Vi säger gärna om våra evalueringar - i synnerhet när de är initierade av regeringar eller myndigheter - att de är till för utveckling och inte för kontroll och stvrning. Jag har själv hävdat det många gånger när jag arbetade vid det svenska universitets- och högskole-ämbetet och kanslersämbetet, och det har också varit ämbetets ärliga uppsåt. Men kontroll, styrning och utveckling är olika sidor av en rationell verksamhet och ömsesidigt beroende av varann. Hur ska jag kunna utveckla min verksamhet om jag inte har kontroll över var jag står och en uppfattning om åt vilket håll jag vill driva utvecklingen? Resultaten av all evaluering kan således komma att användas för olika ändamål.

Evaluering är ingen mirakelkur. Evaluering är helt enkelt ett redskap eller instrument för att ge överblick och insikter i en verksamhet - dvs. för att ha kontroll över verksamheten - och för att ge ett underlag för beslut om eventuella ändringar för att påverka utvecklingen - dvs. styrning. Frågan är bara: Styrning och kontroll från vem og styrning och kontroll av vad?

Jag ska under den har stunden kommentera dessa båda frågor och försöka sätta in dem i det sammanhang av förändrade betingelser som universiteten nu står inför.

Stvrning och kontroll från vem?

Det finns åtminstone tre huvudsakliga beslutsnivåer vad gäller högre utbildning: regeringen. universitetsledningen. och fakultets-Zinstitutionsnivåema. var och en med sitt speciella ansvarför universitetens verksamheter och därmed ambition och skyldighet att påverka dessa i olika avseenden.

Med delvis olika målsättningar på de (minst) tre nivåerna, och med stark horisontell konkurrens på samtliga nivåer är det snarast fråga om ett spel om resurser och inflytande, som ibland övergår i en maktkamp. (Även andra intressegrupper deltar legitimt i denna kamp; den främsta är studenterna, men i detta korta anförande för jag resonemanget på ett principiellt plan, som forvisso kan vidgas och kompliceras).

I denna kamp där statens mål är att få utbildning av olika slag och forskning av högsta möjliga kvalitet och kvantitet till minsta möjliga kostnad (“value för money”), medan fakulteter och institutioner alla hävdar sina behov av ökad frihet och ökade resurser för att ge de goda arbeidbetingelser som gör det möjligt att prestera forskning och utbildning av hög kvalitet, får universitetsledningen den svåra buffertrollen att förmedla mellan dessa båda parter och att försöka hålla samman ett universitet utsatt för alltfler centrifugala krafter och splittrande tendenser, medan konkurrenser utifrån tilltar.

I denna kamp om resurser och framgång riskerar evaluering att inte längre utgöra ett neutralt instrument, utan liknar mer ett vapen som kan nyttjas både till anfall och försvar. Inte undra på att evalueringar ofta kan bli kontroversiella, ifrågasättas och motverkas.

En sorglig illustration till detta är situationen i England där regeringama använt performance indicators och quality assessments, inte bara för att få underlag för beslut om hur man skulle skära ner resurser, utan också för at tvinga på universiteten en prestations- och managementmidell som är helt oforenlig med grundlåggande vårde- normer för arbetet med att förnya och förmedla kunskap.

Alla tre nämnda nivåer med ansvar för universitetens verksamheter - regering, universitesledning, fakulteter/institutioner - har alltså skyldighet, var och en inom sitt ansvarsområde, at kontrollera och försöka påverka att deras verksamhetsområde fungerar väl och att annars vidta åtgärder. Om denna skyldighet utförs genom evaluering eller på annat sätt är inte avgörande, det viktiga är att den fölier fördelingen av ansvar. Att evaluering för styming och kontroll bl i vit så ifrågasatt har till stor del att göra med att regeringar eller andra överordnade myndigheter i sina evalueringar inte hållit sig inom sitt ansvarsområde utan gjort intrång på universitetets eget territorium. Därvid gör man sig skyldig till två stora misstag, man lägger sig i universitetets inre liv och man fråntar iniversitetet dess eget ansvar.

I många länder, inte minst mitt eget, sker nu en övergång från ganska stark statlig kontroll och reglering till avreglering och decentraliserade befogenheter för universiet och högskolor. På engelska talar man om en förskjutning från “state control” till “state supervision” och för universitetens del en övergång till “self-regulation andsteering”. Om dessa modeller ska få de gynnsamma effekter för effektivitet och förnyelse som man hoppas på beror på de både partemas sätt att spela sina nya roller. Att olika former av evaluering blir ett än mer nödvändigt instrument än i den gamla modellen är alldeles uppenbart.

Starkt ökad autonomi kräver att universitetet självt har några överordnade mål att styra och utveckias mot och bättre kontroll över sina verksamheter, exempelvis i de system eller åtgärder som används inom universitetet för att garantera att kvalitèn uppehålls och utveckias. Det svåra är att när universitetets autonomi ökar så minskar i viss mån individemas frihet. Autonomi betyder ju inte att var och en gör det man finner bäst, utan att det akademiska kollektivet ställer upp ett minimum av regler för hur man slår vakt om verksamhetens kvaliteter och fördelar dess resurser.

Regeringen på sin sida måste avhålla sig ifån att genom utvärdering eller andra åtgärder lägga sig i den interna verksamhet som universiteten själva ansvarar för. Deras kontroll av universiteten ska utgöras av resultatuppföljning samt krav på redovisning från universiteten beträffande deras kvalitetssystem och -åtgärder. Nationella utvärderingar av den typ som nu görs exempelvis på updrag av den norska regeringen är också viktiga för att erhålla översikt och beslutsunderlag för ett helt utbildnings- eller ämnesområde och eventuellt göra internationella jämförelser för att fastställa om den nationella nivån på utbildningen är acceptabel.

Intern och extern kvalitetssäkring. implicit och explicit.

En tysk forskare, Edgar Frackmann, har analyserat trender för kvalitetssakring för högre utblidning. Ilan delar in dem i en fyrfältstabell med kategorierna intem/extem respektive implicit/explicit.

  Implicit Explicit
Internal Culture Bureaucracy Profession
External Market Bureaucracy

Intern/implicit kvalitetssäkring är den traditonella inom universitetet. Den grundas på professionalitet och starkt engagemang, på speciella kunskaper och färdigheter men också på gemen-samma värderingar. Frackmanns undersökning visar att det finns en starkt ökad tendens till mer extern och mer explicit utvärdering av högre utbildning och forskning, både från den s k marknaden - exempelvis genom ökat utrymme för studentemas fria val av studier och av universitet - och för mer byråkratiska former av kvalitetskontroll, såväl externa som interna. Till de senare kan räknas exempelvis de program för kvalitetsarbete som svenska universitet och högskolor nu har att inrätta och redovisa för regeringen via kanslersämbetet.

Denna tendens till mer extern och mer explicit kvalitetssäkring är tecken på att högre utbildning och forskning numera är alltför betydelsefulla veiksamheter för att helt anförtros til dess utövare.

Samtidigt, eller just på grund av den ökande extema kotrollen, föreligger behov av att stärka den interna/implicita processen och göra den mer tillgänglig för utomstående, dvs. mer explicit. Jag tror att detta är avgörande för fortsatt förtroende för universitetens verksamhet och därmed skattebetalarnas vilja att finansiera dessa inrättningar i stark konkurrens med andra viktiga samhällssektorer som skola och vård. I det spel eller den kamp om resurser och definitioner av kvalitet som hela tiden pågår mellan olika interessenter är det väsentligt att en maktbalans eftersträvas. Universiteten har då dels ansvar för att deras egna intema kvalitetskriterier med kollektiva ansträngningar upprätthålls och utveckias, och inte bara överlämnas åt den enskilde lärarens bedömning. Men universiteten som primärt ansvariga för den högre utbidlningen måste ocksa vara öppna för krav och önskemål som ställs på deras verksamhet utifrån andra mål och värderingar ån de intema vetenskapliga.

Mer systematisk evaluering inom universiteten blir då ett av de bästa hjälpmedlen, som kan användas både för intern styming, uppföljning och utveckling och för extern redovisning och kontroll (“accountability”). Ju bättre universiteten klarar av denna uppgift att vitalisera den intema kvalitetssäkringen och göra den explicit och begriplig för andra intessenter, desto störra blir förtroendet och desto mindre behovet av extern kontroll och styming.

Stvrning och kontroll av vad?

Pengar, studenter, utbildningens innehåll och kvalitet är några vanliga objekt för styming och kontroll. Jag ska här begränsa mig till att kommentera två av dem: pengar och kvalitet.

Att regeringar är skyldiga att fördela de resurser som staten avdelar för högra utbildning på ett optimalt sätt är det väl ingen som ifrågasätter. Däremot finns det många uppfattningar om vad “optimalt” ska innebära. Vare sig resurser ska skäras ner eller omfördelas eller nya ska fördelas blir därför frågan om de kriterier som ska användas en stridsfråga.

Ett högaktuellt exempel på detta är at flera regeringar infört nya resursfördelningssystem baserade på universitetens prestationer, inte enbart de kvantitativa som antal examina eller poäng som studenterna tar, utan också utbildningens kvalitet ska ligga till grund för hur pengar fördelas till universitet och högskolor. Sådana system av olika utformning är aktuella t ex i Storbritannien, Australien och Sverige. Detta kan synas vara ett rättvist och kvalitetsdrivande system - för vem kan anse det vare fei att belöna god kvalitet? - men regeringar underskattar de komplikationer som kopplingen pengar och kvalitet innebar.

Avsikten är att låta kvalitèn styra pengema, men effekten blir den motsatta. Det blir i stället pengema som styr de kvalitetskriterier som räknas. Hur svårt problemet är att bestämma reliabla och rättvisa kvalitetskriterier för universitetens komplexa verksamhet och olikartade betingelser har klart och tydligt demonstrerats i stridema kring utvecklingen av s k “performance indicators”, främst i Storbritannien och Australien, men också under förra året i Sverige.

När man överväger sätt att styra en verksamhet på behöver man fundera minst lika mycket på vilka bieffekter det kan få som på chansen att uppnå avsedda effekter. En direkt koppling mellan pengar och kvalitet är synnerligen riskabel. “Creating a relationship between quality assessment and funding will almost certainly lead to a compliance culture”, skriver en av forskama på detta område, dvs det riskerar att leda till eftergivenhet eller undfallenhet hos universiteten för att de inte ska gå miste om en del av sine resurser. Därvid utvecklas lätt taktik för att uppfylla just de krav som ställs, medan andra, kanske väsentligare kvalitetsaspekter försummas. Detta är allvarligt och riskerar att ge närmast motsatt effekt mot den avsedda: Man avsåg att stimulera universitetets kvalitetsmedvetande, istället styr man dess kvalitetskriterier ocharbete på ett otillbörligt sätt.

I Sverige lyckades vi i sista stund avstyra regeringens försök att fördela en del av pengama till universiteten med hjälp av kvalitetsindikatorer. Istället ska universiteten redovisa sina metoder och program för hur de slår vakt om och utvecklar kvalitèn i utbildningen (och övriga verksamheter). Detta innebär naturligtvis större krav på universiteten än att redovisa några få indikatorer, men den stora fördelen är att skyldigheten att redovisa denna uppgift som redan åligger universiteten, nämligen att slå vakt om sin egen kvalitet, också stärker detta ansvars-tagende för kvalitèn i verksamheten.

Evaluering är, som jag redan sagt, ingen mirakelkur, men dan är heller ingen modefluga, som snart har surrat förbi. Evaluering är ett av våra viktigaste instrument för at kunna uppfylla vårt professionella ansvar för den verksamhet vi har att sköta, vilken nivå den än ligger på - det må vara kvalitèn i en enda kurs eller i hela universitets- och högskolesystemet i ett land. För att evaluering ska bli ett gott redskap för befogad kontroll och styming på olika nivåer och inte ett primitivt vapen att slå varan i huvu’t med krävs emellertid det som jag hår argumenterad för, nämligen att vi respekterar vars och ens ansvarsområde dels genom att inte inkräkta på varandras domäner och dels genom konstruktiv dialog mellan nivåer för det gemensamma ändamålet att stärka universitetens rol och betydelse i samhället.

För att detta ska bli verklighet och inte bara en vision krävs inte bara kloka ansvarskännande personer och starkare universitetsledningar som det talas så mycket om.

Vi befinner oss sedan ett decennium i en period som betecknats som “the new rationality”. Medan den gamla rationaliteten innebar central utredning, planering och styrning har den nya rationaliteten slagord som efficiency, effectiveness, management, market- and customer-satisfaction. Utan att förneka betydelsen av effektivitet och visst marknadsberoende åven för universiteten måste de kompletteras med andra värden som kommil i hakgrunden under dessa superrationella perioder, värden som har att göra med etik och omsorg, med universitetens ansvar för växande globala problem och med den professionella universitetslärerkårens kollektiva ansvar för att utveckla och uppehålla kvalitet i den högre utbildningen och forskningen.

Universiteten borde vare föregångare som lärande organisationer vilka kontinuerligt analyserar och kritiskt granskar och utvecklar den egna verksamheten och diirmed också står starka i dialogen med externa interessenter, som också har ett ansvar att utöva viss kontroll och styrning av universiteten.