1 Innledning

Straffeprosessloven er et omfattende og detaljert regelverk. Loven er et meget brukt verktøy i våre rettssaler, og brukes atskillig mer enn tvisteloven. At loven gir god rettledning og løsninger på flest mulig av de prosessuelle spørsmål som kan oppstå, er viktig for brukerne.

Lovgivning er generelt en langsom prosess. Og på ett vis bør det være slik; rettssystemet skal være stabilt og forutsigbart. Men lovendringer kan også skje prisverdig raskt, slik det skjedde i forbindelse med terrorsaken. I straffeprosessloven har endringstakten generelt vært høy. I alt har loven blitt berørt av 133 endringslover siden den ble vedtatt for vel tretti år siden. Hvor mange paragrafer som er endret, er ikke lett å si, men det er svært mange. Enkelte paragrafer er endret 16-17 ganger på disse årene.

Noen lovendringer har kommet pga. avgjørelser fra Høyesterett. Men samtidig er det slik at viktige deler av hva Høyesterett har besluttet, ikke reflekteres i lovteksten, slik som begrunnelsesplikten for lagmannsretten i jurysaker og i ankeprøvingssaker. Den skjerpingen av habilitetsreglene (som riktignok i hovedsak er hjemlet i domstolloven) som har skjedd gjennom Høyesteretts praksis, er ikke reflektert i loven.

Det skjer altså en rettsutvikling på prosessområdet, den skjer raskt og når det gjelder de større spørsmålene ikke sjelden gjennom rettspraksis. Ulempen med dette er at straffeprosessloven blir et stadig dårligere arbeidsredskap for domstolene, og at de lovendringene som faktisk skjer til dels blir fragmentariske. Heller ikke er alle nye bestemmelser i straffeprosessloven like pedagogisk utformet; krysshenvisningene i kapitlene 16a og 16b bidrar ikke positivt til lesbarhet.

Det er Stortinget som vedtar lover, men politikeres eget engasjement i eller innsikt i prosesslovgivningen er naturlig nok ikke stort, med forbehold om debatten om juryens eksistens. Ansvaret for at vi har en velfungerende og oppdatert lovgivning på prosessområdet ligger i praksis til Justisdepartementet. Dette ansvaret har ikke departementet tatt i tilstrekkelig grad. Det er likevel prisverdig at det nå skjer en gjennomgang av domstolloven, selv om en ekstern enmannsutredning med et begrenset mandat ikke akkurat synliggjør et veldig sterkt engasjement. Men også straffeprosessloven bør nå legges under lupen. Og ikke bare ut fra behovet for en snever lovoppdatering, men ut fra et bredere perspektiv: hvordan bør straffesaksbehandlingen videreutvikles?

2 Effektivitet

Rettsstatens behandling av alvorlig kriminalitet vil på de ulike stadier preges av at viktige hensyn trekker i ulike retninger. Utfordringen er å balansere grunnleggende interesser på en god måte. Effektivitet er ingen motpol til rettssikkerhet, men disse hensynene vil lett være i et spenningsfelt til hverandre. Den gode rettsstat balanserer verdier og kryssende hensyn hensiktsmessig og forstandig.

Ønsket om en mer effektiv straffesaksbehandling har vært fremhevet i mange sammenhenger de senere årene. Tydeligst kom dette til uttrykk i Stortingets vedtak 4. juni 2004, hvor Stortinget ba regjeringen «utarbeide en samlet tiltakspakke for å redusere straffesaksbehandlingstiden». Dette resulterte i en rekke forslag fra departementet i et høringsnotat fra september 2006, og denne prosessen ledet etter hvert til en del lovendringer.

Før dette hadde to arbeidsgrupper i «Prosjekt hurtigere saksbehandling» levert sine rapporter i 2000, Justisdepartementets arbeidsgruppe om «Effektivisering av straffesaksavviklingen» hadde levert sin rapport i 2003, Den norske Dommerforening hadde kommet med sin uttalelse om «Dommerstyring av straffesaker» i 2005 og Domstoladministrasjonens LOK-prosjekt hadde utarbeidet delrapporten «Aktiv saksstyring og saksavvikling i straffesaker» i 2005. I ettertid har Økokrim hatt et hovedforhandlingsprosjekt som leverte sin rapport i 2008, og Domstoladministrasjonen har hatt en arbeidsgruppe som i desember 2011 kom med rapporten «Ressurs- og tidsbruk i omfattende straffesaker». Og det har sikkert skjedd mer.

Det har altså ikke skortet på utredningsviljen. Men likevel står vi i dag i en situasjon hvor disse gode tankene bare i begrenset grad har ført til større effektivitet. Stadig kommer det eksempler på at voldtektssaker har blitt liggende ubehandlet og at saker henlegges uten etterforskning. De større straffesakene i domstolene har blitt flere og enda mer omfattende enn før, mens de mindre stort sett går slik de alltid har gjort. Dette sier kanskje noe om hvor vanskelig det er å endre arbeidsmåter og kultur i slike «klassiske» organisasjoner som politi, påtalemyndighet og domstoler.

Men kanskje sier det også noe om at man har unnlatt å gripe fatt i de store spørsmålene. Kanskje er det slik at endringer som virkelig kan ha effekt, må skje på systemnivå. Her har lite skjedd. Det mest sentrale er toinstansreformen; at alle straffesaker – også de alvorlige – fra august 1995 starter i førsteinstans med lagmannsrettene som ankeinstans, og slik at «silingen» av ankene skjer i lagmannsrettene og ikke som før i Høyesterett. Å innføre toinstansbehandling var nok en riktig reform, men den førte til at vi fikk den merkverdige ordningen at vi har jury i ankeinstansen. Og tidsforløpet fra gjerning til rettskraftig dom i de alvorlige sakene, ble klart lengre. Saksbehandlingstiden i lagmannsrettene i jurysakene ligger på rundt et halvt år. At forlenget behandlingstid ville bli en konsekvens, var man klar over (Ot.prp. nr. 78 (1992-1993) side 17). Og det er diskutabelt om det var hensiktsmessig å la enhver førsteinstansdomstol, uansett størrelse, få ansvaret for disse sakene.

Et annet men mindre grep har vært å gi mulighet for å sette retten uten meddommere i de små foreleggssakene (straffeprosessloven § 276 første ledd annen setning). Dette må antas å ha medført en viss effektivitetsgevinst. Et annet var lovfestingen av strafferabatt ved pådømmelse av tilståelsessak for enedommer (straffeloven § 59 andre ledd), som må antas å ha forenklet behandlingen av en del saker.

Skal man gjøre seg noen tanker om videreutvikling av strafferettspleien, er det én vanskelig og følsom problemstilling man ikke kommer forbi: i hvilken grad skal økonomiske betraktninger trekkes inn? Utgiftene ved straffesaksbehandling i domstolene har økt betydelig de senere årene. For domstolene og påtalemyndigheten er det et paradoks at disse etatenes bevilgninger i realiteten skjæres ned, mens de «regelstyrte» utbetalingene til de selvstendig næringsdrivende aktørene i retten – forsvarere, bistandsadvokater, sakkyndige og tolker – øker. Rettssikkerhet koster gjerne penger. Men for å nevne et eksempel: bistandsadvokatene. Det er flott at staten gir ofre et tilbud. Denne ordningen er utvidet 14 ganger, så å si uten noe anslag over de økonomiske konsekvensene av utvidelsene. Utbetalingene til bistandsadvokatene har økt betydelig. Mens domstolene i 2008 utbetalte 44 mill. i salærer, ble det i 2011 utbetalt 105 mill. til disse advokatene. Dette er en utvikling som ikke synliggjøres i statsbudsjettet. Jeg tror ikke vi kommer forbi at det i fremtiden vil komme et sterkere og da forhåpentligvis mer helhetlig fokus på pengebruken.

I et økonomisk perspektiv er det også grunnlag for å rydde opp i de arbeidsoppgavene domstolene har i dag, med tanke på at dommere er høykompetent og kostbar arbeidskraft. Det er ikke gitt at det må være slik at embetsdommere behandler foreleggssaker som gjelder naskeri av småting, eller er «klageinstans» for parkeringsgebyr på et par hundre kroner.

3 Spesialisering?

Hvorvidt dommere burde spesialisere seg i straffesaksbehandling, er et ømtålig tema i dommerkretser. Mens advokatbransjen har gjennomgått en omfattende spesialiseringsutvikling de siste tretti år, vil dommere fortsatt helst være generalister. På én måte er dette en god tanke; dommere skal være de beste spesialister på nettopp det å være dommere. Men med en stadig økende kompleksitet i straffeprosessen og i sakene, kan det hevdes at spesialkompetanse er nødvendig for å sikre høy kvalitet, særlig i de alvorlige og kompliserte sakene.

Spesielle hensyn gjør seg gjeldende ved behandling av de mest alvorlige straffesakene. Ved siden av sakens alvorlighet, er et typisk trekk ved disse sakene at de ofte blir langvarige og sterkt mediefokusert. Sakene stiller særlig krav til prosessledelse. Formidlingen av saken i media gjør at måten disse sakene gjennomføres på kan få stor betydning for folks oppfatning og tillit til rettsapparatet. Før toinstansreformen startet disse sakene i lagmannsretten, og ble da som regel administrert av førstelagmannen eller særlig erfarne lagdommere. Når nå førstegangsbehandlingen er flyttet til tingretten, er det et åpenbart behov for at tingretten stiller med en erfaren og dyktig administrator.

Som hovedregel fordeles sakene i en domstol etter et tilfeldighetsprinsipp, ut fra den grunntanke at alle dommere skal kunne ta alle typer saker. Tungtveiende hensyn tilsier at saker av denne karakter ikke tildeles etter tilfeldighetsprinsippet, og at domstolene bevisst ser hen til dommernes erfaring ved fordeling av disse sakene. Dette gjøres i atskillig utstrekning i dag, og fungerer som en form for uformell spesialisering i mange domstoler.

Loven har klare regler om hvor en straffesak skal iretteføres, nemlig i den rettskrets der den straffbare handling antas foretatt (straffeprosessloven § 10). En utfordring i dagens domstols-Norge er at vi har mange svært små domstoler, med kanskje bare én dommer som kan behandle alvorlige saker, og med få muligheter for å yte den nødvendige service til f.eks. media. En alvorlig straffesak kan havne hos en nyutnevnt enesorenskriver med sin tidligere yrkeserfaring fra et oljeselskap. Det kan gå bra, men det er ikke heldig at domstolsystemet har slike følger. Domstolenes arbeid i straffesaker skal ha høy kvalitet. Det vil være nødvendig å vurdere om dagens domstolstruktur er hensiktsmessig i et kvalitetsperspektiv. Riktignok er det ikke foretatt noen systematiske sammenligninger av kvaliteten på arbeidet i små og store domstoler. Men rekrutteringshensyn, behovet for spesialisering av dommere og behovet for robuste, fleksible domstoler gir god grunn til å mene at tingretter med bare et par dommere ikke er en god løsning i fremtiden.

4 Saksforberedelsen i tingrettene

Før straffeprosessloven var domstolenes saksforberedelse i straffesaker annerledes. Da fikk retten tilsendt saksdokumentene, mens retten i dag bare får tiltalen og bevisoppgaven (straffeprosessloven § 262). Denne endringen var forankret i en bekymring for at dommeren skulle gjøre seg opp et forhåndsstandpunkt i saken før hovedforhandlingen. Sett fra en dommers ståsted er dette et merkelig argument, og kanskje et eksempel på manglende forståelse for hvordan domstolene fungerer. I tingrettene behandles årlig rundt 16 000 sivile saker. I disse sakene er det en omfattende skriftlig og muntlig saksforberedelse. Alle argumenter og påstandsgrunnlag er presentert skriftlig for dommeren, som derved har god mulighet til å gjøre seg opp en mening om hvilken bevisførsel som er nødvendig, og i hele tatt kan styre saken effektivt. Og dommeren kan naturligvis også gjøre seg opp en mening om realiteten i saken, uten at dette har blitt ansett som et problem i de sivile sakene; hvorfor er det da et problem i straffesakene?

Straffeprosessloven gir retten et visst rom for å ta grep under saksforberedelsen, f.eks. å be om en skriftlig redegjørelse for saken innen en nærmere fastsatt frist. Retten sender kopi av redegjørelsen til tiltalte og forsvareren, med frist for eventuelle bemerkninger (§ 262 tredje ledd). Det er grunn til å tro at denne anledningen benyttes sjelden. Retten kan beslutte at det skal holdes rettsmøte under saksforberedelsen til behandling av diverse spørsmål, men heller ikke dette skjer nok veldig ofte. I store saker vil retten gjerne avholde uformelle forberedende møter med aktor og advokatene, men fokus er da mest på de praktiske sidene ved avvikling av saken.

Skal det kunne bedrives mer aktiv og effektiv saksstyring i straffesakene, er det grunn til å se på hvordan saksforberedelsen kan effektiviseres og forenkles.

5 Lagmannsrettens ankebehandling

Et grunnspørsmål her er naturligvis hvorvidt man fortsatt skal ha en juryordning. Det har nå gått over to år siden juryutvalget leverte sin utredning (NOU 2011: 13), uten at det så langt er noe tegn til at departementet har tenkt å følge opp denne problemstillingen. Dette er jo et spørsmål som politikere har engasjert seg til dels sterkt i, men det er lett å få en følelse av at de som vet minst, mener sterkest. Regjeringspartiene har her ulikt syn, så det er fare for at denne utredningen fortsatt blir liggende i departementets arkivskuff. Der ligger den ikke alene.

Men en effektivisering av straffesaksankene kan skje også ved andre grep.

Ser man bort fra jurydiskusjonen, er et helt grunnleggende spørsmål hvilken funksjon lagmannsrettene skal ha som ankedomstoler. Skal lagmannsretten fortsatt være en domstol som foretar en mer eller mindre fullstendig ny prøving av saken, eller bør vi bevege oss mer i retning av at lagmannsretten prøver om tingretten har grepet rett, slik det nå er i Sverige? Dette har en viss sammenheng med problematikken omkring opptak av lyd og bilde, jf. nedenfor. En full ny prøving er antakelig ikke nødvendig for å overholde konvensjonsbaserte forpliktelser. Men det vil rimeligvis bli anført med styrke fra forsvarerhold at dette vil svekke rettssikkerheten. Likevel bør denne diskusjonen tas.

Et annet spørsmål er hvor mange lagdommere som skal ta del i straffesaksbehandlingen. Er det egentlig nødvendig med tre fagdommere i en jurysak eller i meddomsrett, eller kan man klare seg med færre? På første del av 1990-tallet ble lagmannsretten ved såkalt fornyet behandling satt med to fagdommere og tre lekdommere. En reduksjon i antallet deltakende dommere kan lette arbeidssituasjonen i hardt belastede lagmannsretter.

Saksforberedelsen i de store sakene kan også tenkes forbedret, også gjennom lovendringer. Flere av de utredningene som allerede foreligger peker her på flere utviklingsmuligheter.

6 Konsekvensen av saksbehandlingsfeil

Straffeprosessen gir mange muligheter for å gripe feil. De feil som er mer alvorlige, leder til opphevelse av dommen, vanligvis med en ny full behandling i underinstansen som resultat. Opphevelse av dommer leder til omdømmetap, merarbeid og til dels store økonomiske meromkostninger, og er en belastning for de berørte – ofre, pårørende og tiltalte. Et eksempel: Den såkalte Byronsaken ble behandlet tre ganger i lagmannsretten etter to opphevelser i Høyesterett. Meromkostningene i form av rene økonomiske utlegg ved de to ekstra behandlingene (08-000723AST-ALAG og 08-000723AST-BORG) kom seg på ca. 3,7 millioner. I tillegg kommer arbeidstid mv. for retten og aktoratet, og ikke minst de menneskelige belastninger for de berørte. De feilene som ble begått, vil nok for mange fortone seg som relativt irrelevante for selve vurderingen av skyldspørsmålet. Poenget var, litt forenklet, at opphevelsene skjedde ut fra hensynet til tiltaltes rettssikkerhet.

En del av de opphevelsene som skjer er knyttet til at retten ikke var lovlig satt, ved at det forelå inhabilitet. Inhabilitet er en absolutt opphevelsesgrunn etter straffeprosessloven § 343 andre ledd nr. 3. Problemet for dommere flest er at Høyesterett har blitt stadig strengere når det gjelder forståelsen av domstolloven § 108, og at det er vanskelig å forutse hva Høyesterett vil mene. Et av mange mulige eksempler kan være Rt-2003-1514. Her fant Høyesterett (4-1) at et lagrettemedlem var inhabilt fordi vedkommende 13 år tidligere hadde gjort tjeneste i en annen straffesak mot samme tiltalte. Ingen dommere utenfor Høyesterett kunne nok ha forutsett at dette skulle lede til inhabilitet.

Resultatet av denne utviklingen er på den ene siden at habilitetsproblematikken tas med det største alvor, og det er positivt. Ulempen er faren for at dommere blir alt for forsiktige; en avgjørelse om at noen er inhabile kan jo ikke angripes, jf. domstolloven § 120 andre ledd. Domstolloven § 111 andre ledd gir mulighet for å avskjære inhabilitetsinnsigelser, men synes etter hvert lite brukt.

Man kan i det hele stille det kontroversielle spørsmål om ikke hensynet til tiltaltes rettssikkerhet har fått for stor plass, og om straffeprosesslovens regler om følgen av saksbehandlingsfeil burde mykes opp.

7 Lyd/bildeopptak

Ved tvisteloven av 2005 fikk vi regler i § 13-7 om opptak av parts- og vitneforklaringer. Loven trådte i kraft 1.1.2008, men opptak skjer ikke fordi domstolene mangler opptaksutstyr. Tilsvarende regler er ikke gitt for straffesaker, hvor nok behovet er vel så sterkt, og det er påfallende at denne problemstillingen ikke er fulgt opp fra departementet for straffesakenes del. Følgen er at man ikke har bevis for hva som faktisk ble sagt under sakens behandling i tingretten; en situasjon Norge i dag er ganske alene om. Det kan være verd å merke seg at Norge er kritisert for denne situasjonen av Transparency International (se http://www.transparency.no/ og NIS-rapporten 2012 – norsk versjon).

På et eller annet tidspunkt må det forventes at Stortinget følger opp dette lovvedtaket med nødvendige bevilgninger. Da bør lovgrunnlaget for opptak også i straffesaker være på plass. Men det er ikke tilstrekkelig med et lovpålegg om opptak. Det må også klarlegges hvilke konsekvenser opptak bør ha for lagmannsrettens rolle og arbeidsform. Skal utviklingen gå mer i retning av overprøving av tingretten enn ny prøving av saken? Skal opptak ha konsekvenser for behovet for ny/gjentatt forklaring fra tiltalte, fornærmede og vitner i lagmannsretten?

8 Forholdet til media

Medias dekning av rettssaker, og da i første rekke straffesaker, blir stadig mer omfattende. 22. julisaken var i så måte et ekstremt eksempel, men vi ser dette også i mange mindre spektakulære saker. Mediedekningen har også antatt andre former enn tidligere, med direkte referater på internett av hva som skjer og hva som sies.

Det har lenge vært klart at lovgivningen om medias rolle i retten er helt utdatert. Dette har ført til at domstolenes praksis ikke er enhetlig, og at det sett fra medias side kan være uforutsigbart hvordan domstolen vil forholde seg til de ønsker og begjæringer som fremsettes. For retten kan det medgå atskillig tid til å avklare slike spørsmål i forkant av saken. Det er nå fire år siden en arbeidsgruppe nedsatt av Domstoladministrasjonen utredet dette og kom med en rekke forslag til endringer, uten at noe har skjedd.

9 Tolkene

Internasjonaliseringen av kriminaliteten og innvandringen til Norge har ledet til at tolker benyttes i stadig større grad i domstolene. Dette innebærer nå kostnader på over 100 millioner per år.

At tolking skjer med høy kvalitet er helt avgjørende for rettssikkerheten. Men straffeprosessloven reflekterer ikke tolkebruken på en tidsmessig måte, når det i § 304 tredje ledd heter: «Forstår tiltalte ikke det norske språk, eller er han døv, må i det minste de påstander som er nedlagt av aktor og forsvarer bringes til den tiltaltes kunnskap.» Dette er, for å si det forsiktig, ikke i samsvar med de konvensjonsbaserte forpliktelser Norge har. Justisdepartementet nedsatte i 2004 en arbeidsgruppe for å se på regler for bruk av tolker og oversettelse av dokumenter i forbindelse med straffesaker. Arbeidsgruppens rapport forelå i 2005, og inneholder en rekke forslag til tiltak for å styrke og systematisere arbeidet med tolking i domstolene. Intet har skjedd.

10 Sakkyndiges rolle

I de mer alvorlige straffesakene møter det gjerne sakkyndige. Sakkyndigheten kan gjerne gjelde rettspsykiatri eller rettsmedisin, men kan i prinsippet gjelde bortimot ethvert ikke-juridisk fagfelt. En sentral dommerferdighet er evnen til å avhøre og forstå sakkyndige. Dette kan være krevende, og i noen saker kan den sakkyndige i realiteten avgjøre saken; ikke minst gjelder dette de psykiatrisk sakkyndige. Selv om retten formelt sett står fritt til å tilskrive sakkyndigbeviset den bevisverdi man mener det fortjener, vil sakkyndigbeviset i praksis kunne bli behandlet som et autoritativt bevis. Bortsett fra at dette er et tema for dommeres kompetanseutvikling, er det to spørsmål det er grunn til å se på.

For det første er rettens grunnlag og fremgangsmåte for å finne fram til sakkyndige i dag ikke optimal. Sakkyndige kan hentes inn, uten at de nødvendigvis reelt sett har den nødvendige kompetanse, eller er faglig oppdatert. Delvis er f.eks. rettsmedisinsk virksomhet institusjonalisert gjennom Folkehelsa og andre institusjoner. Men innen rettspsykiatrien og andre fagfelt flyter dette. Det er grunn til å se på en styrking av domstolenes mulighet til å finne de riktige sakkyndige.

For det andre: i straffesaker brukes sjelden fagkyndige meddommere, men det skjer, og da særlig i større økonomiske straffesaker. Vi har ikke noen ordning med faste fagkyndige meddommere, slik at meddommerne plukkes fritt, om enn i samråd med partene. Kanskje er dette en ordning som er grei nok. Men GRECO (Group of States against Corruption, The European Council) har etter en gjennomgang av Islands rettssystem reagert på at man der har den samme ordning som i Norge, og det vurderes nå å endre det islandske lovverket. Dette vil nok også kunne bli et tema her til lands.

11 Forskning

Mange av de synspunkter som kastes frem i diskusjonene om domstolene, er basert på en større eller mindre grad av erfaring, og i svært liten grad på forskning. Det forskes nok en del på domstolene, men mye er det ikke, og til dels forblir denne forskningen ukjent ut over den indre krets og de spesielt interesserte. Og domstolenes saksbehandlingssystem Lovisa inneholder en mengde data som det i dag ikke er mulig å ta ut på en slik måte at man kan få belyst viktige spørsmål. Justisdepartementet har vel knapt nok et forskningsbudsjett, i motsetning til andre departementer. En videreutvikling av strafferettspleien vil måtte bygges på ulike pilarer, slik som kriminalpolitikk, rettspolitikk, etikk, filosofi og mye annet. Men den bør også bygges på et kunnskapsgrunnlag som er et annet og bedre enn i dag. Også her har Justisdepartementet en rolle å fylle.