Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

12. Sammenfattende analyse: Sammenligninger på tvers av delstudiene og helhetlig tilstandsbeskrivelse

Berit Irene Vannebo er førsteamanuensis i sosiologi ved Fakultet for samfunnsvitenskap, Nord universitet. Hun har ph.d. i sosiologi. Hennes forskningsinteresser er innen profesjonsstudier og organisasjonskultur, og retter seg særlig mot innovasjon i offentlig sektor og organisering av velferdstjenester med fokus på arbeidsinkludering og tjenester for flyktninger.

Øystein Henriksen er dosent i sosialt arbeid ved Fakultet for samfunnsvitenskap, Nord universitet. Han har ph.d. i sosiologi. Henriksen arbeider med forskning innenfor rusfeltet og forebyggende arbeid samt forholdet mellom teori og praksis i sosialarbeiderutdanningene.

Ingrid Fylling er førsteamanuensis i sosiologi ved Fakultet for samfunnsvitenskap, Nord Universitet. Hun har ph.d. i sosiologi. Hun har i mange år arbeidet med forskning omkring velferds- og støttetjenester for barn og unge i kommunen generelt, med særlig vekt på studier av PP-tjeneste og organisering av spesialundervisning.

I dette kapittelet sammenfatter vi analysene fra de syv tjenesteområdene, og identifiserer sentrale mønstre på tvers av delstudiene som kan si noe om tilstanden i den norske velferdsmodellen. Vi ser på noen overordnede temaer som viser til spenninger innenfor tjenestene vi har studert: forholdet mellom ressurser og tjenestebehov, kjennetegn ved tjenestenes brukere og hvordan disse former tjenesteinnhold og organisering av tjenestene, og forholdet mellom kompetanseutvikling, ulike arbeidsformer og yrkesroller i ulike tjenester.

Nøkkelord: tjenestebehov, tjenesteorganisering, kategorisering, kompetanseutvikling, yrkesroller

In this chapter we cross-analyse the findings from the various case studies looking for key patterns which help us understand the current state of the Norwegian welfare model. We examine some overarching themes which all reveal key challenges within services: the relationship between resources and the need for services, key characteristics of service users and how these shape the content and organization of services, and the relationship between professional skills, practice-based logics, and professional roles among service providers in various services.

Keywords: service capacity, service organization, categorization, professional development, professional roles

Innledning

Gjennom de foregående kapitlene har vi beskrevet og analysert ulike kommunale velferdstjenester med tanke på å benytte disse til å forstå tilstanden i den norske velferdsmodellen. På alle tjenesteområdene har forholdet mellom statlig politikk og praksiser i kommunale tjenester vært fokus for analysene. Ambisjonen for velferdsstaten er økende, samtidig som flere oppgaver desentraliseres til kommunene og ressursene til å løse dem er begrensede. Statlig politikk er i hovedsak studert gjennom stortingsmeldinger, mens kommunal praksis er studert gjennom intervjuundersøkelser med ledere, ansatte og brukerrepresentanter tilknyttet de ulike tjenester. Den overordnede tilnærmingen har vært å betrakte de kommunale praksisene som et prisme for statlig velferdspolitikk. Variasjonene og nyansene i ‒ og dilemmaene knyttet til ‒ velferdsstatens ambisjoner blir synlige når statlig politikk brytes mot realitetene i den kommunale velferdshverdagen (Vike et al., 2016). Det er i et slikt spenningsfelt ulike kjennetegn, utfordringer og mulige løsningsstrategier i de kommunale velferdstjenestene kommer til syne.

I dette kapittelet gjør vi en sammenfattende analyse av de syv tjenesteområdene vi har studert, hvor formålet er å identifisere sentrale mønster på tvers av delstudiene. Vi har sett etter felles kjennetegn og variasjoner mellom tjenestene med utgangspunkt i måten velferdshverdagen oppleves og beskrives på av ledere, tjenesteutøvere og brukerrepresentanter tilknyttet de ulike tjenester. Vi har først valgt å sammenfatte forholdet mellom ressurser og tjenestebehov, samt se på hvordan dette forholdet reguleres. For det andre ser vi på kjennetegn ved tjenestemottakerne, og hvilken betydning disse har for tjenesteorganiseringen. Det tredje temaet vi sammenfatter og drøfter, er knyttet til kjennetegn ved tjenesteutøvernes kompetanse, arbeidsformer og yrkesrolle. Avslutningsvis sammenfatter vi dette ved å se på hvordan kommunene har håndtert sentrale dilemmaer og utfordringer, hvilke løsninger og utviklingsrettet virksomhet som kommuner og tjenesteutøvere genererer i møte med utfordringer, og stiller spørsmål ved hva dette kan si om tilstanden i den norske velferdsmodellen.

Ressurser og tjenestebehov

Forholdet mellom ressurser og tjenestebehov i kommunene er et kjernetema i den politiske debatten om velferdstjenester, i måten tjenestene organiseres og styres på, og i de daglige prioriteringer som foretas innenfor tjenestene. Lipsky (1981) tematiserte allerede for 40 år siden hvordan bakkebyråkratene, altså de som står i direkte kontakt med brukerne som mottar tjenester, må håndtere diffuse politiske løfter i møte med en begrenset ressurssituasjon i de lokale tjenestene. Dilemmaet om hvordan man ivaretar oppgaver med begrensede ressurser, har vært helt sentralt i intervjuundersøkelsen. Samtidig har vi belyst spenninger som oppstår som resultat av dilemma omkring forventninger som ansatte og mellomledere møter, og deres kapasitet til å håndtere utfordringer. Slike forventninger formidles både fra sentrale myndigheter, gjennom samarbeid med andre tjenester innenfor kommunen og andrelinjetjenestene, og fra brukere og deres pårørende.

Mange som har studert tjenesteytere i velferdsstaten (for eksempel Lipsky, 1980; Vabø, 2014a, 2014b), har påpekt at spenningene mellom tilgjengelige ressurser og kapasitet til å utvikle tjenester ikke er noe som av og til oppstår når ressursene er knappe, men at det snarere er et grunnleggende trekk ved velferdsstaten: Når tjenestetilbudet øker, øker også forventninger til hva tjenesten skal levere, og slik vil det alltid oppstå gap mellom forventninger og tilbud. Vi ser likevel i vår studie betydelige variasjoner i hvordan dette arter seg, både i hvilke behov tjenestene skal imøtekomme, hvordan behovene for tjenestene har endret seg over tid, og ikke minst i måten tjenestekapasitet reguleres og styres på. Flere tjenestefelt har erfart en økning i antall brukere, og påfølgende utfordringer med levering av tjenester. I fortsettelsen sammenfatter vi utviklingen i tjenestebehov og måten disse reguleres på, gjennom en sammenligning mellom eldreomsorgen og flyktningtjenesten og mellom psykisk helsearbeid og rusomsorg. Videre ser vi på betydningen av rettighetsfesting av tjenester og måten mellomledere håndterer spenninger på, mellom økonomiske rammer og faglige utfordringer. Vi ser også at kommunene ikke bare er forventet å skulle imøtekomme et avgrenset omfang av tjenestebehov. De skal også utvikle gode løsninger for – og ha kapasitet til å møte – sammensatte og kompliserte problemer.

Endringer i tjenestebehov og kapasitetsutfordringer

Flyktningtjenesten og eldreomsorgen i kommunene er ulike på de fleste områder. Eldreomsorgen har en lang historie, har høy politisk status og sterk legitimitet i kommunene. Det er en tjeneste de fleste innbyggere har et forhold til, og som nesten alle før eller siden kommer i berøring med. Flyktningtjenesten framstår som langt mer marginal. Eldrebølge er et ord som langt på vei har blitt en del av hverdagsspråket, mens i vår studie foreslås tidevann som en metafor for kapasitetsutfordringene i flyktningtjenesten. Naturfenomener som metafor gir assosiasjoner til at behovene i disse tjenestene er noe som i liten grad kan styres, i alle fall ikke av kommunene. Eldrebølgen er et resultat av demografiske endringer, mens behovet for flyktningtjenester påvirkes av krig og konflikt globalt, og ikke minst av nasjonal og internasjonal politikk for mottak av flyktninger og asylsøkere.

Vi ser at tjenestene har utviklet svært ulike strategier for regulering av kapasitet. Utfordringene i eldreomsorgen er krevende, men også ganske forutsigbare. Framskrivning av alderskohorter gir et nokså presist bilde av framtidige behov. Av vår studie framgår det at et hovedgrep for å regulere kapasiteten innen eldretjenester er å flytte fokus til tjenester i hjemmet og dermed bidra til at eldre kan bo hjemme lengst mulig. I denne sammenhengen skjer det også en redefinering av hva som menes med et hjem, noe som for eksempel kan bety flytting til en mer egnet, og mindre ressurskrevende, bolig. I tillegg fokuseres det på hvordan velferdsteknologi kan bidra til løsninger i hjemmetjenester. Når det gjelder tjenester som leveres til hjemmeboende eldre, beskrives reguleringen som effektivisering, standardisering og minimalisering av tjenester som tilbys.

Sammenlignet med eldretjenesten framstår flyktningtjenesten som en mer autonom tjeneste som i stor grad går under radaren i den kommunale styringen. Variasjoner i tildelinger av flyktninger for bosetting og integrering fra IMDi påvirker tjenestens størrelse og innretning. I 2015 førte store flyktningstrømmer til en sterk kapasitetsutbygging i de kommunale flyktningtjenestene, mens utfordringene i de påfølgende år for mange kommuner har vært et behov for å nedbemanne og redusere tjenestetilbud. Slike svingninger i brukeromfang har også skapt kompetanseutfordringer, da de med høyest kompetanse lettest søker vekk fra tjenesten og til annet arbeid. En utbredt strategi som tjenesten har brukt for å holde på ansatte og kompetanse i perioder med lavvann, har vært å søke om prosjektmidler fra ulike kilder, som tillater at man kan beholde ansatte med god kompetanse. Slike strategier er også utbredt innenfor andre tjenester, f.eks. innenfor rusfeltet, psykisk helse og tjenester for utviklingshemmede. Motivasjonen for å søke om prosjektmidler har imidlertid vært noe annerledes innen disse tjenestene. For flyktningtjenesten beskrives dette som en strategi for å holde på den kompetansen man har bygd opp innen tjenesten, samt å beholde viktig kompetanse i påvente av framtidige behov. For andre tjenester framstår dette hovedsakelig som en strategi for å få ressursene til å strekke til i de primære tjenesteoppgavene.

Opptrapping og underforbruk

Kapasitetsutfordringene i tjenestene har hatt et sterkt politisk fokus. Et fellestrekk mellom psykisk helse og rusfeltet er at dette er konkretisert i særskilte opptrappingsplaner. Første opptrappingsplan for psykisk helse var fra 1998 til 2008, og for rusfeltet fra 2007 til 2012. På begge områder har opptrappingsplanene blitt fulgt opp med nye opptrappingsplaner. Opptrappingsplanene har hatt som formål å realisere flere ulike mål. Det var et ønske om tidligere kartlegging av utfordringer innen tjenestene og blant tjenestens brukere, og at flere oppgaver skulle bli lagt til kommunene. Det ligger også i ordet at opptrappingsplaner har som formål å øke tjenestekapasiteten, og ambisjoner om bedre behandlingstilbud og tjenester til brukere av rusomsorgs- og psykisk helsetjenester. Hvorvidt, og på hvilken måte, kapasiteten innenfor disse tjenestene har økt, kan vi ikke si noe sikkert om i vår studie, men vi vet gjennom nasjonale kartlegginger at antall årsverk innen tjenestene har økt betraktelig. Fra 2017 til 2018 økte antall årsverk totalt i disse tjenestene med nesten 9 %, og Ose et al. (2018) peker på at dette året dermed hadde den sterkeste veksten siden opptrappingsplanen for psykisk helse ble avsluttet i 2008 (s. 11). Samtidig vet vi at det er betydelig variasjon både i kompetanse og kapasitet i tjenestene mellom kommuner og bydeler (Helsedirektoratet, 2017).1 Informantene i vår studie beskriver situasjonen innen rusfeltet som prekær da opptrappingsplanen ikke har ført til tildeling av nye ressurser til rusomsorg i disse kommunene. Et felles fokus i beskrivelsen fra de ansatte innenfor begge tjenester er økte forventninger til tjenestene, flere brukere med hjelpebehov, en forskyvning av ansvar og oppgaver fra spesialisttjenestenivået til kommunene, og avdekking av et stort underforbruk av tjenester. Dette har resultert i ytterlige spenninger mellom politiske ambisjoner og muligheten for å oppfylle disse innenfor tjenestene.

Det er på mange måter vanskelig, og kanskje også lite hensiktsmessig, å skille mellom disse to tjenestefeltene i studien. Intervjuene fra tjenestene for psykisk helse viser at tjenestens brukere ofte sliter med både rusproblemer og psykiske problemer, benevnt som ROP-lidelser. Det er likevel noen klare forskjeller i beskrivelsene fra tjenesteutøvere på rus- og psykiatrifeltet. Mennesker med tunge psykiatriske diagnoser har ofte vært usynliggjorte i kommunene grunnet langvarige opphold i institusjoner. Kommunetjenestene har nå opplevd en radikal endring hvor antall døgnplasser reduseres (Evjen et al., 2014; Ose et al., 2018), og der personer som det er vanskelig å behandle innenfor sykehusene, nå utskrives tilbake til kommunene. Selv det å ha et fåtall brukere med omfattende behov er svært ressurskrevende for kommunene. Tunge rusavhengige har også ofte, og i lange perioder, vært usynlige både for spesialisttjenestene og kommunene. Det kan skyldes at de oftere er «kunder» i kriminalomsorgen, eller at de blir sett på som et «filleproletariat» som holdes utenfor offentlig omsorg (Fekjær, 2016). Etablering av lavterskeltilbud for rusavhengige har avdekket et stort underforbruk av tjenester, og da særlig av helsetjenester. Etablering av et tjenestetilbud for disse brukerne har dermed vært kapasitetsdrivende.

Ressursutfordringene innen disse tjenestene møtes av tre ulike strategier. For det første ser det ut til å skje en betydelig forskyvning av prioriteringene fra forebygging og tidlig innsats til fokus på tjenester til mennesker med omfattende belastninger. For det andre kjenner ansatte et personlig ansvar for sine brukere, de er ofte autonome i måten de arbeider på, og strekker seg svært langt for å imøtekomme tjenestebehov. Den tredje strategien er som nevnt å innhente prosjektmidler for å få finansiert primære oppgaver innenfor tjenestene.

Rettighetsfesting av velferdstjenester

En annen faktor som påvirker tjenesteinnretning, og som også er en betydelig ressursutfordring innen mange av tjenestene, er endringer i brukeres rettigheter til tjenester. Det finnes mange beskrivelser av rettighetsfesting i de tjenestefeltene vi har studert, slik som rett til ulike former for inntektssikring, brukerstyrt personlig assistanse, individuell rett til spesialundervisning, og pasientrettigheter for mennesker med rusproblemer og psykiske lidelser. Økte rettigheter synes dermed å være en betydelig kapasitetsutfordring i tjenestene.2

En interessant dimensjon ved individuelle rettigheter i velferdsstaten er forholdet mellom rettighetsfesting og fleksibilitet i tjenesteytingen. Vabø (2014a) beskriver hvordan velferdsstaten parallelt skal håndtere tre ulike verdisett, som peker i retning av tre ulike organiseringsformer: sparsommelighet og effektivitet, som krever en slank og målrettet produksjonsorganisasjon; forutsigbarhet og åpenhet, som krever en byråkratisk og rettighetsorientert organisasjon; og fleksibilitet og responsivitet, som krever en dynamisk og endringsorientert organisasjon. Rettighetsfesting av tjenester krever byråkratiske løsninger som kan håndtere tilgang til tjenester, og binder ressurser til enkeltpersoner på en måte som kan gi mindre fleksibilitet for tjenesteyter. Samtidig er rettighetsfesting sett på som et nødvendig virkemiddel for å sikre tjenester til grupper som ellers ville blitt mer vilkårlig og situasjonelt behandlet. Rettighetsfesting blir dermed et sterkt virkemiddel for å konkretisere statlige ambisjoner om ulike brukergruppers tilgang til velferdstjenester, men det blir også et sterkt uttrykk for dilemmaene i de kommunale tjenestene da det ofte ikke følger ressurser med rettigheter.

I spenningen mellom behov for effektivisering og fleksibilitet er beskrivelsen av arbeid med inntektssikring ved små Nav-kontor et godt eksempel. Behandling av mange ytelser ble sentralisert til forvaltningsenheter ut fra et effektiviseringshensyn, samtidig som vi ser at ansatte kjenner seg tvunget til en byråkratisk ulydighet for å sikre at brukere får sine utbetalinger i rett tid.

Mellomledere i spenningsfeltet mellom faglig skjønn og økonomisk styringslogikk

Både omfang og innretning av tjenestene befinner seg ofte i et spenningsfelt mellom økonomiske og faglige prioriteringer. Mellomlederrollen framstår dermed som svært viktig i håndteringen av ulike dilemma. Måten disse lederne forstår og utøver sin rolle på, får stor betydning for det handlingsrommet den enkelte ansatte opplever å ha i sin yrkesutøvelse. Mange av mellomlederne beskriver en endring mot en sterkere økonomistyring. De har fått tildelt et budsjett, og skal klare å løse oppgavene innenfor disse rammene. Der det før var mulig å argumentere for omprioriteringer oppover i systemet, med utgangspunkt i faglige argumenter og behov hos brukere, synes dette ikke lenger i samme grad å være mulig. Utfordringen blir i stedet å finne løsninger innenfor tjenestens tildelte rammer, eller som nevnt gjennom særskilt finansierte prosjekter.

Slike økonomiske styringslogikker og trange økonomiske rammer synes å være felles på tvers av kommuner og tjenester. Det er selvsagt forskjeller mellom kommunene med hensyn til hvor trange de økonomiske rammene er, og i omfanget av tjenestebehov som tilbys. Det er vanskelig på bakgrunn av denne studien å si noe systematisk om variasjoner i rammevilkår når det gjelder skillet mellom små og store kommuner og forskjeller mellom tjenestene, men vi ser klart at mellomledere i ulike tjenester utøver sin rolle på ulike måter. Vi kan idealtypisk skille mellom det å være en kontrollør og det å være en beskytter av den faglige virksomheten. Kontrollutøvelsen kjennetegnes ved at de økonomiske rammene brukes som begrunnelse for avgrensning av tjenesten, og at de ansattes praksis styres ganske stramt ut fra en slik økonomisk logikk. Tjenester til hjemmeboende eldre framstår som et tydelig eksempel på dette, der både innhold i og omfang av tjenestene den enkelte ansatte skal yte, defineres ganske klart. Det å beskytte den faglige virksomheten kjennetegnes av at de fagansattes autonomi, og deres faglige prioriteringer, står sterkt. Samtidig fokuserer lederne på å skaffe ekstern finansiering for å skape romsligere vilkår for ansatte, samt at ledere strekker seg langt utover ordinær arbeidstid for å imøtekomme ansattes og brukeres behov. Rusfeltet framstår som et tydelig eksempel på et felt der mellomledere viser en slik handlingsorientering. Mellomledernes egen profesjonsbakgrunn og praksiserfaring som tjenesteutøver kan forklare noen av verdiene som ligger til grunn for deres handlingsorienteringer, men dette forklarer ikke variasjonen vi ser mellom tjenestene. Det er en fellesnevner at det ikke er økonomer som leder disse tjenestene, men barnevernspedagoger, sosionomer, vernepleiere, sykepleiere og pedagoger. Vi finner dermed hovedsakelig en orientering i retning av en beskytterlogikk blant mellomledere i tjenestene vi har studert, men de trange økonomiske rammene som mange møter i kommunene, tvinger også fram en tydeligere økonomisk handlingslogikk.

Vi ser også at mellomlederne har et ganske ambivalent forhold til beslutningssystemet for tildeling av tjenester og ressurser til brukere. Enkelte ledere som selv har ansvaret for tildeling av tjenester, foretrekker ofte at dette ansvaret overføres til et sentralt tildelingskontor. Andre ledere er klart imot en slik «bestiller-utfører-modell». En kan tenke seg at sentralisering av beslutninger gjør prioriteringsproblemene hos mellomledere enklere, samtidig som dette skjer på bekostning av den faglige autonomien. Det er dermed på ingen måte gitt at dilemmaene i tjenesteutøvelsen flyttes oppover, selv om beslutning om tildelinger sentraliseres.

Løsningskapasitet og komplekse problem

Vi ser at ressursutfordringene også er et resultat av at brukernes behov er blitt mer sammensatte og komplekse. I kapittel 2 drøfter vi endringer i oppgave- og ansvarsfordeling mellom staten og kommunene, noe som har endret kommunens rolle i velferdstjenestene. I alle våre delstudier beskrives en utvikling hvor mer sammensatte og komplekse problemer må håndteres innenfor de kommunale tjenestene, noe som skaper store utfordringer. Ovenfor presenterte vi velferdsstatens tre verdisett (Vabø, 2014a), som ofte kan stå i motsetning til hverandre når behov og løsninger skal håndteres i en velferdsorganisasjon. Kravet til kostnadseffektivitet og forutsigbarhet, som er de to første verdisettene, kan gjøre det vanskelig å realisere det tredje, nemlig fleksibilitet og responsivitet. Presset på kommunene om å utvikle løsningskapasitet i møte med sammensatte og kompliserte problemer krever at kommunene er endringsorienterte og fleksible, uten at tjenestene nødvendigvis settes i stand til å være det. Løsningene som iverksettes hviler også på et politisk ideal om medvirkning og at brukere skal kunne leve et mest mulig normalt liv i sitt hjemmemiljø, hvilket ofte skaper store økonomiske og organisatoriske utfordringer for kommunene. Dette utfordrer løsningskapasiteten i mange kommuner, hvor de må designe og implementere løsninger og ordninger som både er ressursmessige forsvarlige og som ivaretar brukeres sammensatte behov. Kommunene står alene med mye av ansvaret for å realisere politiske idealer, i og med at de som siste instans blir et oppsamlingssted for utfordringer andre instanser ikke makter å løse, eller definerer ut.

Refleksjoner omkring tjenestemottakere i velferdskommunen

Våre studier har i liten grad data om tjenestemottakerne. Likevel har kjennetegn ved tjenestemottakerne, og ikke minst hvordan brukergrupper endrer seg over tid, vært sentrale temaer når våre informanter beskriver utfordringer som de kommunale velferdstjenestene står overfor i dag. Noen av tjenestene i våre studier retter seg mot hele befolkningen i bestemte aldersgrupper, som for eksempel helsestasjon og eldreomsorg. Andre tjenester retter seg mot mennesker som er marginaliserte på grunn av fattigdom, utviklingshemming, rusavhengighet og/eller psykiske lidelser, eller brukergrupper som er spesielt utsatte for økonomiske, helsemessige og sosiale utfordringer, som flyktninger, sårbare barn og unge, og hjemmeboende eldre. Selv om tjenestene er inndelt og organisert ut fra en innretning mot definerte grupper av tjenestemottakere med spesifikke behov, beskrives brukernes behov gjennomgående som omfattende og sammensatte. Brukere befinner seg derfor ofte i krysninger mellom flere tjenestetilbud.

Tjenesteutfordringer i møte med brukere med sammensatte behov

Det er et nært samspill mellom kjennetegn ved brukerne, måten tjenestene organiseres på, og sentrale utfordringer tjenestene står overfor. Som nevnt beskrives sammensatte og komplekse behov som et sentralt kjennetegn ved tjenestemottakere i våre studier. Mange tjenestemottakere har flere utfordringer som gjerne er koblet sammen, både ved at de påvirker og forsterker hverandre, og ved at de vanskelig kan løses uavhengig av hverandre. Noen ganger blir slike koblinger gjenstand for politisk oppmerksomhet, og kan få organisatoriske konsekvenser, som for tjenester for brukere som sliter med rus og psykiske lidelser. Dette kan ha flere fordeler, men vi ser også at sammenkoblingen av rusmisbruk og psykisk sykdom kan forsterke et lavstatusstempel, noe som kan skape spenninger i møte med andre velferdstjenester. Andre ganger blir slike koblinger oversett eller neglisjert. Utfordringene håndteres ofte isolert fra hverandre, selv om de henger tett sammen.

Et godt eksempel er fattigdom, som framstår som et feltspesifikt kjennetegn ved brukere innenfor tjenestene for inntektssikring. Mange av disse brukerne er i tillegg brukere av en rekke andre velferdstjenester. Mennesker som mottar tjenester fra flyktningtjenesten, har flyktningstatus som hovedkjennetegn, men en status som flyktning er også ofte knyttet sammen med andre kjennetegn som innebefatter økonomisk fattigdom, helseproblemer og sosial marginalisering. Sårbare barn og unge framstår som en aldersmessig avgrenset brukergruppe, men er samtidig indirekte knyttet til mange andre tjenester gjennom sin familietilhørighet. Overlappende kjennetegn synliggjør dermed hvor sammensatte enkelte brukeres behov er, noe som også skaper et stort behov for koordinering mellom ulike tjenester. Behov for en slik koordinering framstår samlet som en sentral ‒ men også motsetningsfylt ‒ utfordring i de kommunale velferdstjenestene.

Tjenestene gir uttrykk for endring i brukernes behov både når det gjelder kompleksitet, alvorlighetsgrad og omfang. Tjenesteutøvere identifiserer nye grupper av tjenestemottakere med andre behov enn dem som tjenesten tradisjonelt har vært innrettet mot. Eksempel på dette er innenfor tjenester til personer med utviklingshemming, hvor det beskrives en utvikling fra brukere som omtales som «tradisjonelle utviklingshemmede», til en ny og vanskelig avgrensbar gruppe: personer med lettere utviklingshemming, ofte kombinert med psykiske lidelser og rusproblematikk. På flere områder beskrives også en endring i alvorlighetsgraden av brukernes behov. Dette er svært tydelig beskrevet innenfor psykisk helsetjenester hvor kommunens ansvar for personer med alvorlige psykiske lidelser oppleves som økende. Lignende utviklingstrekk finner vi også innenfor tjenester til barn og unge, og innen rusomsorgen. Dette kan sees i sammenheng med at det de siste 20 år har skjedd en sterkere spissing i spesialisthelsetjenesten, noe samhandlingsreformen, St.meld. nr. 47 (2008‒2009) (Helse- og omsorgsdepartementet, 2009), også har bidratt til.

Slike endringer i kjennetegn ved kommunens tjenestemottakere utfordrer tjenestene på mange ulike måter. Vi har tidligere i kapittelet drøftet ressursutfordringene, noe som åpenbart forsterkes av slike utviklingstrekk. Det er ikke bare omfanget av tjenestebehov som skaper press på tjenestene, men også alvorlighetsgraden av brukernes behov. Sammensatte kjennetegn hos en rekke brukergrupper, som er vanskelig å avgrense, utfordrer også grensene for de ulike tjenesters ansvarsområder. Som nevnt ovenfor skaper endringer i brukergrupper og brukernes behov også et økt behov for koordinering mellom ulike tjenester. Vi ser i tillegg at endringer i brukergruppene skaper kompetanseutfordringer innen en rekke tjenester, noe vi viser til senere i kapittelet.

Benevnelser og beskrivelser av hva som kjennetegner grupper av mennesker, i denne sammenhengen brukergrupper, forstås ofte som en kategoriserende virksomhet. Vabø (2014b) beskriver kategorisering som en sentral oppgave i «menneskearbeidende» organisasjoner slik som velferdstjenester. I møte med velferdstjenester tar noen kategorier form av en masterkategori, en kategori som overskygger andre tilgrensende og overlappende kategorier (Fylling & Melbøe, 2019). Slike masterkategorier er ofte uttrykk for et dominansforhold der individer ikke selv har mulighet til å forhandle omkring sine behov og sin egen identitet. Fylling & Melbøe (2019) viser hvordan det å bli definert inn i en kategori påvirker individers og gruppers erfaringer med velferdstjenester og deres mulighet for medvirkning, og at masterkategorier styrer tjenestetilbudet man får, på en måte som ikke alltid avspeiler brukeres behov på en tilfredsstillende måte. Eksempler på slike erfaringer kan være at personer som har blitt kategorisert som «utviklingshemmet», ofte erfarer institusjonaliserte tiltak når det gjelder bosted og hverdagsliv, som de i liten grad har innflytelse over selv (Hutchinson & Sandvin, 2019; Melbøe, Fylling, Gjertsen & Fedreheim, 2020).

Våre analyser viser at tjenestemottakerne i ulik grad er medvirkende i utarbeidelsen eller utførelsen av tjenester, og at de i ulik grad er gitt mulighet til å synliggjøre sine behov. I flyktningtjenesten ser vi for eksempel en absolutt mangel på brukermedvirkning. Brukere er i hovedsak definert som mottagere av tjenester, i lys av at de er innlemmet i kategorien «flyktninger», og dette har innvirkning på hvor stor påvirkningskraft de har til å synliggjøre sine behov i relasjon til andre velferdstjenester og endre eventuelle stigma omkring kategorien «flyktning». Muligheten for å opponere mot dominante kategoriseringer forutsetter ofte brukermedvirkning på systemnivå. Vi ser i vår studie at selv om brukermedvirkning på individnivå er utbredt i mange tjenester, er medvirkning på systemnivå i hovedsak fraværende.

Kategorisering og ulike nivå

Måten tjenestemottakere kategoriseres på, kan ikke forstås som en objektiv og nøytral prosess (Bowker & Star, 1999). At noen kjennetegn kommer i forgrunnen mens andre oversees eller gjøres usynlige, er resultat av sosiale prosesser som involverer både profesjonelle og økonomisk-administrative interesser. Våre analyser av politiske styringsdokumenter viser tydelig at måten tjenestemottakernes problemer benevnes og forstås på, har endret seg over tid. Vi ser at slike endringer har reelle konsekvenser for innholdet i og organiseringen av de kommunale velferdstjenestene. Dette betyr også at disse tjenestene i stor grad påvirkes av kategoriseringer som skapes på andre nivå i velferdsstaten.

Innenfor mange områder er det spesialisttjenestene som produserer kategorier som også får betydning for innhold og organisering av de kommunale tjenestene. Tjenester for rusproblemer og psykiske lidelser viser dette mønsteret tydelig. Innen disse tjenesteområdene utløser diagnoser pasientrettigheter (jf. pasientrettighetsloven), og det er spesialisttjenesten som i hovedsak har kompetanse til å sette diagnoser. Selv om kategorier innen feltene rus og psykiatri ofte er overlappende eller til og med sammenfallende (Evjen et al., 2014), ser vi at det eksisterer ulike tradisjoner for kategorisering av brukere innen disse feltene. I psykiatrien er det en sterk tradisjon for diagnostisering, og det er en nær sammenheng mellom hvilken diagnose som settes og hvilken behandling som tilbys. Innenfor rusfeltet er det ikke en like klar sammenheng mellom diagnoser og organisering av tjenester (Fekjær, 2016). På andre områder er kategorier juridisk definerte. Flyktningstatus er en juridisk kategori som tillegges innhold av UDI, og som gir tilgang til spesifikke tjenester fra de kommunale flyktningtjenestene.

PP-tjenesten er et interessant eksempel på et annet mønster. Tjenesten har som en lovpålagt hovedoppgave å utrede hvilke barn og unge som oppfyller vilkårene for å tildeles spesialundervisning. Ansatte i PP-tjenesten gjennomfører sakkyndige vurderinger av barns behov for støtte i skolen, og får slik en dørvaktfunksjon gjennom å gi barn tilgang til spesialpedagogiske tjenester i kommunen. En rekke tjenesteytere har en dørvaktfunksjon. Denne funksjonen beskrives som vanskelig innenfor flere kommunale tjenester, og vi ser at på mange tjenesteområder flyttes beslutninger om tildeling av tjenester til et sentralt tildelingskontor. Tjenester for hjemmeboende eldre er et godt eksempel, der tjenesteutøverne uttaler selv at de opplever det som lettere at beslutninger om hvem som oppfyller vilkårene for tjenester, gjøres av et tildelingskontor og ikke i direkte møte med den enkelte bruker.

Våre studier viser at kategorisering skjer på ulike nivå i velferdsstaten, og at kategorier kan ha ulike formål. Innen spesialisthelsetjenesten genereres kategorier, oftest i form av diagnoser, etter spesifikke kriterier, for å kunne henvise dem som er kategorisert, til riktig tjeneste og nivå. I kommunene er kategorier mer flytende, og kategoriseringen tar andre former. Kommunen må ofte se bort fra eller handle på tross av kategorier, i møte med komplekse utfordringer. Kommunens ansvar overfor brukere er, i motsetning til spesialisttjenestene, ofte bredt og sammensatt. Kommunene har ansvar for brukernes generelle velferd, som å skaffe bolig og ressurser til livets opphold, sikre nødvendig helsehjelp samt sosiale tiltak. Når kommunen prioriterer ressursbruk og genererer løsninger, må de ofte ta stilling til mange ulike forhold, bl.a. hvorvidt personer kan klare seg alene eller ikke, om de har pårørende eller familie som kan stille opp, om brukerne har utfordringer med helse eller sosiale forhold, osv. Diagnostiske kategorier som produseres i spesialisttjenestene, er ikke alltid like nyttige for kommunale tjenester, da tjenestebehovet hos brukerne ofte er mer sammensatt enn det diagnostiske kategorier tilsier. Samtidig kan diagnostiske kategorier utløse rettigheter og forventninger som kan være vanskelig for kommunene å innfri. Vi ser at tjenesteutøvere ofte er ulydige mot slike kategorier i møte med komplekse oppgaver, dette fordi krav og rettigheter som knytter seg til kategoriene, er vanskelig å forvalte.

Tjenesteutøvere i lokal kontekst

Analyse av tilstand og utfordringer i velferdstjenestene slik det ser ut for ledere og tjenesteutøvere i de kommunale tjenestene, er det sentrale formålet med vår studie. En sammenfattende analyse med fokus på tjenesteutøverne har dermed den lokale konteksten som utgangspunkt. Dahl (2005) argumenterer for at mens de klassiske sosiologiske profesjonsteoriene fra 1970 og -80-tallet var opptatt av å beskrive generelle og allmenne trekk ved velferdsprofesjonene, har man gradvis blitt mer opptatt av å studere hvilken betydning kontekst har for profesjoners jobbutførelse og identitet. Her har vi spesielt sett på hvordan lokale, kontekstuelle forhold skaper rammer for kompetanseutvikling, for relasjoner mellom profesjoner og faggrupper, og for rolleforståelse og identitetskonstruksjon innenfor den enkelte faggruppe og tjeneste.

I litteraturen omkring profesjoner i lokal velferdsproduksjon er det særlig fire perspektiver som blir tillagt vekt (Olafsson & Johnsson, 2014). Det første handler om profesjonskamp og avgrensning mellom profesjoner, det andre om samarbeid og arbeidsdeling, det tredje om over- og underordningsproblemstikk, og det fjerde om konflikt mellom ulike handlingslogikker (ibid., s. 3). I våre analyser av tjenesteyternes erfaringer er det særlig de to siste perspektivene som synliggjøres.

Kompetanseutvikling og kompetanseutfordringer

Samlet sett gir ansatte og ledere et inntrykk av at kompetansesituasjonen i kommunenes velferdstjenester er relativt god. Utdanningssamfunnet har gjennom de siste 20 år sørget for god tilgang på utdannet arbeidskraft til de aller fleste tjenester. Et godt eksempel er beskrivelsen av kompetanseutviklingen i rusomsorgen, hvor de ansatte nå gjennomgående har høy kompetanse. Det er i hovedsak sosionomer, sykepleiere og vernepleiere som jobber innen denne tjenesten, og de fleste har også en eller flere videreutdanninger innenfor rus- og psykiatrifeltet. Selv i tjenester hvor det ikke er spesifikke kompetansekrav til stillingene, som i barneverntjenesten og PP-tjenesten, er også den formelle kompetansen gjennomsnittlig høy, og økende (Andrews et al., 2018). Innenfor de fleste tjenestene er det 3-årige eller 5-årige profesjonsutdanninger som dominerer, mens i omsorgstjenestene (eldreomsorgen og tjenester for utviklingshemmede) er det en blanding av ufaglærte, fagarbeidere og ansatte med profesjonsbakgrunn. Det er med andre ord noen unntak fra det generelle bildet, og vi ser det særlig i tjenester for utviklingshemmede, hvor tjenesteutøvere beskriver utfordringer med å rekruttere og beholde ansatte med tilstrekkelig kompetanse.

Vi ser også at kompetanseutvikling står sentralt innen mange tjenesteområder, og at det er en høy andel av ansatte med videreutdanning og spesialkompetanse på mange felt. Denne utviklingen ser vi særlig blant ansatte innen tjenester for barn og unge, og ansatte innenfor rusomsorg og psykisk helsetjenester. Samtidig er det også store forskjeller mellom tjenestene når det gjelder kompetanseutviklingsmuligheter. Forskjellene handler både om hvorvidt man får tilgang til kompetanseutvikling, og om hvilken kompetanse man blir gitt rom til å utvikle innen tjenesten. Innenfor eldreomsorgen synes mulighetene for faglig oppdatering å være svært dårlige, mens i flere av de andre tjenestene er situasjonen bedre. I noen tjenester er kompetanseutvikling systeminitiert, dvs. styrt mot bestemte kunnskapsområder som offentlige myndigheter ønsker man skal styrkes på, som for eksempel i barnevern og PP-tjeneste. Bufetat driver med kompetanseutviklingsprogram rettet mot bestemte arbeidsområder og metoder for barnevernsansatte, og Utdanningsdirektoratet har nettopp avsluttet et 5-årig kompetanseutviklingsprogram for PP-tjenesten (SEVU PPT, 2013‒2018) hvor hovedvekten har ligget på å styrke kompetanse innenfor veiledning, organisasjonsarbeid og ledelse. I rusomsorgstjenesten er kompetanseutvikling i større grad individinitiert, ved at ansatte oppfordres til selv å finne kurs og andre kompetanseutviklingstilbud innenfor et område hvor de ønsker å utvikle sin kompetanse.

Stabilitet i ansattes kompetanse varierer også mellom tjenesteområder. Noen tjenester gir uttrykk for at det kan være vanskelig å holde på kompetansen innen tjenesten. Dette er ofte fordi det er stor gjennomstrømming av ansatte i tjenesten. Som følge av frafall må man innen disse tjenestene bruke ekstra tid på å lære opp eller samkjøre team som resultat av at ansatte ikke står i stillingene. Flere tjenesteområder, som tjenester for flyktninger, har også behov for ansatte med ulik profesjonsbakgrunn. Disse tjenestene sliter med at det kan være vanskelig å rekruttere fagpersoner med en fagbakgrunn som er godt egnet til arbeid med brukere med sammensatte behov, og til en tjeneste som arbeider på tvers av profesjoner. Vi ser også at det kan være en utfordring å holde på og videreutvikle kompetanse innen tjenester som opplever større svingninger i brukergrupper slik at tjenesten kontinuerlig må bygges opp eller ned.

Profesjonssamarbeid og spenninger

Innenfor klassisk sosiologisk profesjonsteori tar de fleste teorier utgangspunkt i at profesjonelle grupper beskytter sine egne arbeidsoppgaver i konflikt med andre profesjoner. Man finner dette argumentet blant annet hos Abbott (1988), som peker på at grensestrider og jurisdiksjonskamper inngår i et system av profesjoner. Slike grensedragninger ser vi særlig i flerprofesjonelle organisasjoner hvor det profesjonelle ansvarsområdet er klart avgrenset og hvor hver profesjon beskytter sine egne faglige områder. I flere av tjenesteområdene vi har studert, arbeider de med å etablere og videreføre helhetlige tjenestetilbud, da brukerne ofte har sammensatte behov som krever samhandling mellom ulike tjenester og profesjoner. Grensene for ansvarsområder har dermed flyttet seg, og behovet for tverrfaglig kompetanse og samhandling er med på å omforme, og i enkelte tilfeller viske ut, grenser mellom profesjoner.

I flere av tjenestene ble lokalisering framhevet som sentralt når det gjelder det å lykkes med godt samarbeid på tvers av tjenester og profesjonsgrenser. Innenfor rusomsorgen ble fysisk nærhet til kollegaer og samarbeidspartnere (barnevern, lege, Nav) framhevet som svært positivt. Samlokalisering og uformelle møter og møteplasser ble nevnt som viktige arenaer for samhandling og samarbeid. I tjenester for barn og unge så vi at særlig helsesykepleiertjenesten vurderte det som en svakhet at de ikke var organisert innenfor samme kommunale sektor som barnevern og PP-tjeneste; de mente at en slik samorganisering ville styrket muligheten for å utvikle samordnete tjenester overfor barn og unge, hvor mange av dem er brukere av to eller flere av tjenestene uansett.

I flere tilfeller kan erfaringer med arbeidsdeling og samarbeid være preget av konflikter og grensestrider, men arbeidsdeling og maktrelasjoner mellom profesjoner følges også ofte av en over- og underordningslogikk. I en velferdstjeneste som er preget av samarbeid mellom ulike profesjoner, vil en dermed kunne forvente at maktrelasjoner er preget av formell og reell over- og underordning, der enkelte profesjoners verdier, ressursbehov og handlingsorienteringer dominerer. Vi ser i hovedsak at samarbeidsrelasjoner mellom ulike tjenester og profesjoner beskrives som komplementære og utfyllende, og at erfaringsdeling og samarbeid er verdsatt av tjenesteyterne. Noen spenninger ser vi for øvrig i enkelte tjenester når det gjelder forholdet mellom profesjonelle idealer og kompetanseutvikling. I tjenester for eldre beskrives et ideal om at eldre skal bli boende hjemme så lenge som mulig. Samtidig er kompetanse og kompetanseutvikling i tjenesten først og fremst fokusert på helsetjenester, og ikke praktiske tjenester i hjemmet som er viktige for at eldre skal kunne bo hjemme. Spenninger eksisterer også mellom profesjoner som har ulike faglige verdier og handlingsorienteringer. Et godt eksempel er levering av tjenester til flyktninger der både voksenopplæring, flyktningtjeneste, helsetjenester og Nav samarbeider. Ansatte innen flyktningtjenesten uttrykker en del frustrasjon over at de samarbeidende instansene har veldig ulik forståelse av hvordan man bør organisere tilbud, og hvilke type ferdigheter som skal fokuseres på for raskest og best å gi brukere innpass på arenaer som arbeidsliv og skole. Spenninger innen denne tjenesten kommer derfor ofte til uttrykk som spenninger mellom pedagoger, sosialarbeidere, økonomiske rådgivere og helsepersonell, som dels kan bunne i ulike faglige logikker, men også i konflikter omkring status og posisjonering.

Freidson (1994) framhever at profesjoners arbeid preges av et særskilt handlings- og verdimønster som skiller seg fra en markedslogikk og/eller en byråkratisk-administrativ logikk. Når det gjelder aktører i lokale velferdskontekster, kan man ut fra et slikt tankesett forvente at samarbeid fungerer bedre mellom profesjonelle grupper som preges av samme type handlingslogikk, og at det er grobunn for konflikter mellom yrkesgrupper som er bærere av ulike logikker. Vi kan også se konflikter mellom ulike logikker innad i en profesjon, der ledelse og administrasjon ofte er bærere av en administrativ logikk, økonomiansvarlige av en markedslogikk, og fagansvarlige av en profesjonslogikk. I lokale velferdsorganisasjoner vil dermed alle disse tre logikkene være til stede, og i noen tilfeller vil enkelte ansatte være bærere av flere logikker samtidig, som for eksempel mellomledere som også har profesjonsbakgrunn.

Vi ser i de ulike kapitlene spor av det Freidson (1994) benevner som ulike tjenestelogikker. Det viser seg for eksempel i forholdet mellom tildelingskontor og tjenesteutøvere innenfor eldreomsorgen. Tildelingskontoret gjør hjemmebesøk for å kartlegge hjelpebehov, og ofte er soneleder også med på disse hjemmebesøkene for å sikre at uenigheten ikke blir altfor stor mellom dem som skal tildele, og dem som skal utøve tjenestene. De som arbeider ved tildelingskontoret, har ofte profesjonsbakgrunn selv, men inntar i denne rollen en mer byråkratisk-administrativ logikk i forhold til dem som leverer selve omsorgstjenestene. Lignende trekk ser vi i PP-tjenesten, hvor man beskriver et ønske fra skoleadministrasjonens side om at PP-tjenesten skal gjøre økonomiske vurderinger i forbindelse med tilråding om spesialundervisning.

Vi ser også at ulike profesjonslogikker kan være knyttet til ulike brukergrupper. Et godt eksempel på dette ser vi i delstudien om psykisk helsearbeid, der en neoliberal selvstyringslogikk ligger til grunn for behandling av brukere med lettere psykiske helseplager og det forventes at disse brukerne er aktive og tar et større ansvar for sin egen rehabilitering (Järvinen, 2012). En sterk omsorgslogikk og beskytterlogikk er mer framtredende overfor brukere med tyngre psykiske lidelser og mer sammensatte behov. Vi ser for øvrig gjennomgående i alle tjenester at faglig fornuft ofte er likestilt med en sterk omsorgslogikk når man møter brukere, men at de grenseløse oppgavene som enkelte tjenesteytere tar på seg, medfører at de ansatte må strekke seg langt utover sine stillingsbeskrivelser for å ivareta brukernes behov.

Forholdet mellom stat og kommune har også i stadig sterkere grad fått preg av at staten produserer politikk preget av velferdsidealer som kommunene blir gitt i oppgave å realisere. Samtidig spesifiserer staten i liten grad hvordan utfordringer som oppstår, kan løses, eller hvilke økonomiske og faglige forutsetninger slike endringer krever. Vi har i vår studie sett at dette skaper en reell kompetanseutfordring i mange tjenester, hvor økende behov og stadig mer komplekse saker stiller nye krav til fleksibilitet i kompetanse og til løsningskapasitet. Vi ser særlig når det gjelder tjenester for barn og unge at dette fører til et dilemma i forholdet mellom generalistkompetanse, med vekt på brede, universelle og forebyggende tjenester, og spesialistkompetanse som kreves for å løse komplekse problemer som allerede har oppstått.

Større grad av samarbeid mellom tjenester kan bidra til å styrke evnen til å løse komplekse og sammensatte utfordringer, men vi ser også at samarbeid om tjenester kompliseres av at hver tjeneste og profesjon har sine egne utfordringer og styres av ulike lovverk og statlige forskrifter. Det blir dermed vanskelig å samhandle, både faglig og organisatorisk, og å få til de synergier man kunne hentet ut av et slikt samarbeid for å løse de komplekse og sammensatte utfordringene som kommunene er gitt å håndtere.

Profesjonelle roller og utøveridentitet

Vi ser at tjenesteyterne ivaretar en rekke roller, med utgangspunkt i sin kompetanse og sine ansvarsområder. Flere av disse rollene viser til behovet for å ivareta helhetlige tjenester og tverrfaglige og grenseoverskridende samarbeidsoppgaver. Enkelte beskriver sin rolle som advokat; de påtar seg ansvar for å verne om brukernes rettigheter til tjenester, og trer inn for å sikre at brukernes behov blir anerkjent og ivaretatt av andre tjenester. Andre beskriver dette ansvaret som et ansvar for å være koordinator mellom tjenestetilbud på tvers av tjenester samt sikre at samhandling mellom tjenester fungerer godt. Andre beskriver igjen sin rolle som mekler, som har som oppgave å forhandle mellom brukere og tjenester, og også mellom samarbeidende tjenester. Vi ser for eksempel at i tjenester for flyktninger er koordinatorrollen og meklerrollen sentrale. Det viser seg både i fortellingene fra dem som arbeider i flyktningtjenesten, og i fortellingene fra skolehelsetjenesten som har egne stillinger knyttet til arbeid med barn og unge i flyktningfamilier. For flyktningtjenesten skaper denne rollen noen særskilte utfordringer, da tjenesteytere skal mediere kontakt mellom brukere og ulike velferdstjenester samtidig som de skal koordinere samarbeid mellom ulike velferdstjenester. Ansatte i tjenesten beskriver dermed sin rolle som mekler som særskilt viktig, da deres oppgaver ofte består i å oversette brukernes behov til andre tjenesteytere, samt forhandle med andre tjenester omkring tjenestenes innhold og ansvarsområde. Vi ser at ansatte innen tjenester for mennesker med psykiske helseproblemer også ofte opplever sin rolle som mekler som at de har som oppgave å støtte sine brukere i kontakt med andre helse- og velferdstjenester. I tillegg beskriver de sin rolle som advokat som sentral, for eksempel ved at de ofte må ta brukerens ønsker og rettigheter i forsvar overfor Nav og helsetjenesten. Tjenesteutøvere beskriver også eksempler på hvordan ansatte innenfor tjenester for mennesker med psykiske lidelser opplever at de må gå i rette med leger som behandler deres brukere på en måte som oppleves som uverdig. Vi ser også at tjenesteutøvere i tjenestene for barn og unge, særlig PP-tjenesten, erfarer at de inntar en slags advokatrolle, da de ofte må forhandle med skoler og barnehager om tjenester til barn og unge som trenger assistanse.

En annen rolle som mange identifiserer seg med, er rollen som pårørende. Ansatte beskriver at de ofte tar på seg ansvar for å forsvare og fremme brukernes interesser samt tale på deres vegne i de tilfeller der brukerne ikke kan fremme sine egne interesser. Rollen som pårørende er dermed også ofte samsvarende med rollen som advokat, men inneholder i tillegg andre aspekter. Vi ser at ansatte innen de fleste tjenester vi har sett på, påtar seg en slik rolle, men at den er spesielt framtredende blant tjenesteytere som arbeider med brukere med rusproblematikk, sårbare barn og unge og flyktninger. I disse tjenestene handler pårørenderollen om å være til stede for brukeren, i situasjoner hvor brukeren ikke har tilgjengelige nærpersoner som familie eller venner som kan ivareta en pårørenderolle. Andre refererer til det å ivareta slike oppgaver som å innta en rolle som oppdrager eller pleier, hvilket i enkelte tilfeller avgrenser rollen noe til å handle mer spesifikt om oppgaver relatert til tjenesten og tjenesteyteres spesifikke fagkompetanse.

Oppsummering

Vi har i denne studien brukt velferdstjenestene i kommunene som utgangspunkt for å belyse og reflektere over ulike sider ved tilstanden i den norske velferdsmodellen. I denne sammenfattende analysen har vi sett på hvordan forholdet mellom ressurser og tjenestebehov har endret seg, endringer og særtrekk ved tjenestemottakere, og hvordan tjenesteutøverne beskriver seg selv, sin kompetanse og sine praksiser. Vi ser en tett kobling mellom ressursutfordringer, faglige spenninger og ulike måter tjenesteutøverne forsøker å håndtere utfordringer på i velferdshverdagen.

Forholdet mellom ressurser og tjenestebehov er en grunnleggende utfordring. Dette er ikke på noen måte oppsiktsvekkende, da vi svært sjelden hører at tilgjengeligheten av tjenester er høyere enn etterspørselen. Måten ressursutfordringene beskrives på i denne studien, har likevel noen interessante særtrekk. Alle tjenestene i vår studie beskriver at de har ressursutfordringer. For alle tjenester, kanskje bortsett fra flyktningtjenesten, er ressursutfordringer knyttet til en betydelig økning i antall brukere. Årsakene til denne økningen er imidlertid klart forskjellig mellom tjenestene. For noen handler det om demografiske endringer i befolkningen, for andre nye problembilder knyttet til inntektssikring, omsorg og helse, eller en forskyvning av oppgaver eller ansvar mellom spesialisttjenestene og de kommunale tjenestene. Det er et gjennomgående kjennetegn i disse delstudiene at tjenestemottakernes hjelpebehov beskrives som omfattende, sammensatte og grenseløse. Vi ser at velferdstjenestene opplever en utvikling fra lettere tjenestebehov til arbeid med mennesker med omfattende og sammensatte behov. Dette knyttes i særlig grad til en utvikling etter samhandlingsreformen der tjenestene befinner seg i et spenningsfelt preget av økte ambisjoner formidlet gjennom statlig politikk, uten at politiske ambisjoner følges opp med reell ressursøkning. De kommunale velferdstjenestene pålegges dermed et ansvar for å håndtere en rekke dilemma som oppstår i spenningen mellom ambisjoner for statlig velferdspolitikk og økte tjenestebehov. Dilemmaene desentraliseres til kommunene.

I våre analyser ser vi mange ulike handlingsstrategier som genereres i møte med dilemmaene. Selv om utfordringer knyttet til rekruttering av ansatte varierer en del mellom tjenester, beskrives likevel en sterk kompetansevekst innenfor de fleste tjenester. Andelen faglærte og profesjonsutdannede og ansatte med videreutdanning er økende. Vi ser for øvrig noen spenninger mellom spesialisttjenester og generalistkompetanse innen kommunale tjenester. Innenfor mange tjenester ønsker kommunen mer spesialistkompetanse, særlig psykologer, mens det i høy grad er behov for generalistkompetanse i møte med ‒ og koordinering av tjenester for ‒ mennesker med sammensatte tjenestebehov. Økt formell kompetanse vil ofte bety mer spesialisert kompetanse, noe som igjen øker behovet for koordinering og samarbeid, uten at dette nødvendigvis bidrar til økt løsningskapasitet. Koordineringsutfordringer kan løses gjennom samarbeid, og vi ser at tjenesteutøvere tar i bruk en rekke strategier for å løse utfordringer i møte med brukernes sammensatte behov. En utbredt handlingsstrategi er at ansatte strekker seg svært langt for å imøtekomme brukernes behov. Mange forteller at de arbeider utover normal arbeidstid, bla. fordi mange brukere har behov som vanskelig lar seg avgrense til faste tider. Vi ser også at mange ansatte utøver hva vi kan kalle byråkratisk ulydighet for å imøtekomme brukernes behov som går på tvers av systemets regler og rammer. Ansatte påtar seg også roller som utfordrer grenser for alminnelig tjenesteutøvelse. De er advokater, meklere, oppdragere og pårørende for sine brukere. Mellomledere opptrer som funksjonærer som skal kontrollere at faglig virksomhet holdes innenfor gitte rammer, men de legger samtidig stor innsats i å beskytte de faglige prioriteringene i møte med trange økonomiske rammer.

To viktige dimensjoner ved tjenestene er lite påaktet i analysene. For det første er det en klar kvinnedominans blant ansatte innen alle tjenester vi har sett på. Av deltagerne i våre studier var rundt 70 % kvinner. Dette avspeiler et generelt bilde, der ifølge Statistisk sentralbyrå kvinner utgjorde 84 % av alle sysselsatte med helse- og sosialfaglig utdanning i 2018.3 I våre studier har imidlertid ikke kjønn vært en eksplisitt empirisk eller analytisk dimensjon, og det er derfor ikke gjort empirisk baserte analyser i de ulike kapitler av hvordan kjønn spilles ut innen ulike tjenestefelt.

For det andre har vi studert både større og mindre kommuner. Dette avspeiles i analysene, men framstår likevel ikke som en viktig empirisk dimensjon. Vi ser i noen kommuner og innenfor noen tjenester at de små kommunene er sårbare da det er svært få ansatte i tjenesten, i enkelte tilfeller bare én ansatt. Det er likevel fellestrekk ‒ i form av utfordringer og spenninger vi ser på tvers av tjenestene ‒ som er mest iøynefallende, uavhengig av kommunestørrelse. Våre analyser gir dermed ikke grunnlag for å konkludere med at tilstanden i velferdsmodellen generelt sett er avhengig av kommunestørrelse.

Vi ser altså at det er betydelige utfordringer og spenninger i velferdsmodellen når vi studerer den fra tjenesteutøvernes ståsted innen de kommunale velferdstjenestene. Dilemmaene kommunene står overfor, er krevende, og tjenesteutøvere strekker seg langt for å løse dem. Det foregår et aktivt vedlikeholds- og utviklingsarbeid innenfor tjenestene, og de kommunale tjenesteutøverne har utviklet en rekke strategier for å håndtere kommunens kapasitets- og løsningsutfordringer. Tjenestene presses både fra stat og brukere md hensyn til tjenestetilbud og tjenesteomfang, og tjenesteutøverne møter stadig mer komplekse utfordringer som følge av endringer i brukergrupper, økte nasjonale krav og velferdsmål.

Litteratur

Abbott, A. (1988). The system of professions. Chicago: University of Chicago Press.

Andrews, T. M., Lødding, B., Fylling, I. & Hustad, B.-C. (2018). Kompetanseutvikling i et mangfoldig landskap ‒ om virkninger av Strategi for etter- og videreutdanning i PP-tjenesten. Bodø: Nordlandsforskning.

Bowker, G.C. & Star, S.L. (1999). Sorting Things out: Classification and Its Consequences. Inside Technology. Cambridge, Mass: MIT Press.

Dahl, H.M. (2005). Fra en klassisk til en (post)moderne oppfattelse av professioner? I T. Eriksen & A.M. Jørgensen (red.), Professionsidentitet i forandring. København: Akademisk forlag.

Dobransky, K. (2009). The Good, the Bad, and the Severely Mentally Ill: Official and Informal Labels as Organizational Resources in Community Mental Health Services. Social Science and Medicine, 69, 722‒728. DOI: https://doi.org/10.1016/j.socscimed.2009.06.038

Dobransky, K. (2011). Labeling, Looping, and Social Control: Contextualizing Diagnosis in Community Mental Health Care. Advances in Medical Sociology, 12, 111‒131. DOI: https://doi.org/10.1108/s1057-6290(2011)0000012010

Evjen, R., Kielland, K.B & Øiern, T. (2014). Dobbelt opp. Om ruslidelser og psykiske lidelser. Oslo: Universitetsforlaget.

Fekjær, H. O. (2016). Rus. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Freidson, E. (1994). Professionalism reborn. Theory, Prophecy and Policy. Cambridge: Polity Press.

Fylling, I. & Melbøe, L. (2019). Culturalisation, Homogenisation, Assimilation? Intersectional Perspectives on the Life Experiences of Sami People with Disabilities. Scandinavian Journal of Disability Research, 21(1), 1‒11. DOI: https://doi.org/10.16993/sjdr.575

Hjort, K. (2012). Det affektive arbejde. København: Samfundslitteratur.

Hutchinson, G.S. & Sandvin, J. (2019). Emergent voices. Exploring the lived experience of seniors with intellectual disability. European Journal of Social Work, 22(5), 1‒11. DOI: https://doi.org/10.1080/13691457.2018.1540971

Järvinen, M. (2012). Fra afhængighed til autonomi – at arbejde med stofbrugere. I M. Järvinen & N. Mik-Meyer (red.), At skabe en professionel. København: Hans Reitzels Forlag.

Lipsky, M. (1981). Street-level bureaucracy : dilemmas of the individual in public services. New York: Russel Sage Foundation.

Melbøe, L., Fylling, I., Gjertsen, H. & Fedreheim, G.E. (2020). Selvbestemmelsen til personer med utviklingshemming: Kan kjønn og alder forklare noe av variasjonen? Fontene Forskning nr. 2/2020.

Nash, J.C. (2008). Re-thinking intersectionality. Feminist Review, 89(1), 1–15. DOI: https://doi.org/10.1057/fr.2008.4

Olofsson, G., Johnsson, E. (2014): Professionella yrkesgruppers förhållande till andra yrken och professioner: samarbete, underordning eller konflikt?: En teoriprövande studie av förhållandet mellan sjutton svenska yrkesgrupper. Paper presenterat vid konferensen De nordiske velferdsmodellene. Velferdsmodeller i endring – Implikasjoner for praktisk profesjonsutøvelse og profesjonsutdanning. Nordpro. Oslo den 23–24 oktober 2014.

Ose, S.O., Kaspersen, S. L., Ådnanes, M., Lassemo, E. & Kalseth, J. (2018). Kommunalt psykisk helse- og rusarbeid 2018. Årsverk, kompetanse og innhold i tjenestene. Rapport nr. 2018:01346. Trondheim: SINTEF.

Vabø, M. (2014a). Dilemmaer i velferdens organisering. I M. Vabø & S.I. Vabo (red.), Velferdens organisering. Oslo: Universitetsforlaget.

Vabø, A. (2014b). Bakkebyråkratiet ‒ der emosjonelt arbeid blir politikk. I M. Vabø & S.I. Vabo (red.), Velferdens organisering. Oslo: Universitetsforlaget.

Vike, H., Debesay, J. & Haukelien, H. (2016). Tilbakeblikk på velferdsstaten : politikk, styring og tjenester. Oslo: Gyldendal Akademisk.

1https://www.helsedirektoratet.no/tema/lokalt-psykisk-helse-og-rusarbeid.
2Dette kommer også til uttrykk i KS’ (Kommunesektorens organisasjon) høringssvar til regjeringens forslag om rettighetsfesting av BPA-ordningen (brukerstyrt personlig assistent) ‒https://www.regjeringen.no/contentassets/88ad7b617edb4f4ab366550f93d1c50d/kommunesenktorensorganisasjonmedmerknader.pdf?uid=Kommunenes_Sentralforbund.
3https://www.ssb.no/arbeid-og-lonn/statistikker/hesospers.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon