1. Noen utviklingstrekk i domstolene de senere år

Arbeidet i domstolene har endret seg vesentlig de senere år. Det er her rom for bare en temmelig stikkordsmessig behandling av noen av disse utviklingstrekkene, knyttet opp mot straffesakene.

Domstolene behandler årlig rundt 14 000 meddomssaker og nærmere 50 000 enedommersaker. De senere års fokus på effektivitet har medført at domstolenes saksbehandlingstid har blitt stadig kortere. Bakgrunnen for dette har særlig vært utredninger, lovendringer og aktivt arbeid med rutiner, sterk vektlegging av aktiv dommerstyring, lederutvikling mv. i domstolene. Dagens effektivitet i norske domstoler ligger internasjonalt på et toppnivå.

Samtidig har kravene og forventningene til dommere og domstoler blitt annerledes og sterkere enn før. Mediapresset er mer omfattende enn tidligere, lyd- og bildedekning av rettssaker skjer i større omfang, og dommere og domstolenes virksomhet er mer eksponert i media. Dette er klart en positiv og riktig utvikling, men utviklingen kan oppleves som et økt press mot dommerne og dommerrollen. Delvis som et resultat av økt mediadekning, har kravene til dommeres atferd kommet mer i fokus. Også etableringen av klagemuligheten til Tilsynsutvalget for dommere har her bidratt.

Med hensyn til meddomssakene har vi over år sett en utvikling i retning av flere mer omfattende saker enn tidligere. Politiets vurdering i utredningen «Politiet mot 2020»1 gir et godt underbygd bilde av en fortsatt utvikling mot stadig alvorligere og mer kompliserte straffesaker.

At sakene blir mer omfattende har flere årsaker. Sakkyndighet, herunder alternativ sakkyndighet («battle of experts») brukes i stigende grad. Sakkyndigheten har innholdsmessig også blitt mer spisset enn før i tiden, siden den vitenskapelige utviklingen har medført ny kunnskap og nye former for spisskompetanse. Nye former for bevismidler har kommet til, slik som data fra ulike former kommunikasjonskontroll (som kan utgjøre en voldsom bevismengde i den enkelte sak) og DNA-bevis. Et stadig økende innslag av fremmed- eller flerkulturelle brukere av domstolene, både i straffesaker og sivile saker, har medført nye utfordringer for dommerne. Dette gjelder ikke minst kulturforståelse og bruk av tolk. Kriminalitetsbildet får dessuten et stadig mer internasjonalt preg, både internt i Norge og mht. tverrnasjonal kriminalitet, særlig når det gjelder narkotika, menneskehandel og økonomisk kriminalitet. De økonomiske straffesakene og ulike typer næringslivstvister fordrer at dommere må forstå omfattende og kompliserte problemstillinger innen livsområder de færreste har kjennskap til fra tidligere.

Innslagene av internasjonale regler er markert annerledes enn tidligere, i første rekke pga. et stadig sterkere fokus på Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), både gjennom avgjørelser i Menneskerettsdomstolen (EMD) og i Høyesterett, og også i FNs Menneskerettskomité. Lovendringer skjer oftere og i større omfang enn tidligere, slik at det blir mer krevende å holde seg faglig à jour. På prosessområdet har det skjedd en omfattende utvikling gjennom Høyesteretts praksis. Skjerpingen i rettspraksis av inhabilitetsreglene har medført en del opphevelser av dommer i alvorlige straffesaker, med de menneskelige og økonomiske følger dette har hatt. Høyesteretts avgjørelser i enkeltsaker – særlig når det gjelder prosessuelle problemstillinger – er i det hele tatt mindre forutberegnelige enn tidligere, dels pga. særnorske forhold, dels pga. dynamisk fortolking av EMK både her hjemme og ute. Straffeprosessen er ikke så klar og praktisk håndterlig som man kunne ønske, og dommerne i underrettene kan bli i villrede og kanskje tillate for mye for å unngå opphevelser. Det er ikke lett å drive god prosessledelse når man ikke riktig vet hvor langt de aktuelle regler rekker; det være seg f.eks. opplesning av forklaringer, hva som skal foreholdes siktede og vitner, hvor langt inhabilitetsreglene strekker seg osv.

De forholdene som her er nevnt, medfører at kravene til dommeres kunnskap og kompetanse har endret seg de senere år. En ting er den rent rettslige utviklingen. Men det er helt nødvendig at dommere har kunnskap om annet enn juss, f.eks. barn, flerkulturelle problemstillinger, offerreaksjoner mv. Samtidig skal dommere være dommere. Spesialkunnskap må for det meste innhentes via sakkyndige mv., men dommere skal også ha tilstrekkelig innsikt til å kunne forstå hva sakkyndige uttaler, og til å forholde seg kritisk til de sakkyndige.

I det hele har en rekke forhold ledet til at dommeres arbeid i dag er klart mer krevende enn for 15-20 år siden. Det er en stor utfordring å finne frem til hvordan man kan sikre at kvaliteten og effektiviteten opprettholdes og forbedres. Og det er all grunn til å tro at kompleksiteten vil øke i årene som kommer.

2. Hvordan bør utviklingen bli framover?

Et naturlig utgangspunkt her er at domstolene skal være samfunnets beste tilbud på formalisert konfliktløsning i sivile saker (tvistesaker). På straffesakssiden bestemmer Grunnloven at straff ikke kan ilegges uten ved dom. Også her skal domstolene holde høy kvalitet i sakshandlingen og i håndteringen av brukere og media, og ikke minst når det gjelder innholdet av de rettslige avgjørelsene.

De senere år har vi hatt en utvikling hvor domstolenes virksomhet har blitt spisset i retning av nettopp de dømmende oppgavene. Tinglysing er overført til Statens Kartverk, og også andre «registeroppgaver» er tatt ut, mens skiftearbeidet i dag i stor grad skjer gjennom bruk av advokater som bobestyrere. Namsmannsavdelingene som var knyttet til de største domstolene, er eksportert fra domstolene og er blitt til namsfogdkontorer, knyttet til politiet.

Det er naturlig å tro at denne utviklingen vil fortsette – det er eksempelvis grunn til å drøfte om domstolene fortsatt skal drive med vielser, notarialforretninger og andre mer forvaltningsmessige gjøremål. Som det heter det i St.meld. nr. 23 (2000-2001) Førsteinstansdomstolene i fremtiden: Domstolenes primære oppgave er å utøve dømmende virksomhet. Jeg tror at domstolene om 10-15 år har rendyrket denne viktigste siden av virksomheten.

Fra 2002 er det gjennomført en strukturreform i domstolene. Antallet førsteinstansdomstoler er redusert fra 92 til 67, hvilket på den ene siden innebærer at mange tingretter nå er større og mer robuste enheter, men på den annen side at det er blitt større avstand til domstolene. Det er ikke usannsynlig at denne prosessen vil fortsette. Men dette er et politisk spørsmål hvor ikke bare domstolsfaglige betraktninger vil være styrende, men også distriktspolitiske synsmåter. Dette åpner for tanker om hvordan domstolenes arbeid kan utvikles for å styrke kvaliteten, men også for tanker om hvordan den lokale rettspleien kan utvikles. Vi har i hver kommune forliksråd, som årlig behandler rundt 125 000 tvistesaker. De senere år(ene) har vi i kommunene også fått konfliktråd, som behandler både tvistesaker og straffesaker. Hvis de alminnelige domstoler sentraliseres, må vi ha tanker om hvordan disse elementene i den lokale rettspleie kan utvikles, også på straffesaksområdet.

I lys av dette, og av de utviklingstrekk som er nevnt foran, kan det være grunn til å se på hva domstolene bør drive med i årene som kommer med et kritisk og mer overordnet blikk. Å få hevet diskusjonen om dette opp på et mer prinsipielt plan, er imidlertid en utfordring, ikke minst fordi endringer må ha en politisk forankring. Men det er også en utfordring for fagmiljøene å heve blikket; det er lett – og mest behagelig – å la fremtiden bli en ren fremskriving av fortiden.

3. Balansen mellom ressursinnsats og kvalitet: Bør domstolene drive med «småsaker»?

Domstoler er høykompetansevirksomheter. Dommere søkes rekruttert blant de beste juristene, og har minst ti års – ofte tjue års – arbeidserfaring når de utnevnes. Et dommerårsverk koster rundt én million. I tillegg kommer alle andre omkostninger som er knyttet til rettslig behandling av en sak. Det kan hevdes at de sakene retten behandler i noen grad bør stå i forhold til en slik ressursinnsats. Jo mer sentralisert domstolsstrukturen blir, desto større blir også utgiftene og tidsbruken for å møte opp i retten. Dommeres kompetanse bør benyttes på en fornuftig måte.

Domstolenes virksomhet skal være preget av høy kvalitet. Det må likevel vurderes om ikke domstolenes tilbud på noen områder innebærer at kvaliteten – og herunder omkostningene ved å gi et tilbud med høy kvalitet – er for høy i forhold til hva saken gjelder. Det kan hevdes å være ganske meningsløst at en høyt utdannet og erfaren dommer skal ta stilling til et parkeringsgebyr på 500 kroner eller en bot for naskeri av en sjokolade til kr 9,90.

Når det gjelder en god del mindre overtredelser av vegtrafikkreglene har man valgt en løsning som går ut på å ilegge «gebyr». Begrepet gebyr er bevisst valgt for å unngå at reaksjonen anses som en «straff». Slike gebyrer kan bringes inn for tingretten, som i reglene om dette betegnes som «klageinstans». Det kan mer prinsipielt hevdes at domstolene ikke bør være «klageinstanser» for forhold som ikke gjelder straff.

Etter vegtrafikkloven § 31a kan det for parkeringsovertredelser ilegges gebyr, noe politiet kan ilegge, men også kommunen der dette er besluttet. Gebyret er etter parkeringsforskriften § 14 på kr 500. Slike gebyrer kan innklages for tingretten, som behandler sakene som enedommersaker. Et stort antall klager over parkeringsgebyr behandles utenfor rettsapparatet – av Parkeringsklagenemnda. Etter forskrift 1993-09-17 nr 855: Forskrift om gebyr for visse overtredelser av vegtrafikklovgivningen, kan det videre ilegges gebyr for en rekke overtredelser. Gebyret er kr 500,- for alle overtredelser med unntak av § 1 f) hvor gebyret er kr 750,- og § 1 h) og i) hvor gebyret er kr 1 500,-. Tingretten er også her «klageinstans». Også her gjelder altså sakene meget små beløp, som ikke står i noe fornuftig forhold til omkostningene ved bruk av de alminnelige domstoler.

En rekke lovovertredelser løses ved forelegg eller forenklet forelegg. Hvis forelegg ikke vedtas, kan påtalemyndigheten bringe saken inn for retten som straffesak etter de alminnelige regler om at forelegg trer i stedet for tiltalebeslutning (straffeprosessloven kapittel 20). Domstolenes behandling av foreleggssakene har nylig vært gjenstand for lovendringer. Etter lovendringen går ikke disse sakene lenger nødvendigvis for meddomsrett, idet de i atskillig grad kan behandles som enedommersaker.

Sakene er vanligvis ganske enkle, ved at de gjelder en bot på noen tusen kroner, og ved at bevisførselen sjelden er mer enn avhør av ett vitne. Men et lite fåtall slike saker kan også være svært omfattende. Siktede har som utgangspunkt ikke krav på å få oppnevnt offentlig forsvarer, men kan helt unntaksvis få det.

Sentraliseringen av tingrettene innebærer i noen grad et rettssikkerhetsproblem når det gjelder både gebyrsakene og foreleggssakene. Det kan nok oppleves som litt meningsløst å reise ti mil for å krangle på et gebyr på 500 koner eller en bot på noen tusen kroner, noe som vil være situasjonen mange steder i landet, men ikke på Østlandsområdet der tingrettene mange steder ligger meget tett.

Det bør finnes en annen løsning for overprøving av de offentlige gebyrileggelsene. Dette kan kanskje skje utenfor rettsapparatet. Men det kan også skje ved at den lokale rettspleie utvikles slik at disse sakene kan behandles på en enkel måte lokalt, med akseptabel kvalitet.

For foreleggssakenes del kunne en prinsipiell endring være å legge de enklere sakene – og de fleste foreleggssakene er enkle – til et profesjonalisert og regionalisert lokalt domstolsorgan. Men hvor får vi et slikt organ fra? Jeg tror for min del at svaret ligger i en form for integrering mellom forliksråd og konfliktråd, kombinert med en viss grad av regionalisering, jf. også tidens diskusjon om revisjon av kommunestrukturen. Hertil trengs tilgang på juridisk kompetanse. En slik modell ville gi en lokal mulighet til en behandling av de minste straffesakene, med akseptabel kvalitet.

Med andre ord: På lengre sikt bør dagens domstoler ikke befatte seg med gebyrsaker og de minste straffesakene. Dommeres kompetanse bør ikke brukes på slike saker.

4. Spesialisering?

4.1 Spesialiserte dommere?

Dommere i de alminnelige domstolene er generalister. Det innebærer at enhver dommer kan og skal behandle enhver sakstype. Saksfordelingen skal dessuten som hovedregel skje ut fra et tilfeldighetsprinsipp, dvs. at spesielle saker/sakstyper ikke skal kanaliseres til spesielle dommere. Hvor langt dette prinsippet egentlig rekker som rettslig bindende norm, er det en viss uenighet om. Det er lite tvilsomt at det i en del domstoler skjer en saksfordeling som ikke alltid er helt tilfeldig. Å tildele en omfattende og komplisert sak til en helt fersk dommer, vil f.eks. i mange tilfeller ikke være hensiktsmessig. Behandling av barnesaker, rettsmekling og Narkotikaprogram med domstolskontroll har i noen grad medført en viss spesialisering.

Domstoladministrasjonen har iverksatt et forsøksprosjekt som innebærer mulighet til en viss, men forsiktig spesialisering. Interessen for dette prosjektet er økende.

Men generalistmodellen sitter i ryggmargen på norske dommere. Muligheten til å få behandle alle slags saker er også et av de elementer som gjør dommeryrket spennende og utviklende. Spørsmålet er imidlertid om dette er en modell vi fortsatt bør legge til grunn, i lys av utviklingen i retning stadig mer kompliserte saker. Kan vi opprettholde en slik modell, som vi internasjonalt er relativt alene om, og samtidig sikre at domstolenes saksbehandling og avgjørelser holder høy kvalitet?

På straffesaksområdet er det flere grunner til å problematisere dette.

Kanskje kreves det særlig god kompetanse for å administrere de virkelig store sakene? Før toinstansreformen ble de alvorligste straffesakene administrert av et fåtall dommere i lagmannsrettene, som fikk omfattende «mengdetrening» både i prosessledelse og straffeprosess. I dag kan en hvilken som helst av 350 tingrettsdommere få en slik sak i fanget. Den økende kompleksiteten innen prosessjussen med de snubletråder denne utviklingen innebærer, får de mest dramatiske utslag i de alvorlige eller omfattende straffesakene. Å forholde seg til en stadig mer omfattende og komplisert bevismengde og til sakkyndige innen ulike fagområder mv., er også en stadig større utfordring.

Innen spesielle saksområder ellers kunne det samme overveies. Det er f.eks. naturlig å tenke på saker om datakriminalitet eller omfattende økonomske forbrytelser.

God prosessledelse har også en økonomisk side: klarer en dyktig dommer å administrere en fireukers sak med fire forsvarere og en bistandsadvokat så godt at saken kan avvikles på tre uker, spares staten for en kvart million kroner. Og er dommeren god i straffeprosess og unngår snubletrådene, slipper man opphevelser etter anke, med de økonomiske, menneskelige og omdømmemessige konsekvenser opphevelser har.

Det er derfor grunn til i fremtiden å overveie om et antall dommere burde gis et omfattende kompetansetilbud, og la disse dommerne få et hovedansvar for behandling av de mest kompliserte sakene. Jeg tror domstolene i et kvalitetsperspektiv vil tjene stort på å ta et langt skritt videre i retning av spissere dommerkompetanse og en neddemping av generalistmodellen og tilfeldighetsprinsippet.

4.2 Spesialiserte domstoler?

Hvilken av de 66 tingrettene som får en konkret straffesak til behandling, styres av vernetingsreglene i straffeprosessloven §§ 10 forts. Hovedregelen er at saken går i den rettskrets der den straffbare handlingen antas foretatt. Dette kan være alt fra den meget store Oslo tingrett med over 90 dommere, som behandler hver 5. straffesak i Norge, eller en domstol i distriktet med én fast dommer som kanskje behandler 20-40 små straffesaker i året. Med all respekt for dommere i de minste domstolene, bør det være rimelig klart at en enslig dommer ikke har mulighet til å få spisset sin kompetanse i noen særlig grad. Han eller hun må likevel ta til behandling de saker som bringes inn for domstolen, det være seg straffesaker eller tvistesaker. Og i et land hvor vi har under 40 drapssaker per år og rundt 100 voldtektssaker i domstolene, vil det være svært sjelden at en liten domstol får slike saker til behandling.

Nå går det vel likevel stort sett bra. Men tenker man systemisk på dette, er det ikke vanskelig å se at dagens domstolssystem ikke i seg selv er egnet til å sikre den beste kvaliteten. En måte å løse dette på, er å fjerne de minste domstolene og etablere større enheter som gir rom for kompetanseutvikling på et annet nivå. Selv om dette er et politisk spørsmål, er jeg ikke videre i tvil om at vi i 2020 har gjennomført en slik strukturendring.

En annen løsning vil være å myke opp vernetingsreglene og styre de alvorligste sakene i retning et mindre antall store tingretter. En slik løsning kunne vurderes dersom dagens domstolsstruktur ikke endres vesentlig. Det er ikke noe poeng at en domstol skal ha lokal tilknytning når alvorlige saker behandles. Før toinstansreformen startet disse sakene i en av de (den gang) fem lagmannsrettene. Men en slik endring ville kunne oppleves som å innføre en form for «første- og annenrangs» tingretter. Det er likevel ikke gitt at dette er et avgjørende argument mot en slik løsning, hvis man holder sikring av høy kvalitet som det styrende ved valg av løsninger.

5. Andre yrkesgrupper inn i domstolene?

De alminnelige domstolene består i dag, litt forenklet, av to yrkesgrupper: dommere (utnevnte embetsdommere og dommerfullmektiger) og saksbehandlere. På lengre sikt kan det være grunn til å vurdere om andre yrkesgrupper kan trekkes inn i domstolene. I forhold til straffesakene er det særlig grunn til å tenke på rettstolkene. Det brukes i dag tolker i omlag 7 500 straffesaker (enedommer- og meddomssaker) i året, og det koster rundt 85 millioner kroner per år på å honorere tolker som tjenestegjør i retten. Kvaliteten på tolkingen er mildt sagt svært varierende, og dette er i dag antakelig det største rettssikkerhetsproblem vi har i norske domstoler.

Kanskje bør det vurderes å ansette et visst antall tolker med svært god kompetanse både språklig og med hensyn til de særlige utfordringer rettstolking utgjør. En god del av tolkingen kan skje via video, slik at også domstoler ut over landet kunne dra nytte av en mer sentralt plassert tolkestab. Dette kan være særlig viktig i hastesaker, slik som ved fengslinger.

6. Ankesakene: fortsatt full ny prøving?

I dag skjer den regulære ankebehandlingen (ved fullstendig anke) som en full ny prøving av alle sider ved saken, som om behandlingen i tingretten overhodet ikke har funnet sted. Det er imidlertid ingen grunn til å tro at kvaliteten på bevisene er bedre i andre runde. Tvert imot vil hukommelsen være dårligere på grunn av tidens løp, og en ny runde gir mulighet for å justere innholdet i forklaringen.

I dag skjer det ingen form for sikring av innholdet i de forklaringer som ble gitt i tingretten. Her står Norge i særstilling i forhold til de fleste andre land. I Sverige tas alle forklaringer opp med lyd og bilde, og opptakene spilles av i ankeinstansen. At det skal skje opptak av parts- og vitneforklaringer i tvistesaker i Norge har lovgiver for lengst bestemt (tvisteloven § 13-7). Når dette vil kunne skje i praksis er imidlertid helt umulig å si, siden Stortinget ikke synes å ha noen tanke om å følge opp dette lovvedtaket med bevilgninger til utstyr. Behovet er vel så stort, om ikke større, i straffesaker.

Fra det tidspunkt teknikken her er på plass, må det vurderes om full ny prøving med gjentakelse av bevisføringen i lagmannsrettene lenger har noen fornuftig mening. Utviklingen bør gå i den retning at vitnebevisene gjenbrukes i lagmannsrettene, med en viss adgang til supplerende bevisførsel hvor det er god grunn for dette. Behandlingen i tingretten blir da mer avgjørende enn i dag, og ikke en «rundingsbøye» før det egentlige slaget står i lagmannsretten. Dette vil nok endre arbeidsmåten i våre lagmannsretter, både for dommere og profesjonelle aktører, men det får så være.

7. Oppsummering

Om noen av disse tankene vil bli realitet, gjenstår å se. Utviklingen av justissektoren er et politisk spørsmål, hvor også andre tanker enn de sektorfaglige og sektorpolitiske er styrende. De justispolitikerne jeg har møtt de siste årene, har hatt en imponerende vilje til å sette seg inn i det fagfeltet de har fått ansvaret for å styre. Men politikken styres nå engang mye av dag-til-dag-tenking og strategisk posisjonering mot neste valg. Innenfor justissektoren kan vi også lett bli innadvendte og kortsiktige i vår tankegang. I et samfunn i stadig raskere endring og utvikling må vi likevel som fagfolk ta oss tid til – og ha mot til – å reflektere over sider ved det systemet vi er en del av.