1 Opptaket til straffeprosessloven 1981

Da Straffeprosesslovkomiteen avga sin utredning i 1969 med forslag til det som ble straffeprosessloven 1981, omtalte den status for straffeprosessloven 1887 slik: Av lovens 495 paragrafer er over 100 opphevet og mindre enn tredjeparten står uforandret. Særlig store endringer var gjennomført i forbindelse med sivilprosessreformen av 1915, da syv kapitler i straffeprosessloven ble opphevet og erstattet av fellesregler i domstolloven og et stort antall bestemmelser endret for å få samsvar med tvistemålsloven.1

Det første opptaket til en fullstendig revisjon av straffeprosessloven 1887 ble gjort i 1939, da Stortingets justiskomité pekte på behovet for en fullstendig revisjon.2 Den norske kriminalistforening diskuterte revisjonsbehovet på sitt årsmøte i 1952. Johs. Andenæs oppsummerte diskusjonen med å gi uttrykk for at «den straffeprosessordning vi har stort sett er bra», før han tilføyde: «Men så lenge har det nå vært lappet på det gamle kledebon, at det er behov for en fullstendig omstøpning og modernisering av lovstoffet. Jeg tror ikke det vil bli noen vidtrekkende reform, det vil mere bli en revisjon3 Han så det som lite realistisk å regne med en ny lov på mindre enn ti år, men hadde sin tvil om dette ønsket ville gå i oppfyllelse.

Fra Straffeprosesslovkomiteen ble oppnevnt i 1957, gikk det 28 år til den nye straffeprosessloven trådte i kraft. Av disse årene falt 12 på utvalgsfasen, 10 på proposisjonsfasen (medregnet høringen), 2 på stortingsbehandlingen og 4 på iverksettingsfasen. Da var det altså gått 46 år siden det første opptaket til revisjonen.

Andenæs fikk uten videre rett i sin tvil om revisjonen ville bli gjennomført på ti år. Han fikk også rett i at straffeprosessloven 1981 ikke kan regnes som noen rettspolitisk reform, men som en revisjon av 1887-loven som videreførte dens hovedtrekk.

2 Straffeprosessloven 1981 – vedtatt og endret

Straffeprosessloven 1981 ble vedtatt med 464 paragrafer fordelt på 33 kapitler. 134 endringslover har tilføyd 122 paragrafer og opphevet 10, slik at loven nå har 576 paragrafer. Det er kommet inn 12 nye kapitler, ti av dem som innskutte kapitler. Tre kapitler ble erstattet med to ved toinstansreformen. 371 av paragrafene i loven i dag er blitt endret en eller flere ganger – rekorden har § 67 om påtalekompetanse, som er endret 18 ganger. Mer enn 60 % av de opprinnelige paragrafene er blitt endret – 138 paragrafer står som de ble vedtatt i 1981. Bare i vårsesjonen 2013 gjorde 10 endringslover endringer i 39 paragrafer, tilføyde fem nye og opphevet seks.

Mange av endringene samler seg om bestemte temaer. Det gjelder toinstansreformen som gjorde at alle straffesaker skal begynne i tingretten og sikret en adgang til full overprøving ved anke også i de alvorlige straffesakene, styrking av fornærmetes stilling med økte partsrettigheter og rett til bistandsadvokat, effektivisering av etterforskningen og tilpasning av prosessreglene til bekjempelse av organisert kriminalitet og terrorisme, effektivisering av saksbehandlingen i domstolene, reform av reglene om gjenåpning, tilpasning av prosessreglene for saker med unge lovovertredere, erstatning for uberettiget strafforfølgning og rettergangen i militære straffesaker. Flere endringer henger sammen med endringer i straffeloven, f.eks. revisjonen av inndragningsreglene i 1999. I tillegg kommer en god del enkeltstående endringer. En del av dem er konsekvensendringer som følge av endringer i annen lovgivning. Noen av temaene har vært tilbakevendende, særlig om effektivisering av etterforskning og domstolsbehandling, men også fornærmetes stilling. Til sammen må det sies at det er skjedd langt mer dyptgripende endringer i straffeprosessen etter vedtakelsen av straffeprosessloven enn det skjedde ved vedtakelsen av loven.

De mer prinsipielle og vidtrekkende endringene har vanligvis vært forberedt i et utredningsutvalg. Det gjelder særlig toinstansreformen vedtatt i 1993, hovedendringsloven i 2008 om styrking av fornærmetes rettigheter, utvidelsene av etterforskningsmetoder og bruk av skjulte tvangsmidler og reformen av reglene om erstatning for uberettiget forfølgning i 2003.4 Utredningene er avgitt av særskilt oppnevnte utvalg, unntatt den sist nevnte, som ble avgitt av det faste Straffelovrådet. Noen endringslover springer ut av utredninger om straffesaker som endte med uriktig domfelling og senere gjenopptakelse.5 Det har også vært gjort en utredning som ikke ledet til noen lovendring, nemlig om adgangen for fornærmete til å få pådømt sitt erstatningskrav når tiltalte frifinnes.6

De fleste endringslovene er blitt til etter forberedelse i Justisdepartementet med utsending av et høringsnotat med lovendringsforslag.7 Flere endringer har nok skjedd under stort politisk trykk. Det har trolig betydd mest for hvor lang tid som sto til rådighet for lovforberedelsen og for hovedinnretningen av endringsforslagene. Et slikt trykk kan ha gjort seg gjeldende på proposisjonsstadiet også i de tilfellene hvor det forelå en utvalgsutredning.

Lovgivningsaktiviteten i de vel 30 år som er gått siden straffeprosessloven ble vedtatt, viser altså at det er et rettsområde som ikke har ligget stille. Det er ingen ny observasjon for straffeprosessen. Trygve Leivestad innledet sitt foredrag på Kriminalistforeningens årsmøte i 1952 med å beskrive situasjonen slik:

«Ved arbeidet med vårt emne i dag har det sterkt slått meg hvor lite stabil straffeprosessen har vært, hvor relativ, i konstant endring. Den har så å si vært langt mindre direkte jordbundet enn store deler av retten; som strafferetten har den skiftet med livs- og menneskesyn.»8

Det er ikke mindre sant for straffeprosessloven 1981. Det er grunn til å se dette i sammenheng med kriminalitetsutviklingen og et skifte i det kriminalpolitiske klima med en endring i verdioppfatningene. Jeg kommer tilbake til dette under 4, men skal først kommentere spørsmålet om de mange endringene har dekket revisjonsbehovet.

3 Endringenes betydning for revisjonsbehovet

Kan de endringene som har funnet sted, fortelle noe om revisjonsbehovet?

Ett synspunkt er at endringshyppigheten og antallet endringer viser at lovgiverne aktivt har søkt å oppdatere loven. Av det kan man bli fristet til å trekke den slutning at det ikke lenger er noe stort revisjonsbehov. Men da får man først spørre om endringslovene har dekket alle endringsbehov. Og har de enkelte endringene vært velfunderte og hensiktsmessige? En alminnelig revisjon kan tjene som en form for etterkontroll av de endringer som allerede er gjort.

Et annet synspunkt er at så mange partielle endringer i seg selv skaper behov for et samlet oversyn. Det er en fare for at enkeltstående endringer kan ha blitt foreslått i et begrenset perspektiv, at endringer som er blitt til på forskjellig tid og med forskjellig tyngdepunkt kan bidra til å bryte ned den konsistens som loven opprinnelig har hatt, og at loven etter hvert blir mer utilgjengelig.

4 Hvilket behov foreligger nå for en alminnelig revisjon?

Forskjellige forhold kan tilsi at en lov bør tas opp til generell revisjon.9

Først er det naturlig å spørre om de faktiske samfunnsforholdene har endret seg på områder som har betydning for straffeprosessloven. I de siste 30 år er det skjedd endringer i kriminalitetsbildet. Nyere kriminalitetsformer som organisert kriminalitet og terrorkriminalitet er til dels både vanskeligere og viktigere å avdekke enn tradisjonell kriminalitet. Dette forsterkes av at slik kriminalitet ofte har internasjonale forgreninger. Økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet er kriminalitetstyper som spiller en rolle i dagens samfunn, men som var lite fremtredende da straffeprosessloven ble forberedt. Det kan hevdes at kriminaliteten i mindre grad fremstår som et sosialt (sosialpolitisk) problem i dag enn da loven ble vedtatt.

I tillegg har det norske samfunnet generelt endret seg vesentlig på 30 år. Vi opplever en velstand som aldri før og har fått et mye mer mobilt samfunn, både nasjonalt og internasjonalt. Det kan ikke utelukkes at disse omfattende samfunnsendringene kan ha betydning for reglene i en straffeprosesslov.

Tyngdepunktet i kriminalpolitiske verdivurderinger har forskjøvet seg. Mens tradisjonelle rettssikkerhetshensyn spilte en viktig rolle da loven ble vedtatt i 1981 og så sent som ved toinstansreformen i 1993, har pendelen senere svingt i retning av større oppmerksomhet om kriminalitetsofrenes stilling og effektiv bekjemping av kriminaliteten. Tendensen er likevel ikke entydig, noe menneskerettighetenes inntog og diskusjonen om uriktige domfellinger og gjenåpning viser.

Effektivitetsbetraktninger spiller en større rolle for straffesaksbehandlingen nå enn før. Det gjelder både tid og økonomi. Behovet for rask straffesaksbehandling understrekes av menneskerettskonvensjonenes krav om rett til avgjørelse innen rimelig tid. Krav om kostnadseffektiv behandling er blitt fremtredende. Det proporsjonalitetsprinsipp som ligger bak mange regler om behandling av sivile saker, kan gjøre seg gjeldende også for straffesakene. En illustrasjon er gjeninnføringen i 2009 av en adgang til å pådømme foreleggssaker uten bruk av meddommere som ble innført i straffeprosessloven 1887 ved en lovendring i mellomkrigstiden, men som ble avskaffet i loven av 1981.10

Noen straffesaker tar lengre tid enn ønskelig. Likevel oppfyller domstolsbehandlingen i de fleste tingrettene i gjennomsnitt de mål som er satt for saksbehandlingstiden.11 Men etterforskningen går i mange tilfelle for sent. I noen saker kan det spørres om både etterforskningen og domstolsbehandlingen gjøres for vidløftig. På den annen side kan det være nødvendig å gå bredt ut i etterforskningen for å unngå uriktig tiltale og domfelling. Det fortjener en nærmere overveielse om en god balanse lettest oppnås gjennom praktiseringen av reglene, eller om det bør gis nye regler i loven – og da helst uten å komplisere regelverket.

Internasjonaliseringen er et helt nytt trekk. Det internasjonale samarbeid om strafforfølgning som har utviklet seg i 30-årsperioden, ikke minst i sammenheng med mer åpne landegrenser, har hittil har satt få spor i straffeprosessloven. Enda mer påtakelig er internasjonaliseringen av rettssikkerhetsgarantiene, først og fremst gjennom slagkraften til den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter.

Det er rimelig å si at straffeprosessen er det rettsområdet som er sterkest påvirket av EMK og avgjørelsene i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD). Det samme kan ikke sies om loven selv. Konvensjonen er så å si fraværende i drøftelsene i lovens forarbeider.12 Rettslig sett har riktig nok forrangsbestemmelsen i strpl. § 4 og senere menneskerettsloven 1999 sikret at Norge kunne oppfylle menneskerettskonvensjonenes krav til straffesaksbehandlingen. Men det er god grunn til at straffeprosessloven selv skal være slik utformet at de menneskerettslige kravene stort sett er ivaretatt gjennom lovens ordlyd.13 I den handlingsplanen for menneskerettigheter som regjeringen Bondevik I la frem for Stortinget, var en gjennomgåelse av straffeprosessloven i lys av praksis i EMD ett av punktene.14 Men det er ikke fulgt opp.

I tillegg kan det være grunn til å vurdere lovens bestemmelser for at de best mulig skal bidra til at menneskerettslige krav eller mål blir oppfylt i praksis. Selv om reglene om varetekt har vært vurdert flere ganger med rettssikkerhetshensyn for øye, illustrerer den gjentatte internasjonale kritikken mot sider ved norsk varetektspraksis at det kan være behov for en ny vurdering.15

Komplekse straffesaker er blitt et tydeligere trekk i straffeprosessen. Den økende kompleksiteten knytter seg til forskjellige forhold. Flere av dem har å gjøre med kriminalitetsutviklingen – både moderne økonomisk kriminalitet, organisert kriminalitet og kriminalitet med internasjonale forgreninger fører gjerne til komplekse straffesaker med mange tiltalte og omfattende bevisføring. Straffesakene oppviser også en økt rettslig kompleksitet som delvis har å gjøre med de rettssikkerhetsgarantier som konvensjonsorganenes praksis etter internasjonale menneskerettskonvensjoner gir. Det kan dessuten reises spørsmål om et mer aktivt forsvar enn tidligere bidrar til mer komplekse straffesaker. Selv om en sak i utgangspunktet ikke trenger å være særlig kompleks, kan den bli det gjennom partenes – påtalemyndighetens og forsvarerens – prosessførsel.16

Stigende kompleksitet i straffesakene gjør det mer aktuelt med en mer organisert saksforberedelse for domstolene og sterkere dommerstyring av prosessen. Det er tanker som har preget tvisteloven. Det krever imidlertid nærmere overveielse før de kan overføres til straffeprosessen, hvor det er et viktig hensyn å unngå at dommeren har – eller kan oppleves å ha – en forutinntatt holdning basert på påtalemyndighetens tilrettelegging av saken.

5 Lovtekniske og lovstrukturelle forhold

Straffeprosessloven fremstår som en alminnelig prosesslov for behandlingen av straffesaker, med den reservasjon som følger av lovens tiende del om behandlingen av militære straffesaker. Med suksessive endringer er det likevel skjedd en økende differensiering etter hva slags straffbare handlinger saken gjelder. Til dels bygger differensieringen på hvilken strafferamme det er tale om,17 men noen bestemmelser i straffeprosessloven er knyttet opp mot bestemte straffebestemmelser. Dette gjelder særlig på etterforskningsstadiet, men også for en del regler om domstolsbehandlingen, f.eks. om behandling med jury og om vitneføring. Det er på tide å overveie om lovens system her kan rasjonaliseres, f.eks. med å introdusere forskjellige prosessuelle hovedspor.

Lovstrukturen er preget av nasjonal straffesaksbehandling. Internasjonalt samarbeid i behandlingen av straffesaker er i alt vesentlig regulert i egne lover. Denne løsningen er mindre selvsagt i dag enn tidligere.

Et annet trekk ved straffeprosessloven er at reglene om etterforskning og iretteføring behandles i samme lov. Grensesnittet mot politiloven når det gjelder regler om forebyggende og avvergende tiltak, ble vurdert da regler om dette ble vedtatt i 2005.18 Den valgte løsningen gjør at særlig straffeprosesslovens regler om tvangsmidler har svulmet opp. En side ved politiets og påtalemyndighetens virksomhet – informasjonsbehandling – er nå regulert i en egen lov (politiregisterloven 28. mai 2010 nr. 16), men det er fortsatt straffeprosessloven som regulerer partenes rett til innsyn. Man kan nok nå spørre seg om det vil være en vel så god løsning å ha reglene for politiets etterforskning og om domstolenes saksbehandling i hver sin lov, selv om behovet for regler om påtalemyndighetens kompetanse og domstolskontroll med tvangsmidler fortsatt taler for å beholde en felles lov.

De tallrike endringene i straffeprosessloven har gjort loven mindre oversiktlig enn den var. Prosessordningen er blitt ganske innfløkt og bygger til dels på sondringer som kan være uklare eller lite rasjonelle.19 Når det gjøres mange konkrete endringer i en lov uten at det skjer som ledd i et samlet oversyn, er det også en risiko for at de ikke blir så godt tilpasset loven for øvrig som ønskelig. Mange av endringene har gjort eksisterende paragrafer lengre og mer detaljerte. Et eksempel er utviklingen av § 67 om politiets etterforsknings- og påtalekompetanse. I Straffeprosesslovkomiteens forslag besto den av tre ledd med ett punktum hver; nå har paragrafen ni ledd, de fleste med flere punktum. Innføying av nye paragrafer bidrar til å redusere oversikten over loven. Flere av de nye paragrafene er lange og komplekse, noen ganger også med omfattende henvisninger til andre bestemmelser – et eksempel er § 242 a med syv ledd om begrensninger i retten til dokumentinnsyn under etterforskningen. Det øker vanskene med å finne frem i straffeprosessloven at den ikke gjør bruk av paragrafoverskrifter som i rettspedagogisk øyemed er blitt en selvfølgelig bestanddel av andre store lover.

Det fremheves noen ganger at en lovteknisk omstøping av en lov som blir mye brukt i praksis, har den vesentlige ulempen at alle de profesjonelle brukerne som er innlært i den eksisterende loven, må ta fatt på ny med en ny lov. Tyngden av dette argumentet blir mindre jo større innholdsmessige endringer som skjer samtidig med den lovtekniske revisjonen. Uansett er det et nokså statisk argument: det tar hensyn til dem som allerede er godt kjent i loven, og overser de unødvendige kostnadene for dem som skal gjøre seg kjent i den. Med stadig nyrekruttering i politi, påtalemyndighet, domstoler og advokatvirksomhet er dette en unødig belastning som godt kan tenkes å bli større enn ulempene som etablerte profesjonsutøvere får ved at de ikke lenger kan bruke sin innlærte kjennskap til loven.

6 Er tiden inne til en alminnelig revisjon?

Det fremgår ovenfor at det er både materielle, lovtekniske og rettspedagogiske hensyn som taler for en alminnelig revisjon av straffeprosessloven. En revisjon kan samtidig innebære en form for etterkontroll i samlet perspektiv med de mange lovendringene som har funnet sted.

En slik revisjon er en stor oppgave, som det kan være nødvendig å se i sammenheng med andre viktige lovgivningsoppgaver. Det bør unngås at revisjonen foretas under et sterkt tidspress eller i en situasjon hvor andre premisser for straffeprosessloven er i bevegelse. Mye taler for at tiden er moden, men det er flere spørsmål som det vil være nyttig å få avklart før et slikt revisjonsarbeid blir satt i gang for alvor.

Det er grunn til å vente at Justisdepartementet om kort tid vil fremme en lovproposisjon om forvaltningssanksjoner på grunnlag av NOU 2003: 15 Fra bot til bedring. Ett av formålene med dette utredningsarbeidet var å bidra til å avlaste straffesakskjeden for regelovertredelser som det kan overlates til forvaltningen selv å reagere mot. Det er igangsatt et arbeid med sikte på å vurdere en revisjon av domstolloven,20 som kan ha betydning for grensesnittet mot straffeprosessloven. Det er et erkjent behov for nye IKT-systemer i politiet og grunn til å regne med økt bruk av IKT på alle trinn av straffesakskjeden. Spørsmålet om å holde fast ved juryordningen i alvorlige straffesaker har ulmet siden Toinstansutvalgets forslag om å gå over til meddomsrett ikke ble tatt til følge, og både EMD og nyere forskning har fått det til å blusse opp igjen.21 Juryutvalget (NOU 2011: 13) var delt på midten i sin tilråding, og det er delte meninger om saken i regjeringspartiene.22 Mye kan tale for at juryspørsmålet bør være endelig avklart før man gir seg ordentlig i kast med en revisjon av straffeprosessloven. Det er ønskelig med en fullstendig revisjon av straffeprosessloven, men det er beklagelig om en revidert og omstøpt straffeprosesslov etter kort tid blir et lappeteppe av årsaker som allerede var til stede da revisjonen tok til.