Inledning

Denna artikel behandlar några av de förändringar som genomfördes i svensk migrationslagstiftning under 2016 för att minska antalet asylsökande, öka incitamenten för självmant återvändande och tydligt signalera till omvärlden att andra länder i Europa måste träda fram och dela ansvaret för flyktingmottagandet. Syftet med artikeln är att reflektera över hur de dramatiska kursändringar som ägde rum gällande synen på betydelsen av att bereda människor på flykt en fristad var möjliga. Den svenske statsministern Stefan Löfven höll i september 2015 ett tal vid en demonstration i Stockholm där han deklarerade att vi aldrig ska bygga murar för att «skilja människor från människor. Mitt Europa tar emot människor som flyr från krig. Mitt Europa bygger inte murar» (Bolling 2015). Två månader senare talade samme Löfven tillsammans med vice statsminister Åsa Romson på vad som har beskrivits som en historisk presskonferens. De båda ministrarna presenterade då en helomvändning i politiken mot bakgrund av ett akut behov av så kallat «andrum», och eftersom de ansåg att den uppkomna situationen var ett «allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet» (Regeringen 2015). Vid detta tillfälle hade inre gränskontroller mellan Danmark och Sverige redan införts (Krisinformation 2015) och några veckor senare införde Danmark passkontroll mot Tyskland. Diskussioner om en gemensam nordisk gränskontroll fördes också under en period, men avstannade bl.a. eftersom Finland menade att EU:s yttre gränskontroll i stället borde prioriteras (Larsson 2016).

Ett antal genomgripande lagändringar genomfördes sedan i snabb takt under våren och sommaren 2016. En tidsbegränsad utlänningslag infördes. Polisen fick i uppdrag att effektivisera sitt verkställighetsarbete. Åtgärder vidtogs för att driva på det så kallade frivilliga återvändandet för de som fått ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Förskjutningen mot en restriktivare linje skedde på kort tid, i ett land med starka traditioner av att värna flyktingars rättigheter. Sverige har ofta kallats för en humanitär stormakt.

Vilka tekniker sattes i spel och vad hade dessa för underliggande premisser? En förståelse av dessa frågor ger den politiska filosofen Bonnie Honig när hon reflekterar över nödsituationer (se bl.a. boken Krispolitik 2012). Vi ska återkomma till Honigs tankar längre fram i artikeln, först görs en översiktlig presentation av de viktigaste lagändringarna.

En tidsbegränsad utlänningslag och en ändring i lag om mottagande av asylsökande

Två viktiga förändringar i svensk migrationshantering trädde i kraft sommaren 2016. Den första bestod i antagandet av en tillfällig begränsningslag för kraftigt minskad asylinvandring: lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (härefter den tidsbegränsade lagen). Den andra var en ändring i lag (1994:137) om mottagande av asylsökande (härefter LMA) om indraget ekonomiskt bistånd för den som fått ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut.

Med den tidsbegränsade lagen, som ska utvärderas efter två år och upphöra automatiskt efter tre år, frångick lagstiftaren två grundläggande principer i svensk asylpolitik: permanent uppehållstillstånd och rätten till familjeåterförening.

Tillfälliga uppehållstillstånd beviljas numera för flyktingar (som riskerar individuell förföljelse) och alternativt skyddsbehövande (som flyr från väpnad konflikt) (se 5 §). En skyddssökande som bedöms vara flykting beviljas under den tidsbegränsade lagen vid en första prövning ett tillstånd på tre år medan alternativt skyddsbehövande får tretton månaders tillstånd. I den senare gruppen ingår nästan samtliga syriska flyktingar som sökt skydd i Sverige. Endast 10 procent har beviljats flyktingstatus (att jämföras med EU-snittet på 80 procent, se Ljungholm 2016). Flykting är den som riskerar individuell förföljelse på grund av en «välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd» (Tidsbegränsade lagen § 5). Om behovet av skydd bedöms kvarstå när tiden för uppehållstillståndet löper ut så förlängs det (Tidsbegränsade lagen § 5). Om den asylsökande personen kan försörja sig, genom arbete med en viss inkomstnivå, ger lagen utrymme för att bevilja permanent uppehållstillstånd. En grupp som alltjämt beviljas permanenta uppehållstillstånd är kvotflyktingar. Antalet personer i denna grupp var 3 400 personer år 2017 (Nationalencyklopedin 2017) och de beviljas till skillnad från andra asylsökande tillstånd före resan till Sverige något som ofta sker i samverkan med FN:s flyktingkommissariat. Innebörden av asylrätten är att söka och beredas en fristad i ett annat land (Gill-Bazo 2015).1

En annan förändring som inträdde genom den tidsbegränsade lagen är att krigsflyktingar har förlorat sin rätt till familjeåterförening. Den som bedöms vara flykting (i ovan snäva mening) har fortsatt rätt till familjeåterförening, men rättigheten gäller bara med make, sambo och barn under 18 år och med ett strängare försörjningskrav än tidigare. Tunga remissinstanser ifrågasatte om denna lagändring är förenlig med Europakonventionen och FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) (se t.ex. Förvaltningsrätten i Stockholm 2016). Familjesammanhållning är, som remissinstanser påpekade, en rättighet som skyddas i fördragen om mänskliga rättigheter, bland annat i barnkonventionen (art. 9–10).

Ytterligare en förändring som följde med den tillfälliga lagen rör uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl, i svensk lagstiftning så kallade synnerligen ömmande omständigheter, eller när barn är berörda särskilt ömmande omständigheter. Dessa tillämpas numera bara i fall då det skulle strida mot ett internationellt konventionsåtagande att utvisa den asylsökande personen. En större grupp som brukat få permanent tillstånd på denna grund är ensamkommande barn som inte har några anhöriga som skulle kunna ta emot dem vid ett återvändande. Numera får ungdomarna tidsbegränsade tillstånd eftersom utvisning av dem inte får ske utan ordnat mottagande i landet de åker till. Om deras uppehållstillstånd löpt ut när de fyller 18 år och de inte kan visa att det finns skyddsskäl i deras fall så utvisas de. För vuxna är frågan om ordnat mottagande inte relevant. Det har under 2017 uppstått en intensiv debatt i hela Sverige om just de ensamkommande barnens situation och deras tillfälliga uppehållstillstånd (Vi står inte ut 2016).

Den andra större förändringen i svensk lagstiftning som även den genomfördes sommaren 2016 handlade om att öka incitamenten för personer som fått avslag att lämna Sverige. Genom en ändring i LMA kom hela det ekonomiska stödet mellan avlägsnandebeslut och avresa att dras in, för de allra flesta vuxna som inte lever med barn i Sverige. Enligt Röda Korset, som 2017 presenterade en lägesrapport gällande konsekvenserna av lagändringen, hade i november 2016 cirka 3 500 personer fått besked om att deras rätt till bistånd har dragits in – av dessa beräknades ett hundratal ha lämnat Sverige. Utifrån det antal människor som kontaktar Röda Korset och söker hjälp, och som uppger att de inte har för avsikt att lämna Sverige, kan man anta att en betydande del av dem som har berörts av ändringen i LMA fortfarande vistas i landet och blir helt utblottade med stor risk för exploatering (Röda Korset 2017).

Hur var det möjligt?

Flera aktörer har, som redan nämnts, ställt sig kritiska till den repressiva utvecklingen i Sverige. Samtidigt visar en del opinionsmätningar att en växande andel av den svenska befolkningen ställer sig bakom den nuvarande migrationshanteringen. De som främst är berörda av utvecklingen är förstås människor på flykt som inte får en fristad eller på längre sikt i trygghet kan planera sina liv. Detta är människor vars erfarenheter och anspråk inte tillmäts någon betydelse vid utformningen av de regelverk som är helt avgörande för hela deras framtid. Ett inneboende demokratiskt underskott i migrationspolitiken har trappats upp under de senaste två årens «krishantering», genom att de berördas erfarenheter successivt avpolitiseras, samtidigt som hanteringen av deras kroppar har politiserats.

Hur påverkas utvecklingen i samhället i stort? Vilken roll har människor med mandat att faktiskt påverka? Alla som obetingat kallas demokrater och som gör gällande att mänskliga rättigheter är viktiga! Vad är de folkvaldas roll?

Bonnie Honig problematiserar dessa värdefrågor i sina reflektioner över hur demokratin påverkas i kristider. Hur, frågar sig Honig, hanterar demokratier plötsligt uppkomna akutsituationer och tänkbara systemkollapser? Genom att skyndsamt fatta beslut för att, som det ofta har uttryckts här i Sverige, avlasta «hårt ansträngda samhällsfunktioner»? Vilka alternativa tillvägagångssätt kan man tänka sig?

I boken Krispolitik resonerar Honig omkring situationer där personer i maktposition står inför omöjliga val. Läsningen för tankarna till vice statsminister Åsa Romson under presskonferens i november 2015. Hon var ministern som med tårar i ögonen och ostadig röst förklarade att antalet asylsökande i Sverige måste minskas kraftigt. Ordning och reda fordrade ett «andrum» i flyktingmottagandet.

Regeringens offensiva åtgärdspaket för att minska asylinvandringen har sedan dess legat fast, även om Miljöpartiet som regerar tillsammans med Socialdemokraterna nu engagerar sig för en amnesti för de ensamkommande flyktingungdomarna som hunnit fylla 18 under de långa handläggningstiderna (Vi står inte ut 2017). Politiker talar alltjämt dagligdags om behovet av «ordning och reda». Samtidigt har det blivit uppenbart att de vägval som stod till buds i slutet av 2015, för åtminstone delar av regeringen, inte på något vis kunde accepteras. Förslagen till Lagstiftningar Miljöpartiet hade pressats till att lägga fram var inte något Romsons parti ville besluta om och inte något som partiet kunde stå för. Men regeringen ansåg sig nödsakad att agera, oaktat interna debatter om hur allvarligt läget egentligen var, oaktat tidigare löften om öppenhet och vikten av att bereda flyktingar en fristad.

Hur var det möjligt att de folkvalda politikerna och så småningom de icke-folkvalda medborgarna tänkte om, gällande rimliga vägval? Vad är det rimliga vägvalet när alla tillgängliga handlingsalternativ är oacceptabla? När icke-handling också är en handling? Dessa frågor är viktiga för att förstå hur migrationslagstiftningen och olika samhällskrafter är ömsesidigt konstituerande.

Enligt Honig blir det i krissituationer viktigt att fråga sig hur man kan överleva nödsituationen. Hennes huvudpoäng är att den frågan gäller alla som lever i en demokrati. Unga, åldrande, invandrade personer, vårdnadshavare, professionella, sjukskrivna, intellektuella. Alla måste, liksom de folkvalda, fråga sig hur man ska kunna leva som demokrater efter dessa beslut. Ett nyckelbegrepp för att överleva en sådan tid är Integritet. Ordet kommer av latinets inte’gritas vilket betyder ’orörd’, ’hel’, ’fullständig’, ’oförvitlig’, ’hederlig’. Konkret innebär integritet att kunna handla efter sin övertygelse och stå emot påtryckningar. Det är en produkt av, såväl som ett villkor för, moralisk handling.

I vanliga fall är integriteten i denna bemärkelse inte något som ägnas särskilt stor uppmärksamhet: Sverige har starka institutioner och ett fritt valsystem. För det stora flertalet människor finns också ett skydd av grundläggande mänskliga rättigheter. Politikernas beslut är i regel överensstämmande med de grundläggande kraven för en demokrati.

Hösten 2015 uppstod en moralisk nödsituation i Sverige. Ovillkorligen, menade de folkvalda, måste något väsentligt offras för att Sverige ska överleva. I vart fall var det så sakernas ting tonade fram: begränsningar av den fria rörligheten, permanenta uppehållstillstånd, familjers möjlighet att leva tillsammans. Det är precis i en sådan situation som risken är stor för att integriteten går förlorad och en demokratisk stat hamnar fel, menar Honig: Situationen är sådan att frågor kretsar kring nödens lag medan frågor om konsekvenserna av de fattade besluten kommer i skymundan. Den framkallade nödsituationen får medborgarna som kollektiv att tro att vissa saker måste göras, hur obarmhärtiga åtgärderna än verkar, för att Sverige ska överleva. Det är här som demokratins överlevnad omvandlas till att bli en fråga om hur demokratin ska överleva nödsituationen. Istället för att diskutera hur demokratin påverkas vid hastigt påkomna och illa förankrade lagändringar frågar man sig hur den tragiska situationen med nöd måste hanteras. Som om det var naturkrafter som inte kunde hanteras.

Det svenska samhället är i en situation som Honig beskriver i termer av en klassisk politisk paradox. Begreppsparet definierar hon som ett ont och oupplösligt förhållande mellan det goda folket och den goda lagen. Tillståndet kan också uttryckas så att ett gott folk förutsätter en god lag samtidigt som en god lag förutsätter ett gott folk. Med andra ord är demokratiska rättsstater samtidigt och oupplösligt beroende av såväl en god lag som en sorts rättskaffens medborgare. De fastställda valprocedurerna kräver omdömesgilla medborgare som väljer politiker med omdöme. De folkvalda måste sedan slå vakt om sin integritet. Detta är grundläggande, inte minst för att den goda lagen i sin diskretionära tillämpning ska kunna upprätthålla demokratiska värden som mänskliga rättigheter. Rättsanvändarna har utrymme för tolkning och ett handlingsutrymme i vardaglighetens politik. Övriga samhällsmedborgare har också möjlighet att förhandla. Om parlamentariker fattar beslut som medborgarna inte kan förutse eller upplever har förankrats enligt gällande procedurregler, är risken att folk börjar strunta i lagen. Följden kan då bli ett växande glapp mellan «etablissemanget och folket».

Hösten 2015 var början på en tid då spänningsfältet växte avsevärt mellan hur Sveriges gränser skulle kunna säkras å ena sidan och grundläggande demokratiska värden skulle kunna upprätthållas å andra sidan. Detta gjorde att den politiska paradox Hong beskriver kom att framträda med större tydlighet, som ett kontinuum. Efter den kris som den svenska regeringen genomgick har det blivit mera uppenbart att politikens paradox har betydelse för nästan alla beslut och handlingar i demokratin. Emellertid är det inte alltid så tydligt.

Vanligtvis är det när en demokrati konstitueras som man tänker sig att paradoxen finns där. Men den upphör inte vid detta tillfälle utan fortsätter att ta sig uttryck i alla de handlingar som vidtas av dem som lever i en demokrati. Faktum är att demokratin resocialiserar, återtar och interpellerar medborgarna varje dag genom sina institutioner, lagar och signaler. Folket är fortlöpande både författare av lagen och subjekt för denna, vilket påminner om lagens otillräcklighet samtidigt som paradoxen håller folket ansvariga för lagen. Som samhällsmedborgare är man konstant med och förhandlar politikens paradox.

De spänningar som har framkallats i Sverige, i kombination med Honigs oupplösliga cirkelrelation mellan det goda folket som förutsätter en god lag och den goda lagen som förutsätter ett gott folk, placerar samhällsmedborgarna i en utomordentligt viktig position. Det är en position där det går att förhandla, men där man inte kan avsäga sig ansvar. Detta är förstås tilltalande och besvärande på samma gång: Som medborgare är man en moralisk agent. Medborgaren har mandat både på ett formellt plan och i praktiken, att handla, vare sig den vill det eller inte. Medborgaren är därmed också involverad i en stegvis avhumanisering som i små steg underminerar principer om att den som flyr ska ha rätt till en fristad och andra grundläggande värden.

Att demokratin inte enbart vilar på isolerade partipolitiska överväganden utan också på medborgarnas ställningstaganden och handlingar, inte minst de stundtals förtvivlade försök att göra rätt i den svåra tid som nu råder, är ändå hoppfullt menar Honig. Som rättssubjekt har medborgarna en kollektiv skapande kraft.

Honig uppmanar läsaren att tro på gemensamma initiativ; det är till och med en plikt att hoppas tillsammans menar hon. Ty hoppet möjliggör meningsfulla frågor för varje moralisk agent: vilket är vårt ansvar för konsekvenserna av besluten? Hur kan vi överleva som demokrater ? Hur ska vi kunna leva med vad vi inte gjorde eller gjorde?

Att göra demokrati

En överlevnadsstrategi handlar om politisk omtanke om den egna identiteten. Enligt Honig betyder detta exempelvis att medborgarkollektivet protesterar mot de fattade besluten. Genom öppna ställningstaganden kan alla som kallar sig demokrater återuppväcka demokratins grundvalar i en tid då dessa riskerar inskränkas med hänvisning till diffusa «systemkollapser». Så sker nu genom de protester från familjehemsföräldrar, socialsekreterare, lärare och vänner till de unga i Sverige som i skrivande stund meddelas avlägsnandebeslut till Afghanistan. Stödpersonerna har tillsammans med de utvisningshotade unga asylsökande gått med i rörelsen «Vi står inte ut» (#vistårinteut). Tusentals vänner till de asylsökande unga som hunnit fylla 18, och därför deporteras, kräver nu att de som fått vänta länge på sina asylbeslut får en ny asylprövning. Ett av argumenten i sammanhanget är att Migrationsverket som gjort asylprövningarna vidgår att man brustit i sin rättstillämpning (Vistårinteut 2016).

Protester som dessa är ett sätt att vägra de våldstendenser som migrationshanteringen kommit att omslutas av. För de berörda människorna möjliggörs restitution, i vissa fall bemäktigas enskilda som faller offer för politiska beslut att göra anspråk på sina rättigheter. De som engagerar sig pekar tillsammans med de skyddssökande på att det är universella rättigheter som förnekas människor på flykt, hur vackert rättigheterna än fastställts i internationella överenskommelser. Fristäder från brutalitet erbjuds och berättelser förs fram om att den repressiva migrationshanteringen inte på något enkelt vis upphör eller återgår när nödsituationen ebbat ut.

Vad kan de folkvalda göra som folkvalda? Även politikerna kan visa omtanke om den egna identiteten. Exempelvis kan de begränsa sina handlingar med hänvisning till lag. Nya politiska förslag lyfts också fram efterhand, inte minst av Romsons Miljöparti, för att lindra konsekvenserna av tidigare lagändringar (Karlsson 2017).

Icke att förglömma är de begränsningar som rättsstatens principer möjliggör i en nödsituation och som landets främsta jurister återkommande har försökt anföra: Lagrådet riktade stark kritik mot flera förslag med hänvisning till grundlagen. Advokatsamfundet rekommenderade i sitt remissyttrande med anledning av den tidsbegränsade lagen en väsentligt fördjupad utredning och pekade på vikten av att inte inskränka flyktingars tillgång till asyl. Dessa påpekanden var ett uttryck för en förlorad strid, men de synliggjorde något som är centralt i Honigs tankemönster: Diskretionär bestämmenaderätt kan användas för att begränsa den diskretionära bestämmanderätten.

Att överleva som demokrati handlar om att återkommande tänka över, granska, diskutera och utvärdera konsekvenserna av politiska beslut för mellanmänskliga relationer liksom för den lagstiftande, dömande och verkställande makten. Detta är en kontrast till de upprepat uttalade behoven av åtgärder som nödsituationen förmodas kräva. Det finns, framhåller Honig, sådana nödsituationer som demokratier inte kommer överleva. En effektiv gränskontroll innebär inte att ett land självklart är och långsiktigt förblir en demokrati.

Mycket av det politiska arbetet sker inte på barrikaderna. De initiativ som tagits i Sverige under många år, av människor på flykt eller å deras vägnar, kan ses som ett uttryck för den omtanke Honig beskriver som fundamental för att återskapa demokratiska värden. De kan ses som en re-intervention av demokratins grundläggande idéer, eller att göra demokrati.

Referenser

Bolling, A. (2015) «Löfven: ’Mitt Europa bygger inte murar’», i Dagens nyheter den 6 september 2016. [Tillgänglig här: http://www.dn.se/sthlm/lofven-mitt-europa-bygger-inte-murar/ Besökt 2017-06-02].

Förvaltningsrätten i Stockholm (2016) Remissyttrande. Dnr. FST 2016/64. [Tillgänglig här: http://www.forvaltningsrattenistockholm.domstol.se/Domstolar/ForvaltningsratteniStockholm/Pressmeddelande/FST%202016-64.pdf. Besökt 2017-06-01].

Gil-Bazo, M.-Te. (2015) Asylum as a general principle of international law. International Journal of Refugee Law27(1):3–8

Honig, B. (2012) Krispolitik – Paradox, lag, demokrati, Hägersten: Tankekraft förlag.

Karlsson, Per (2017) «Nya MP-kravet: fler ensamkommande ska få stanna», i Aftonbladet, den 27 maj 2017. [Tillgänglig här: http://www.aftonbladet.se/nyheter/samhalle/a/nEoJL/nya-mp-kravet-fler-ensamkommande-ska-fa-stanna. Besökt 2017-06-02].

Krisinformation.se (2015) Myndigheterna om tillfälliga gränskontroller [Tillgänglig här: https://www.krisinformation.se/nyheter/2015/november/polisen-om-tillfalliga-granskontroller. Besökt 2017-06-02].

Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Se även SFS 2016:381 Lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige

Svensk författningssamling 2016:752.

Larsson, M.J. «Finland säger nej till gemensam nordisk gräns», i Dagens nyheter, den 15 februari 2016. [Tillgänglig här: https://www.dn.se/nyheter/politik/finland-sager-nej-till-gemensam-nordisk-grans/?forceScript=1&variantType=large. Besökt 2017-10-02].

Ljungholm, M. «Sverige får EU:s strängaste anhörigregler» Svt Nyheter. [Tillgänglig här: https://www.svt.se/nyheter/inrikes/sveriges-nya-anhorigregler-strangast-i-eu? Besökt 2017-06-02].

Nationalencyklopedin (2017) Nationalencyklopedin, kvotflykting. http://www.ne.se.proxy.mah.se/uppslagsverk/encyklopedi/lång/kvotflykting (hämtad 2017-10-22)

Regeringen (2015) Pressmeddelande Regeringen föreslår åtgärder för att skapa andrum för svenskt flyktingmottagande. Publicerad 24 november 2015 [Tillgänglig här: http://www.regeringen.se/artiklar/2015/11/regeringen-foreslar-atgarder-for-att-skapa-andrum-for-svenskt-flyktingmottagande/ Besökt 2017-06-02].

Röda Korset (2017) Lägesrapport. Konsekvenser av ändringen i lagen om mottagande av asylsökande (LMA). [Tillgänglig här: http://www.redcross.se/globalassets/press-och-opinion/rapporter/roda-korset_lagesrapport_-lma-2016.pdf. Besökt 2017-06-02].

Vi står inte ut (2016) Pressmeddelande Tvångsdeportationer på tisdag: Migrationsverket erkänner brister i mail till svensk familj, 28 maj 2017 [Tillgänglig här: https://www.mynewsdesk.com/se/number-vistaarinteut/pressreleases/tvaangsdeportationer-paa-tisdag-migrationsverket-erkaenner-brister-i-mail-till-svensk-familj-1989001. Besökt 2017-06-02].

Vi står inte ut (2017) Amnesti för våra ensamkommande ungdomar [Tillgänglig här: https://www.skrivunder.com/amnesti_for_vara_ensamkommande_barn_och_unga. Besökt 2017-10-24].