdsmodellen.

Men hva er det egentlig som kjennetegner den nordiske velferdsmodellen? Svaret er ikke entydig. Hvinden (2009) mener det er vanlig å trekke fram kjennetegn som egalitære verdier, samhold og samarbeid, jevn inntektsfordeling, liten fattigdom, lavt konfliktnivå, høy økonomisk vekst, høyt utdanningsnivå, vellykket mobilisering av den voksne befolkningen til yrkesdeltakelse, god økonomisk konkurranseevne og gjennomgående høyt velstandsnivå. Han hevder mange observatører i samme åndedrag gjerne nevner likestilling mellom kjønnene, institusjonalisert samarbeid mellom partene i arbeidslivet, samordning i lønnsdanningen, relativt høy politisk og organisatorisk deltakelse, frivillig innsats, tillit mellom folk og tillit til myndighetene. Hvindens poeng er at den nordiske velferdsmodellen viser til langt mer enn det som omfattes av velferdsstaten.

Om vi begrenser oss til det som forbindes med velferdsstaten, mener Kildal (2013) at den nordiske modellen i første rekke karakteriseres av (1) at den offentlige sosialpolitikken har en omfattende dekningsgrad, (2) at de sosiale rettighetene er av en universell natur, og (3) at arbeidsorienteringen er sterk (s. 88). At modellen har en omfattende dekningsgrad, betyr at den har et omfattende sett av ordninger og tjenester som dekker de fleste situasjoner som kan true borgernes velferd gjennom livsløpet. At rettighetene er av universell natur, betyr at de i prinsippet er rettet mot alle, uavhengig av inntekt. At modellen har en sterk arbeidsorientering, betyr at velferdsordninger er utformet for å sikre at flest mulig kan delta i arbeidslivet. Dette omfatter alt fra gratis utdanning, trygt arbeidsmiljø, økonomisk sikring ved ledighet og sykdom, bistand for å komme raskest mulig tilbake i jobb, og god økonomisk sikring for dem som trer ut av arbeidslivet på grunn av alder eller uførhet.

Likevel kan det hevdes at den nordiske velferdsmodellen mer er en forestilling enn en egentlig modell (Hvinden, 2009). For det første vil en kunne finne mange forskjeller mellom de nordiske land (Hilson, 2008). For det andre er det mange likheter mellom det vi her kaller den nordiske modellen, og andre europeiske velferdsmodeller. Trekk vi forbinder med den nordiske velferdsmodellen, som tvungen folkeforsikring og universelle ordninger, har sine opphav i henholdsvis Tyskland og England (Kuhnle, 1981). Det som kjennetegner de nordiske landene, er kanskje først og fremst at de har gått lenger enn andre land i å realisere verdier som har vært delt av mange land i Europa (Hilson, 2008).

Et annet viktig fellestrekk ved de nordiske velferdsstater, som ofte glemmes i omtalen av den nordiske modellen, er tjenesteintensiteten. De nordiske land har gått betydelig lenger enn de fleste andre velferdsstater i å bygge ut velferdstjenester i offentlig regi (Esping-Andersen, 1990), selv om omfang og sammensetning av ulike tjenester varierer en del mellom de nordiske landene (Godager, Hagen & Iversen, 2011). Denne vektleggingen av tjenester er igjen nært knyttet til enda et særtrekk ved de nordiske velferdsstatene, nemlig kommunenes sentrale rolle. Velferdstjenester skiller seg fra økonomiske overføringer ved at de forutsetter en nærhet mellom dem som yter, og dem som mottar tjenester. Ansvaret for velferdstjenestene er derfor i hovedsak lagt til kommunene, både for å sikre demokratisk innflytelse og for å sikre lokal tilpasning av tjenestene.

Både tjenesteintensiteten og kommunenes rolle har historiske årsaker, og de er begge viktige for å forstå de nordiske velferdsstatenes karakter og virkemåte. Det er derfor vi i vår undersøkelse av tilstanden i den norske velferdsmodellen har valgt å fokusere nettopp på tjenestene, og særlig på kommunene som tjenesteleverandører. Når vi her snakker om den norske velferdsmodellen, er det ikke fordi vi mener det finnes en særegen norsk modell, men fordi det er situasjonen i Norge vi undersøker. Den nordiske modellen er viktig som et bakteppe, men vi har ingen ambisjon om å si noe empirisk om den nordiske modellen som helhet.

Den nordiske modellen – noen grunntrekk

Sosial utjevning

Den som mer enn noen andre har påvirket debatten om ulike velferdsmodeller, er den danske sosiologen Gøsta Esping-Andersen. I sin bok The three worlds of welfare capitalism (1990) skiller Esping-Andersen mellom en liberal, en korporativ (også kalt konservativ) og en sosialdemokratisk velferdsmodell. De tre modellene skal forstås som idealtyper og har neppe eksistert i noen ren form. I tillegg har de fleste velferdsstater endret seg i betydelig grad siden Esping-Andersen utviklet sin typologi. Typologien var likevel basert på faktiske ulikheter mellom kapitalistiske velferdsstater.

Det som i særlig grad skiller den sosialdemokratiske velferdsmodellen fra de to andre modellene, er ifølge Esping-Andersen dens evne til sosial utjevning. I den korporative velferdsmodellen, tradisjonelt representert ved land som Tyskland, Frankrike og Italia, er sosiale ordninger i stor grad knyttet til yrkesstatus, og bidrar dermed til å vedlikeholde statusforskjeller. I den liberale velferdsmodellen, som vi særlig forbinder med USA, er individet forventet å sikre sin egen velferd gjennom (arbeids-) markedet, eventuelt familien. Først når disse mulighetene er uttømt vil staten sikre et minimum av velferd. Begge regimene bidrar på den måten til å vedlikeholde sosiale forskjeller. I den sosialdemokratiske velferdsmodellen, som Esping-Andersen knyttet til de skandinaviske land, er utjevning av sosiale forskjeller et framtredende mål. To prinsipper har vært særlig viktige i den sammenheng. Det ene er universalisme – at ordninger omfattet alle, uavhengig av kjønn, klasse og inntekt. Det andre er dekommodifiering – en frigjøring av individet fra avhengigheten av markedet. Alle skulle være sikret et rimelig velferdsnivå uavhengig av arbeidsmarked og økonomisk status.

Arbeidsorienteringen, som Kildal hevdet er et sentralt trekk ved den nordiske velferdsmodellen, blir av Esping-Andersen (1990, s. 28) beskrevet som en fusjon av velferd og arbeid. Kostnaden ved å opprettholde et universelt og solidarisk velferdssystem forutsatte at flest mulig var i arbeid, slik at færrest mulig var avhengig av økonomiske overføringer. Retten til arbeid ble dermed like viktig som retten til velferd. For staten ble det derfor viktig å sikre folk tilgang til arbeid samt å skape betingelser for at så mange som mulig kunne delta i arbeidsmarkedet.

Samtidig skulle alle være sikret et rimelig velferdsnivå, uavhengig av tjenesteleverandører. Fusjonen av velferd og arbeid var en fusjon mellom retten til arbeid og frihet fra plikten til å arbeide. Det siste var viktig fordi det reduserte arbeidernes avhengighet av markedet og arbeidsgiveren, fordi en var økonomisk sikret selv om en ble oppsagt. Det skapte grunnlag for den frie og myndige borger som kunne engasjere seg politisk, uten hele tiden å måtte tenke på egen trygghet. Forutsetningen for det var at velferd ikke var avhengig av arbeid.

Men hva er det som gjør at folk likevel ønsker å delta, slik modellen jo er avhengig av? Nå får jo de aller fleste langt mer igjen for å delta i arbeidslivet enn de får som mottakere av velferdsstatens inntektsordninger, både økonomisk og på mange andre måter. Velferdsstaten har i tillegg en rekke ordninger for dem som er i arbeid, og som gjør det mulig også for personer med helsemessige eller andre utfordringer å ha en yrkeskarriere. Den sterke utbyggingen av tjenester i de nordiske land gjør dessuten at langt flere kan delta i arbeidslivet sammenlignet med land som har en annen velferdsmodell.

Tjenestenes plass i velferdsmodellen

Den sentrale plassen som tjenestene har hatt i velferdsstaten, er også et historisk fellestrekk ved de nordiske land. Esping-Andersen (1990) hevder at den sterke vektleggingen av tjenester er del av det skandinaviske velferdsregimets «policy for emancipation». Han hevder at denne modellen, mer enn andre velferdsmodeller, har «påtatt seg en stor tjenestebyrde» [«a heavy service-burden»], ikke bare for familienes skyld, men også for at kvinner skal kunne velge arbeid heller enn hushold» (s. 28, min oversettelse). Tjenestene bidro på den måten til å gjøre kvinner mer økonomisk uavhengige enn i velferdsregimer der omsorgsoppgaver hviler tyngre på familien. Tjenestene ble dessuten i seg selv en viktig arena for kvinnelig sysselsetting.

Den sterke utbyggingen av tjenester rettet mot alle hadde også stor betydning for velferdsmodellens universelle karakter. Den bidro blant annet til å forhindre en storstilt utbygging av private tjenester. Det har vært et prinsipp i Norge at de universelle tjenestene skal være så tilgjengelige og holde så god kvalitet at de med høye inntekter ikke kjenner behovet for å kjøpe tjenester i det private markedet. At de aller fleste benytter seg av offentlige tjenester, har vært viktig for velferdsmodellens legitimitet. Den solidariske finansieringen av velferdsstaten, gjennom høy beskatning, noe som har hatt stor tilslutning i Norden, kunne lett ha blitt undergravd ved en ekspansiv utbygging av et privat tjenestemarked.

En betydelig utbygging av tjenester i offentlig regi har derfor vært et historisk særtrekk ved den nordiske velferdsmodellen. Tjenestene har vært mer bredspektret, omfattende og lett tilgjengelige enn i andre velferdsstater. Eldreomsorgen er et godt eksempel på dette – kanskje det mest tjenesteintensive og allmenne gode noen velferdsstat har etablert. Et typisk kjennetegn ved eldreomsorgen og flere andre tjenester er at de har blitt fordelt systematisk «skjevt»; de har vært relativt lett tilgjengelige for alle med et gitt behov, men de med de største behovene har blitt mest tilgodesett og mottatt mest.

Denne «fordelingslogikken» er knyttet til et annet interessant kjennetegn ved den tjenesteintensive nordiske velferdsstaten. Tjenesteyterne var svært lenge underlagt en ytterst svak og indirekte form for styring, og har hatt en høy grad av autonomi, stor innflytelse over institusjonenes virksomhet, og hatt betydelige muligheter for å utøve skjønn. I mange tilfeller har deres lojalitet vært like sterkt knyttet til tjenestemottakerne som til egen arbeids- og oppdragsgiver.

Kommunens rolle i velferdsutbyggingen

Mønsteret som her er tegnet, er forankret i et annet og karakteristisk institusjonelt særtrekk: den nordiske velferdsstatens grunnleggende kommunale infrastruktur. I vår egen samtid er vi blitt vant til å tenke på kommunen som en institusjon som utfører bestilte oppdrag for den sentrale staten. Historisk sett er det mye mer treffsikkert å hevde at velferdsstaten i det store og hele hviler på lokale initiativ og på organisasjons- og gjensidighetsformer som er karakteristisk lokale. Historikeren Tore Grønli (1991) foreslår å benytte betegnelsen «velferdskommune» om denne rollen kommunen har hatt, og har, «som lokalt velferdsfellesskap, som initiativtaker for viktige velferdstiltak, og dermed i neste omgang som drivkraft nettopp i utviklingen av den mye omtalte og sterkt hyllede velferdsstaten» (s. 44). Det er ofte kommunene, hevder Grønli, «som gjennom lokalt finansierte tiltak har tatt initiativet til store sosiale reformer» (ibid., s. 45). Det var gjerne slik at de økonomisk velstilte kommunene satte i gang tiltak som staten senere gjorde universelle ved å overta ansvaret på vegne av de mindre velstående kommunene. Dette gjaldt ikke minst på skole- og helseområdet, men også på områder en ikke lett forbinder med kommunen. For eksempel var det i 1923 innført kommunal alderstrygd i hele 112 kommuner, som omfattet nesten halvparten av befolkningen. Kommunale trygdeordninger utgjorde modeller for den nasjonale alderstrygden som først kom i 1936 (Seip, 1991; Hanssen, Pettersen & Sandvin, 2001).

At ansvaret for tjenester i all hovedsak har vært lagt til kommunene, er sannsynligvis en viktig årsak til at offentlige institusjoner og ansvar i Norden ikke skaper utvetydige og allmenne assosiasjoner til byråkratisk maktbruk og fremmedgjøring. På de fleste områder har det utviklet seg en bred og fleksibel grenseflate mellom «det offentlige» og befolkningen, som har vært preget av høy grad av gjensidighet. Muligheten for å påvirke tjenestene har ikke blitt undergravet av høye byråkratiske terskler, dype sosiale forskjeller, profesjonell arroganse eller politisk frakopling mellom representanter og representerte. Det har vært et relativt stort slingringsmonn for individuell påvirkning, men også mer institusjonelt. Lokale nettverk basert på så vel uformelle relasjoner som medlemsbaserte organiserte interesser har gjort det mulig å operere gjennom flere kanaler. Velferdskommunens tjenester har gitt befolkningen mulighet til å påvirke også den nasjonale politikken. Lokalpolitiske arenaer har vært en viktig kanal for dette og en ramme for artikulasjon av politiske interesser overfor den sentrale staten – i høy grad på tvers av politiske skillelinjer. Derfor har vi i løpet av de siste tiår sett at partier som tradisjonelt har vært negativt innstilt til velferdsstaten, har gått til valg med lovnader om å bygge den videre ut, gjerne enda mer aktivt (og effektivt) enn de sosialdemokratiske partiene de konkurrerer med.

Endringer i velferdsstaten

Bildet som er tegnet ovenfor, refererer i stor grad til det noen har kalt «velferdsstatens gullalder» (Pierson, 2006; Wincott, 2013) og som gjerne tidfestes til perioden 1945‒1975. Siden den tid har de europeiske velferdsstatene gjennomgått betydelige endringer. På midten av 1970-tallet inntraff en økonomisk krise som kom til å bryte den økonomiske og politiske stabiliteten som hadde preget det meste av Europa etter krigen. Perioden før hadde vært preget av stadig utbygging av velferdsstaten, godt hjulpet av en sterk og stabil økonomisk vekst gjennom flere tiår. En studie som omfatter 16 OECD-land, viser at den gjennomsnittlige veksten for disse landene sank fra 5 % i perioden 1968‒1973 til 2 % i 1974 og negativ vekst i 1975 (Alber, 1988). «Krisen» sendte nærmest sjokkbølger gjennom forvaltninger og politiske miljøer, og ble raskt satt i sammenheng med den sterke utbyggingen av velferdsstaten, som stadig flere mente hadde gått lenger enn det økonomien kunne bære. Mistilliten til rådende politikk skapte en høyrebølge i hele den vestlige verden, i Europa ofte referert til som thatcherisme. Både Sverige, Danmark og Norge fikk borgerlige regjeringer, etter flere tiår med så godt som sammenhengende sosialdemokratisk styre. I likhet med store deler av Europa fikk vi nå en politikk med større vekt på markedsliberalisme, skattekutt og begrensninger i offentlig forbruk. Likheten i de nasjonale responsene på krisen skyldtes ikke minst den rolle som OECD (1981) inntok som internasjonal pådriver, ut fra en dyp bekymring for veksten i offentlige utgifter. Selv om krisen viste seg å være mindre alvorlig enn først antatt, var nye perspektiver etablert og den politiske kursen som ble lagt på 1980-tallet, ble i stor grad videreført. Gilbert (2013, s. 80) mener at det for Europa som helhet er snakk om «major revisions, not so much in government spending as in the policy, principles, and the philosophy that guide social spending, which are transforming the essential character of modern welfare states».

I Norden fikk endringsprosessen først fart i Sverige og Danmark, som på 1980-tallet la om arbeidsmarkedspolitikken og innførte strenge vilkår for inntektssikring ved arbeidsløshet. Den ble ført videre gjennom en sterk svekkelse av progressiv skattlegging, økende privatisering og ulike typer innstramminger i offentlige tjenester – blant annet høyere terskler for tilgang. I Norge kom endringene noe senere, men pekte i samme retning.

Prosessen har ikke vært helt entydig. Flere tjenester er blitt videre utbygd og forbedret de siste tiår, men på noen områder er ordninger blitt svekket eller endret på måter som bryter med flere av trekkene i den nordiske modellen som er beskrevet ovenfor. Ett slikt trekk er universalismen, som vi husker Kildal pekte ut som et av grunnelementene i den nordiske velferdsmodellen: «I dag er imidlertid sosiale rettigheter i økende grad gjort betinget av ulike plikter som særlig pålegges de minst ressurssterke», hevder Kildal, med referanse til Norge, og legger til: «Denne utviklingen representerer således et brudd med den norske velferdsstatens normative fundament» (Kildal, 2013, s. 91).

Dette kommer særlig til uttrykk i forholdet til arbeid. Vi har sett hvordan Esping-Andersen (1990) beskriver arbeidsorienteringen i de skandinaviske velferdsstatene som en fusjonen mellom velferd og arbeid, hvor begge deler var betraktet som rettigheter og hvor velferd ikke skulle være avhengig av arbeid. Aktiveringspolitikken som har vært ført med økende intensitet siden 1990-tallet, representerer et brudd med dette premisset, ved at sosiale rettigheter gjøres stadig mer betinget av (viljen til) arbeid. Fra 2017 er til og med sosialhjelpen, som er «velferdsstatens siste økonomiske sikkerhetsnett» (Nav, 2017), for søkere under 30 år gjort betinget av «aktivitet». Dette er trolig årsaken til at antall personer under 30 år som mottok sosialhjelp, sank fra 2017 til 2018 (SSB, 2019). Når sosiale rettigheter gjøres betinget av viljen til arbeid, gjenskapes ubalansen i maktforholdet mellom arbeidere og arbeidsgivere, og fordi dette først og fremst aktualiseres for dem som har et marginalt forhold til arbeidsmarkedet, øker klasseforskjellene.

En skal selvsagt ikke overdramatisere de endringer som har skjedd i velferdsstaten de siste tiår. Mange av grunntrekkene i den nordiske velferdsmodellen er fortsatt langt på vei intakte. Ikke minst gjelder det kommunenes viktige rolle i opprettholdelsen av den nordiske velferdsmodellen, selv om det også her har skjedd betydelige endringer siden velferdsstatens utbyggingsfase.

Endringer i kommunenes rolle

En viktig del av den politiske kursendringen ved inngangen til 1980-tallet, både i Norge, Sverige og Danmark, var desentralisering av ansvar fra stat (og fylkeskommuner) til kommunene. Dette var samtidig et politisk «kompromiss» i disse landene, mellom høyresiden som ville privatisering, og venstresiden som ville beholde mest mulig av velferdsproduksjonen i offentlig regi. I Norge var også Arbeiderpartiet sterkt bekymret for at veksten i offentlig sektor hadde vært for sterk, og mente det var viktig å få de offentlige utgiftene under kontroll. En viktig faktor for å få dette til var omleggingen av det kommunale inntektssystemet (Sandvin, 1996). Et trekk ved den sterke utgiftsveksten som hadde funnet sted i offentlig sektor, var at kommunenes relative andel av denne veksten hadde vært økende i hele etterkrigstiden. I velferdsstatens utbyggingsfase, hvor kommunene var viktige redskaper for å innfri nasjonale velferdsmål, hadde det utviklet seg et detaljert og etter hvert ganske uoversiktlig system av økonomiske incentiver, i form av øremerkede tilskudd og refusjonsordninger. Dette systemet var utviklet for å stimulere til økt aktivitet og fordele vekst, noe som gjorde det lite tilpasset behovet for effektivisering og kostnadskontroll. Staten kunne selvsagt kutte i disse ordningene, men dette ville lett komme i konflikt med politiske prioriteringssignal. Det ville også være politisk belastende i en periode hvor desentralisering og styrking av den kommunale sektor ble fremmet som et viktig politisk ideal.

I 1982 la den såkalte «Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen» fram et forslag om nytt inntektssystem for kommunene (NOU 1982: 15), en innstilling som staten i det alt vesentlige fulgte opp i St.meld. nr. 26 (1983‒84) (Kommunaldepartementet, 1983). I det nye systemet, som ble innført fra 1.1.1986, ble så å si samtlige tilskudds- og refusjonsordninger som var knyttet til bestemte oppgaver, avviklet og erstattet av et generelt rammetilskudd som kommunene kunne disponere fritt, innenfor de rammer lovverket satte. Det nye systemet, som ble båret fram av verdier som desentralisering og et sterkere lokalt selvstyre, styrket kommunenes fordelings- og beslutningsmyndighet, men svekket samtidig integrasjonen mellom stat og kommune. Det nye inntektssystemet ga staten langt bedre kontroll med kommunenes økonomi, gjennom fastsetting av størrelsen på rammetilskuddet. Kommunene kunne ikke lenger planlegge seg til vekst gjennom optimal utnytting av tilskudds- og refusjonsordninger. I dette lå det også en forventning om bedre økonomistyring og økt produktivitet i kommunene. Men det nye systemet innebar samtidig at staten kunne fortsette å sette høye mål for velferdspolitikken, på kommunenes vegne, uten å gjøres direkte ansvarlig for de konkrete prioriteringene.

I årene som fulgte, ble kommunene pålagt mange nye oppgaver og et betydelig ansvar for fortsatt utbygging av velferdstjenestene. Vi kan nevne sykehjemsreformen i 1988, ansvarsreformen i 1991, Handlingsplan for eldreomsorgen fra 1998 og Opptrappingsplanen for psykisk helse, også i 1998. En rekke lover og lovendringer har styrket brukeres rettigheter overfor kommunen og skjerpet kommunenes ansvar. På andre områder er grensene mellom statlig og kommunalt ansvar blitt endret slik at kommunene har fått økte oppgaver, slik tilfellet er med samhandlingsreformen. Selv om øremerkede tilskudd er gjeninnført som styringsinstrument på flere områder, er det fortsatt rammestyring som dominerer. Det er kommunene som har ansvaret for fordeling av ressurser og dermed for prioriteringen mellom ulike velferdsoppgaver.

Dette innebærer på mange måter en frikopling av de politiske intensjonene fra ansvaret for å følge dem opp i praktisk handling, særlig på tjenesteområdet. Staten kan ha ideelle mål og love mye, uten å stå direkte ansvarlig for at målene innfris. Det er svært vanlig å høre statsråder si at «dette er altfor dårlig av kommunene», eller «staten har bedt kommunene prioritere» osv. når svikt i tjenester påpekes av forskere eller media. Når velferdsstaten fortsatt har sterk legitimitet i den norske befolkningen, må det henge sammen med at kommunene langt på vei makter å innfri også de økte forventninger som staten skaper. Utfordringen er dersom det blir et for stort misforhold mellom en ideell, nasjonal velferdspolitikk og kommunenes forutsetninger for å realisere den.

Den norske velferdsmodellen i europeisk lys

I europeisk sammenheng utpeker de nordiske land seg fortsatt som de mest universelle og sjenerøse velferdssystemene, og trekkes ofte fram som modeller for andre land. Dette henger også sammen med en voksende erkjennelse av at de endringer som er beskrevet tidligere i kapittelet, har bidratt til å forsterke sosial ulikhet. Det snakkes om at det er i ferd med å etableres en ny underklasse i deler av Europa, som står langt fra det ordinære arbeidsmarkedet og som vil representere en stadig større utfordring både økonomisk og sosialt (Evers & Guillemard, 2013).

På sitt møte i Lisboa i 2000 tok EUs ministerråd initiativ til å utarbeide en plan for «bærekraftig sosial rettferdighet» (Vandenbroucke, 2002). En ville «investere i befolkningen og utvikle aktive og dynamiske velferdsstater», bl.a. inspirert av Tony Blairs «tredje vei»-politikk i England. Initiativet var også motivert av et ønske om å posisjonere Europa for «den nye kunnskapsøkonomien». Man så for seg at Europas økonomiske muligheter lå i utviklingen av et høykompetent arbeidsmarked og næringsliv. For å få dette til ble det ansett som avgjørende å utvikle en velferdspolitikk som stimulerte til og muliggjorde at flest mulig unge skaffet seg relevant utdanning.

Lisboa-strategien fikk lite gjennomslag i medlemslandene. Utviklingen av velferdspolitikken ble underordnet behovet for å skape større vekst i økonomien, og i 2005 ble også strategien revidert i tråd med det (Nærings- og handelsdepartementet, 2007, s. 14). Finanskrisen som fulgte få år etter, førte i tillegg til betydelig innstramming i sosiale utgifter i mange europeiske land. Dette fikk selvsagt størst konsekvenser i land som hadde svake velferdsordninger fra før, og for dem som var mest sårbare, ikke minst de unge. Så sent som i 2017, da arbeidsledigheten i Europa begynte å normalisere seg (8 % i EU28), var ungdomsledigheten fortsatt på høye 17,3 %, og aller høyest i land som Hellas (45,2 %), Spania (41,5 %) og Italia (35,3 %) (Eurostat, 2017).

I de nordiske land, som hadde mer omfattende velferdsstatsordninger, gjorde finanskrisen mindre skade. I Norge var finanskrisen for de aller fleste lite merkbar, selv om visse næringer ble hardt rammet. Også finansinstitusjoner og næringslivet generelt slapp billig unna. Moene (2018) hevder det er en opplagt årsak til det: «Når bankenes lånekunder er sosialt forsikret gjennom velferdsstaten, blir også bankene forsikret mot at kundene misligholder sine lån. Et solidarisk system med en solid grunntrygghet for alle er med andre ord ikke bare en utgift, men også en måte å sikre økonomisk stabilitet og utvikling på.»

I EU prøver en å vekke intensjonene i Lisboa-strategien til liv, om en ny giv i sosialpolitikken. I 2013 lanserte EU-kommisjonen The Social Investment Package: Towards Social Investment for Growth and Cohesion (Eurofound, 2013), med tiltak rettet mot barnefattigdom, arbeidsinkludering og strategisk bruk av det europeiske sosialfondet. Men politikken er fortsatt preget av spenninger mellom velferd og ønsket om å skape ny fart i økonomien, og gjør bl.a. at den strenge aktiveringspolitikken fra 1990-tallet videreføres. Det var her Esping-Andersen (2002) mener både Tony Blair og Lisboa-strategien feilet. Han hevder at velferdspolitikken bare er effektiv dersom den reduserer forskjeller i en slik grad at de som skal aktiviseres, faktisk har ressurser og motivasjon til å gripe sjansene de får. Individuell og kollektiv risikovillighet er avhengig av en viss grunntrygghet i utgangspunktet.

I en komparativ studie av OECD-land finner Schøyen (2016) at det er de nordiske land som i størst grad har det EU definerer som en sosial investeringspolitikk. Basert på en sammenstilling av ulike budsjettområder som kan relateres til sosial investering, topper de nordiske land statistikken både for 1997 og 2009, til tross for at termen «sosial investering» knapt nok er å finne i politiske dokumenter, i alle fall i Norge. Dette er fordi flere av kriteriene som legges til grunn, utgjør grunnelementer i den nordiske velferdsmodellen. I tillegg har de nordiske land adoptert mye av den samme aktiveringspolitikken som EU, som også utgjør et viktig element i sosial investering.

Sosial investering fanger imidlertid ikke opp det vesentlige ved den nordiske velferdsmodellen. Grunntrygghet er i seg selv ikke et økonomisk spørsmål, men et sosialt, kulturelt og psykologisk. Den nordiske velferdsmodellen er avhengig av at borgerne vil delta i arbeidslivet og i utviklingen av fellesskapet. Men hva gjør at folk har lyst til å delta? Og enda viktigere: Hva gir dem motivasjon til å yte og samtidig dele goder og byrder på måter som ofte gir andre større «gevinster» enn dem selv? Eller: Hva får dem til å bidra til å skape goder som ingen eier, men som er felles? På et generelt plan er det overraskende stor enighet om at svaret på disse spørsmålene er en universalistisk velferdspolitikk. Det er ikke et spørsmål om investering, men om å skape et fellesskap som alle kjenner seg som del av og deltaker i.

Avslutning

Vi har i dette kapittelet tegnet et grovt bilde av den norske og nordiske velferdsmodellen, både hva som karakteriserer denne modellen til forskjell fra andre velferdsmodeller, og hvordan modellen har endret seg over tid. Vi har pekt på at den nordiske velferdsmodellen har en omfattende dekningsgrad, at de sosiale rettighetene er av en universell natur, og at den har en sterk arbeidsorientering. I løpet av de siste tiår er dekningsgraden trolig blitt større, mens rettighetene er blitt mindre universelle og arbeidsorienteringen har endret karakter. Arbeid ses ikke lenger som en rettighet likestilt med velferd, men som en plikt ‒ som rettighetene er betinget av.

To grunntrekk ved den nordiske velferdsmodellen som henger tett sammen, er dens tjenesteintensitet og dens grunnleggende kommunale infrastruktur. Kommunene har hatt en særdeles viktig rolle i den nordiske velferdsmodellen, spesielt i de skandinaviske land, en rolle som samtidig har endret karakter over tid. I den tidligste fasen av velferdsutbygging hadde kommunene en entreprenør- og pådriverrolle. I velferdsstatens utbygging etter krigen var kommunen en viktig iverksetter av statlig velferdspolitikk. Relasjonen mellom stat og kommune var i denne perioden preget av sterk integrasjon og en «mild» styring med vekt på økonomiske incentiver for å stimulere kommunene til økt innsats på prioriterte områder. Relasjonen var preget av utstrakt kontakt og samarbeid mellom fagdepartementer og lokale tjenestesektorer. Siden 1980-tallet er denne integrasjonen blitt gradvis svekket. Etter at den økonomiske veksten avtok på 1970-tallet og det dermed var mindre vekst å fordele, ble økonomiske incentiver erstattet av rammestyring og sterkere styring gjennom lovverket. Dette svekket integrasjonen og etablerte en mer hierarkisk relasjon mellom nivåene. Stimulering ble erstattet av pålegg, og siden inngangen til 1990-tallet er kommunene blitt pålagt en rekke nye oppgaver. Rammefinansieringen betyr at det ikke er en direkte sammenheng mellom oppgaver og finansiering. En får dermed en frikobling mellom politikkutforming og iverksetting, ved at staten kan love mye, på kommunenes vegne, mens kommunene har ansvaret for prioritering og fordeling av de til enhver tid tilgjengelige ressurser.

Det er med bakgrunn i disse endringene vi finner det interessant og betimelig å undersøke velferdsmodellens tilstand nedenfra, fra det lokale tjenestenivået, der de fleste oftest møter velferdsstaten. Hvordan har politikken utviklet seg på ulike tjenestefelt, og hvordan blir eventuelle endringer «oversatt» i den kommunale velferdspolitikken? Hvordan erfarer og håndterer lokale tjenesteytere disse endringene og de krav og forventninger som stilles til dem både fra staten og egne kommunale myndigheter? Hvordan opplever de mulighetene for å yte de tjenester de mener innbyggerne har behov for? Det er til syvende og sist i møtet mellom dem som behøver velferdsstatens tjenester eller ytelser, og dem som forvalter og yter dem, at velferdsmodellen viser sin beskaffenhet. Brukernes stemme kommer bare i begrenset grad til uttrykk i denne studien. Det er erfaringen og oppfatningene til de lokale tjenesteyterne og deres ledere innenfor spesifikke tjenesteområder vi har valgt å legge til grunn for denne analysen.

Litteratur

Alber, J. (1988). Is there a crisis of the welfare state? Crossnational evidence from Europe, North America, and Japan. European Sociological Review, 4(3), 181‒205.

Esping-Andersen, G. (1990). Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press.

Esping-Andersen, G. (2002). Towards the Good Society, Once Again? I G. Esping-Andersen (red.), Why We Need a New Welfare State. Oxford: Oxford University Press.

Eurofound (2013). Social investment package. Dublin: EurWORK, European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions.

Evers, A. & Guillemard, A.-M. (2013). Introduction: Marshall’s Concept of Citizenship and Contemporary Welfare Reconfiguration. I A. Evers & A.-M. Guillemard (red.), Social Policy and Citizenship. Oxford: Oxford University Press.

Gilbert, N. (2013). Citizenship in the Enabling State: The Changing Balance of Rights and Obligations. I A. Evers & A.-M. Guillemard (red.), Social Policy and Citizenship. Oxford: Oxford University Press.

Godager, G., Hagen, T.P. & Iversen, T. (2011). Omfang og sammensetning av omsorgstjenester i tre nordiske land. Helseøkonomisk forskningsprogram ved Universitetet i Oslo (HERO). Skriftserie 2011: 2.

Grønlie, T. (1991). Velferdskommunen. I A-H. Nagel (red.), Velferdskommunen: Kommunenes rolle i utviklingen av velferdsstaten. Bergen: Alma Mater.

Hanssen, J.-I., Pettersen, P.A. & Sandvin, J.T. (2001). Welfare Municipalities: Economic Resources or Party Politics? Norwegian local governments’ social programs of the 1920’s. International Journal of Social Welfare, 10(1), 27‒44.

Hilson, M. (2008). The Nordic Model. Scandinavia since 1945. London: Reaktion Books.

Hvinden, B. (2009). Den nordiske velferdsmodellen: Likhet, trygghet – og marginalisering? Sosiologi i dag, 39(1), 11‒36.

Kildal, N. (2013). Den norske velferdsstaten: Fra sosiale til kontraktsbaserte rettigheter. Tidsskrift for velferdsforskning, 16(2), 87‒95.

Kommunaldepartementet. (1983). Om et nytt inntektssystem for kommuner og fylkeskommuner. (St.meld. nr. 26, 1983–84). Hentet fra https://www.nb.no/statsmaktene/nb/10e12275a2045ac7d285810f051438a0?index=1#919

Kuhnle, S. (1981). Growth of Social Insurance Program in Scandinavia: Outside Influences and Inside Forces. I P. Flora & A.J. Heidenheimer (red.), The Development of Welfare States in Europe and America. London: Transactions Publishers.

Moene, K. (2018). Ti år etter finanskrisen. Kommentar. Morgenbladet, 14.09. Hentet fra https://morgenbladet.no/ideer/2018/09/kanskje-vi-skal-prise-oss-lykkelige-over-okonomer-ikke-klarer-forutsi-finansielle

Nav (2017). Økonomisk stønad (sosialhjelp). Publisert 22.08. Hentet fra https://www.nav.no/no/NAV+og+samfunn/Samarbeid/For+kommunen/økonomisk-stønad-sosialhjelp

NOU 1982: 15. Nytt Inntektssystem for kommunene. Hentet fra https://www.nb.no/statsmaktene/nb/329dccccbbbc2cad012768de8ffd2ffb#0

Nærings- og handelsdepartementet (2007). EUs Lisboa-strategi i et norsk perspektiv. Oslo: Nærings- og handelsdepartementet.

OECD (1981). The Welfare State in Crisis. Paris: OECD.

Pierson, C. (2006). Beyond the Welfare State. The Political Economy of Welfare. Cambridge: Polity Press.

Sandvin, J.T. (1996). Velferdsstatens vendepunkt? En analyse av HVPU-reformen som uttrykk for brytninger i velferdsstaten. Avhandling for dr. polit.-graden. Institutt for samfunnsvitenskap, Universitetet i Tromsø.

Schøyen, M.A. (2016). Den norske velferdsstaten: En sosial investeringsstat? Tidsskrift for velferdsforskning, 19(1), 4‒23.

Seip, A.-L. (1991). Velferdskommunen og velferdstrekanten – et tilbakeblikk. I A.-H. Nagel (red.), Velferdskommunen: Kommunenes rolle i utviklingen av velferdsstaten. Bergen: Alma Mater.

Vandenbroucke, F.I.G. (2002). Sustainable Social Justice and ‘Open Co-ordination’ in Europe. I G. Esping-Andersen (red.), Why we need a New Welfare State. Oxford: OUP.

Wincott, D. (2013). The (Golden) Age of the Welfare State: Interrogating a Conventional Wisdom. Public Administration, 90(4), 806‒822.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon