1. Innledning

Dette nr. inneholder følgende:

  • Rundskriv nr. 4/2008 «Konfliktråd»

  • Rundskriv nr. 1/2009 «Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i politiet – 2009»

  • Nye retningslinjer om «dobbeltstraff» etter storkammeravgjørelse i EMD

2. Rundskriv nr. 4/2008 «Konfliktråd»

Riksadvokaten utga 22. desember 2008 et nytt rundskriv om konfliktråd. Rundskrivet erstatter det tidligere rundskrivet fra 1993. Rundskrivets tekst er tatt inn nedenfor i sin helhet. Et vedlegg med oversikt over forarbeider, litteratur mv. er ikke tatt med.

«I. BAKGRUNN

Konfliktråd har vært i bruk i Norge siden 1980-tallet og ble lovfestet i 1991. Det er nå behov for å justere riksadvokatens retningslinjer fra 1993, og rundskriv nr. 2/1993 oppheves.

Behandling av saker i konfliktråd er regulert i konfliktrådsloven av 15. mars 1991 nr. 3. Regler om påtalemyndighetens overføring av straffesaker til konfliktrådet er inntatt i straffeprosessloven § 67 fjerde ledd og § 71a, jf. nedenfor under punkt II. Punkt III inneholder en kort omtale av andre måter en sak kan komme til konfliktrådet på. I et vedlegg til rundskrivet finnes en oversikt over forarbeider og andre nyttige referanser.

I straffeloven 2005, som ikke er trådt i kraft, er overføring til megling i konfliktråd etter straffeprosessloven § 71a regnet opp blant «andre strafferettslige reaksjoner»1 uten at det med dette er tilsiktet noen realitetsendring.2

Regjeringen har fastslått at konfliktrådene skal være «hovedleverandør» av «restorative justice» i straffesakskjeden. Påtalemyndighetens overføring av saker til konfliktråd er et viktig bidrag til å gjennomføre dette i praksis. «Restorative justice» er definert som en måte å reagere mot kriminelle handlinger hvor man balanserer ofrenes, gjerningspersonenes og lokalmiljøets behov. Sentrale elementer i tenkningen har vært beskrevet slik:3

 

«Reaksjonen fra samfunnet på ei kriminell handling bør starte med å bøte så mykje som mogleg på den skaden som offeret har blitt ramma av.

Gjerningspersonen skal stimulerast til å forstå konsekvensane av eigne handlingar og bli oppmuntra til å ta ansvar.

Offeret bør ha høve til å fortelje gjerningspersonen direkte kva konsekvensar den kriminelle handlinga har hatt for han eller ho, stille gjerningspersonen spørsmål og så saman med gjerningspersonen finne den beste framgangsmåten for å bøte på skaden.»

 

I Kriminalomsorgsmeldingen 20084 heter det:

 

«En nytenkning som har gjort seg bemerket i mange europeiske land, er knyttet til begrepet restorative justice. Norge var med konfliktrådsordningen tidlig ute i praktisk bruk av restorative justice, mens man i andre europeiske land hadde en mer forskningsbasert og teoretisk tilnærming.»

 

Antall saker overført til konfliktråd økte med ca. 250 fra 2006 til 2007.5 Regjeringens mål er fortsatt å øke bruken av konfliktråd, særlig overfor unge lovbrytere.

I Justisdepartementets tildelingsbrev av 15. desember 2008 til Den høyere påtalemyndighet for 2009 heter det:

 

«Økt bruk av konfliktråd for unge lovbrytere skal prioriteres også i 2009. Politiet, påtalemyndigheten og konfliktrådene skal samarbeide om å tilby megling i alle egnede saker.»

 

I riksadvokatens mål- og prioriteringsrundskriv for politiet 2008 er det fremholdt at påtalemyndigheten må benytte konfliktrådsordningen i flere saker i inneværende år enn i 2007, særlig overfor unge lovbrytere. Det er videre understreket at de gjeldende retningslinjene om sakstyper etc., fortsatt gir rom for å øke antall saker.6 Dette gjelder også for 2009. Riksadvokaten vil eventuelt i senere mål- og prioriteringsskriv komme tilbake til om antallet overføringer til konfliktråd har funnet et naturlig leie.

II. OVERFØRING TIL KONFLIKTRÅDET ETTER STRAFFEPROSESSLOVEN § 71A

 

  1. Anvendelsesområdet

 

a) Saken må egne seg for konfliktrådsbehandling

Etter straffeprosessloven § 71a er det et vilkår for konfliktrådsbehandling at saken egner seg. Vurderingen av hvilke saker som er egnet, hører under påtalemyndigheten, og kan ikke overprøves av konfliktrådet. Fra et påtalemessig synspunkt er konfliktrådsbehandlingen først og fremst egnet hvor individualpreventive hensyn taler for slik behandling, og sterke allmennpreventive hensyn ikke taler mot.

b) Ikke alternativ til ubetinget fengsel

Ligger saken etter rettspraksis an til ubetinget fengsel, vil det svært sjelden være grunnlag for konfliktrådsbehandling etter straffeprosessloven § 71a.

I utgangspunktet vil heller ikke saker som må antas å føre til samfunnsstraff, være egnet for overføring til konfliktrådet. Høyesterett har fremholdt at samfunnsstraff er en streng reaksjon.7 Slike saker bør derfor normalt fremmes for retten.

c) Må være en skadelidt

Det følger både av konfliktrådsloven § 1 og (forutsetningsvis) av straffeprosessloven § 71a at det må finnes en fornærmet eller skadelidt for at saken skal kunne sendes til konfliktrådet. (Konfliktrådsloven åpner for eksempel ikke for at «ideelle samfunnsinteresser» kan representeres ved interesseorganisasjoner eller myndighetsrepresentanter.) Finnes ingen direkte fornærmet, kan ikke saken overføres til konfliktråd, jf. straffeprosessloven § 71a. Narkotikalovbrudd kan derfor for eksempel ikke overføres. Det samme gjelder vegtrafikkovertredelser som ikke har rammet noen enkeltperson.

Det kreves ikke at fornærmede er myndig for at saken skal kunne behandles i konfliktrådet, men fornærmede må være gammel nok til å forstå hva saken gjelder.8

Er fornærmede et lite barn, har det oppstått spørsmål om vergen kan møte på vegne av barnet. Det passer dårlig med lovens system å gjennomføre et meglingsmøte uten at den egentlige fornærmede er til stede. I hvilken grad den fornærmedes verge kan få sitt klagemål behandlet i konfliktrådet som sivil sak, avgjøres av konfliktrådet.

I tillegg til privatpersoner kan foretak opptre som part i konfliktrådet.9

Til tross for at konfliktrådsloven bare omhandler foretak som skadelidte, må det antas at også et foretak i prinsippet kan få straffesak mot seg behandlet i konfliktrådet.

Det er bare en person «i foretakets tjeneste» som kan møte på dets vegne. Ansatte i et vaktselskap som utfører oppdrag for den skadelidte, kan altså ikke møte på vegne av foretaket.

d) Sakstyper

Overføring til konfliktråd egner seg, som nevnt ovenfor, der allmennpreventive hensyn ikke taler for en strengere reaksjon, og hvor individualpreventive hensyn taler for en reaksjon som konfliktråd. Konfliktråd egner seg derfor særlig godt i følgende sakstyper:

 

  • Vinningsforbrytelser som naskeri og tyveri.

  • Skadeverk.

  • Enkelte legemsfornærmelser, særlig de som springer ut av en forutgående konflikt.

 

Overføring til konfliktråd kan også vurderes selv om lovbryteren har begått flere lovbrudd, for eksempel flere naskerier fra butikk.

Også andre sakstyper kan egne seg for overføring til konfliktråd. Det gjelder for eksempel mindre alvorlige trusler, brudd på reglene om privatlivets fred, herunder ulovlig offentliggjøring av personbilder,10 overtredelse av straffeloven § 349 a (nekting av varer eller tjenester, eller adgang til offentlig forestilling mv. pga. religion, livssyn, etnisk opprinnelse, seksuell orientering m.m.) og krenkelser av en opphavsmanns rettigheter eller andre rettigheter som er vernet etter åndsverkloven.

e) Lovbryteren

Konfliktrådsloven krever ikke at lovbryteren skal være tidligere ustraffet, men ordningen vil være mest aktuell i slike tilfeller. Overføring til konfliktråd kan likevel være en adekvat reaksjon til tross for tidligere straffbare forhold, særlig dersom den forrige reaksjonen ligger noe tilbake i tid og livssituasjonen nå er endret (eller er i ferd med å bli det).

I utgangspunktet taler det mot å avgjøre en straffesak ved overføring til konfliktrådet at lovbryteren tidligere har fått straffesak avgjort på denne måten eller at konfliktsrådsbehandling tidligere er satt som vilkår for betinget dom.11

Konfliktråd kan likevel være aktuelt hvis dette etter politiets oppfatning fremstår som en god løsning for fornærmede. I vurderingen bør også inngå lovbryterens alder ved forrige konfliktrådsbehandling og hvor lang tid som er gått siden forrige megling.

Tidligere sivile konfliktrådssaker vil normalt ikke tale mot å overføre en straffesak til konfliktråd dersom lovbryteren har vist vilje til oppgjør i konfliktrådet eller har oppfylt inngåtte avtaler.

I straffeloven 2005, som ennå ikke er trådt i kraft, fastsettes at fengselsstraff overfor lovbrytere under 18 år på gjerningstiden bare skal brukes når det er «særlig påkrevd».12 Dette prinsippet må anses å gjelde også etter straffeloven 1902.13 Likevel bør saker om handlinger som ville ført til fengselsstraff (eller samfunnsstraff) for voksne lovbrytere, normalt ikke avgjøres ved overføring til konfliktråd. For eksempel bør legemsbeskadigelser eller vold mot offentlig tjenestemann iretteføres med krav om betinget dom eller samfunnsstraff (hvis ikke forholdet er så alvorlig at fengselsstraff bør anvendes til tross for at lovbryteren er under 18 år).

I det tidligere rundskriv om konfliktråd (nr. 2/1993) het det at behandling i konfliktråd «antas likevel å være best egnet for lovbrytere under 25 år». Dette har i enkelte tilfeller vært misforstått slik at det skulle mye til for at eldre lovbrytere skulle få sine saker overført til konfliktråd etter straffeprosessloven § 71a, og riksadvokaten viderefører ikke denne retningslinjen. Egner saken seg for overføring, er det i dag vanskelig å tenke seg at lovbryterens alder skal tale avgjørende mot konfliktrådsbehandling.

 

2. Fremgangsmåten ved overføring til konfliktrådet

 

I straffeprosessloven § 67 fjerde ledd og påtaleinstruksen § 18 A-1 er bestemt at med mindre saken omfattes av straffeprosessloven § 64 (Kongen i statsråd) eller § 65 (riksadvokaten), treffes beslutning om overføring til megling i konfliktråd av påtalemyndigheten i politiet. Politiet har således kompetanse til å beslutte overføring til konfliktråd også hvor tiltalekompetansen er lagt til statsadvokaten.

Lensmenn i utvalgte distrikter kan som en prøveordning treffe beslutning om overføring av saker til konfliktråd.14 Prøveordningen trådte i kraft 1. januar 2003, og har vært forlenget flere ganger, sist til ut 2009. Lensmennenes kompetanse er saklig avgrenset til bestemte, praktisk viktige, straffebud.15

Overføring til konfliktråd skal rutinemessig vurderes for de aktuelle sakstypene. Påtalemyndigheten må så tidlig som mulig i etterforskingen ta stilling til om saken egner seg for overføring, ikke minst når lovbryteren er ung.16 Uansett bør saken normalt kunne oversendes konfliktrådet innen 1-2 uker etter oppklaring.

Før oversendelse må det foreligge anmeldelse, med korrekt påtalebegjæring der dette er påkrevd. Det må snarest mulig innhentes samtykke fra partene til eventuell overføring til konfliktrådet. Er mistenkte eller fornærmede under 18 år, må vergen samtykke til at saken blir overført til konfliktrådet.17 Dersom et privat eller offentlig foretak er fornærmet, må samtykke innhentes fra den som er påtaleberettiget etter straffeloven § 79.

Formelt politiavhør er ikke alltid påkrevd, men det er et minstekrav at mistenktes forklaring og anmeldelsen viser at partene i det vesentlige er enige om saksforholdet.18 Påtreffes den skyldige på stedet, kan det være tilstrekkelig at polititjenestemannen i egenrapport gjengir hovedpunkter i gjerningspersonens forklaring. Likeledes kan det være tilstrekkelig at lovbryteren har erkjent forholdet ved undertegning på standardiserte anmeldelser for naskeri. Utarbeides ikke personaliarapport,19 må de vesentligste personopplysninger nedtegnes på annen måte.

Det følger av straffeprosessloven § 71a at den mistenkte får stilling som siktet når det besluttes overføring til konfliktråd etter denne bestemmelsen, og det må utferdiges siktelse senest ved oversendingen til konfliktrådet.

Orientering om at saken er overført til konfliktrådet gis i egne brev til fornærmede og siktede.20

 

3. Beviskrav

 

En sak kan ikke overføres til konfliktrådet dersom partene er uenige om vesentlige sider av saksforholdet.21 Konfliktrådet kan ikke brukes for å «se om partene kan bli enige» om faktum. Kravet om at partene skal være enige om det vesentlige av saksforholdet, gjør for øvrig at det regelmessig vil foreligge en uforbeholden tilståelse fra gjerningsmannen. Vilkåret i straffeprosessloven § 71a om at straffeskyld må anses bevist for at saken skal overføres til konfliktråd, vil dermed sjelden by på problemer.

Det følger videre av § 71a at både fornærmede og siktede må samtykke i at saken overføres til konfliktrådet. (Det sistnevnte kravet følger også av konfliktrådsloven § 5 første punktum.)

 

4. Klage

 

Dersom påtalemyndigheten ikke beslutter å avgjøre en straffesak ved overføring til konfliktråd etter straffeprosessloven § 71a, men velger å utferdige forelegg eller ta ut tiltale, kan siktede ikke klage over dette.22 Siden fornærmede og skadelidte må samtykke til konfliktrådsbehandling, og – i likhet med siktede – har angrefrist for den inngåtte avtalen i disse sakene,23 er det neppe praktisk at fornærmede klager over at saken er avgjort ved konfliktrådsbehandling. (Skulle en fornærmet klage etter at det er for sent å trekke samtykket til avtalen, kan man vanskelig tenke seg at overordnet påtalemyndighet kan realitetsbehandle en slik klage siden avtalen uansett vil være sivilrettslig bindende.)

Det kan derimot neppe utelukkes at en fornærmet eller skadelidt kan klage over at saken ikke er avgjort ved overføring til konfliktrådet, enten det er fordi saken er henlagt, avgjort ved påtaleunnlatelse, eller det er utferdiget forelegg eller tiltalebeslutning. Fornærmede vil bare ha rettslig interesse i en slik klage dersom siktede (fortsatt) samtykker i overføring.

 

Konsekvenser av konfliktrådsbehandling

a) Vellykket konfliktrådsbehandling

 

Er en sak avsluttet med godkjent avtale, kan påtalemyndigheten bare åpne straffeforfølgning på ny dersom den siktede vesentlig bryter avtalen.24Nye straffbare handlinger gir ikke grunnlag for å gjenåpne straffeforfølgning for det lovbruddet som er avgjort ved overføring til konfliktrådet etter straffeprosessloven § 71a.

Påtalemyndigheten kan ikke åpne ny straffeforfølgning selv om den skulle mene at den skadelidte har inngått en avtale som er mindre gunstig enn det som følger av alminnelig erstatningsrett. Det ligger i ideen med konfliktrådsbehandling at det er partene som skal finne en akseptabel løsning av konflikten. Både fornærmede og siktede må antas å være tilstrekkelig beskyttet ved reglene om angrefrist og at megleren skal godkjenne avtalen.25

 

b) Ikke vellykket konfliktrådsbehandling og avtalebrudd

 

Konfliktrådet skal orientere påtalemyndigheten om manglende avtaleinngåelse og om avtalebrudd uten hensyn til om bruddet er vesentlig. Kommer det en bruddmelding fra konfliktrådet, må påtalemyndigheten altså ta stilling til om bruddet er så vesentlig at straffeforfølgningen bør tas opp igjen.

I grensetilfeller kan det være grunn til å legge vekt på grunnen til at avtale ikke kom i stand eller ikke ble oppfylt. Har siktede gjort det som med rimelighet kan kreves for å få en avtale i stand, men fornærmede har vært urimelig krevende (eller megleren har nektet avtalen godkjent), kan det tas i betraktning. Har siktede derimot ikke villet bidra til å få i stand en fornuftig avtale, eller brutt en avtale uten god grunn, bør det normalt ikke gis påtaleunnlatelse. En slik avgjørelse ville «belønne» en siktet som misbrukte sin sjanse til å få saken løst ved konfliktrådsbehandling.

 

6. Strafferegistrering

 

Etter konfliktrådsloven § 17 skal avgjørelse om overføring av straffesak til megling i konfliktråd ikke registreres i straffe- eller bøteregisteret. Den samme regelen er inntatt i strafferegistreringsloven § 6 nr. 1. (Hvis saken ikke avsluttes endelig i konfliktrådet, slik at saken må vurderes på ny av påtalemyndigheten etter konfliktrådsloven § 16, skal den endelige avgjørelsen av straffesaken registreres.)

Derimot følger det i utgangspunktet av strafferegistreringsforskriften26§ 12 at slike avgjørelser skal tas med i en såkalt uttømmende politiattest. Justisdepartementet har bedt Politidirektoratet instruere politidistriktene om at overføring til konfliktråd kun skal vises på uttømmende politiattest i to år fra godkjent avtale med mindre siktede får ny reaksjon (eller har en verserende sak).27 Det er viktig at politiet, i den grad det er naturlig å komme inn på spørsmålet, gjør det klart overfor den siktede at forholdet vil bli tatt med i en uttømmende attest i (minst) to år.

 

III. KONFLIKTRÅDSBEHANDLING I ANDRE TILFELLER ENN ETTER BESLUTNING AV PÅTALEMYNDIGHETEN

1. Vilkår for betinget dom (straffeloven § 53 nr. 3 bokstav h)

 

Konfliktrådsmegling som særvilkår i betinget dom (herunder deldom), jf. straffeloven § 53 nr. 3, bokstav h bør vurderes oftere enn i dag. I saker hvor det er en skadelidt, og helt eller delvis betinget dom kan være aktuelt, bør påtalemyndigheten undersøke om siktede og fornærmede vil samtykke i et slikt vilkår. Siden saken her vil bli iretteført med straffereaksjon, gjelder ikke begrensningene i anvendelsesområdet omtalt ovenfor.

Det følger av straffeloven § 53 nr. 3 bokstav h at både domfelte og fornærmede må samtykke i megling i konfliktrådet,28 og at det kan settes som vilkår at domfelte møter til megling (og formentlig gjør et oppriktig forsøk på å komme fram til en avtale). Det kreves derimot ikke at det blir inngått avtale i konfliktrådet. Men blir det inngått avtale, er det et vilkår at avtalen blir oppfylt. (Domfelte som har inngått avtale, har neppe angrerett etter konfliktrådsloven § 13, siden konfliktrådslovens kapittel II må antas å gjelde bare for straffesaker overført etter straffeprosessloven § 71a.)29

Som ved konfliktrådsmegling etter at saken er overført etter straffeprosessloven § 71a, er det viktig at eventuelle avtalebrudd følges opp konsekvent og at saken fremmes for retten ved alvorlige eller gjentatte brudd, jf. straffeloven § 54 nr. 2. Betydningen av konsekvent oppfølging av brudd er omtalt i forarbeidene:30

 

«For å unngå misbruk av meglingsordningen er det derimot viktig at reaksjonen ikke uteblir, dersom gjerningspersonen bryter vilkåret. Tilbakemeldingen fra konfliktrådet vil inngå som et vesentlig moment i en konkret vurdering av om vilkåret må anses for å være brutt, og i tilfelle hvilke konsekvenser det skal få. Påtalemyndigheten må vurdere om eventuelle brudd er av en slik art at saken bør bringes inn for retten for fastsettelse av nye vilkår eller fullbyrding av straffen, jf straffeloven § 54.

Et viktig spørsmål er hva som skal regnes som brudd på vilkår om megling. Det typiske tilfellet vil være der gjerningspersonen unnlater å møte opp til megling, uten at det foreligger noen god grunn for uteblivelsen. En annen typisk situasjon hvor vilkåret brytes, er når gjerningspersonen møter til megling i beruset tilstand.»

2. Påtaleunnlatelse med vilkår om konfliktrådsmegling

 

Retningslinjene for overføring av straffesak til konfliktrådet etter straffeprosessloven § 71a gjelder tilsvarende der konfliktrådsmegling vurderes som vilkår for påtaleunnlatelse i medhold av straffeprosessloven § 69 tredje ledd, som viser til bl.a. straffeloven § 53 nr. 3 bokstav h om megling i konfliktrådet. Vil påtalemyndigheten unnlate påtale etter § 69 på vilkår om konfliktrådsmegling, forutsetter det at meglingen er en del av en samlet løsning, for eksempel slik det ble gjort med de såkalte ungdomskontraktene.31

 

3. Megling som ledd i samfunnsstraff

 

Etter straffegjennomføringsloven32§ 53 første ledd skal samfunnsstraff gå ut på samfunnsnyttig tjeneste, program eller andre tiltak som er egnet til å motvirke ny kriminalitet. En vellykket konfliktrådsmegling må antas egnet til å motvirke tilbakefall, og kan derfor brukes som ledd i gjennomføringen av samfunnsstraff. Det kan neppe kreves at avtale inngås, men begår domfelte i forbindelse med meglingen brudd på vilkår fastsatt i eller i medhold av straffegjennomføringsloven § 54, blir det å bedømme som andre brudd under gjennomføringen, jf. samme lovs § 58 og straffeloven § 28 b første ledd bokstav a.

Bruddsaker etter straffeloven § 28 b første ledd bokstav a fremmes av kriminalomsorgen eller påtalemyndigheten. Tilsatte i kriminalomsorgen kan møte i tingretten og lagmannsretten, mens saker for Høyesterett på vanlig måte føres av riksadvokaten eller en statsadvokat.33

 

4. Sivil sak

 

Mange saker behandles i konfliktrådet som sivile saker etter reglene i kapittel I i konfliktrådsloven. Kommer påtalemyndigheten til at et anmeldt forhold må henlegges, kan det i en del tilfeller være et godt råd å foreslå for anmelderen og eventuelt den anmeldte å ta kontakt med konfliktrådet for å få konflikten behandlet som sivil sak. Dette kan særlig være praktisk der den anmeldte er under 15 år, slik at saken må henlegges av den grunn. Det er viktig at det klargjøres at dette er et råd fra politiet, og at saken vil bli henlagt uavhengig av om en velger å henvende seg til konfliktrådet.

Påtalemyndigheten skal ikke utsette behandlingen av straffesaken for å se om partene blir enige i den sivile konfliktrådssaken, men skal treffe påtaleavgjørelse (henleggelse) uavhengig av dette.

Forut for konfliktrådsloven ble konfliktrådsbehandling brukt før påtalemyndigheten tok stilling til om den skulle avgjøre saken med en påtaleunnlatelse. Loven skulle endre dette, slik at både fornærmede og siktede vet at konsekvensen av en avtale (som blir oppfylt) er at saken er ute av verden. For fornærmede kunne det gjøre det vanskeligere å få inndrevet avtalt erstatningssum dersom det viste seg at gjerningsmannen likevel ikke fikk saken endelig avgjort ved å oppfylle avtalen inngått i konfliktrådet. Påtalemyndigheten skal opptre i samsvar med lovgiverens intensjoner, og ikke la saker ligge «på vent» før den tar stilling til hvilken avgjørelse som er den rette.

 

5. Behandling i konfliktrådet før straffesaken er ferdig

 

I noen tilfeller ønsker siktede og fornærmede megling i konfliktrådet mens straffesaken etterforskes. Dette må i tilfelle gjøres som sivil sak.

Behandling i konfliktrådet parallelt med at saken etterforskes, reiser både prinsipielle og praktiske spørsmål, og konfliktrådsloven er ikke skrevet med tanke på slik parallellbehandling. I Agder gjennomføres for tiden et forsøk med parallell megling i visse voldssaker der mistenkte er mellom 15 og 18 år. Riksadvokaten har sluttet seg til at påtalemyndigheten deltar i dette prosjektet for å få avklart om en slik parallellbehandling er gjennomførbar i praksis, og eventuelt om en permanent ordning krever tilpasninger i konfliktrådsloven.34

Inntil «Agder-prosjektet» er evaluert, er det ikke naturlig at påtalemyndigheten tar initiativ til eller oppmuntrer til en tilsvarende parallell behandling utenfor rammen av dette forsøket. Dersom det etableres en ordning med parallell sivil megling, vil riksadvokaten vurdere om det er behov for nærmere retningslinjer, f.eks. om bruk av opplysninger som kommer frem under meglingen i straffesaken.

 

6. Stormøter mv.

 

I noen tilfeller har politiet bidratt til at saken blir behandlet i såkalt stormøte hvor fremgangsmåten er en noe annen måte enn det som er forutsatt etter konfliktrådsloven. Det er positivt at politiet bidrar til å prøve ut nye tiltak på dette området. Ordningen med stormøter er under utvikling,35 og riksadvokaten går ikke her nærmere inn på dette. Det vises også til at i utredningen «Barn og straff – utviklingsstøtte og kontroll» (NOU 2008: 15) foreslås bl.a. et nytt kapittel 3 i konfliktrådsloven om stormøter overfor unge lovbrytere. Om forslaget blir gjennomført, vil riksadvokaten vurdere behovet for retningslinjer.»

3. Rundskriv nr. 1/2009 Mål- og prioriteringsrundskriv for politiet 2009

Riksadvokaten ga 18. mars 2009 ut de årlige mål og prioriteringsrundskrivene for politiet og statsadvokatene. Rundskrivet for straffesaksbehandlingen i politiet er inntatt i sin helhet nedenfor.

«I INNLEDNING

Mål- og prioriteringsrundskrivet for 2009 viderefører hovedlinjene i tilsvarende rundskriv for 2008.36 De generelle mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen ligger i hovedsak fortsatt fast over tid. (Som det fremgår har riksadvokaten også i år utarbeidet et fullstendig rundskriv hvilket innebærer at det er atskillig gjentakelser fra fjoråret.) Rundskrivet må på vanlig måte sammenholdes med andre sentrale styringsdokumenter:

 

  • St.prp. nr. 1 (2008-2009), særlig side 11-22, 78-110 og 117

  • Budsjett-innst. S. nr. 4 (2008-2009), side 9-22, 35-46

  • Justisdepartementets tildelingsbrev til Den høyere påtalemyndighet for 200937

  • Justisdepartementets tildelingsbrev til Politidirektoratet for 200938

  • Riksadvokatens mål- og prioriteringsrundskriv for virksomheten ved statsadvokatembetene39

  • Politidirektoratets disponeringsskriv for 2009 til politi- og lensmannsetaten40

 

Departementets tildelingsbrev til Den høyere påtalemyndighet er utarbeidet i samråd med riksadvokaten. Det har vært dialog mellom riksadvokaten og Politidirektoratet om de deler av disponeringsskrivet til politi- og lensmannsetaten som har betydning for straffesaksbehandlingen, og om disponeringsskrivet til Økokrim. På tilsvarende måte har riksadvokaten forelagt dette rundskrivet for departementet og direktoratet før utsendelse.

Samarbeidet mellom Politidirektoratet og riksadvokaten er viktig for å sikre at det ikke gis motstridende styringssignaler og for å koordinere oppfølgingen av straffesaksbehandlingen i politiet. I tildelingsbrevet til Politidirektoratet legger departementet til grunn:41

 

«… at Politidirektoratet og riksadvokaten viderefører det gode samarbeidet om overordnet styring og oppfølging av straffesaksbehandlingen i politidistriktene, herunder samarbeid om gjennomføringen av de mål og prioriteringer som er fastsatt for dette virksomhetsområdet.»

 

Riksadvokatens mål og prioriteringer for Økokrim, som både er en sentral politienhet og et statsadvokatembete, er samlet i mål- og prioriteringsrundskrivet til statsadvokatembetene under pkt. VII.42

Som kjent utga Politidirektoratet i januar 2007 rapporten «Tendenser i kriminaliteten – utfordringer i Norge i 2007-2009», hvor det er inntatt enkelte direktiver om straffesaksbehandlingen. Riksadvokaten har gitt sin tilslutning til disse.

 

II. HOVEDMÅL OG HOVEDUTFORDRINGER

 

Et hovedmål for politiet og påtalemyndigheten er å bidra til å redusere kriminaliteten i Norge. For å oppnå dette følges som kjent to hovedstrategier; generelle forebyggende tiltak for å hindre kriminalitet (synlig, tilstedeværende og målrettet polititjeneste, samt tradisjonelt holdningsskapende arbeid) og straffesaksbehandling. Riksadvokatens ansvarsområde er straffesaksbehandlingen i politiet og påtalemyndigheten.

Den viktigste utfordringen for politiets straffesaksbehandling i 2009 er å øke andelen oppklarte saker og redusere saksbehandlingstiden i voldssaker med frist. I tillegg må effektiviteten i straffesaksbehandlingen på de andre områder opprettholdes uten at dette går på bekostning av kvalitet og rettsikkerhet, jf. nærmere i pkt. III 3 og III 4.

I St.prp. nr. 1 (2008-2009) fremholder regjeringen at høy kvalitet ved etterforsking og iretteføring, høy oppklaringsprosent, rask saksbehandling og adekvat reaksjon er sentralt for publikums tillit til politiets straffesaksarbeid.43

 

III. MÅL FOR STRAFFESAKSBEHANDLINGEN

1. Generelt

 

Politiets og påtalemyndighetens straffesaksbehandling omfatter etterforsking, påtaleavgjørelser, iretteføring og iverksetting av straffullbyrdelse.

Straffesaksbehandlingens bidrag til å redusere kriminaliteten i Norge avhenger først og fremst av at straffbare handlinger blir avdekket og oppklart, og at de skyldige blir ilagt en adekvat reaksjon. For begge elementer gjelder at effekten blir bedre jo kortere tid som går fra lovbruddet, og at høy kvalitet i alle ledd er en gjennomgående forutsetning for så vel oppklaring som riktig reaksjon.

På denne bakgrunn er riksadvokatens mål for straffesaksbehandlingen fortsatt:

 

  • Høy kvalitet

  • Høy oppklaring

  • Kort saksbehandlingstid

  • Adekvat reaksjon

 

Det understrekes at politimesteren har ansvaret for straffesaksbehandlingen i politidistriktet.

Høy kvalitet og stabilt gode resultater i straffesaksbehandlingen er avhengig av at en rekke forutsetninger er oppfylt. Riksadvokaten vil særlig fremheve betydningen av at politimesteren, som leder av den lokale påtalemyndighet, er engasjert i straffesaksbehandlingen og av et velfungerende integrert påtaleledd. Erfaring viser at kontinuerlig, generell oppfølging av straffesaksbehandlingen fra høyt nivå i politidistriktet (politimester/visepolitimester) og oppmerksomhet om påtalemessig ledelse av etterforskingen er særlig viktig for god måloppnåelse. I tillegg er velkvalifiserte etterforskere med tilstrekkelig erfaring og dedikasjon til oppgaven av stor betydning. I budsjettinnstilling S. nr. 4 (2008-2009) fremhever flertallet i justiskomiteen at et godt samspill mellom etterforsker og jurist er en av de viktigste suksessfaktorene for en god og riktig etterforsking, og påpeker viktigheten av at det blir lagt til rette for at påtalejuristen leder etterforskingen i riktig og formålstjenlig retning.44

Riksadvokatens landsdekkende mål er få og generelle. Det er derfor nødvendig at politimesteren – i styringsdialogen med Politidirektoratet og i samråd med statsadvokaten – så langt som mulig konkretiserer de sentrale mål og utarbeider lokale mål i tillegg. Målene skal være realistiske, men samtidig noe å strekke seg etter. Politiet har gode analyseverktøy, og det er et lederansvar å utnytte disse til motivasjon og oppfølging.

Riksadvokaten understreker at statsadvokatene skal delta i beslutningsprosessen når resultatmål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i politidistriktene blir fastsatt.45

 

2. Høy kvalitet

 

Høy kvalitet er et ufravikelig krav46 og en forutsetning for at de øvrige mål kan nås. Politimesteren har ansvaret for at straffesaksbehandlingen i distriktet holder høy kvalitet. Kvalitetskravet gjelder alle sider ved straffesaksbehandlingen, og det knytter seg både til generelle rutiner og behandlingen av den enkelte sak. Høy kvalitet sikrer riktige avgjørelser og ivaretar hensynet til rettssikkerhet og hensynsfull og rettferdig behandling. Politidistriktene forutsettes å ha etablert gode rutiner for å kontrollere kvaliteten i straffesaksarbeidet.

Grunnleggende er også beviskravet i straffesaker: Påtalemyndigheten må være overbevist om siktedes straffeskyld for å ta ut tiltale, og den må være av den oppfatning at straffeskylden kan bevises i retten. Dette innebærer at påtalemyndigheten skal legge samme bevisterskel til grunn som den domstolene anvender for å avsi fellende dom, og at det stilles et tilleggskrav til mulighetene for å føre bevis i retten. Er det for eksempel holdepunkter for at avgjørende bevis ikke vil kunne føres, skal tiltale ikke utferdiges selv om påtalemyndigheten er overbevist om mistenktes skyld.47

Publikum må ha tillit til politiets straffesaksarbeid. Siden høy kvalitet er en forutsetning for gode resultater, vil dette også være av avgjørende betydning for å opprettholde og øke publikums tillit. Det alminnelige inntrykk av politiets arbeid skapes for en stor del av mediene. Politiet må derfor aktivt ta del i informasjonsformidlingen og bidra til at de oppfatninger og inntrykk som skapes, baseres på riktig og nyansert informasjon.

Det er viktig at påtalemyndigheten i politiet holder seg oppdatert om lovendringer, høyesterettsavgjørelser og nye direktiver fra riksadvokaten, og gjør de forandringer i straffesaksbehandlingen som disse tilsier.

Riksadvokaten minner fortsatt om at selv om ny straffelov av 20. mai 2005 nr. 28 ikke er trådt i kraft, bør påtalemyndigheten i politiet merke seg de føringer – knyttet bl.a. til straffutmålingen – som en finner i Innst. O. nr. 72 (2004-2005). Disse bør allerede i dag i stor utstrekning påberopes overfor domstolene. Ot.prp. nr. 22 (2008-2009) – siste delproposisjon til ny straffelov med sluttføring av spesiell del og tilpasning av annen lovgivning – er til behandling i justiskomiteen. Foreløpig dato for komiteens innstilling er 12. mai 2009. Delproposisjonen inneholder også en gjennomgang av rettspraksis og konkrete anvisninger på hvor straffenivået bør ligge etter ny straffelov. Påtalemyndigheten forutsettes å holde seg orientert om komiteinnstillingen og fremdriften i lovarbeidet. Får forslagene tilslutning ved Stortingets behandling, må disse påberopes overfor domstolene også før loven trer i kraft.

De straffeprosessuelle metoder politi og påtalemyndighet har fått tilgang til med sikte på mer effektiv og bedre bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet må resultere i at flere alvorlige straffesaker enn før blir avdekket og oppklart. I saker hvor slike metoder benyttes er det særlig påkrevd med et tett samarbeid mellom etterforskere og jurister. Politiet skal aktivt utnytte de mulighetene som finnes i gjeldende regelverk. God planlegging helt fra initialfasen og inngående kjennskap til rettslige spørsmål, både knyttet til etterforskingsmetoder og til begrensninger og muligheter for dokumentinnsyn, er en forutsetning for et godt resultat.

Riksadvokaten minner om betydningen av Det europeiske rettslige nettverket (EJN) i bilaterale saker og den norske sambandsstatsadvokaten i Eurojust. Sistnevnte kan bistå i saker med forgreninger til utlandet, og er bl.a. behjelpelig med å koordinere etterforsking og iretteføring av straffesaker som involverer ett eller flere EU-land.

Det er viktig at politiet og påtalemyndigheten synliggjør omtanke og respekt i sin behandling av pårørende og ofre for kriminalitet. Mye kan oppnås ved å imøtekomme henvendelser og svare så raskt og utfyllende som mulig. Fornærmedes og etterlattes juridiske rettigheter ble som kjent styrket ved lov 7. mars 2007 nr. 5, som trådte i kraft 1. juli 2008. En minner om at riksadvokaten i brev av 8. september 2008 til statsadvokatene og politimestrene (lagt ut på intranettet 11. sm.) har gitt anvisning om underretning til etterlatte om henleggelse i saker der noen er død som følge av en straffbar handling, f.eks. ved dødsulykker i trafikken, utover den underretningsplikt som i dag følger av påtaleinstruksen § 17-2 første ledd bokstav c.

Riksadvokaten tilrår at det i politidistriktene etableres systemer som sikrer at voldtektssaker som er bevismessig vanskelige, gjennomgås og vurderes av flere enn den politijurist som er ansvarlig for saken, før det treffes påtalemessig avgjørelse eller gis innstilling til statsadvokaten. Det understrekes at det alltid skal være én påtalejurist som er ansvarlig for avgjørelsen. Det forutsettes at politidistriktets rutiner for behandling av voldtektssaker er optimale allerede fra første melding om overgrep innkommer til distriktet, jf. fjorårets pålegg om dette.

Teknisk utstyr for opptak av lyd/bilde under politiavhør skal nå være utplassert i alle politidistrikter. Ved politiavhør av siktede, fornærmede og sentrale vitner i alvorlige saker bør det gjøres opptak med lyd og bilde, i samsvar med retningslinjene herfra av 25. april 2007. Riksadvokaten tilrår at det rutinemessig vurderes slikt opptak av fornærmedes politiforklaring i voldtektssaker. I brev av 28. januar d.å. til statsadvokatene, sjefene for Kripos og PST og politimestrene har riksadvokaten bedt om synspunkter om behovet for revisjon av retningslinjene.

I løpet av året vil det være etablert Barnehus i alle helseregioner. Riksadvokaten understreker at politi og påtalemyndighet må være seg bevisst sin rolle slik at det ikke oppstår uklare ansvarsforhold ved etterforsking og påtaleavgjørelser.

I regjeringens handlingsplan mot tvangsekteskap (2008-2011) er det understreket at dersom en ungdom bryter med familien og det er fare for represalier, må politiet foreta en risikoanalyse og eventuelt iverksette beskyttelsestiltak. Slike tiltak vil også kunne være straffeprosessuelle tvangsmidler (varetektsfengsling eller besøksforbud).48

Påtalemyndigheten bør benytte videokonferanse hvor forholdene ligger til rette for det. Under rettsmøter er dette særlig aktuelt ved fengslingsmøter og ved avhør av fornærmede, vitner og sakkyndige. Her er potensialet for besparelse stort, både økonomisk og ved redusert belastning for sårbare fornærmede og vitner. En har også erfaring for at mulighetene for å få saken opplyst kan bedres ved at vitner i for eksempel saker om menneskehandel kan gi sin rettslige forklaring fra hjemlandet ved hjelp av videoavhør.

Velfungerende økoteam med høy kompetanse er fortsatt av stor betydning for effektiv bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Riksadvokaten vil fremheve at følgende faktorer erfaringsmessig er viktig for teamenes arbeid:

 

  • Tverrfaglig bemanning – med dyktige medarbeidere

  • Forankring i politidistriktets ledelse

  • Samlokalisering av personell

  • Klar ansvarsfordeling

  • Motivasjon av medarbeiderne, skjerming av medarbeiderressurser

  • Offensiv tenkning og målrettet handling i oppgaveløsningen

  • Gode samarbeidsrelasjoner med andre etater, for eksempel kontrollmyndighetene.

 

Det vises også til samarbeidsavtalen mellom skatteetaten, påtalemyndigheten og politiet og til instruks av 24. oktober 2006 om operativt samarbeid mellom politi/påtalemyndighet og skatteetaten.

Såkalte identitetstyverier, som dreier seg om systematisk innhenting og misbruk av personopplysninger i vinnings hensikt, eksempelvis til anskaffelse av varer og tjenester, kan være en alvorlig integritetskrenkelse. Rettslig sett vil slik misbruk i regelen være bedrageri mot det selskap som leverer varen eller tjenesten, samt dokumentfalsk. Riksadvokaten har tatt opp med bransjeforeningen for internett- og telefonileverandører at bransjen selv bør vurdere å anmelde forhold istedenfor å overlate dette til de personer som er utsatt for misbruk av sin identitet. En forutsetning for at politiet skal kunne vurdere å åpne etterforsking er at anmeldelse inngis skriftlig og underbygges med relevant informasjon. I slike tilfeller bør overtredelsens karakter av integritetskrenkelse mot enkeltmennesker iakttas ved politiets prioritering. En anbefaler politiet å knytte kontakt med anmelder (fagpersonell) under etterforskingen, for derigjennom å få klarlagt faktum tilstrekkelig.

Høyesterett avgjorde 19. desember 2008 i tre storkammersaker (HR-2008-2175/2176/2177-S) at det gjelder en generell begrunnelsesplikt ved ankenekting «som skal sikre og vise at alle relevante punkter i anken er overveid». Påtalemyndigheten må gi uttalelse til domfeltes anker i lys av Høyesteretts avgjørelser. Når lagmannsretten heretter skal gi begrunnelser som viser at alle relevante punkter i saken er overveid, vil det være naturlig at påtalemyndigheten bidrar til at dette kravet kan oppfylles ved å gi en kort, punktvis kommentar til domfeltes anke.

 

3. Høy oppklaring

 

For 2009 har regjeringen fastsatt at gjennomsnittlig oppklaringsprosent for forbrytelsessaker skal være minst 38,0.49 Målet er et landsgjennomsnitt. De lokale mål må tilpasses i det enkelte politidistrikt.

Målet om 38,0 % oppklaring ble første gang satt med virkning for 2006. Målet er ikke nådd. Resultatet i 2008 var en gjennomsnittlig oppklaringsprosent på 36,0.

Det er en betydelig utfordring for politiet å nå dette målet. Innsatsen bør særlig rettes mot å oppnå en markert forbedring av resultatene både for vinningsforbrytelser og voldsforbrytelser.

Det er et mål for Regjeringen å øke oppklaringen av det store volumet av vinningskriminalitet. Økt bruk av DNA under etterforsking er et viktig verktøy i oppklaringen av slik kriminalitet.50 Tyverier fra bolig kan ikke bedømmes bare ut fra de økonomiske tap. Mange opplever det som en alvorlig integritetskrenkelse, som skaper utrygghet og engstelse, at noen har brutt seg inn i og romstert i hjemmet deres. Svake resultater ved oppklaring av vinningsforbrytelser – som er den forbrytelse folk flest rammes av – vil over tid svekke befolkningens tillit til politiet og den alminnelige trygghetsfølelse i samfunnet. Politiet må heller ikke tape av syne hvor viktig det er at også mindre og tilsynelatende hverdagslige lovbrudd blir etterforsket og oppklart. Det er gjennom slike hendelser mange føler at de mister tryggheten i dagliglivet.51

Oppklaringsprosenten varierer fortsatt betydelig fra distrikt til distrikt, uten at det kan forklares med ulikheter i befolkningssammensetning, kriminalitetssituasjon eller ressurser. Mange politidistrikter vil åpenbart kunne forbedre sin kriminalitetsbekjempelse ved å nyttiggjøre seg erfaringer og rutiner fra distrikter som har gode resultater å vise til. En planmessig og særskilt innsats mot aktive gjengangere er påkrevd.

Oppklaringsprosenten for voldssaker falt første gang under 60 i 2007, og fortsatte å synke i 2008. Det er behov for å iverksette tiltak, jf. påpekingen av dette i de siste års mål- og prioriteringsrundskriv. Særlig oppmerksomhet bør rettes mot vold i nære relasjoner, vold mot barn og unge og vold på offentlig sted.

 

4. Kort saksbehandlingstid

 

Hurtig reaksjon etter kriminelle handlinger virker preventivt og styrker tilliten til rettssystemet. Det er derfor viktig å sørge for kortest mulig tid mellom anmeldelse og reaksjon på lovbrudd. Rask saksbehandling bidrar også gjennomgående til bedre bevismessig kvalitet.

Regjeringen har fastsatt disse resultatmålene for 2009:52

 

  • Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for oppklarte forbrytelsessaker i politi- og lensmannsetaten skal, der det ikke er fastsatt særskilte frister, ikke overstige 120 dager. Målet er et landsgjennomsnitt. De lokale mål må tilpasses i det enkelte politidistrikt.

  • I saker som gjelder legemsfornærmelse med skadefølge og legemsbeskadigelse (straffeloven §§ 228 annet ledd og 229), skal saksbehandlingstiden i oppklarte saker ikke overstige 90 dager fra anmeldelse til påtalevedtak i politiet, med mindre hensynet til etterforskingen eller andre omstendigheter gir grunn til det.

  • I saker mot personer som var under 18 år på handlingstiden, skal spørsmålet om tiltale avgjøres innen seks uker etter at vedkommende er å anse som mistenkt med mindre hensynet til etterforskingen eller andre særlige grunner gjør dette nødvendig.

 

Målene er uforandret fra 2008. Det langsiktige mål er, som før, en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 100 dager.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for oppklarte forbrytelser var i 2008 123 dager. Det negative avviket fra målet på 120 dager er lite, men sammenholdt med at det er annet år på rad at saksbehandlingstiden øker samtidig som restansene for ikke påtaleavgjorte saker steg for tredje år på rad, foranlediger dette særskilt oppmerksomhet i 2009.

Det er viktig å vie nedarbeiding av restansene særlig oppmerksomhet i inneværende år.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i oppklarte saker mot unge lovbrytere var godt innenfor frist i 2008.

For voldssaker med frist var gjennomsnittlig saksbehandlingstid i 2008 på hele 118 dager.

Det svake resultatet krever tiltak fra politimestrenes side i 2009.

For øvrig skal saksbehandlingstiden være kort i følgende sakstyper:

 

  • De sentralt prioriterte saker (pkt. IV)

  • Saker med varetektsfengsling

  • Saker om opphør av tvungent psykisk helsevern, tvungen omsorg og prøveløslatelse fra forvaring

 

Kortere saksbehandlingstid skal ikke oppnås på bekostning av kravet om høy kvalitet eller oppklaring. Riksadvokaten understreker at saker ikke skal henlegges for å overholde frister, og at de frister som er fastsatt, ikke må føre til at oppklaringsprosenten synker. For eksempel må ikke hensynet til kort saksbehandlingstid føre til at alvorlige, økonomiske straffesaker nedprioriteres eller avgrenses på en slik måte at de ikke står i forhold til forbrytelsens omfang og alvor.

I Budsjett-innst. S. nr. 4 (2008-2009) understreker en samlet justiskomite at det er viktig at saker som handler om grov kriminalitet ikke blir liggende og tilføyer at dette særlig gjelder seksuallovbrudd hvor saksbehandlingstiden oppleves som særlig belastende.

De viktigste tiltakene for å opprettholde kort saksbehandlingstid er:

 

  • Målrettet etterforsking

  • God påtalemessig styring

  • Gode oppfølgingsrutiner

  • Redusert liggetid (herunder ventetid) hos etterforsker og jurist

  • Reduksjon av antall saker som er til behandling samtidig (restansenedarbeiding)

 

Riksadvokaten minner om sammenhengen mellom sakens alder og kvalitet. Når tiden går, svekkes bevisene slik at muligheten for å ta ut tiltale reduseres. Samtidig gjør tidsforløpet det vanskeligere å oppnå en adekvat reaksjon, jf. nedenfor.

 

5. Adekvat reaksjon

 

På de fleste kriminalitetsområder er det fortsatt slik at oppklaring og rask reaksjon fremstår som viktigere enn den reaksjon som velges. Adekvate reaksjoner er like fullt nødvendige for at straffeforfølgningen skal nå sitt formål. Endringer i reaksjonsvalg og straffutmåling er en langsiktig prosess.

I 2009 skal reaksjonsspørsmålet vies særlig oppmerksomhet på følgende områder:53

 

  • Organisert kriminalitet

  • Fremme av andres prostitusjon (hallikvirksomhet)

  • Voldskriminalitet

  • Omfattende og gjentatt vinningskriminalitet

  • Alvorlige trusler

  • Dødsulykker i trafikken

  • Overtredelser av vegtrafikkloven § 10

  • Inndragning

  • Bruk av konfliktråd

  • Bruk av samfunnsstraff

  • Bruk av «strafferabatt» ved tilståelse, jf. straffeloven § 59 annet ledd

 

Påtalemyndigheten skal fortsatt arbeide for et strengt straffenivå i saker som gjelder organisertkriminalitet, jf. straffeloven § 60a. Det dreier seg her ofte om personer som regelmessig begår alvorlige straffbare handlinger i et betydelig omfang, og som må møtes med strenge reaksjoner.

Strafferammen på 5 års fengsel for hallikvirksomhet, jf. straffeloven § 202 første ledd, er den samme som for simpel overtredelse av menneskehandelsbestemmelsen i § 224. I forarbeidene til straffeloven § 224 (Ot.prp. nr. 62 (2002-2003) side 67) heter det at streng straff etter hallikbestemmelsen særlig vil kunne være aktuelt når en person i stor skala fremmer andres prostitusjon eller leier ut lokaler til prostitusjonsvirksomhet. Høyesterett har fastslått at det av allmennpreventive grunner må reageres strengt ved forbrytelse mot straffeloven § 202 første ledd, se avgjørelsene i Rt. 2006 side 669 og 1685. I sistnevnte sak ga Høyesterett tilslutning til lagmannsrettens beskrivelse av prostitusjon som nedverdigende og personlighetsskadende og ofte ledsaget av annen type kriminalitet, til dels også organisert kriminalitet. I Rt. 2006 side 669, som gjaldt omfattende hallikvirksomhet som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, ble straffen satt til fengsel i 4 år og 6 måneder. Domfeltes innrømmelser ble tillagt en viss betydning ved straffutmålingen. Bl.a. som en følge av økt innsats mot menneskehandel er det påregnelig at det vil genereres flere halliksaker, samtidig som høyesterettspraksis fortsatt er sparsom. Det er viktig at påtalemyndigheten gjennom påstander for domstolene og bruk av rettsmidler tilstreber å oppnå det strenge straffenivå som er forutsatt av lovgiver og fastlagt av Høyesterett i de saker som så langt har vært behandlet der.

Det har over flere år funnet sted en ikke ubetydelig økning av straffenivået i voldssaker. Dette gjelder både de alvorligste saker (drap), legemsfornærmelser uten skadefølge og mindre alvorlige legemsbeskadigelser. Utviklingen er neppe avsluttet og straffene bør ytterligere skjerpes noe. I sin tiltredelseserklæring ga regjeringen uttrykk for at den vil arbeide for å få opp straffenivået for voldtekt, drap, grov vold og sedelighetsforbrytelser.54 I forarbeidene til ny straffelovs alminnelig del gir en samlet justiskomité uttrykk for at det på enkelte områder er ønskelig med en skjerping av straffenivået, særlig ved familievold, ved tilfeller av seksuelle overgrep og ved befatning med kjønnslige skildringer som gjør bruk av barn.55 Særlig oppmerksomhet bør nå rettes mot de mer alvorlige tilfeller av legemsbeskadigelse, ikke minst med dødsfølge. Straffutmålingsmessig er det etter riksadvokatens syn grunn til å legge større vekt på voldshandlingens resultater, med de lidelser de innebærer for offeret og offerets nærmeste eller pårørende enn på gjerningspersonens subjektive skyld. I Ot.prp. nr. 22 (2008-2009) – siste delproposisjon til ny straffelov – er det gitt konkrete anvisninger for straffenivået ved bl.a. drap, annen vold og seksuallovbrudd.

Påtalemyndigheten må ved aktoreringen av bl.a. voldssaker og saker om seksuallovbrudd søke å påvirke rettsutviklingen i retning av et høyere straffenivå.

Riksadvokaten minner videre om adgangen til inndragning av kjøretøy, eller et beløp som svarer til kjøretøyets verdi eller en del av verdien, jf. straffeloven § 35, særlig ved grove eller gjentatte trafikklovbrudd som setter andre personers liv eller helse i fare, jf. også Nasjonal handlingsplan for trafikksikkerhet på veg 2006-2009 pkt. 6.5.3.

Riksadvokaten understreker det kriminalpolitiske mål at straffbare handlinger ikke skal lønne seg. Gjerningspersoner må derfor fratas utbyttet av straffbare handlinger gjennom aktiv bruk av inndragningsreglene der lovens vilkår er til stede. Politiets egeninnsats er helt avgjørende når det gjelder antall inndragningskrav og omfanget av disse. Dette er også nødvendig for å forebygge hvitvasking. Det er viktig at inndragningskrav, der det er mulig, sikres ved beslag eller hefte. Påtalemyndigheten skal være særlig oppmerksom på spørsmålet om inndragning både ved påtaleavgjørelse og iretteføring.

Antall saker med påstand om inndragning av utbytte i 2009 skal være høyere enn i 2008.56

Riksadvokaten understreker betydningen av finansiell etterforsking ved straffbare handlinger begått av personer i kriminelle nettverk, fordi dette kan fremskaffe viktige bevis for primærforbrytelsene, avdekke hvitvasking av utbytte og gi grunnlag for inndragningskrav.

Politidistriktene bør aktivt utnytte finansiell etterretningsinformasjon fra Enheten for finansiell etterretning (EFE) ved Økokrim (slik informasjonen gjøres tilgjengelig i Indicia og i etterretningsrapporter fra EFE).

I saker som gjelder økonomisk kriminalitet, må det vurderes nøye om det er begått lovbrudd ut over de typiske formalovertredelser, f.eks. regnskapsovertredelser.

Riksadvokaten minner om adgangen til idømmelse av tap av førerett av allmenne hensyn dersom en person dømmes for straffbare handlinger og det er klar (kvalifisert) sammenheng mellom bruken av motorvogn og handlingen, jf. vegtrafikkloven § 33 nr. 1 og tapsforskriften § 2-6. I den forbindelse vises til Rt. 2007 side 1503 der tap av førerett ble ilagt ved grov tollovovertredelse, selv om overtredelsen ikke gjaldt et «meget alvorlig lovbrudd».

Riksadvokaten har i brev av 1. desember 2008 til bl.a. politimestrene og statsadvokatene (lagt ut på intranettet 9. sm.) gitt reviderte retningslinjer for påtalebehandling av straffbare handlinger som avdekkes i utlendingssaker mv. Det gis i brevet direktiv om bruk av straff mot forhold som tidligere bare ble behandlet forvaltningsmessig, og anvisninger på reaksjonsnivå.

Det er ønskelig å benytte alternativer til fengselsstraff der slike reaksjonsformer antas å virke bedre for å forebygge kriminalitet. Særlig overfor unge lovovertredere er det en målsetting å finne andre straffereaksjoner enn fengsel.

I tildelingsbrevet til Den høyere påtalemyndighet heter det:57

 

«Økt bruk av konfliktråd for unge lovbrytere skal prioriteres også i 2009. Politiet, påtalemyndigheten og konfliktrådene skal samarbeide om å tilby megling i konfliktrådet i alle egnede saker.»

 

Det vises til riksadvokatens rundskriv nr. 4/2008 av 22. desember 2008 om konfliktråd.

Samfunnsstraff må fortsatt benyttes aktivt, og vurderes i alle saker hvor denne reaksjonsformen kan være aktuell. Særlig overfor unge lovbrytere er det grunnlag for økt bruk av reaksjonen. Pliktbrudd som består i ny kriminalitet, må følges opp av politiet. Andre pliktbrudd hører under kriminalomsorgen. Politiet må opprettholde et godt samarbeid med kriminalomsorgen og bistå både under forberedelse og gjennomføring av samfunnsstraff. Kunnskap om så vel anvendelsesområdet som vilkårene ved gjennomføring av reaksjonen er viktig. Riksadvokaten antar at det er gunstig om personundersøkelse innhentes i alle saker hvor det er aktuelt å legge ned påstand om samfunnsstraff. (Er gjerningspersonen under 18 år skal personundersøkelse innhentes, jf. direktiv om dette i fjorårets mål- og prioriteringsrundskriv.) Egnethetsvurdering er derimot ikke nødvendig.

 

IV. PRIORITERING VED IVERKSETTELSE OG GJENNOMFØRING AV ETTERFORSKING

1. Sentrale og landsdekkende prioriteringer

 

Riksadvokatens sentrale og landsdekkende prioriteringer for iverksettelse og gjennomføring av etterforsking er fortsatt få og stabile, hvilket innebærer at det er betydelig rom for lokale prioriteringer i statsadvokatregionene og politidistriktene. At de sentrale prioriteringer er stabile, innebærer at hovedlinjene i kriminalitetsbekjempelsen ligger fast over tid, hvilket er tilsiktet og antas å være gunstig. Men innsatsen må alltid være tilpasset den faktiske kriminalitetssituasjonen i distriktet og den forventede utvikling.

Følgende sakstyper er prioritert av riksadvokaten:

 

  • Drap og andre alvorlige voldsforbrytelser, herunder ildspåsettelser og andre alvorlige forbrytelser som setter liv og helse i fare

  • Alvorlige seksualforbrytelser

  • Alvorlige narkotikaforbrytelser

  • Alvorlige trafikklovbrudd, herunder dødsulykker, ulykker med betydelig personskade og trafikkatferd som bærer preg av at gjerningspersonen bevisst har tatt en risiko som har innebåret nærliggende fare for alvorlig ulykke

  • Økonomisk kriminalitet av alvorlig karakter, særlig den som rammer fellesskapet, alvorlig IKT-kriminalitet, og alvorlig miljøkriminalitet som rammer det indre miljø (arbeidsmiljøet) og det ytre miljø (natur og kulturminner)

  • Alvorlig internasjonal og organisert kriminalitet

  • Straffbare handlinger som synes rasistisk motivert

 

Oppregningen gir ikke uttrykk for en prioritert rekkefølge. Prioriterte saker skal gis forrang dersom det er knapphet på ressurser. Sakene skal oppklares så langt råd er, og unødig liggetid skal unngås både hos etterforsker og jurist.

Bortsett fra rasistisk motiverte forbrytelser gjelder prioriteringen de alvorlige overtredelsene. Om den enkelte overtredelse skal karakteriseres som «alvorlig» vil som utgangspunkt bero på en helhetsvurdering. Innen kategoriene volds- og seksualforbrytelser mv. og narkotikakriminalitet skal, som et generelt utgangspunkt, straffbare handlinger som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 år, anses som prioritert. Ved denne strafferammevurderingen bør det i utgangspunktet ikke tas hensyn til forhøyelse som følge av konkurrens (straffeloven § 62). Det kan stille seg annerledes ved gjentakelse (straffeloven § 61). Forhøyet strafferamme etter § 60a skal legges til grunn hvis handlingen er utøvet som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. (For ordens skyld bemerkes at ran her regnes som voldskriminalitet, selv om forbrytelsen i kriminalstatistikken er definert som en vinningsforbrytelse).

Vold i nære relasjoner kan være så alvorlig at den omfattes av riksadvokatens sentrale prioriteringer og slike saker må vies særskilt oppmerksomhet. Det vises til Regjeringens handlingsplan mot vold i nære relasjoner 2008-2011, riksadvokatens rundskriv nr. 3/2008 om «Familievold» og Politidirektoratets håndbok for bekjempelse av vold i nære relasjoner fra desember 2008.

Saker om alvorlig vold og mishandling av barn meldes eller rapporteres sjelden til politiet. Det er vanskelig å tro at det lave antallet anmeldelser reflekterer den faktiske virkelighet. Slike forbrytelser må bekjempes med tradisjonell etterforsking av anmeldte saker, men politiet bør også vurdere å gå nye veier, ikke minst når det gjelder oppdagelse og avdekking av enkelttilfeller. Det bør være etablert kommunikasjon og samarbeidsrutiner mellom politi/påtalemyndighet og andre etater som har selvstendig ansvar på dette saksfeltet. Slikt samarbeid kan utvilsomt utvikles uten at det derved oppstår rolleblanding, og vil bidra til at barn får adekvat hjelp så raskt som mulig. Etterforsking av saker om alvorlig vold mot barn – særlig de yngste – er utfordrende, bl.a. på grunn av sakenes kompleksitet og ømfintlige karakter. En understreker kravet om effektiv og grundig etterforsking. Riksadvokaten minner om at Kripos har opparbeidet bred ekspertise på området, og at det allerede ved de innledende undersøkelser bør vurderes å anmode om bistand derfra. Det vil gjennomgående være behov for uttalelser fra høyt kvalifisert medisinsk sakkyndige. Alle muligheter for avklaring av årsaks- og ansvarsforhold skal som hovedregel være utprøvd før en slik sak henlegges.

Overtredelser av straffeloven § 224 (menneskehandel) anses normalt som alvorlige volds- eller seksualforbrytelser og er derfor blant de sentralt prioriterte sakene. De blir dertil gjerne begått som ledd i organisert kriminalitet. Politiet må avdekke de lukkede miljøer som står bak slik handel, hvor det som regel er betydelig fortjeneste. Man kan ikke passivt avvente anmeldelser fra ofrene. Det vises til Regjeringens handlingsplan mot menneskehandel 2006-2009. Personer som er utsatt for menneskehandel er utvilsomt ofre for kriminelle handlinger. Artikkel 26 i Europarådskonvensjonen om tiltak mot menneskehandel pålegger statene å sikre at ofre for slik handel ikke i urimelig utstrekning selv blir gjenstand for strafforfølgning. Det er adgang for påtalemyndigheten til å avslutte eventuelle saker mot de som er fornærmet ved slike forbrytelser med påtaleunnlatelse, hvilket særlig kan være aktuelt ved ulovlig innreise, bruk av falske dokumenter i denne forbindelse og ulovlig arbeid, jf, riksadvokatens brev av 1. desember 2008.

Bekjempelse av alvorlig narkotikakriminalitet er en prioritert oppgave for politiet.58 Det skal legges vekt på innsats rettet mot bakmenn for å avdekke alvorlige saker som gjelder nasjonal og internasjonal rusmiddelkriminalitet. Politiets aktivitet rettet mot brukermiljøer er også av vesentlig betydning, særlig for å hindre nyrekruttering og for å få informasjon om alvorlig narkotikakriminalitet.

Det er viktig å følge opp gjengangere og kriminalitet som begås i flere politidistrikter med målrettet og offensiv innsats. Til dels dreier det seg om omfattende og organisert vinningskriminalitet. Totaliteten i den begåtte kriminalitet må avdekkes, i stedet for at politidistriktene behandler hvert forhold som et enkeltstående tilfelle. Politi og påtalemyndighet må vise handlekraft og vilje til å finne effektive og gode løsninger, særlig gjennom et tettere samarbeid mellom politidistriktene.

Arbeidet med å avdekke miljøkriminalitet skal videreføres. Politiet har en sentral rolle for å redusere slik kriminalitet gjennom rask gjennomføring av etterforsking av brudd på miljølovgivningen. Rømming av oppdrettsfisk utgjør et alvorlig problem, og må i enkelte tilfeller også karakteriseres som alvorlig miljøkriminalitet. Det samme gjelder handlinger rettet mot viktige marine bioressurser, herunder ulovlig, urapportert og uregulert fiske (uuu-fiske) i Barentshavet. Det vises også til Politidirektoratets rundskriv 2008/008 om miljøkriminalitet. Ulovlig avliving av ulv vil regelmessig måtte anses som alvorlig miljøkriminalitet, også om straffeloven § 152b ikke finnes anvendelig.

Riksadvokaten understreker betydningen av en aktiv og målrettet innsats mot kriminalitet som rammer arbeidslivet alvorlige brudd og tilsidesettelser av sikkerhetsforskrifter og internkontrollrutiner skal møtes med strafferettslig forfølgning og reaksjon, selv om det ikke er inntrådt ulykke eller påvist skade. I rundskriv nr. 1/1996 av 11. juni samme år har riksadvokaten understreket at alvorlig arbeidsmiljøkriminalitet er prioritert og skal etterforskes grundig og med høyt tempo. Det må foreligge klare og praktikable arbeidsrutiner mellom politiet og andre offentlige myndigheter, som for eksempel Arbeidstilsynet. Ulovlig bruk av arbeidskraft kan – avhengig av omfanget – være alvorlig økonomisk kriminalitet som dekkes av riksadvokatens sentrale prioriteringer. Kampen mot såkalt sosial dumping er et viktig satsingsområde for myndighetene. Arbeidstilsynet har gjennom tilsyn og inspeksjoner avdekket uverdige forhold for utenlandske arbeidere i Norge. Arbeidstilsynet kan benytte egne sanksjoner mot brudd på allmenngjøringsloven og utlendingsloven. Det er lagt opp til rask reaksjon ved bruk av slike sanksjoner. Det er bare de alvorligste tilfellene som nå politianmeldes. Politiet må effektivt følge opp de tilfeller som blir anmeldt, både gjennom rask behandling og adekvat reaksjon.

Vold og overgrep som rammer personer med utgangspunkt i deres trosbekjennelse, hudfarge, nasjonale eller etniske opprinnelse, homofile legning, leveform eller orientering, såkalt hatkriminalitet, skal vies særskilt oppmerksomhet. Vold som retter seg mot personer eller grupper med utgangspunkt i hvem de er eller hvordan de ser ut, rammer ikke bare det enkelte offer, men skaper redsel og utrygghet hos alle med samme bakgrunn og skal derfor håndteres med stort alvor av politiet.59

 

Regionale og lokale prioriteringer

 

Statsadvokatene og politimestrene må ta stilling til hvorledes den kriminalitet som ikke omfattes av riksadvokatens sentrale prioriteringer, skal behandles. Det er her betydelig rom for regional og lokal prioritering. Ved slik prioritering må det foretas en sammensatt vurdering med utgangspunkt i kriminalitetens samfunnsskadelige virkning og hvordan den påvirker den alminnelige trygghetsfølelse i lokalsamfunnet. Dette vil normalt lede til at det legges stor vekt på å bekjempe den profesjonelle kriminalitet/kriminelle nettverk og straffbare handlinger som rammer særlig utsatte grupper. For bl.a. vinningskriminalitet vil i tillegg graden av integritetskrenkelse, størrelsen på det tap handlingen påfører fornærmede, og omfanget av gjerningspersonens utbytte være viktig.

Ved den regionale og lokale prioritering må det også tas i betraktning at alminnelig kriminalitet som vinningsforbrytelser, brukstyverier og skadeverk berører langt flere mennesker enn den sentralt prioriterte kriminalitet. Publikums tillit til politiet og den alminnelige trygghetsfølelse i lokalsamfunnet beror derfor ikke minst på hvordan slik kriminalitet behandles. Særlig nevnes at innbrudd i bolig i mange tilfeller vil være noe langt mer enn en krenkelse av økonomiske verdier. Slik kriminalitet oppleves ofte av ofrene som en alvorlig integritetskrenkelse og kan skape stor utrygghet, jf. ovenfor.

Riksadvokaten understreker betydningen av at påtalemyndighetens representanter deltar ved planlegging og gjennomføring av tiltak for å forebygge og redusere kriminalitet (bl.a. ved såkalt problemorientert politiarbeid – POP). Også påtalemyndigheten har en viktig rolle i dette arbeidet, ved bl.a. å bidra til utarbeidelse av analyser, definisjon av problemområder, fastlegging av strategier for kriminalitetsbekjempelsen og gjennomføring av aksjoner. Det må vurderes om eventuelle saker som kommer i kjølvannet av aksjoner skal gis særlig prioritet og om det på bestemte områder er grunn til å endre reaksjonspraksis.

Over tid må de tilgjengelige ressurser brukes slik at lovbrytere (og mulige lovbrytere) får forståelsen av at intet kriminalitetsområde er politiet fremmed. Derved økes den subjektive oppdagelsesrisiko, som er en viktig forutsetning for allmennprevensjonen.

Riksadvokaten understreker avslutningsvis sammenhengen mellom en hensiktsmessig organisering i politidistriktet, gode rutiner for straffesaksbehandlingen og høy kvalitet.»

4. Nye retningslinjer om «dobbeltstraff» etter storkammeravgjørelse i EMD

På bakgrunn av nye avgjørelser i Den europeiske menneskerettsdomstol, særlig storkammerdom av 10. februar 2009 i sak Zolotukhin mot Russland,60 har riksadvokaten gitt nye retningslinjer for behandling av saker hvor skattemyndighetene har ilagt ordinær straffeskatt. Retningslinjene er gitt i brev av 3. april 2009 og er tatt inn i sin helhet nedenfor.

1. Innledning

Riksadvokaten har tidligere gitt retningslinjer om tilleggsskatt/tilleggsavgift og straff, jf. særlig brev av 28. juni 2002 og brev av 26. mars 2007 til statsadvokatene og politimestrene. Det førstnevnte var en oppfølging av Høyesteretts plenumsavgjørelser av 3. mai 2002 (Rt 2002 side 497, 509 og 557), og det sistnevnte var foranlediget av Høyesteretts plenumskjennelse i Rt 2006 side 1409.

Som det redegjøres nærmere for nedenfor, medfører nye avgjørelser i EMD – først og fremst storkammerdom av 10. februar 2009 i sak Zolotukhin mot Russland – at det er nødvendig å endre retningslinjene for behandling av saker der det er ilagt ordinær tilleggsskatt. De tidligere gitte retningslinjer gjelder uforandret i saker der det reageres med forhøyet tilleggsskatt eller med tilleggsavgift etter merverdiavgiftsloven.

 

2. Kort om P7-4

 

For sammenhengens skyld finner riksadvokaten det hensiktsmessig innledningsvis å oppsummere hva som må foreligge for at en forvaltningssanksjon sperrer for etterfølgende straffesak.

Artikkel 4 i tilleggsprotokoll 7 (P7-4) til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) inneholder et forbud mot såkalt «dobbeltstraff». Mer presist uttrykt er det ikke tillatt at samme person (samme rettssubjekt) strafforfølges på ny for det samme forhold som han tidligere er endelig straffet eller frifunnet for. P7-4 er følgelig en bestemmelse om negativ materiell rettskraft.

Artikkel 4 nr. 1 og 2 lyder slik i norsk oversettelse:

 

«Art 4. Rett til ikke å bli stilt for retten eller straffet to ganger

 

  1. Ingen skal kunne bli stilt for retten eller straffet på ny i en straffesak under den samme stats domsmyndighet, for en straffbar handling som han allerede er blitt endelig frikjent eller domfelt for i samsvar med loven og rettergangsordningen i straffesaker i denne stat.

  2. Bestemmelsene i forrige avsnitt skal ikke være til hinder for å gjenoppta en sak i samsvar med vedkommende stats lov og rettergangsordning i straffesaker, hvis det foreligger bevis for nye eller nyoppdagede omstendigheter eller hvis det i den tidligere rettergangen har vært en grunnleggende feil, som kunne påvirke utfallet av saken.»

 

 

Etter menneskerettsloven (lov nr. 30/1999) § 2 nr 1 bokstav b og § 3 gjelder EMK og P7-4 som norsk lov, og bestemmelsene skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning.

Konvensjonens begreper er autonome, og det avgjørende er således hva som er straff, straffeforfølgning og samme forhold i konvensjonens forstand.

For at avgjørelse i én sak skal sperre for ny sak, må følgende kumulative vilkår være oppfylt:

 

  • begge saker må i konvensjonens forstand innebære strafforfølgning (straffebegrepet)

  • begge saker må gjelde samme forhold (identitetsbegrepet)

  • begge saker må rette seg mot samme rettssubjekt (subjektiv rettskraft)

  • vedtaket i den første saken må innebære en endelig frifinnelse eller domfellelse

  • forfølgningen i sak 2 må innebære en gjentatt forfølgning (fortsatt forfølgning i samme sak er tillatt; det er også parallell forfølgning)

 

Nye avgjørelser i EMD har formentlig endret straffebegrepet i P7-4 noe, og identitetsbegrepet er vesentlig endret, jf. nærmere nedenfor. For de øvrige vilkår (de tre siste strekpunktene) er rettstilstanden uforandret.

 

3. Straffebegrepet i P7-4 – innebærer ileggelse av ordinær tilleggsskatt en straffeforfølgning i konvensjonens forstand?

 

I plenumsavgjørelsen i Rt 2002 side 509 kom Høyesterett til at ordinær tilleggsskatt må anses som straff etter EMK artikkel 6. I Rt 2004 side 645 og i plenumsavgjørelsen i Rt 2006 side 1409 legges det uten videre til grunn at ordinær tilleggsskatt også er straff i relasjon til P7-4. Dette bygger på at man har forstått EMK slik at straffebegrepet er konvensjonskonformt, altså det samme i alle artikler der det forekommer (artikkel 6, artikkel 7 og P7-4), selv om ordlyden ikke er identisk i bestemmelsene og selv om bestemmelsene ivaretar ulike formål, se avsnitt 8 i Rt 2004 side 645 med videre henvisninger.

EMDs avvisningsavgjørelser i sakene Storbråten mot Norge (1. februar 2007 – konkurskarantene), Mjelde mot Norge (1. februar 2007 – konkurskarantene) og Haarvig mot Norge (11. desember 2007 – legelisens), alle avsagt i domstolens første avdeling, må leses slik at domstolen løser noe opp på bindingen til straffebegrepet i konvensjonen artikkel 6. I disse avgjørelsene uttales at vurderingen av hva som er strafforfølgning etter P7-4 beror på «a wider range of criteria» enn de såkalte Engel-kriteriene som er avgjørende etter artikkel 6, og det angis hvilke momenter som kommer i tillegg.

På den annen side foreligger det to nyere avvisningsavgjørelser fra domstolens tredje avdeling, som begge gjelder svensk tilleggsskatt, der det legges til grunn at straffebegrepet i P7-4 er det samme som i artikkel 6 (avvisningsavgjørelse 17. juni 2008 i sak Synnelius og Edsbergs Taxi AB mot Sverige, og avvisningsavgjørelse 27. januar 2009 i sak Carlberg mot Sverige)

I storkammeravgjørelsen 10. februar 2009 i sak Zolotukhin mot Russland, som gjaldt administrativ sanksjon for ordensforstyrrelser, drøftes straffebegrepet i avsnitt 52-57. Domstolen uttaler her at begrepet strafforfølgning («penal procedure») i P7-4 må fortolkes i lys av de prinsipper domstolen har lagt til grunn ved tolkingen av artikkel 6 og 7. Det sies ikke at straffebegrepene er identiske, men det sies heller ikke – som i avgjørelsene mot Norge – at tolkingen av P7-4 beror på «a wider range of criteria» enn Engel-kriteriene. Slik faktum lå an i Zolotukhin-saken, var det ikke tvilsomt at man sto overfor en strafforfølgning. Domstolen hadde derfor etter riksadvokatens syn ingen foranledning til å drøfte flere momenter enn Engel-kriteriene.

Etter de ovennevnte avgjørelsene er det nærliggende å anta at det ikke lenger er noen absolutt kobling mellom straffebegrepene i EMK artikkel 6 og i P7-4. Det er imidlertid ikke lett å konstatere hvor stor forskjellen er, med andre ord hva som skal til for at en sanksjon skal anses som pønal etter artikkel 6, men ikke etter P7-4.

Riksadvokaten anser det for usannsynlig at ordinær tilleggsskatt ikke lenger vil bli bedømt som straff i P7-4s forstand, og uansett er prosessrisikoen så stor at man ikke kan basere en ny rutine på at ileggelse av ordinær tilleggsskatt ikke regnes som strafforfølgning. Etter drøftelser med Skattedirektoratet er riksadvokaten kjent med at denne oppfatningen også deles av direktoratet.

 

4. Samme forhold – identitetsbegrepet

 

Tradisjonelt har det vært antatt at identitetsbegrepet i P7-4 består av to komponenter, en som gjelder faktum og en som gjelder juss. Etter denne tolking gjelder den nye forfølgningen (i praksis straffesaken) samme forhold som den tidligere (i praksis tilleggsskatten) bare hvis det i begge tilfeller både dreier seg om samme faktum/samme handling («same conduct») og innholdet i de aktuelle bestemmelser i hovedsak er sammenfallende (inneholder de samme grunnleggende elementer («same essential elements»)).

I plenumsavgjørelsen i Rt 2006 side 1409 kom Høyesterett- særlig under henvisning til EMDs avvisningsavgjørelse 14. september 2004 i saken Rosenquist mot Sverige – til at vedtak om ordinær tilleggsskatt ikke sperret for senere straffesak, fordi de to forfølgningene i P7-4s forstand dreide seg om forskjellige forhold. Flertallet (14 dommere) mente at bestemmelsen om ordinær tilleggsskatt i ligningsloven § 10-2, jf § 10-4 nr. 1 første punktum ikke inneholdt de samme grunnleggende elementer («same essential elements») som straffebestemmelsen i ligningsloven § 12-1. Den avgjørende forskjell var etter Høyesteretts oppfatning at mens straffebestemmelsen krever forsett eller grov uaktsomhet, blir ordinær tilleggsskatt ilagt på tilnærmet objektivt grunnlag. Det ble også vist til at formålet med reaksjonene er forskjellig.

I storkammeravgjørelsen Zolotukhin mot Russland (10. februar 2009) foretok EMD en bred og prinsipiell gjennomgang av identitetsbegrepet i P7-4 (avsnitt 78-84) som ledet til at domstolen fravek den tolkning som tidligere er lagt til grunn. Etter Zolotukhin er det på det rene at vurderingen av om begge forfølginger gjelder samme forhold skal skje på grunnlag av handlingen alene, se særlig avsnitt 82 og 84. Man står overfor samme forhold når begge forfølgningene «arises from identical facts or facts which are substantially the same» (avsnitt 82). Ved vurderingen skal man «focus on those facts which constitute a set of concrete factual circumstances involving the same defendant and inextricably linked together in time and space … » (avsnitt 84).

Det er riksadvokatens oppfatning at Høyesteretts standpunkt i Rt 2006 side 1409, som i hovedsak bygget på ulikheter i skyldkravet, ikke kan opprettholdes etter Zolotukhin-avgjørelsen i EMD. Så lenge det er den samme handling eller unnlatelse som både ligger til grunn for ileggelsen av tilleggsskatt og for den etterfølgende straffesak, hvilket vil være det normale, må det legges til grunn at også ordinær tilleggsskatt etter P7-4 sperrer for etterfølgende straffesak. Etter drøftelser med Skattedirektoratet er riksadvokaten kjent med at denne oppfatningen deles av direktoratet.

Med det nye identitetsbegrepet i P7-4 vil det utvilsomt oppstå nye spørsmål om hvor store ulikheter i faktum som skal til før man vil si at identiteten er brutt. Dette må imidlertid finne sin løsning i praksis etter hvert som sakene oppstår. Man bør merke seg at drøftelsen i Zolotukhin-avgjørelsen tyder på at EMD er mindre tilbøyelig til å anse et hendelsesforløp som en enhet enn man er i intern norsk rett ved bedømmelsen av om det foreligger fortsatt forbrytelse.

 

5. Ny rutine

 

De tidligere retningslinjer, se særlig punkt 3 i riksadvokatens brev av 26. mars 2007 til statsadvokatene og politimestrene, var som kjent basert på at det for ordinær tilleggsskatt var adgang til å følge det tosporede system som ligningsloven angir. Etter endringen i EMDs praksis må man også for ordinær tilleggsskatt gå over til et «ensporet» system.

Som angitt ovenfor, finner riksadvokaten og Skattedirektoratet det ikke forsvarlig å basere en ny rutine på at domstolene vil komme til at ordinær tilleggsskatt ikke lenger vil bli bedømt som straff i konvensjonens forstand. Dette spørsmålet er formentlig prosedabelt, men usikkerheten for stor, bl.a. også iakttatt det forholdsvis store antall saker det er tale om.

Selv om det ikke er endringer i EMDs praksis om parallellforfølgning, finner en – som tidligere – at når det, som her, dreier seg om massesaker, vil det bli for komplisert å basere en rutine på parallellforfølgning i forvaltningssporet og straffesakssporet. En annen sak er at det i enkelttilfeller – der forholdene ligger til rette – kan inngås avtaler med sikte på parallellforfølgning.

Etter drøftelser er riksadvokaten og Skattedirektoratet enige om nedenstående rutine:

A. Nye saker

Nye saker er saker som per dags dato (jf. pkt. F nedenfor) ikke er avgjort i ligningsforvaltningen.

 

  1. Ligningsforvaltningen vurderer på selvstendig grunnlag om overtredelsen er så alvorlig at den skal politianmeldes. Hvis anmeldelse velges, ilegges ikke tilleggsskatt. Hvis tilleggsskatt ilegges, anmeldes ikke saken.

     

    B. Verserende anmeldelser

    Med verserende anmeldelser siktes til saker der ligningsforvaltningen både har ilagt ordinær tilleggsskatt og inngitt anmeldelse, men hvor saken ennå ikke er påtaleavgjort (uavhengig av om saken befinner seg på etterforskings- eller påtalestadiet).

     

    3. Påtalemyndigheten må avgjøre disse sakene, på samme måte som alle andre straffesaker, i samsvar med det som til enhver tid er gjeldende rett. Ettersom det nå følger av P7-4 at en straffesak som reises etter at ligningsforvaltningen har ilagt ordinær tilleggsskatt, skal avvises av domstolene ex officio, sml. straffeprosessloven § 51 første ledd, må konsekvensen bli at slike saker som ikke er påtaleavgjort, henlegges med kode 061 «andre lovbestemte grunner».

     

    C. Saker som er avgjort med forelegg

     

    4. Forelegg som er utferdiget, men som ikke er vedtatt i saker der ligningsforvaltningen har ilagt tilleggsskatt forut for anmeldelsen, skal trekkes tilbake. Saken henlegges deretter som angitt i pkt. 3.

    5. Forelegg som er vedtatt, kan oppheves av overordnet påtalemyndighet, jf. straffeprosessloven § 258. Ved den nærmere skjønnsmessige vurdering av om dette bør gjøres, kan drøftelsen i plenumsavgjørelsen i Rt 2003 side 359 (se særlig avsnitt 62 flg. som gjelder «kan»-skjønnet i straffeprosessloven § 392 første ledd) gi veiledning. Det er ikke aktuelt å oppheve forelegg vedtatt før EMDs dom i Zolotukhin-saken ble avsagt, dvs. før 10. februar 2009, sml. avsnitt 101 i plenumsavgjørelsen.

     

    D. Saker som står for retten

     

    6. I saker som står for tingretten – på grunnlag av tiltale, ikke-vedtatt forelegg eller siktelse med begjæring om tilståelsesdom – men hvor hovedforhandling ikke er påbegynt, skal påtalemyndigheten trekke saken tilbake og henlegge disse som angitt i pkt. 3 ovenfor..

    7. Ikke rettskraftige fellende dommer skal påtalemyndigheten påanke til gunst for domfelte med påstand som nevnt i pkt. 9 nedenfor.

    8. For frifinnende dommer må det være tilstrekkelig at disse godtas av påtalemyndigheten, eventuelt at man trekker tilbake en allerede inngitt anke.

    9. Ved ankeforhandling – uansett om tingrettens dom er fellende eller frifinnende – skal aktor påstå tingrettens dom opphevet og saken avvist fra domstolene.

     

    E. Rettskraftige avgjørelser

     

    10. Om vedtatte forelegg vises til pkt. 4 ovenfor

    11. Ved rettskraftige dommer er det i tilfelle spørsmål om gjenåpning etter reglene i straffeprosessloven kapittel 27. Riksadvokaten kan vanskelig se at vilkårene for dette er til stede, jf. bl.a. Rt. 2000 side 1721 og Rt. 2003-359. Det kan uansett ikke være aktuelt å gjenåpne avgjørelser som ble rettskraftige før EMDs dom i Zolotukhin-saken, dvs. før 10. februar 2009. Dommer som ble rettskraftige etter 10. februar 2009 kan rent unntaksvis gjenåpnes med hjemmel i straffeprosessloven § 392 annet ledd. Påtalemyndigheten kan her overlate til domfelte og forsvareren å vurdere om gjenåpning skal begjæres. Ofte vil domfelte formentlig se seg best tjent med å godta dommen og derved bli ferdig med saken. Riksadvokaten anbefaler at påtalemyndigheten i disse tilfellene for ordens skyld orienterer domfelte og forsvareren om EMD-avgjørelsen av 10. februar, de nye retningslinjene og at påtalemyndigheten ikke vil begjære gjenåpning av eget tiltak.

     

    F. Ikrafttredelse

    Rutinen trer i kraft straks.

    Dette brev er forelagt Skattedirektoratet før utsendelse. På samme måte har Skattedirektoratet forelagt for påtalemyndigheten sine retningslinjer til skatteetaten.»