Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

1. Velferdstjenestenes vilkår

– nasjonal politikk og lokale erfaringer

Janne Paulsen Breimo er professor i sosialt arbeid ved Fakultet for samfunnsvitenskap, Nord universitet. Hun har ph.d. i sosiologi. Hennes forskningsinteresser dreier seg om organisering av velferdstjenester, spesielt innenfor barnevern, rehabilitering, arbeidsinkludering og flyktningtjenester.

Hilde Berit Moen er førsteamanuensis i sosialt arbeid ved Fakultet for samfunnsvitenskap, Nord universitet. Hun har ph.d. i sosiologi. Moens forskningsinteresser omfatter helsesosiologiske tema, med vekt på psykisk helse og sykdomserfaringer, i særdeleshet spiseforstyrrelser som fenomen og forskningsfelt.

Cecilie Høj Anvik er førsteamanuensis i sosiologi ved Fakultet for samfunnsvitenskap, Nord universitet. Hun har ph.d. i sosialantropologi. Anvik forsker på utsatte grupper i velferdsstaten, særlig innenfor feltene unge i sårbare overganger, institusjonsbasert eldreomsorg, funksjonshemming og samhandling.

Dette kapittelet gir en oversikt over tema og innhold i boken Velferdstjenestenes vilkår – nasjonal politikk og lokale erfaringer. Her redegjøres for bokens bakgrunn, formål og oppbygning. Kapittelet introduserer forskningsprosjektet som boken bygger på, hvor den norske velferdsmodellens tilstand og utfordringer belyses gjennom empiriske innblikk i situasjonen i lokale velferdstjenester. Kapittelet skisserer også hvordan forskerne som står bak boken, har jobbet med de ulike studiene og analysene som boken er fundert på. Avslutningsvis presenteres en oversikt over bokens øvrige 12 kapitler.

Nøkkelord: velferdspolitikk, velferdstjenester, velferdsmodell, forskningsdesign og -metoder

The chapter provides an overview of the book’s presented themes and the content of this book which is titled ‘Welfare services – National Policies and Local Experiences’. The chapter presents the background, as well as the purpose and the structure of the book. The book presents the ‘state-of- the art’ of the Norwegian welfare model, in addition to experienced challenges. Also, the chapter outlines methods used and analysis undertaken by the involved researchers that have contributed to the volume. Finally, an overview of the 12 chapters is presented.

Keywords: welfare policy, welfare services, welfare model, research design and -methods

Hvorfor denne boken?

Hensikten med denne boken er å gi lokale, empirisk baserte bilder av tilstanden til den norske velferdsmodellen. Boken presenterer ulike tilstandsbeskrivelser og utfordringer de som bemanner sentrale velferdstjenester erfarer å stå i, i sitt praktiske arbeid. Fokus er rettet mot det lokale nivået, hvor det meste av velferden produseres og ytes. Kommunene skal innfri mange av forventningene som rettes til velferdsstaten, både ovenfra – fra politikerne, og nedenfra ‒ fra borgerne. Hvordan beskriver ledere for og ansatte i kommunale velferdstjenester tilstanden og utfordringene i sin tjeneste? Hvordan opplever de vilkårene for å innfri politiske forventninger og forventninger fra egen befolkning? Dette er spørsmål boken undersøker og diskuterer.

Velferdspolitiske styringsdokumenter gir uttrykk for at den norske velferdsstaten står overfor store utfordringer. I Finansdepartementets perspektivmelding (Finansdepartementet, 2017) løftes for eksempel demografiske, klimamessige, teknologiske og økonomiske forhold fram som de mest sentrale samfunnsutfordringene Norge står overfor. Meldingen peker på at for å kunne møte både nåtidige og framtidige utfordringer må produktiviteten i offentlig sektor økes framover, uten at velferdsnivået går ned. Stortingsmeldingen Leve hele livet (Helse- og omsorgsdepartementet, 2018) peker på utfordringer knyttet til reduserte oljeinntekter og færre yrkesaktive per eldre (aldersutfordringene). Norges forskningsråd, som finansierer store deler av forskningen rettet inn mot velferdspolitikk og velferdstjenester, peker på behovet for et taktskifte i forsknings- og innovasjonsinnsatsen innenfor offentlig sektor. I deres strategi Innovasjon i offentlig sektor (2018‒2023) understrekes det at klimaendringer, økt migrasjon, større sosiale forskjeller, høye forventninger til offentlige tjenester, parallelt med økende kostnader innen sektoren, vil kreve nye fellesskapsløsninger.

Utgangspunktet for studien som ligger til grunn for denne boken, var at vi, i stedet for å ta fortellingen om velferdsstatens krise og utfordringer for gitt, ønsket å ta et skritt tilbake og se på hvordan det faktisk står til i velferdsstaten, og vi ønsket å gjøre det nedenfra, fra ståstedet til dem som lokalt produserer og leverer tjenester på vegne av den. Vi presenterer ny forskning om tilstand og utfordringer først og fremst sett fra ståstedet til tjenesteytere og ledere innenfor kommunale velferdstjenester. Deres erfaringer med vilkårene for å yte gode velferdstjenester har i mindre grad vært gjenstand for samfunnsvitenskapelig analyse tidligere (Vike, Debesay & Haukelien, 2016).

Til tross for at Norge har et velutviklet kommunalt selvstyre og at norske kommuner har et omfattende og økende ansvar for velferdsstatlige oppgaver, har velferdsforskningen tidligere gjerne konsentrert seg om det nasjonale nivå og om statlige ordninger (Nagel, 1991). Mye av forskningen innenfor samfunnsvitenskap om velferdsstatlig politikk, styring og tjenesteyting dreier seg også om hvordan politiske, administrative og faglige hensikter realiseres innenfor de enkelte sektorområder, og om hvorvidt hensikten oppnås, altså om implementering av spesifikke politiske innsatser lykkes eller ikke (Vike et al., 2016; Anvik, Bliksvær, Breimo, Lo, Olesen & Sandvin, 2019). Dette skyldes trolig at også forskningen har, eller tvinges til å ha, en sektorvis innretning. Selv om studier også har undersøkt aspekter som går på tvers av tjenesteområder, er det lite forskning som har rettet et bredere komparativt blikk på dem og sett på hvordan de samlet bidrar til å forme den nordiske velferdsmodellen. Bokens tilnærming gir derved tilgang til kunnskap som vi mener har vært mangelfull, både på lokalt og på nasjonalt nivå.

Vi har ønsket å rette et forskerblikk mot hvordan politikk møter praksis, hvordan statlige hensikter, føringer, reguleringer, lover og regler oppleves og håndteres av dem som lokalt er satt til å administrere og omsette dem til hverdagslige tjenestepraksiser, både fordi dette har vært lite utforsket (Dahle & Thorsen, 2004; Vike et al., 2016), og fordi det er her velferdsmodellens legitimitet og tillit skapes. Dahle og Thorsen (2004, s. 24) oppsummerer det som følger: «Det er behov for å vite mer om hvilke endringer som faktisk skjer når det gjelder velferdstjenestene, slik de berører utøverne, mottakerne og innholdet i tjenestene. Idealer kan angi hensikter og retning, men de reelle endringene kan romme motsigelser, dilemmaer og nye utfordringer og problemer.» Gjennom vår tilnærming får vi derved innsyn i det Vike med flere (2016, s. 27) mener er den viktigste politiske arena, nemlig det som skjer «på bakkenivå og alle de avgjørende valgene som treffes der».

Kort om forskningsprosjektet boken springer ut av

I forskningsprosjektet som boken hviler på, har vi hatt en unik mulighet til å utforske og analysere den norske velferdsmodellen, både horisontalt, på tvers av ulike politikk- og tjenesteområder, og vertikalt, i måten statlig politikk og styring erfares på og håndteres lokalt. Dette gir også grunnlag for komparative analyser av sammenhenger og utfordringer på tvers av ulike elementer ved modellen.

Forskningsprosjektet er initiert og gjennomført av velferdsforskere ved Nord universitet. Finansieringen av prosjektet kom fra universitetets strategiske midler. Formålet med prosjektet var å utvide kunnskapsgrunnlaget for innovasjon og bærekraft i velferd, gjennom komparative analyser på tvers av tjenesteområder. Hovedaktiviteten i prosjektet har vært empiriske studier av ulike tjenesteområder. I tillegg har vi gjennomført analyser av politiske dokumenter og gjennomgått relevant forskning relatert til de ulike tjenesteområdene. Arbeidet er gjennomført av 15 velferdsforskere og 3 masterstudenter ved fakultetet, samt 2 gjesteforskere.

Den norske (og nordiske) velferdsmodellen er særdeles tjenesteintensiv sammenlignet med andre velferdsmodeller, og størstedelen av tjenestene er lagt til kommunene (se kapittel 2 for nærmere utdyping). Det har ikke vært mulig å gjennomføre delstudier av alle tjenesteområder eller ordninger som tilbys innenfor velferdsstaten. Vi har derfor valgt å fokusere på kommunenivået og på tjenester rettet mot særlig sårbare grupper. Med det mener vi tjenester som mottakerne er svært avhengige av for å fungere i sin hverdag. Det er gjennomført separate delstudier i seks tjenesteområder, nærmere bestemt tjenester rundt sårbare barn og unge, tjenester til personer med utviklingshemming, flyktningtjenester, psykisk helsearbeid, rusomsorg og eldreomsorg. Vi har vært opptatt av å fange tjenestenes egendynamikk og særpreg. Samtidig har måten den empiriske studien er designet på, gjort det mulig å sammenligne og identifisere endringstrekk og utfordringer som går utover og på tvers av det enkelte politikk- og tjenesteområde.

Prosjektet har hatt en felles overordnet problemstilling, nemlig: Hva er tilstanden og utfordringene i den norske velferdsmodellen, sett fra dem som utgjør velferdsstatens lokale frontlinje? Vi har så langt som mulig stilt de samme spørsmålene til de enkelte kommuner og tjenester, og vi har hatt en felles analysestrategi og gjennomført store deler av analysen i fellesskap. På den måten har vi både kunnet fange opp hva som rører seg ute i den enkelte tjeneste, og samtidig danne oss et bredere bilde av fellestrekk på tvers av de enkelte tjenesteområder. Dette kommer bl.a. til uttrykk gjennom et kapittel om brukermedvirkning som trekker veksler på funn fra de ulike delstudiene (kapittel 10), og en sammenfattende analyse som går på tvers av tjenesteområdene (kapittel 12).

I tillegg til intervjustudiene som er gjennomført (kapittel 38), er antologien supplert med bidrag som også bygger på annen forskning. Dette gjelder kapitlene om inntektssikring (kapittel 9) og velferdsteknologi (kapittel 11). Kapittelet om inntektssikring omhandler en svært sentral instans innenfor norsk velferdspolitikk og tjenesteyting, nemlig Nav, og baserer seg på forfatterens doktorgradsarbeid. Kapittelet om velferdsteknologi (kapittel 11) er også basert på annen og tidligere forskning, men reflekterer problemstillinger som kom fram gjennom flere av delstudiene. Velferdsteknologi er allerede introdusert i flere av tjenestene som er studert, og beskrives fra politisk hold som en sentral løsning på mange av utfordringene velferdsstaten hevdes å stå overfor.

Formålet med å undersøke tilstand og utfordringer i den norske velferdsmodellen har blant annet vært å bidra til et økt kunnskapsgrunnlag for å kunne møte de utfordringer velferdsmodellen beskrives å stå overfor. Selv om boken først og fremst er et empirisk bidrag, fant vi det nødvendig å sette tematikken inn i en større politisk og velferdshistorisk kontekst. I kapittel 2 løfter vi fram sentrale kjennetegn ved utviklingen av og endringene i den norske velferdsmodellen og ved kommunens og de lokale velferdstjenestenes plass i denne. Kapittel 13 gir en overordnet drøfting av studiens bidrag, med utgangspunkt i den sammenfattende analysen presentert i kapittel 12. Kapittelet identifiserer noen sentrale utviklingstrekk når det gjelder kommunene og velferdstjenestenes rolle i den norske velferdsmodellen, som vi mener kan ha stor betydning for modellens virkemåte og framtidige bærekraft.

Nærmere om studiene og analysegrunnlag

Tjenesteområdene vi har konsentrert delstudiene rundt, ble fordelt på ulike forskerteam, ut fra interesser og kompetansefelt. Hvert forskerteam har gjennomført selvstendige studier og analyser innenfor sitt valgte tjenesteområde. Delstudiene rommer i tillegg til empiriske studier, også studier av politiske styringsdokumenter og forskningslitteratur. Vi vil i det følgende gjøre nærmere greie for de ulike metodiske og analytiske framgangsmåter som ble benyttet i forskningsarbeidet.

Dokumentanalyse

Analysen av politiske tekster rommer stortingsmeldinger, handlingsplaner og andre sentrale styringsdokumenter. Dokumentanalysen er inspirert av Bacchis (2006, 2010) tilnærming til og forståelse av hvordan «problemer» begrepsfestes og forstås innen politikk og i politiske tekster. I Women, Policy and Politics ‒ the Construction of Policy Problems (2006) beskriver Bacchi tilnærmingen som «What’s the problem?» (WPA). WPA stiller spørsmålet What’s the problem represented to be?, som viser til at måten vi forstår eller tenker om noe på (en sak, en tilstand, et problem), vil påvirke hva vi mener bør gjøres med det: «[E]very policy proposal contains within it an explicit or implicit diagnosis of the problem» (Bacchi, 2006, s. 1) ‒ alle politiske forslag har i seg en problemdiagnostikk og problemrepresentasjon. Det er følgelig ikke mulig å betrakte politiske saker eller formål som uavhengig av måten de snakkes om eller representeres på: «[A]ny description of an issue or a ‘problem’ is an interpretation» (Bacchi, 2006, s. 1), og i slike fortolkninger ligger også vurderinger og valg. Politiske forslag inneholder altså med nødvendighet fortolkninger og dermed representasjoner av problemer. WPA oppfordrer til en dypere refleksjon over konturene ved en spesifikk politisk diskusjon ‒ hvordan politiske antakelser og verdier har effekter på formen som et spesifikt problem tildeles. Fokuset på fortolkninger eller representasjoner innebærer et fokus på diskurs, det vil si «the language, concepts and categories employed to frame an issue» (Bacchi, 2006, s. 2). Politikk blir med det en diskurs hvor språk, begreper og kategorier utformer både problemer og løsninger. Studieobjektet blir derved ikke lenger problemer, men problematiseringer.

Enhver slik analyse av politiske forslag eller politikkutforming starter med å spørre hvordan problemet representeres, hvilke antakelser som ligger til grunn for eller tas for gitt i problemrepresentasjonen som tilbys, og hvilke effekter som kan forbindes med denne representasjonen av problemet. De neste spørsmål vil være hva som betraktes som uproblematisk i spesifikke problemrepresentasjoner, og hvordan tilsvar på problemet ville sett ut dersom problemet ble representert annerledes. Med dette analytiske grepet «denaturaliseres» (Butler, 1993) sosiale tilstander eller problemer som noe tatt for gitt eller naturlig og «virkelig», dvs. at det synliggjøres at beskrivelser av tilstander eller problemer er fortolkninger.

Forskningsprosjektets delstudier er inspirert av Bacchis blikk og problematisering i arbeidet med de politiske tekstene. Dette blikket har vært veiledende for å reise spørsmål ved hvordan problemene som skal løses innen de ulike tjenesteområdene, representeres eller skapes politisk, også i et historisk perspektiv. I delstudiene har vi derfor gjennomgått sentrale politiske dokumenter og studert hvordan «problemene» representeres, og hvordan tiltak og løsninger skisseres. Vi har vært opptatt av spørsmål som: Hva representeres problemet til å være? Hva begrunner problemrepresentasjonen (hvilke forutsetninger eller antakelser ligger bak representasjonen)? Hvordan formuleres og begrunnes tiltakene som foreslås eller iverksettes? Når det gjelder tidslinjen i dokumentstudiene ‒ hvor langt tilbake vi har undersøkt ‒ så har dette variert mellom de ulike politikkområder og det enkelte politikkområdes historikk.

Litteraturreview

I tillegg til analysen av policy-dokumenter har det også i hver av delstudiene vært gjennomført systematiske gjennomganger av tidligere forskning innenfor de samme politikk- og tjenesteområdene. Her har vi vært opptatt av å få tilgang til og oversikt over kunnskapsstatusen på hvert enkelt felt, det vil si hva man har vært opptatt av i forskningen. Formålet har altså vært å generere kunnskap om forskningstrender snarere enn å vurdere, tolke og abstrahere funn på tvers av andre studier, slik formålet er for eksempel i en metaetnografisk studie. I denne prosessen har vi laget oversikter over tidligere forskning på hvert av de tematiske områdene. Vi ble på forhånd enige om felles retningslinjer for hvordan dette skulle gjøres, det vil si det Krumsvik og Røkenes (2016, s. 33) kaller systematisk review. De systematiske søkene ble utført i Oria og i Web of Science. Underveis i prosessen viste det seg at ikke alle retningslinjene passet like godt for å finne fram all forskningslitteraturen på gjeldende felt, noe som førte til at de involverte forskerne har forholdt seg til disse retningslinjene i varierende grad. Vi erfarte for eksempel at de to valgte søkemotorene var utilstrekkelige for lange og kompliserte søkestrenger. De fleste valgte derfor å kombinere noen få søkeord i søkene sine og heller gjøre søkene flere ganger. Vi avgrenset de systematiske søkene til forskningsarbeid som handler om empiriske studier av respektive velferdstjenester, samt reviewstudier av empirisk forskning innenfor feltet. I tillegg til disse mer systematiske søkene i databaser anvendte vi også snøballmetodikk (Krumsvik & Røkenes, 2016; Dalen, 2004). Det vil si at vi lette videre etter relevante og sentrale forskningsbidrag med utgangspunkt i kildene fra den systematiske reviewen, og som ikke ble fanget opp av disse databasesøkene.

Intervjustudier

Hoveddelen av forskningsprosjektet har bestått av empiriske studier av tjenesteområdene på lokalt nivå. Vi har innledningsvis stilt spørsmål ved den norske velferdsmodellens tilstand og utfordringer. For å undersøke dette har vi vært ute i lokalsamfunn, der hvor velferdsstatens politikk og hensikter møter lokale forventninger og omsettes, praktiseres, og eventuelt opponeres mot. For å studere velferdsstatens tilstand har vi altså valgt å ta utgangspunkt i dem som har ansvaret for og dem som jobber i velferdstjenestene ute i kommunene. Vi har vært opptatt av deres betraktninger rundt arbeidet de gjør, samt rundt betingelsene de arbeider innenfor. Derfor gir det også mening å studere den norske velferdsstaten herfra, sett gjennom dem som arbeider i spenningsfeltet mellom befolkning og brukere på den ene siden og politiske og utøvende statlige myndigheter på den andre. Dette er med andre ord dem som Michael Lipsky (1980) betegner som street-level bureaucrats, oversatt til norsk som «grasrotbyråkrater» eller «bakkebyråkrater». Ved å studere ulike tjenesteytende instanser lokalt kan vi si noe om hva som er utfordringene i velferdsstaten i dag og hvor «skoen trykker» når det gjelder forholdet mellom forventninger og muligheter. I boken har vi imidlertid valgt å bruke begrepene «profesjonelle» eller «tjenesteytere», som vi mener er mer nøytrale begreper enn «bakkebyråkrater». Det sistnevnte begrepet knyttes gjerne til Lipskys analyser og forståelsesrammer og er dermed et begrep med spesifikke teoretiske implikasjoner.

Vi har som sagt vært opptatt av å få tilgang til forhold på lokalt plan ‒ fra ansvarlige ledere i kommunen til bakkebyråkratene på grunnplanet ‒ for å se etter «hvilke spor velferdspolitiske endringer setter i hverdagslige praksisformer» (Dahle & Thorsen, 2004, s. 11). Dette er politikk og føringer som både handler om økonomi og prioriteringer, parallelt med fokus på kvalitet i tjenestene (prosedyrer ‒ kvalitetssikringssystem, brukermedvirkning, m.m.). Vi har intervjuet kommunale ledere, som er de som har det overordnede ansvaret for oppgavene og ressursene innenfor de ulike tjenesteområder, og som må balansere ambisjoner og kapasitet. Vi har også intervjuet mellomledere, som utgjør et sentralt bindeledd mellom politikk, føringer, pålegg ovenfra på den ene siden og praksis og forventninger nedenfra på den andre siden. Ofte er det dette leddet som kan ses som å stå som ansvarlig for å oversette politisk hensikt til daglig praksis. Mellomledere står i et krysspress mellom ulike forventninger. De må foreta prioriteringer ut fra ulike, og ofte motstridende, hensyn. Vi har også intervjuet tjenesteytere i førstelinjen, det vil si de som yter tjenestene til mottakerne. Det er de som iverksetter tjenestene, og som er i nærkontakt med sluttbrukere, som i sin daglige profesjonsutøvelse og praksis møter mennesker ansikt til ansikt. Politiske prioriteringer bestemmes på et overordnet nivå, med avstand til brukernes opplevde situasjon. Selv om vårt fokus har vært på tjenesteyting, har vi også ønsket å få tilgang til erfaringene til dem som er mottakere av velferdstjenester, og har valgt å gjøre det gjennom å intervjue brukerrepresentanter, de som snakker på vegne av dem som mottar tjenester. Vi har ønsket å fange opp deres erfaringer og vurderinger av tilbudet som gis, og også hvilke utfordringer de eventuelt opplever i tjenesten, og i hvilken grad de opplever å ha innflytelse og tilgang til arenaer for medvirkning.

Utvalget for studien er strategisk (Johannessen, Tufte & Christoffersen, 2010; Patton, 2015). I intervjustudiene har vi utforsket hvert av de seks tjenesteområdene innenfor to kommuner, en større og en mindre, i stedet for å gjennomføre casestudier i få kommuner med alle tjenestene representert innenfor én og samme kommunale kontekst. Til grunn for dette ligger både praktiske og tilgangsmessige vurderinger. Vi ønsket å ha et bredere tilfang av erfaringer, fra ulike kontekster, og har bestrebet oss på å skape variasjon i geografisk plassering og kommunestørrelse. Kommunene som er valgt ut for vår studie, utgjør ikke caser som sådanne, og vi forsøker heller ikke å presentere et helhetlig bilde av Kommune-Norge. Derimot ønsker vi å presentere noen mønster vi ser på tvers av kommunene, og det er tolkningen av disse mønstrene vi mener kan si noe om de utfordringene lokale velferdstjenester står overfor. Vi søker med andre ord å «resonnere om det uobserverte på grunnlag av det observerte (Schwandt, 1997, s. 57). Vi bruker ikke kommunene som caser til å si noe om hvordan det ser ut andre steder, men vi hevder, for å uttrykke det med Søndergaard (2006, s. 63), at våre tolkninger «vil kunne give mening i og skabe interessante forståelser af fænomener inden for andre […] kulturelle kontekster». Fangen henviser til Wadel (1992, i Fangen, 2004) som kaller de utvalgene vi benytter i kvalitativ forskning, for «samspillende utvalg», i motsetning til den kvantitative metodens «representative utvalg». Poenget er nettopp at enhetene vi velger ut, skal ha noe med hverandre å gjøre. For hvert av tjenesteområdene valgte vi som nevnt en større og en mindre norsk kommune, og vi ønsket også å dekke ulike områder av landet. Hensikten med dette var å få fram variasjon. Hva som regnes for større og mindre kommuner, vil variere ut fra den regionale konteksten studiene er gjennomført i. I Nord-Norge vil for eksempel en større kommune kunne være en kommune med mer enn 20 000 innbyggere. En mindre kommune har vi tenkt som mindre enn om lag 2000 innbyggere. Å velge en større og en mindre kommune innenfor samme tjenesteområde har også sitt utspring i at handlingsrom, tilgang til ressurser og organisering kan vise seg å ha betydning i den sammenheng. I tillegg kan dette også gi kunnskap som er nyttig å se i sammenheng med større politiske prosjekter, som kommunereformen, hvor kommunesammenslåing utgjør et viktig forhold.

En annen årsak til at vi ikke bare valgte ut to kommuner som åsted for å gjennomføre studiene, var for å unngå å belaste kommunene for mye. Vi valgte derfor heller å gjennomføre studier i til sammen 12 større og mindre norske kommuner, i Nord-Norge, Midt-Norge, Vest-Norge og Sørøst-Norge. Det er til sammen gjennomført 87 intervjuer, 82 gjennomført som individuelle intervjuer, supplert av 5 gruppeintervjuer. Vi har intervjuet totalt 93 personer, hvorav 49 er i lederposisjoner, 35 er utøvere av tjenestene, mens 9 er brukerrepresentanter. Rundt 70 % av deltakerne er kvinner. Selv om vel halvparten av intervjuene er gjort med ledere, er det viktig å presisere at det herunder også er en betydelig andel (rundt halvparten) av mellomledere (enhetsledere/avdelingsledere/teamledere etc.) innenfor sine respektive tjenesteområder. En del av disse befinner seg tett på tjenestene der de utøves, og noen av dem jobber også selv aktivt i tjenestene, i tillegg til å være ledere. Andelen brukerrepresentanter er liten i vårt utvalg. Dette var dels et resultat av at vi gjorde et valg om først og fremst å ha fokus på tjenesteutøvelse. Samtidig ønsket vi også å få med brukerstemmer gjennom representasjon, det vil si representanter for organiserte brukerinteresser. Ikke alle tjenester eller lokale nivå har imidlertid slike. Derfor har vi enkelte steder intervjuet enkeltbrukere. Intervjuene hadde en varighet på mellom 1 og 1,5 time og ble tatt opp digitalt og transkribert i ettertid.

Før de empiriske studiene ble gjennomført, ble prosjektet meldt inn til og vurderte av NSD ‒ Norsk senter for forskningsdata AS ‒ som ga sin tilslutning til at behandlingen av personopplysninger i prosjektet er i samsvar med personvernregelverket.

Vi utarbeidet felles intervjuguider med felles sett av spørsmål på tvers av delstudiene, noe som også støtter en tverrgående analyse. I tillegg tilpasset det enkelte delprosjekt intervjuguidene til sine områder, og noen la også til spørsmål.

I intervjuene med ledere spurte vi om

  • bakgrunn (utdanning, tidligere arbeidserfaring)

  • kort beskrivelse av tjenesteområdet (herunder om brukergruppe(ne) og tjenestene overfor brukerne, ansvarsområde/oppgavebeskrivelse og -fordeling, organisering, ressurser/antall ansatte)

  • organisering av tjenesteområdet

  • styringssignaler og forventninger både ovenfra (politisk) og nedenfra (hverdagspraksis)

  • prioritering og dilemmaer/spenninger de ser i utførelsen av tjenesten

  • de mest sentrale prioriteringene

  • brukerinvolvering

  • perspektiver på framtiden for tjenestene og mulige utfordringer (krav og forventninger, ressurser, organisering, brukermedvirkning m.m.)

Når det gjelder mellomledere og tjenesteutøvere, ba vi dem om å beskrive

  • sin bakgrunn (utdanning, tidligere arbeidserfaring)

  • tjenesteområde (herunder om brukergruppe(ne) og tjenestene overfor brukerne)

  • ansvarsområde/oppgavebeskrivelse

  • forholdet og eventuelle spenninger mellom (1) opplevd situasjon i kommunen og tjenestene, (2) krav, føringer og forventninger til tjenestene, samt (3) deres tanker om hvordan den ideelle situasjonen i tjenesten hadde sett ut hvis den var slik de selv kunne ønske den. Formålet med denne spørsmålsstillingen har vært å fange opp spenninger i forholdet mellom styringssystemer og det som skjer i praksis, i handlingsrommet mellom utførelse, forventninger, lojalitetsdilemma og idealer

  • tanker om situasjonen i tjenestene i framtiden

Når det gjelder brukerrepresentanters erfaringer og vurderinger av brukermedvirkningsarbeidet i kommunen og i tjenestene, var vi opptatt av deres syn på

  • tilstanden i tjenestene og tjenestetilbudet i kommunen, både slik de erfarer det, og hvordan de ideelt hadde sett det for seg

  • medvirkning, både hva som kjennetegner medvirkning, hvordan den praktiseres, og også betydningen av medvirkning med tanke på tjenestens innhold og kvalitet

Analysen av intervjumaterialet er inspirert av artikkelen «A practical guide to collaborative qualitative data analysis», av Richards og Hemphill (2018), hvor de redegjør for gjennomføring av analyse av kvalitative data i forskerteam. Richards og Hemphill (2018) vil med sin framgangsmåte integrere eksisterende litteratur relatert til kvalitativ teori, metode og dataanalyse (se f.eks. Glaser & Strauss, 1967; Patton, 2015; Strauss & Corbin, 2015). Framgangsmåten beskrives som særlig egnet for forskerteam bestående av 2‒4 personer, som i dette prosjektet. Forfatterne trekker fram fordeler ved teambasert analyse, som blant annet økt troverdighet og transparens, samt at analysearbeid i team gjør en i stand til å håndtere store datamengder. Videre drar team nytte av at flere perspektiver introduseres, noe som bidrar til å motvirke ensidighet eller forutinntatthet. Kvalitative analyseprosesser i forskerteam er fundamentert i tematisk analyse, dvs. en prosess som identifiserer, analyserer og beskriver mønster i kvalitative data. Typisk vil en slik prosess ende opp med et sett temaer som beskriver de mest framtredende mønstrene i datamaterialet. I tillegg til at de enkelte forskerteam (fem av dem bestående av to forskere, ett med tre forskere) har gjennomført separate analyser av eget empirisk materiale, har vi også gjennomført fellesanalyser på tvers av de ulike delstudiene, med det samlede forskerteamet. Gjennom de ulike fasene i analyseprosessen har delprosjektene beveget seg fra subjektive tolkninger til intersubjektive forskningsfunn. Parallelt har analysene i de ulike delprosjektene beveget seg fra separate deler til et felles, komparativt analyseprosjekt.

Som allerede nevnt har vi gjennom intervjustudiene ønsket å få innsikt i og kunnskap om velferdsmodellens tilstand sett fra posisjonene til dem som forvalter og utøver tjenestene lokalt. Hensikten har vært å studere modellen ut fra ulike tjenesteposisjoner. Formålet med og designet av intervjustudiene ga, som vist ovenfor, intervjuene en bestemt retning. Det vil videre si at vi i analysene har vært opptatt av hvordan temaene som tas opp i intervjuene, beskrives på ulike måter, ut fra de forskjellige posisjonene deltakerne snakker ut fra. Det er altså noen bestemte temaer, snarere enn den enkelte deltakers fortelling, vi er ute etter å få innsikt i. «Forskningsintervjuet handler grunnleggende om å være en talesituasjon der forskeren er ute etter å få kjennskap til et saksforhold som intervjupersonen vet noe om» (Moen, 2013, s. 36). Intervjuet må i denne sammenheng ses som en situert handling, eller som Tjora uttrykker det, som «en form for intersubjektiv situasjon hvor den spesifikke personen som intervjues er mindre viktig enn den teksten som produseres» (2017, s. 179). Utsagn og betraktninger fra deltakere i intervjustudier er samtidig språklige handlinger; «what people say is itself a form of action» (Atkinson & Delamont, i Silverman, 2017, s. 148). Aktører, her representanter for velferdstjenestene i kommunene, er engasjerte i den sammenheng og situasjon de inngår i. Det må derfor tas høyde for at de snakker ut fra en bestemt posisjonering, enten det er som leder for eller utfører av en lokal tjeneste. Intervjudata skal av den grunn forstås og tolkes i lys av den konteksten de inngår i. Deltakernes utsagn er ikke nøytrale fakta, men betraktninger fortalt fra et bestemt ståsted. Selv om både studiedeltakere og forskeres stemmer skal komme til uttrykk i analysen av datamaterialet og i diskusjonene, skal våre stemmer som forskere være en annen enn informantenes, for å unngå å bli oppfattet som «mikrofonstativ» for ulike grupper (Widerberg, 2010, s. 231).

Gjennom hele prosjektperioden har vi gjennomført felles seminarer i forskergruppen: seminar om den nordiske velferdsmodellen ‒ dens utfordringer og forskningsbehov, dokumentanalyseseminar, seminar om litteraturreview, samt tre analyseseminarer. Samtlige seminarer var organisert med faglig innledning og diskusjon. Alle fasene av forskningsprosessen ble også diskutert og planlagt i fellesskap: først, operasjonalisering av forskningsspørsmål, intervjuguide og praktiske spørsmål knyttet til innsamling av datamateriale og gjennomføring av intervju, og videre, analyse av datamaterialet, med presentasjoner og diskusjoner rundt identifiserte mønster i materialet og avdekking av forbindelser mellom ulike mønster, både innenfor hvert av tjenesteområdene og på tvers av dem. Dette ble gjort gjennom tre todagers og et éndags analyseseminar hvor hele prosjektgruppen var samlet og jobbet både hver for seg og i fellesskap. Halvard Vike og Heidi Haukelien, som begge bidrar i kapitler i boken, har også deltatt på de felles analyseseminarene. Første analyseseminar ble gjennomført rett etter datainnsamlingen. Her oppsummerte hvert delprosjekt intervjustudiene, og sentrale funn og førsteinntrykk fra datamaterialet ble presentert for resten av prosjektgruppen. Forslag til en tverrgående analysemodell ble lagt fram, og prosjektgruppen ble enige om modellens forslag til generelle temaer på tvers av delprosjektene. Hvert team jobbet så videre med egne analyser, før vi hadde et nytt analyseseminar igjen, to måneder senere i prosessen. Også her ble det presentert funn og analyser fra de ulike delstudiene, etterfulgt av en felles diskusjon om trekk på tvers av delstudiene. Bokens oppbygging og kapitler ble diskutert, hvorpå kapittelforfatterne jobbet videre med sine respektive kapitler i egne forskerteam. Det tredje analyseseminaret ble avholdt i lenger ut i tekstskrivingen. Her ble alle gjennomskrevne kapitler på forhånd sendt mellom forfatterne som inngår i boken. Kommentarer og innspill ble løftet fram på seminaret, og vi var her også opptatt av å se hvordan kapitlene kommuniserer på tvers. Det fjerde ‒ og siste ‒ analyseseminaret fant sted når alle kapitlene var revidert og sendt rundt. Vi fordelte de ulike kapitlene mellom oss og gjennomgikk dem i plenum med to ansvarlige kommentatorer for hvert av kapitlene. I etterkant av seminaret ble det sendt rundt en «sjekkliste» som alle forfatterne måtte følge før siste innsending, og i forkant av at hele bokmanuset ble sendt til review i Universitetsforlaget. Etter at vi mottok fagfellevurderingen som ble gjennomført i regi av Universitetsforlaget høsten 2019, hadde vi et fellesseminar hvor forfatterne av alle kapitlene deltok, og hvor vi gjennomgikk tilbakemeldingene fra fagfellen og ble enige om revidering fram mot endelig innlevering av manus i februar 2020. I tillegg til disse seminarene har vi hatt jevnlige møter hvor vi løftet fram og diskuterte spørsmål underveis i arbeidet med analysene og boken. Alle kapitlene har, i de ulike fasene av skriveprosessen, vært vurdert av bokens redaktører.

Om bokens videre oppbygning

I kapittel 2 beskriver forfatterne grunntrekkene i den norske velferdsmodellen med vekt på sosial utjevning, tjenesteutbygging og kommunenes sentrale rolle. Forfatterne argumenterer også for at det EU i dag kaller den «sosiale investeringspolitikken», har en annen grunnfilosofi enn den nordiske modellen er fundert på. Kapittel 3 handler om velferdstjenester rettet mot barn og unge. Forfatterne konkluderer med at både det at det har skjedd en intensivering og en spesialisering av tjenestene, og måten tjenestene organiseres på, gjør at samarbeidet mellom tjenestene oppleves som vanskelig. Kapittel 4 handler om tjenester rettet mot utviklingshemmede. Forfatterne viser blant annet til at dette tjenesteområdet sliter med ressursknapphet og med rekruttering av kvalifisert personell, og økende spenninger mellom den tradisjonelle omsorgen og krav og forventning om selvbestemmelse og autonomi. Analysen peker også mot risikoen for at det siste kan anvendes som begrunnelse for rasjonalisering i omsorgen. Kapittel 5 handler om tjenester rettet mot flyktninger. I dette kapittelet argumenterer forfatterne blant annet for at personene som arbeider innenfor denne tjenesten, får en meklingsrolle mellom deres egne brukere og profesjonelle som arbeider innenfor andre tjenesteområder. Kapittel 6 handler om psykisk helsearbeid i kommunene. I dette kapittelet beskrives en tjeneste preget av knapphet på ressurser på den ene siden og relasjonelle særtrekk på den andre. Kapittel 7 handler om politikk og tjenester innenfor den kommunale rusomsorgen. Forfatterne beskriver en tjeneste som også preges av ressursmangel på samme tid som behovet for tjenester synes å øke. Kapittel 8 handler om tjenester til hjemmeboende eldre. Forfatterne argumenterer for at bestiller/utfører-modellen i kommunene fungerer som en buffer for de ansatte, mot ønsker og krav fra brukerne i det daglige arbeidet, og at statlige mål om likeverdige tjenester uavhengig av hvor eldre bor, blir ansett som urealistisk av de ansatte i tjenestene. I kapittel 9 drøftes det hva opprettelsen av Nav har betydd for inntektssikringen og politikken på dette feltet, blant annet gjennom erfaringene til dem som jobber ved små Nav-kontor. I kapittel 10 får vi en gjennomgang av hvordan målene om brukermedvirkning har manifestert seg og blitt implementert i den norske velferdspolitikken. Forfatterne illustrerer hvordan den politiske utviklingen av mål og idealer for brukermedvirkning på individ- og systemnivå kan betraktes i en rettighets-, konsument- og samproduksjonsdiskurs. I kapittel 11 problematiseres visjonen om velferdsteknologi som løsningen på velferdsstatens ytelseskrise. Forfatteren hevder at selv om teknologien innebærer store muligheter for effektivisering og forbedring av omsorgstjenestene, er det i for liten grad tatt høyde for kompleksiteten i de kvinnedominerte det her er snakk om. Kapittel 12 er en sammenfattende analyse av de foregående empiriske kapitlene. Tre temaer viser til spenninger innenfor tjenestene vi har studert: forholdet mellom ressurser og tjenestebehov, endringer i tjenestebehov og hvordan disse former tjenesteinnhold og organisering av tjenestene, og forholdet mellom kompetanseutvikling, ulike arbeidsformer og yrkesroller i ulike tjenester. I kapittel 13 tas den sammenfattende analysen et steg videre ved å knytte den til de historiske poengene i kapittel 2 og til problemstillingen som er reist i kapittel 1. Forfatterne hevder at visse endringer i den norske (og nordiske) velferdsmodellen er mer fundamentale enn det som er merkbart for majoriteten av befolkningen.

Litteratur

Anvik, C. H., Bliksvær, T., Breimo, J. P., Lo, C., Olesen, E. & Sandvin, J. T. (2019). Forskning om koordinerte tjenester til personer med sammensatte behov. Kunnskapsnotat, Norges forskningsråd.

Bacchi, C. L. (2006). Women, Policy and Politics. The construction of policy problems. London: Sage Publications.

Bacchi, C. L. (2010). Foucault, Policy and Rule. Institut for Historie, Internationale Studier og Samfundsforhold, Aalborg Universitet. Hentet fra https://vbn.aau.dk/da/publications/foucault-policy-and-rule-challenging-the-problem-solving-paradigm

Butler, J. (1993). Bodies that Matter. New York: Routledge.

Dahle, R. & Thorsen, K. (2004). Velferdstjenester i endring. Når politikk blir praksis. Bergen: Fagbokforlaget.

Dalen, M. (2004). Intervju som forskningsmetode ‒ en kvalitativ tilnærming. Oslo: Universitetsforlaget.

Fangen, K. (2004). Deltakende observasjon. Bergen: Fagbokforlaget.

Finansdepartementet. (2017). Perspektivmeldingen 2017 (Meld. St. 29 (2016‒2017)). Hentet fra https://www.regjeringen.no

Glaser, B. G. & Strauss, A. (1967). The discovery of grounded theory: Strategies for qualitative research. Chicago: Aldine.

Helse- og omsorgsdepartementet. (2018). Leve hele livet ‒ En kvalitetsreform for eldre (Meld. St. 15 (2017‒2018)). Hentet fra https://www.regjeringen.no

Johannessen, A., Tufte, P. A. & Christoffersen, L. (2010). Introduksjon til samfunnsvitenskapelig metode. Oslo: Abstrakt forlag.

Krumsvik, R. J. & Røkenes, F. M. (2016). Litteraturreview i PhD-avhandlingen. I R. J. Krumsvik (red.), En doktorgradsutdanning i endring. Et fokus på den artikkelbaserte ph.d.-avhandlingen. Bergen: Fagbokforlaget.

Lipsky, M. (1980). Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation.

Moen, H. B. (2013). Metodologiske utfordringer ved personbiografiske intervju som empirisk materiale i sosiologien. Sosiologisk tidsskrift, 21(1), 33‒64.

Nagel, A. H. (1991). Velferdskommunen. Kommunenes rolle i utviklingen av velferdsstaten. Bergen: Alma Mater.

Norges forskningsråd. (2017). Innovasjon i offentlig sektor ‒ Forskningsrådets strategi 2018‒2023. Hentet fra https://www.forskningsradet.no/siteassets/publikasjoner/1254032549913.pdf

Patton, M. Q. (2015). Qualitative research and evaluation methods (4. utg.). Thousand Oaks: Sage.

Richards, K. A. & Hemphill, M. A. (2018). A Practical Guide to Collaborative Qualitative data Analysis. Journal of Teaching in Physical Education, 37, 225‒231.

Schwandt, T. (1997). Qualitative inquiry ‒ a dictionary of terms. Thousand Oaks, CA, US: Sage Publications, Inc.

Silverman, D. (2017). How was it for you? The Interview Society and the irresistible rise of the (poorly analyzed) interview. Qualitative Research, 17(2), 144‒158.

Strauss, A. & Corbin, J. (2015). Basics of qualitative research: Techniques and procedures for developing grounded theory (4. utg.). New York: Sage.

Søndergaard, D. (2006). Tegnet på kroppen. Køn: Koder og konstruktioner blandt unge voksne i Akademia. København: Museum Tusculanum.

Tjora, A. (2017). Kvalitative forskningsmetoder i praksis. Oslo: Gyldendal.

Vike, H., Debesay, J. & Haukelien, H. (2016). Tilbakeblikk på velferdsstaten. Politikk, styring og tjenester. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Widerberg, K. (2010). Med samtalen som utgangspunkt. Om veivalg og kunnskapsmuligheter ved intervjuing. I D. Album, K. Widerberg & M. N. Hansen (red.), Metodene våre. Oslo: Universitetsforlaget.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon