1 Innledning

Dette nr. inneholder en del generelle retningslinjer fra riksadvokaten og noen avgjørelser i enkeltsaker.

Flg. materiale er inntatt: 2. Rundskriv nr. 1/2006: «Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i politiet – 2006»

3. Forholdet mellom påtalemyndighetens beslutning om bruk av tvangsmidler og rettens beslutning

4. Bruk av tvangsmidler overfor forsvarere

5. Riksadvokatens avgjørelse vedr. offentliggjøring av film fra «Plata» – spørsmål om brudd på taushetsplikt mv.

6. Riksadvokatens avgjørelse vedr. spørsmål om brudd på taushetsplikt ved uttalelser til mediene i det såkalte «Drosjedrapet»

2 Riksadvokatens mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i politiet

Riksadvokatens mål- og prioriteringsrundskriv viderefører også i 2006 hovedlinjene i det tilsvarende rundskriv for 2005.1 De generelle mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen er således i liten grad endret. Rundskrivet må sammenholdes med andre sentrale styringsdokumenter:

  • St.prp. nr. 1 (2005–2006), særlig side 11–26, 94–115 og 127–128

  • Budsjett-innst. S. nr. 4 (2005–2006), særlig side 30–33 og 35

  • Politisk plattform for flertallsregjeringen (Regjeringserklæringen) side 67–70

  • Justisdepartementets tildelingsbrev til Den høyere påtalemyndighet for 20062

  • Justisdepartementets tildelingsbrev til Politidirektoratet for 20063

  • Riksadvokatens mål- og prioriteringsrundskriv for virksomheten ved statsadvokatembetene4

  • Politidirektoratets disponeringsskriv for 2006 til politi- og lensmannsetaten5

Departementets tildelingsbrev til Den høyere påtalemyndighet er utarbeidet i samråd med riksadvokaten. Det har videre vært dialog mellom riksadvokaten og Politidirektoratet om de deler av disponeringsskrivet til politi- og lensmannsetaten som har betydning for straffesaksbehandlingen, og om disponeringsskrivet til Økokrim. På tilsvarende måte har riksadvokaten forelagt dette rundskrivet for departementet og direktoratet.

På det nasjonale plan er samarbeidet mellom Politidirektoratet og riksadvokaten viktig for å sikre at det ikke gis motstridende styringssignaler og for å koordinere oppfølgingen av straffesaksbehandlingen i politiet. I tildelingsbrevet til Politidirektoratet forutsetter departementet:6

«… at Politidirektoratet og riksadvokaten videreutvikler det gode samarbeidet om overordnet styring og oppfølging av straffesaksbehandlingen i politidistriktene, herunder samarbeid om gjennomføringen av de mål og prioriteringer som er fastsatt for dette virksomhetsområdet.»

Riksadvokatens mål og prioriteringer for Økokrim, som både er en sentral politienhet og et statsadvokatembete, er samlet i mål- og prioriteringsrundskrivet til statsadvokatembetene pkt. VI.7

Rundskrivet hitsettes i sin helhet fra punkt II:

«II. HOVEDMÅL OG HOVEDUTFORDRINGER

Et hovedmål for politiet og påtalemyndigheten er å bidra til å redusere kriminaliteten i Norge. For å oppnå dette følges som kjent to hovedstrategier: generelle forebyggende tiltak for å hindre kriminalitet (synlig, tilstedeværende og målrettet polititjeneste, samt tradisjonelt holdningsskapende arbeid) og straffesaksbehandling. Riksadvokatens ansvarsområde er straffesaksbehandlingen i politiet og påtalemyndigheten.

De viktigste utfordringene for politiets straffesaksbehandling i 2006 er å øke andelen oppklarte saker og å gjøre straffesaksbehandlingen raskere og mer effektiv uten at dette går på bekostning av kvalitet og rettssikkerhet, jf. nærmere i pkt. III 3 og III 4. Videre skal antall saker med krav om inndragning økes. Også konfliktråd og samfunnsstraff skal anvendes i flere saker, særlig for unge lovbrytere, jf. pkt. III 5.

I St.prp. nr. 1 (2005–2006) fremholder regjeringen at høy kvalitet på etterforsking og iretteføring, høy oppklaringsprosent, rask saksbehandling og adekvat reaksjon er sentralt for publikums tillit til politiets straffesaksarbeid.8

III. MÅL FOR STRAFFESAKSBEHANDLINGEN

1 Generelt

Politiets og påtalemyndighetens straffesaksbehandling omfatter etterforsking, påtaleavgjørelser, iretteføring og iverksetting av straffullbyrdelse.

Straffesaksbehandlingens bidrag til å redusere kriminaliteten i Norge avhenger først og fremst av at straffbare handlinger blir avdekket og oppklart, og at de skyldige blir ilagt en reaksjon som er adekvat. For begge elementer gjelder at effekten blir bedre jo kortere tid som går fra lovbruddet, og at høy kvalitet i alle ledd er en gjennomgående forutsetning for så vel oppklaring som adekvat reaksjon.

På denne bakgrunn er riksadvokatens mål for straffesaksbehandlingen fortsatt:

  • Høy kvalitet

  • Høy oppklaringsprosent

  • Kort saksbehandlingstid

  • Adekvat reaksjon

Politimesteren har ansvaret for straffesaksbehandlingen i politidistriktet.

Høy kvalitet og stabilt gode resultater i straffesaksbehandlingen er avhengig av at en rekke forutsetninger er oppfylt. Riksadvokaten vil særlig fremheve betydningen av at politimesteren, som leder av den lokale påtalemyndighet, er engasjert i straffesaksbehandlingen, og av et velfungerende integrert påtaleledd. Kontinuerlig oppfølging på saksnivå fra høyt nivå i politidistriktet (politimester/visepolitimester) og fokus på påtalemessig ledelse av saker er særlig viktig for god måloppnåelse.

Riksadvokatens landsdekkende mål er få og generelle. Det er derfor nødvendig at politimesteren – i styringsdialogen med Politidirektoratet og i samråd med statsadvokaten – så langt som mulig konkretiserer de sentrale mål og utarbeider lokale mål i tillegg. Målene skal være realistiske, men samtidig noe å strekke seg etter. Politiet har gode analyseverktøy (blant annet PAL for Strasak), og det er et lederansvar å utnytte dette til motivasjon og oppfølging.

Riksadvokaten understreker at statsadvokatene skal delta i beslutningsprosessen når resultatmål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i politidistriktene blir fastsatt.9

2 Høy kvalitet

Høy kvalitet er et ufravikelig krav10 og en forutsetning for at de øvrige mål kan nås. Politimesteren har ansvaret for at straffesaksbehandlingen i distriktet holder tilstrekkelig høy kvalitet. Kvalitetskravet gjelder alle sider ved straffesaksbehandlingen, og det knytter seg både til generelle rutiner og behandlingen av den enkelte sak. Det sikrer riktige avgjørelser og ivaretar hensynet til rettsikkerhet og en hensynsfull og rettferdig behandling. Politidistriktene bør ha etablert rutiner for kvalitetsarbeid og kvalitetsutvikling.

Grunnleggende er også beviskravet i straffesaker: Påtalemyndigheten må være overbevist om siktedes straffeskyld for å ta ut tiltale, og den må være av den oppfatning at straffeskylden kan bevises i retten.

Det er avgjørende at publikum har tillit til politiets straffesaksarbeid. Siden høy kvalitet er en forutsetning for gode resultater, vil dette også være en forutsetning for å opprettholde og øke publikums tillit. Det alminnelige inntrykk av politiets arbeid skapes for en stor del av mediene. Politiet må derfor aktivt ta del i informasjonsformidlingen og bidra til at de oppfatninger og inntrykk som skapes baseres på riktig og nyansert informasjon.

I tidligere års mål- og prioriteringsrundskriv er fremholdt at kvalitetskravet inneholder disse hovedelementer:11

  • Innholdsmessig kvalitet (høy kvalitet på etterforsking, påtaleavgjørelser og iretteføring)

  • Rettssikkerhet (straffesaksbehandlingen skal skje innenfor de rammer som følger av straffeprosessloven, påtaleinstruksen, gjeldende direktiver og god påtaleskikk)

  • Ressursutnyttelse (gode rutiner for å avgjøre hvilke saker som skal etterforskes, og for avgrensning og målretting av etterforskingen)

Det er viktig at påtalemyndigheten i politiet holder seg oppdatert om lovendringer og høyesterettsavgjørelser og gjør de forandringer i straffesaksbehandlingen som disse tilsier.

Riksadvokaten minner her om enkelte viktige lovendringer i 2005. Oppregningen er ikke uttømmende.

For det første gjelder det en del endringer som trådte i kraft fra 1. januar 2006, blant annet vesentlige deler av lov av 21. mai 2005 nr. 131 om oppheving av løsgjengerloven – unntatt § 11 – og innføring av et nytt straffebud mot vold i nære relasjoner, ny § 219. Strafferammen ble hevet betydelig i forhold til den tidligere § 219, til 3 år, og til 6 år for grov mishandling mv. Det følger av lovforarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 113 (2004–2005), at bestemmelsen i utgangspunktet ikke skal anvendes i konkurrens med de generelle bestemmelsene om legemskrenkelser, trusler, tvang og frihetsberøvelse. Annerledes stiller det seg dersom det er aktuelt å bruke straffalternativer etter disse bestemmelser som har en høyere strafferamme enn den nye § 219. Bestemmelsen bør også kunne brukes i konkurrens med straffebud mot seksuallovbrudd. Også endringer i reglene for samfunnsstraff i straffeloven §§ 28a og 28b trådte i kraft fra 1. januar 2006. Her nevnes særskilt at det etter lovendring nå er et vilkår for bruk av samfunnsstraff at den straff som ellers ville ha blitt idømt i den konkrete sak ikke ville ha blitt strengere enn fengsel i 1 år. Fra 1. januar 2006 gjelder også den nye bestemmelsen om kontaktforbud i straffeloven § 33. Strafferammen, bøter eller fengsel inntil 6 måneder eller begge deler, kan kvalifisere for pågripelse og varetektsfengsling.

For det annet minner en om at selv om ny straffelov av 20. mai 2005 nr. 28 ikke er trådt i kraft, bør påtalemyndigheten i politiet gå gjennom de føringer knyttet blant annet til straffutmålingen som en finner i Innst. O. nr. 72 (2004–2005). Disse kan i stor utstrekning benyttes overfor domstolene selv om loven ikke er trådt i kraft.

Riksadvokaten understreker at de utvidelser av politiets etterforskingsmetoder som har skjedd gjennom lovendringer de siste år, må resultere i at flere alvorlige straffesaker enn før blir avdekket og oppklart. Det vises her til lov av 17. juni 2005 nr. 87 (romavlytting og bruk av tvangsmidler for å forhindre alvorlig kriminalitet),12 og for øvrig til den oversikt over lovendringer i perioden 1999–2004 som er gitt i riksadvokatens rundskriv nr. 1/2005.

I 2005 inngikk Norge, som første land utenfor EU, avtale med Eurojust.13 Riksadvokaten understreker at det er viktig å opparbeide et godt forhold til enheten. Et viktig bidrag til dette er at det fra norsk side fremmes «gode» saker, for eksempel alvorlige saker hvor man fra norsk side har kunnskap om lovbrudd som begås i andre land og hvor det herfra kan gis informasjon som leder til etterforsking og eventuelt iretteføring også utenfor Norge. Det vil særlig være gunstig om også alvorlige saker hvor Norge kan peke på behov for koordinering, kan tas opp med den norske sambandsstatsadvokaten i Haag. Erfaringene fra den korte tiden sambandsstatsadvokaten har virket er at han kan bidra vesentlig til å få opp tempoet i gjennomføringen av rettsanmodninger, og at det også ellers er mulig å innhente informasjon gjennom Eurojust svært raskt. Riksadvokaten understreker videre at det selvsagt er viktig for å skape et godt samarbeidsklima at alle ledd i politiet og påtalemyndigheten responderer raskt og godt på henvendelser om bistand til Eurojust via sambandsstatsadvokaten.

Menneskehandel her i landet dreier seg hovedsakelig om utnyttelse av kvinner i prostitusjon, men menneskehandel omfatter også andre former for utnyttelse. Handlinger som rammes av straffeloven § 224, er alvorlige forbrytelser og blir gjerne begått som ledd i organisert kriminalitet.14 Politiet må avdekke de lukkede miljøer som står bak og tjener på denne handelen. Man kan ikke vente på anmeldelser fra ofrene. Politidirektoratet har utarbeidet en håndbok om bekjempelse av menneskehandel. Siktemålet er å gi enkle og praktiske råd i forbindelse med etterforsking av slike saker. Videre vises det til regjeringens handlingsplan mot menneskehandel (2005–2008). I handlingsplanen presiseres at personer som er utsatt for menneskehandel er ofre for kriminelle handlinger. Det vises også til at artikkel 26 i Europarådskonvensjonen om tiltak mot menneskehandel pålegger statene å sikre at ofre for menneskehandel ikke i urimelig utstrekning selv blir gjenstand for strafforfølgning. I planen pekes det på at det blant annet er adgang for påtalemyndigheten til å avslutte saken mot vedkommende med påtaleunnlatelse. Straffbare handlinger knyttet til ulovlig innreise, bruk av falske dokumenter eller ulovlig arbeid mm kan det være naturlig å omtale i denne forbindelse, iakttatt overtredelsens alvor.

Det er viktig at politiet og påtalemyndigheten synliggjør omtanke og respekt i sin behandling av pårørende og ofre for kriminalitet. Mye kan oppnås ved å imøtekomme henvendelser og svare så raskt og utfyllende som mulig. I enkelte tilfeller kan det være aktuelt å gi informasjon selv om det ikke foreligger noen uttrykkelig anmodning om det. Også i de alvorligste sakene, som aktoreres av statsadvokatene, vil det i etterforskingsfasen være påtalemyndigheten i politiet som har ansvaret for å imøtekomme de pårørendes behov for å bli orientert om utviklingen i etterforskingen og om den rettslige behandling mv. Før og under rettergang bør møtende aktor vurdere å tilby fornærmede og pårørende en orienterende samtale. For påtalemyndigheten i politiet vil dette typisk gjelde saker om uaktsomt drap i trafikken, overtredelse av vegtrafikkloven § 3 med dødsfølge, voldssaker mv.

3 Høy oppklaringsprosent

Etter flere års økning sank oppklaringsprosenten for forbrytelser fra 37,9 i 2001 til 36,0 i 2002, og har siden holdt seg på dette nivået. I 2005 ble resultatet 36,2 %.15

Som sentralt mål for 2006 har regjeringen fastsatt at gjennomsnittlig oppklaringsprosent for forbrytelsessaker skal være minst 38,0.16 Målet er et landsgjennomsnitt. De lokale mål må tilpasses det enkelte politidistrikt.

Det er en betydelig utfordring for politidistriktene å nå dette målet, særlig bør innsatsen rettes mot å oppnå en markert forbedring av resultatene både for vinningsforbrytelser og voldsforbrytelser.

Oppklaringsprosenten for vinningsforbrytelser, som nå utgjør ca 60 % av alle anmeldte forbrytelser, var i 2005 på 17,8.17 Dette er det svakeste resultat som er registrert de siste ni år. I slutten av 1990-årene, da antall anmeldte vinningsforbrytelser var høyere enn det har vært de senere år, lå oppklaringsprosenten til sammenligning på ca 21–22. For grovt tyveri fra villa og fra leilighet var oppklaringsprosenten i 2005 henholdsvis 16,0 og 11,4, noe som også er en nedgang i forhold til fjoråret (henholdsvis 18,3 og 12,0). I lys av at tyverier fra bolig rammer «folk flest», og derfor har vesentlig betydning for allmennhetens tillit til politiets evne til å bekjempe kriminalitet, er de svake resultater bekymringsfulle. Slike tyverier kan ikke bedømmes bare ut fra de økonomiske tap. Det at noen har brutt seg inn i og rotet rundt i boligen oppleves som en betydelig integritetskrenkelse og skaper ofte utrygghet og engstelse hos de som rammes. Også de svake resultater i oppklaring av vinningsforbrytelser generelt – som jo er den forbrytelseskategori flest rammes av – har betydning for den tillit folk flest har til politiet og for den alminnelige trygghetsfølelsen i lokalsamfunnet.

Oppklaringsprosenten varierer betydelig fra distrikt til distrikt, uten at det uten videre kan forklares med ulikheter i befolkningssammensetning, kriminalitetssituasjon og ressurser mv. Mange politidistrikter vil åpenbart kunne forbedre sin egen kriminalitetsbekjempelse ved å orientere seg om erfaringer og rutiner i de politidistrikter som har gode resultater å vise til, og å søke å implementere dem i eget distrikt. En planmessig og særskilt innsats mot aktive gjengangere er påkrevet og forventes iverksatt.

Oppklaringsprosenten for voldssaker i 2005 på 60,8 er marginalt lavere enn i fjor, og resultatet er det svakeste som er målt de siste sju år. En har imidlertid registrert at oppklaringsprosenten for voldssaker med frist, som vil omfatte de mer alvorlige tilfellene, har steget fra 57,9 i 2004 til 59,3 i 2005. Sammenlignet med årene forut for 2004 er resultatet likevel svakt, og det er fortsatt behov for å iverksette tiltak, jf. påpekingen av dette i mål- og prioriteringsrundskrivene både for 2004 og 2005. Særlig oppmerksomhet bør rettes mot vold i nære relasjoner, vold på offentlig sted og vold blant barn og unge.

4 Kort saksbehandlingstid

Hurtig reaksjon på kriminelle handlinger virker preventivt og styrker tilliten til rettssystemet. Det er derfor viktig å sørge for kortest mulig tid mellom anmeldelse og reaksjon på lovbrudd.

I proposisjonen18 har regjeringen fastsatt disse resultatmål for 2006:

  • Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for oppklarte forbrytelsessaker i politi- og lensmannsetaten skal, der det ikke er fastsatt særskilte frister, ikke overstige 120 dager. Målet er et landsgjennomsnitt. De lokale mål må tilpasses det enkelte politidistrikt

  • I saker som gjelder legemsfornærmelse med skadefølge og legemsbeskadigelse (straffeloven §§ 228 annet ledd og 229), skal saksbehandlingstiden i oppklarte saker ikke overstige 90 dager fra anmeldelse til påtalevedtak i politiet, med mindre hensynet til etterforskingen eller andre omstendigheter gir grunn til det

  • I saker mot personer som var under 18 år på handlingstiden, skal spørsmålet om tiltale avgjøres innen seks uker etter at vedkommende er å anse som mistenkt i saken, med mindre hensynet til etterforskingen eller andre særlige grunner gjør dette nødvendig

Målet om gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 120 dager for oppklarte forbrytelser er nytt for 2006. Det langsiktige mål er som før en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 100 dager.

De andre målene er de samme som tidligere.

Resultatoppnåelsen i 2005 er, sett under ett, meget tilfredsstillende for så vidt gjelder saksbehandlingstiden. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for oppklarte forbrytelser var i 2005 128 dager.19 Det er en vesentlig resultatforbedring sammenlignet med 2004 (153 dager), og er det beste resultat som er registrert. Forbedring har skjedd i de fleste politidistrikter (22 av 27) og skyldes en fortjenstfull, målrettet innsats fra politiets side. Denne utviklingen forventer en fortsetter i 2006, jf. målet om 120 dagers saksbehandlingstid.

Resultatene i fristsakene var også meget positive i 2005. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid i oppklarte saker med unge lovbrytere var 52 dager, mot 77 dager i 2004. 8 av politidistriktene var innenfor frist pr. 1. januar 2006 mot ingen pr. 1. januar 2005. For oppklarte voldsforbrytelser med frist kom resultatet på 99 dager i 2005, mot hele 141 dager i 2004. 13 av politidistriktene var innenfor frist pr. 1. januar 2006 mot ett pr. 1. januar 2005.

Regjeringens handlingsplan mot barne- og ungdomskriminalitet inneholder en målsetting om mer samarbeid mellom hjelpeapparatet og aktørene i strafferettspleien for å få til økt bruk av mer «skreddersydde» vilkår i straffereaksjoner for lovbrytere under 18 år.20 Økt samarbeid med hjelpeapparatet representerer en utfordring når målsettingen også er kort saksbehandlingstid. Det er derfor viktig å etablere faste samarbeidsstrukturer.

Riksadvokaten forventer at målet i fristsakene nås av alle politidistriktene i 2006.

Det er fortsatt altfor stor forskjell i resultatene i politidistriktene. I oppklarte forbrytelsessaker varierte gjennomsnittlig saksbehandlingstid fra 71 til 203 dager. Også i voldssakene med frist var forskjellene ikke ubetydelige i 2005, fra 64 til 138 dager. Så store negative forskjeller fra resultatkravet er verken forståelige eller akseptable, og tiltak må iverksettes hos de som kommer dårligst ut for å utjevne forskjellene.

Politidistriktene må ha rutiner for å kontrollere at fristene overholdes, og gode oppfølgingsrutiner for å sikre at sakene holder tilfredsstillende fremdrift, og at ingen saker går «av sporet». Det vises til Justisdepartementets rundskriv G-24/01 om krav til politiets straffesaksinstrukser pkt. 4 som fastsetter minstekrav til oppfølgingsrutinene, herunder frister.

For øvrig skal saksbehandlingen være kort i følgende sakstyper:

  • De sentralt prioriterte saker (pkt. IV)

  • Saker med varetektsfengsling

  • Saker om opphør av tvungent psykisk helsevern, tvungen omsorg og prøveløslatelse fra forvaring

Kortere saksbehandlingstid skal ikke oppnås på bekostning av kravet om høy kvalitet eller oppklaring. Riksadvokaten understreker at saker ikke skal henlegges for å overholde frister, og at de frister som er fastsatt, ikke må føre til at oppklaringsprosenten synker. For eksempel må ikke hensynet til saksbehandlingstid føre til at de mer alvorlige økonomiske straffesaker nedprioriteres eller avgrenses på en slik måte at de ikke står i forhold til forbrytelsens omfang og alvor.

De viktigste tiltakene for å redusere saksbehandlingstiden er:

  • Målrettet etterforsking

  • Gode oppfølgingsrutiner

  • Redusert liggetid (herunder ventetid) hos etterforsker og jurist

  • Reduksjon av antall saker som er til behandling samtidig (restansenedarbeiding)

Politidistriktene synes også i 2005 å ha rettet en betydelig og prisverdig innsats mot nedarbeiding av restanser. I løpet av året er restansene (saker eldre enn 3 måneder) redusert fra 42 067 til 33 244 saker.21 Antall restanser er det laveste som er registrert de siste syv årene, og det gjelder innenfor samtlige restansegrupper (0–3, 6–12 og over 12 mnd). Også antallet ikke påtaleavgjorte saker under arbeid er det laveste som er registrert i samme periode. Forutsetningene er således lagt for ytterligere forbedring i saksbehandlingstiden i 2006. Det er likevel fortsatt viktig å vie nedarbeiding av restanser særlig oppmerksomhet.

Riksadvokaten minner om sammenhengen mellom sakens alder og kvalitet. Når tiden går, svekkes bevisene slik at muligheten for å ta ut tiltale reduseres. Samtidig gjør tidsforløpet det vanskeligere å oppnå en adekvat reaksjon, jf. nedenfor.

Antallet påtaleavgjorte, ikke rettskraftige saker/avgjørelser er nå lavere enn det har vært i løpet av de senere år. Det er fortsatt nødvendig å holde fokus også på denne gruppen. Påtalemyndighetens ansvar for fremdriften i sakene gjelder helt fram til rettskraftig dom og fullbyrdelse. Etter påtalevedtak deles ansvaret med andre aktører i strafferettspleien, men politiets ansvar er betydelig. Det er tidligere anslått at mer enn halvparten av saksbehandlingstiden fra påtaleavgjørelse til rettskraft påløper hos politiet og påtalemyndigheten.22 Også når ansvaret for tidsbruken påhviler andre aktører i strafferettspleien er politiets medvirkning til effektiv flyt i straffesakskjeden sentral.

I tildelingsbrevet til den høyere påtalemyndighet uttales det:23

«Hver for seg er aktørenes innsats avgjørende for å styrke behandlingen og redusere samlet saksbehandlingstid i straffesakskjeden. I tillegg er det av avgjørende betydning at aktørene ser seg selv som del av kjeden, og vurderer tiltak som samlet kan gi gevinster i form av bedre effektivitet og måloppnåelse i straffesakskjeden».

Med sikte på å bidra til en raskere saksavvikling fram til og under hovedforhandling, herunder bedre samhandling med domstol, forsvarer og bistandsadvokat, skal påtalemyndigheten i politiet også i 2006 fokusere på følgende tiltak:

  • Bidra til lokal dialog om forbedringer, generelt og i enkeltsaker. Blant annet må forsvarere enkelt kunne finne ut hvem som er aktor i en sak

  • Gjøre tiltalebeslutningen mer konkret slik at det blir enklere å forstå hva påtalemyndigheten vil anføre at den enkelte har gjort, f.eks. ved medvirkning, både til nytte for dommerens prosessledelse og for tiltaltes forberedelse av sitt forsvar

  • Gjøre bevisoppgaven mer konkret slik at det fremgår hva vitnene skal forklare seg om

  • Henlede rettens oppmerksomhet på muligheten for å be om en skriftlig redegjørelse for saken, jf. straffeprosessloven § 262 tredje ledd

  • Være aktiv i å foreslå saksforberedende møter

  • Ikke overvurdere tidsbruken for hovedforhandlingen «for å være på den sikre siden» – her foreligger det et ikke ubetydelig potensial for økt utnyttelse av domstolskapasiteten, ikke minst i de mindre straffesakene

5 Adekvat reaksjon

På de fleste kriminalitetsområder er oppklaring og rask reaksjon viktigere enn hvilken reaksjon som velges. Adekvate reaksjoner er like fullt nødvendige for at straffeforfølgningen skal nå sitt formål. Endringer i reaksjonsvalg og straffutmåling er en langsiktig prosess, og retningslinjene faller i det alt vesentlige sammen med fjorårets.

I 2006 skal reaksjonsspørsmålet vies særlig oppmerksomhet på følgende områder:24

  • Organisert kriminalitet og kriminelle nettverk

  • Voldskriminalitet

  • Omfattende og gjentatt vinningskriminalitet

  • Alvorlige trusler

  • Dødsulykker i trafikken

  • Overtredelser av vegtrafikkloven § 10

  • Inndragning

  • Bruk av konfliktråd

  • Bruk av samfunnsstraff

  • Bruk av «strafferabatt» ved tilståelse, jf. straffeloven § 59 annet ledd

Påtalemyndigheten bør arbeide for et strengt straffenivå i saker som gjelder organisert kriminalitet eller kriminelle nettverk, jf. for øvrig straffeloven § 60a. Det dreier seg her ofte om personer som regelmessig begår omfattende straffbare handlinger, og som må møtes med følbare reaksjoner.

Riksadvokaten understreker det kriminalpolitiske mål at straffbare handlinger ikke skal lønne seg. Gjerningspersoner må derfor fratas utbyttet av straffbare handlinger gjennom aktiv bruk av inndragningsreglene der lovens vilkår er til stede. I St.prp. nr. 1 (2005–2006) understrekes betydningen av bruk av inndragning som virkemiddel mot organisert kriminalitet, økonomisk kriminalitet og den grovere vinningskriminaliteten, og det pekes på at politiets egeninnsats er helt avgjørende når det gjelder antall inndragningskrav og omfanget av inndragningen. Aktiv bruk av inndragning fremheves også i regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet. Det er viktig at inndragningskrav, der det er mulig, sikres ved beslag eller heftelse. Påtalemyndigheten skal være særlig oppmerksom på spørsmålet om inndragning både ved påtaleavgjørelse og iretteføring.

Riksadvokaten understreker betydningen av finansiell etterforsking ved straffbare handlinger begått av personer i kriminelle nettverk, fordi dette kan fremskaffe viktige bevis for primærforbrytelsene, avdekke hvitvasking av utbytte og gi grunnlag for inndragningskrav.

I St.prp. nr. 1 (2005–2006) har regjeringen fastsatt det mål for 2006 at antall inndragningskrav skal være minst 30 prosent høyere enn tilsvarende tall for 2003 (selv om det her er forskjellige parametre). Dette gjelder både for ordinær inndragning og utvidet inndragning.25

Det er ønskelig å benytte alternativer til fengselsstraff der slike reaksjonsformer antas å virke bedre for å forebygge kriminalitet. Særlig overfor unge lovovertredere er det en målsetting å finne andre straffereaksjoner enn fengsel.

I regjeringens handlingsplan «Sammen mot barne- og ungdomskriminalitet», som ble lansert i august 2005 og som skal legges til grunn for straffesaksbehandlingen i 2006, er det gitt generelle føringer for anvendelse av strafferettslige reaksjoner mot slik kriminalitet:

«Regjeringen ønsker økt bruk av ’skreddersydde’ vilkår i straffereaksjoner for lovbrytere under 18 år. Det forutsetter at hjelpeapparatet på ulike forvaltningsnivåer og aktørene i straffesakskjeden prioriterer denne gruppen og tenker helhet i oppfølgingen.»26

Valg av straffereaksjon er et viktig virkemiddel for å fremme rehabilitering og forebygge fortsatt kriminell aktivitet.

Ved påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 bør det særlig overfor unge lovbrytere vurderes å sette vilkår, jf. bestemmelsens tredje ledd og straffeloven § 53 nr. 2, nr. 3 a–h, nr. 4 og nr. 5. I den sammenheng er det i handlingsplanen understreket fra regjeringens side betydningen av et samarbeid mellom påtalemyndigheten, hjelpeapparatet og kriminalomsorgen for å finne frem til egnet reaksjon og oppfølging, som gir et grunnlag for rehabilitering. For øvrig vises det til riksadvokatens rundskriv av 17. november 1989 (del II nr. 6/1989).

Regjeringen gir i handlingsplanen blant annet anvisning på at bøtestraff og forelegg i for stor grad brukes som reaksjon overfor unge lovbrytere, fordi dette for mange lovovertredere vil være en straffereaksjon som gir liten rehabiliterende effekt. Bøter på rent prosessøkonomisk grunnlag bør derfor søkes unngått. Reaksjonene bør i stedet tilpasses ungdommens individuelle situasjon.

Antall saker overført til konfliktråd økte fra 3800 i 2004 til 4078 i 2005. Regjeringens mål er at utviklingen med økt bruk av konfliktråd skal fortsette, særlig for unge lovbrytere.27

I St.prp. nr. 1 (2005–2006) heter det:28

«Økt bruk av megling i konfliktråd skal prioriteres også i 2006. Politiet, påtalemyndigheten og konfliktrådene skal samarbeide om å tilby megling i alle straffesaker som er egnet for det.»

Påtalemyndigheten må således benytte seg av konfliktrådsordningen i flere saker i 2006 enn i 2005, særlig overfor unge lovbrytere. De nærmere retningslinjer for hvilke saker som kan anses egnet for slik avgjørelse, jf. straffeprosessloven § 71a, er gitt i riksadvokatens rundskriv av 6. desember 1993 (del II nr. 2/1993). Det er viktig at retningslinjene følges, og at de ikke blir fortolket innskrenkende. Dagens direktiver for konfliktrådsbehandling gir fortsatt rom for forbedring, og er ikke til hinder for at antall konfliktrådssaker økes. Konfliktrådsmegling som særvilkår i betinget dom bør også vurderes, jf. straffeloven § 53 nr. 3 h. Det vises videre til at prøveordningen med påtalekompetanse for lensmenn til å overføre nærmere angitte sakstyper til konfliktråd, som ble etablert i 2003, er forlenget ut 2007 (forskrift av 31. mai 2002 nr. 506). Prøveordningen må benyttes aktivt for å øke antall konfliktrådssaker.

Reglene for samfunnsstraff må fortsatt benyttes aktivt, og vurderes i alle saker hvor denne reaksjonsformen kan være aktuell. Særlig overfor unge lovbrytere må samfunnsstraff brukes mer. Området for samfunnsstraff er ytterligere utvidet ved lovendring i kraft fra 1. januar 2006, jf. III 2 foran. Det foreligger også i 2005 en rekke avgjørelser i Høyesterett i saker om samfunnsstraff. Det er av stor betydning at samfunnsstraff brukes likt over hele landet. Det er derfor viktig at politijuristene holder seg oppdatert om nyere rettspraksis.

Pliktbrudd som består i ny kriminalitet, må følges opp av politiet. Andre pliktbrudd hører under kriminalomsorgen. Politiet må opprettholde et godt samarbeid med kriminalomsorgen og bistå både under forberedelse og gjennomføring av samfunnsstraff. Nødvendig kunnskap om så vel anvendelsesområdet som vilkårene ved gjennomføring av reaksjonen er viktig. Riksadvokaten antar at det vil være gunstig om personundersøkelse innhentes i alle saker hvor det er aktuelt å legge ned påstand om samfunnsstraff. Egnethetsvurdering er derimot ikke nødvendig.

Fra 1. januar 2006 innførte man i kommunene Oslo og Bergen en 3-årig prøveordning med narkotikaprogram med domstolskontroll, jf. lov av 17. juni 2005 nr. 92 og forskrift av 16. desember 2005 nr. 1518. Narkotikaprogram med domstolskontroll er en straffereaksjon som innebærer deltakelse i et behandlings- og rehabiliteringsprogram under stramme rammer. Målgruppen er tungt belastede rusmiddelmisbrukere med stort behov for hjelp og behandling, og som er motivert for å komme ut av sitt misbruk. Gjennomføringen av narkotikaprogrammet krever en felles innsats og et forpliktende samarbeid mellom ulike sektorer. Påtalemyndigheten i politiet i prøvekommunene forutsettes å bruke ordningen aktivt, og gode samarbeidsrelasjoner til andre aktører må etableres.

Ordningen med strafferabatt ved tilståelser (straffeloven § 59 annet ledd) og ved forklaringer som i vesentlig grad bidrar til oppklaring, skal brukes aktivt. Inntil nytt rundskriv foreligger i løpet av første halvår 2006, viser en til de føringer som er gitt i fjorårets mål- og prioriteringsrundskriv.29

IV. PRIORITERING VED IVERKSETTELSE OG GJENNOMFØRING AV ETTERFORSKING

1 Sentrale og landsdekkende prioriteringer

Riksadvokatens sentrale og landsdekkende prioriteringer for iverksettelse og gjennomføring av etterforsking er fortsatt få og stabile. At de sentrale prioriteringer omfatter få saker innebærer at det blir betydelig rom for lokale prioriteringer i statsadvokatregionene og politidistriktene. At de sentrale prioriteringer er stabile innebærer at hovedlinjene i kriminalitetsbekjempelsen ligger fast over tid, selv om innsatsen selvsagt alltid må være tilpasset kriminalitetssituasjonen og den forventede utvikling.

Følgende sakstyper er prioritert:

  • Drap og andre alvorlige voldsforbrytelser, herunder ildspåsettelser og andre alvorlige forbrytelser som setter liv og helse i fare

  • Alvorlige seksualforbrytelser

  • Alvorlige narkotikaforbrytelser

  • Alvorlige trafikklovbrudd, herunder dødsulykker, ulykker med betydelig personskade og trafikkatferd som bærer preg av at gjerningspersonen bevisst har tatt en risiko som har innebåret nærliggende fare for alvorlig ulykke

  • Økonomisk kriminalitet av alvorlig karakter, særlig den som rammer fellesskapet, alvorlig IKT-kriminalitet, og alvorlig miljøkriminalitet som rammer det indre miljø (arbeidsmiljøet) og det ytre miljø (natur og kulturminner)

  • Alvorlig internasjonal og organisert kriminalitet

  • Straffbare handlinger som synes rasistisk motivert

Oppregningen gir ikke uttrykk for noen prioritert rekkefølge. De prioriterte saker skal gis forrang når det er knapphet på ressurser. Sakene skal oppklares så langt råd er, og unødig liggetid skal unngås både hos etterforsker og jurist.

Bortsett fra ved rasistisk motiverte forbrytelser gjelder prioriteringen de alvorlige overtredelsene. Om den enkelte overtredelse skal karakteriseres som «alvorlig» vil som utgangspunkt bero på en helhetsvurdering. Innen kategoriene volds- og seksualforbrytelser mv. og narkotikakriminalitet skal som et generelt utgangspunkt straffbare handlinger som kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 år, anses som prioritert. Ved denne strafferammevurderingen skal det ikke tas hensyn til forhøyet strafferamme som følge av konkurrens (straffeloven § 62) eller gjentakelse (straffeloven § 61). Derimot skal den forhøyede strafferamme etter § 60a legges til grunn hvis handlingen er utøvet som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. (For ordens skyld bemerkes at ran her regnes som voldskriminalitet, selv om forbrytelsen i kriminalstatistikken er definert som en vinningsforbrytelse).

Dødsulykker i trafikken er prioritert. Det samme gjelder trafikkulykker hvor det kan være aktuelt å anvende straffeloven § 238 (uaktsom grov legemsbeskadigelse), og for øvrig trafikkatferd som faller under karakteristikken i kulepunktet ovenfor.

En minner om at overtredelser av straffeloven § 224 (menneskehandel) i rundskrivets forstand normalt anses som alvorlige volds- eller seksualforbrytelser og derfor er blant de sentralt prioriterte sakene.30

Ulovlig bruk av arbeidskraft kan – avhengig av omfanget – være alvorlig økonomisk kriminalitet som dekkes av riksadvokatens sentrale prioriteringer.

Riksadvokaten understreker betydningen av en aktiv og målrettet innsats mot kriminalitet som rammer arbeidslivet alvorlige brudd og tilsidesettelser av sikkerhetsforskrifter og internkontrollrutiner skal møtes med strafferettslig forfølgning og reaksjon, selv om det ikke er inntrådt ulykke eller påvist skade. I rundskriv nr. 1/1996 av 11. juni 1996 har riksadvokaten gitt direktiv om at alvorlig arbeidsmiljøkriminalitet er prioritert og skal etterforskes grundig og med høyt tempo. Ikke minst når det gjelder sistnevnte er det fortsatt et betydelig forbedringspotensial i politiet. Det må foreligge klare og praktikable arbeidsrutiner mellom politiet og andre offentlige myndigheter, som for eksempel Arbeidstilsynet.

For en del av de sakstyper som er prioritert vil avdekking være avhengig av politiets egen innsats. Det er derfor avgjørende at politiets kriminaletterretning er god, og at etterretningsinformasjonen genererer straffesaker. Alvorlige narkotikasaker hører til den aktuelle sakstype. Antall anmeldelser etter straffeloven § 162 tredje ledd var i 2005 57, mot 154 året før,31 dvs. en betydelig og bekymringsfull nedgang. Samtidig fortsetter antallet anmeldelser etter § 162 annet ledd å synke. Det er ingen grunn til å tro at reduksjonen i antall anmeldte alvorlige narkotikaforbrytelser reflekterer tilsvarende nedgang i omfanget av alvorlig narkotikakriminalitet. Den negative utviklingen må snus i løpet av 2006.

2 Regionale og lokale prioriteringer

Statsadvokatene og politimestrene må ta stilling til hvorledes den kriminalitet som ikke omfattes av riksadvokatens sentrale prioriteringer, skal behandles. Det er her betydelig rom for regional og lokal prioritering. Ved slik prioritering må det foretas en sammensatt vurdering med utgangspunkt i kriminalitetens samfunnsskadelige virkning og hvordan den påvirker den alminnelige trygghetsfølelse i lokalsamfunnet. Dette vil normalt lede til at det legges stor vekt på å bekjempe den profesjonelle kriminalitet/kriminelle nettverk og straffbare handlinger som rammer særlig utsatte grupper. For vinningskriminalitet vil i tillegg graden av integritetskrenkelse, størrelsen på det tap handlingen påfører fornærmede, og omfanget av gjerningspersonens utbytte være viktig.

Velfungerende økoteam er av stor betydning for effektiv bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Det er viktig å sikre at teamene har høy kompetanse i forhold til slik kriminalitet og mer generell finansiell etterforsking. Riksadvokaten vil fremheve at følgende faktorer erfaringsmessig er viktig for teamenes arbeid:

  • Tverrfaglig bemanning – med dyktige medarbeidere

  • Forankring i politidistriktets ledelse

  • Samlokalisering av personell

  • Klar ansvarsfordeling

  • Motivasjon av medarbeiderne, skjerming av medarbeiderressurser

  • Offensiv tenkning og målrettet handling i oppgaveløsningen

  • Gode samarbeidsrelasjoner med andre etater, for eksempel kontrollmyndighetene

Det vises også til regjeringens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet.

Ved den regionale og lokale prioritering må det også tas i betraktning at alminnelig kriminalitet som vinningsforbrytelser, brukstyverier og skadeverk berører langt flere mennesker enn den sentralt prioriterte kriminalitet. Publikums tillit til politiet og den alminnelige trygghetsfølelse i lokalsamfunnet beror derfor ikke minst på hvordan slik kriminalitet behandles. Særlig nevnes at innbrudd i bolig i mange tilfeller vil være noe langt mer enn en krenkelse av økonomiske verdier. Slik kriminalitet oppleves ofte av ofrene som en alvorlig integritetskrenkelse og kan skape stor utrygghet, jf. ovenfor.

Det er viktig å følge opp med målrettet og offensiv innsats gjengangersaker og andre saker som strekker seg over flere politidistrikter. Til dels dreier det seg om omfattende og organisert vinningskriminalitet. Slike saker må gi foranledning til planmessig innsats for å avdekke totaliteten i den begåtte kriminalitet, i stedet for at politidistriktene behandler hvert forhold som et enkeltstående tilfelle. Det må legges til rette for aktiv erfaringsutveksling mellom politidistriktene for å finne frem til effektive tiltak som er med på å avbryte gjengangernes kriminelle livsførsel, og som reduserer den kriminaliteten som rammer folk flest.32

Riksadvokaten understreker betydningen av at også påtalemyndigheten deltar ved planlegging og gjennomføring av tiltak for å forebygge og redusere kriminalitet. Også påtalemyndigheten har en viktig rolle i dette arbeidet (POP eller problemorientert politiarbeid), blant annet ved bidrag til utarbeidelse av analyser, definisjon av problemområder, ved fastlegging av strategier for kriminalitetsbekjempelsen og ved gjennomføring av aksjoner. Påtalemyndigheten må vurdere om eventuelle saker som kommer i kjølvannet av aksjoner skal gis særlig prioritet og om det her er grunn til å endre reaksjonspraksis.

I punkt IV 1 foran har en pekt på behovet for å snu den negative utviklingen i antall anmeldelser for alvorlig narkotikakriminalitet. Politiets aktivitet rettet mot eksisterende brukermiljøer er også av vesentlig betydning, særlig for å hindre nyrekruttering og for å få informasjon om alvorlig narkotikakriminalitet.33

I St.prp. nr. 1 (2005–2006) legger regjeringen til grunn at «arbeidet for å redusere voldskriminalitet er høyt prioritert».34 I straffesaksbehandlingen skal det særlig legges vekt på vold i nære relasjoner, vold på offentlig sted og vold blant barn og unge. Saker om fysisk mishandling av barn meldes eller rapporteres sjelden til politiet. Det er vanskelig å tro at det lave antallet anmeldelser reflekterer den faktiske virkelighet. Å ta vold mot barn på alvor som et strafferettslig anliggende innebærer at politiet i tillegg til tradisjonell etterforsking av anmeldte saker, bør vurdere å gå nye veier, ikke minst når det gjelder oppdagelse og avdekking av enkelttilfeller. Det bør være etablert kommunikasjon og samarbeidsrutiner mellom politi/påtalemyndighet og andre etater som har selvstendig ansvar på dette saksfeltet. Slikt samarbeid kan utvilsomt utvikles uten at det derved oppstår rolleblanding, og vil bidra til at barn får adekvat hjelp så raskt som mulig.

Arbeidet med å avdekke miljøkriminalitet skal videreføres. Politiet har en sentral rolle for å redusere slik kriminalitet gjennom rask gjennomføring av brudd på miljølovgivningen. I St.prp. nr. 1 (2005–2006) forutsettes oppfølging av Politidirektoratets tiltaksplan for bekjempelse av miljøkriminalitet.35 Det innebærer blant annet krav til den påtalemessige oppfølging av politiets kontroll og aksjoner rettet mot ulovlig snøscooter- og barmarkskjøring.

Over tid må de tilgjengelige ressurser brukes slik at lovbrytere (og mulige lovbrytere) får forståelsen av at intet kriminalitetsområde er politiet fremmed. Derved økes den subjektive oppdagelsesrisiko, som er en viktig forutsetning for allmennprevensjonen.

Riksadvokaten understreker avslutningsvis sammenhengen mellom en hensiktsmessig organisering i politidistriktet, gode rutiner for straffesaksbehandlingen og høy kvalitet.»

3 Forholdet mellom påtalemyndighetens beslutning om bruk av tvangsmidler og rettens beslutning.

Foranlediget av en konkret sak hvor det ble stilt spørsmål om en statsadvokat hadde respektert en kjennelse fra lagmannsretten fant riksadvokaten grunn til å presisere enkelte forhold knyttet til forholdet mellom retten og påtalemyndigheten. Riksadvokaten ga i brev av 26. august flg. instruks:

«1. Påtalemyndigheten skal alltid opptre slik at det ikke kan oppstå tvil om at rettslige avgjørelser respekteres fullt ut.

2. Dersom det foreligger siktelse for flere punkter skal det i begjæringer om tvangsmidler fremgå klart om hele siktelsen påberopes som grunnlag for begjæringen, eller om begjæringen bare har sitt grunnlag i ett eller flere av siktelsespunktene. Dette er viktig for å klargjøre rekkevidden av rettens kjennelse.

3. Dersom en domstol forkaster en begjæring om ett tvangsmiddel (for eksempel varetektsfengsling) fordi den ikke finner tilstrekkelig grunn til mistanke, vil det gjennomgående være i strid med god påtaleskikk om påtalemyndigheten overfor samme siktede, og med grunnlag i samme siktelsespunkt, treffer beslutning om et annet tvangsmiddel (for eksempel ransaking).

4. Kan det være tvil om rekkevidden av en rettslig kjennelse – for eksempel hvorvidt en uttalelse fra domstolen om at den ikke finner skjellig grunn til mistanke omfatter alle punktene i siktelsen – er det særlig grunn til å bringe spørsmålet inn for retten på ny i stedet for å benytte påtalemyndighetens egenkompetanse til å treffe beslutning om bruk av tvangsmidler.»

4 Bruk av tvangsmidler overfor forsvarere

Den norske advokatforening tok opp med riksadvokaten at det kan virke uheldig om beslutning om tvangsmidler overfor forsvareren i en sak under etterforsking eller iretteføring treffes av den påtalejurist som har ansvaret for saken. Riksadvokaten er enig i at dette så langt mulig bør unngås og ga i brev av 16. august 2005 til statsadvokatene og politimestrene uttrykk for flg.:

«I helt ekstraordinære tilfeller kan det være aktuelt å benytte tvangsmidler overfor forsvarere i straffesaker som er under etterforsking eller iretteføring. Dette krever grundige vurderinger og særlig aktpågivenhet. I disse – meget sjeldne, men svært følsomme – sakene er det særlig viktig at det ikke kan reises noen tvil om påtalemyndighetens objektivitet. Dette er betydningsfullt for påtalemyndighetens tillit i allmennheten generelt, og overfor forsvarerstanden spesielt. Også for den ansvarlige påtalejurist selv vil det gjennomgående være en fordel å kunne overlate denne del av saken til en kollega for slik å unngå beskyldninger om at en urettmessig bruker maktmidler overfor den profesjonelle motparten i prosessen.

Riksadvokaten gir derfor flg. instruks:

1. Dersom det under etterforsking eller iretteføring kan være aktuelt å benytte tvangsmidler overfor forsvareren i saken skal den påtalemessige behandling av dette spørsmålet overføres til en annen påtalejurist enn den som har ansvaret for saken. Hvis dette av tidsmessige grunner ikke er mulig, skal bruken av tvangsmidler overfor forsvareren overlates til en kollega så snart dette er praktisk mulig.

2. Påtalejurister i politiet bør rådføre seg med statsadvokaten før det treffes beslutning om bruk av tvangsmidler overfor forsvareren i saken.»

5 Riksadvokatens avgjørelse vedr. offentliggjøring av film fra «Plata» – spørsmål om brudd på taushetsplikt mv.

I juni 2004 viste NRK filmklipp fra fjernsynsovervåking ved Oslo sentralstasjon. Både Oslos politimester og NRK-sjefen ble anmeldt. Riksadvokaten henla saken mot politimesteren som intet straffbart forhold bevist og saken mot NRK-sjefen som intet straffbart forhold. For politimesteren kom riksadvokaten til at skyldkravet ikke var oppfylt mht. at sladdingen ikke var tilstrekkelig. For NRK-sjefen la riksadvokaten dels vekt på at det ikke var inngitt nødvendig påtalebegjæring, dels at det ikke forelå allmenne hensyn for tiltale, og dels at visningen måtte aksepteres i lys av ytringsfriheten.

Riksadvokaten uttalte:

«Bakgrunn

Siden 1999 har Oslo politidistrikt gjennomført fjernsynsovervåking av Oslo sentralstasjon og området rundt. Overvåkingen er varslet ved skilt og har til formål å forebygge ordensmessige problemer. I Oslo politidistrikts søknad av 23. september 1998 het det at det skulle utarbeides rutiner som sikret «maksimal trygghet for oppbevaring, bruk og sletting av opptakene». Videre het det i Oslo politidistrikts brev at hovedformålet med videoovervåkingen «i det alt vesentlige» var av «forebyggende og ordensmessig karakter i den hensikt å gjøre området tryggere for publikum». Politidistriktet opplyste at adgangen til å oppbevare opptakene ikke burde overstige 30–45 dager før sletting ble foretatt på en betryggende måte. Da prøveprosjektet ble påbegynt, gav Justisdepartementet tillatelse i brev av 22. oktober 1998. Departementet fremholdt at det måtte etableres rutiner for oppbevaring og sletting av videotape. – I brev av 8. januar 1999 til Datatilsynet tok politidistriktet opp enkelte juridiske spørsmål. Noe svar fra Datatilsynet er ikke inntatt i de saksdokumenter riksadvokaten har fått oversendt.

Tillatelsen ble fornyet ved Justisdepartementets brev av 17. november 2000. Departementet forutsatte at det var etablert rutiner for oppbevaring og sletting av videotape.

For å beskrive de problemer som oppstod rundt den såkalte Plata, laget politidistriktet i 2004 en niminutters videofilm bestående av opptak fra fjernsynsovervåkingen.

Videofilmen ble vist i lukkede fora. Det er opplyst at den ble vist for Oslo bystyres Helse- og sosialkomité og St. Hanshaugens bydelsutvalg 12. mai 2004 og for daværende statssekretær Holme i Justisdepartementet, som også fikk med en kopi til justisministeren (dok. 8). Oslo politidistrikt kontaktet deretter NRK og tilbød videofilmen vist der. NRK samtykket i dette, og fikk overlevert videofilmen 7. juni 2004 om ettermiddagen. I programmet RedaksjonEN kl. 20.25 samme dag viste NRK en treminutters versjon av filmen, der en del av de avbildede personene var sladdet. Imidlertid kunne flere av dem gjenkjennes.

De innkomne anmeldelser

Den 7. juni 2004 anmeldte Rød Valgallianses bystyregruppe i Oslo politimester Anstein Gjengedal for å ha vist den niminutters, usladdede filmen i møtet 12. mai 2004. I anmeldelsen gjorde Rød Valgallianse gjeldende at filmen ble vist «for alle fremmøtte i et åpent møte 12. mai d.å.» I nytt brev av 8. juni s.å. anmeldte Rød Valgallianse politimester Gjengedal og kringkastingssjef John G. Bernander for å ha vist den nevnte treminuttersfilmen i RedaksjonEN. Kringkastingssjefen ble også anmeldt fordi NRK hadde lagt videoen som ble vist på RedaksjonEN, ut på internett. I brev av samme dag henvendte Rød Valgallianse seg direkte til NRK for å få fjernet videoen fra nettet. Dette ble etterkommet.

A anmeldte 8. juni 2004 politimester Gjengedal og kringkastingssjef Bernander for overtredelse av personopplysningsloven § 39.

B ble på videoen vist bakfra mens han leide sin samboers datter. I en undertekst het det «4 år – med pappa på heroinhandel … ». B anmeldte i brev av 8. juni 2004 fra advokat C «Oslo politidistrikt, politimester Anstein Gjengedal». Han gjorde gjeldende at det forelå brudd på personopplysningsloven § 39 jf. § 48, og antok også at lovens §§ 13 og 15 var overtrådt. Videre anførte han at visningen av opptakene var i strid med straffeloven § 390 om privatlivets fred, med § 121 om taushetsplikt og representerte grov uforstand i tjenesten (§ 325 nr. 1). B krevet «de ansvarlige tiltalt og straffet».

I brev av 24. juni s.å. anførte advokat C at ansvaret måtte ligge hos politimester Gjengedal personlig.

Riksadvokaten besluttet 16. juli s.å. at etterforskingen av kringkastingssjef Bernander skulle foretas av SEFO Oslo, jf. straffeprosessloven § 59 annet ledd og påtaleinstruksen § 34–9 annet ledd.

For øvrig nevner en at den konkrete visningen av videoen i NRK er omtalt i Datatilsynets årsmelding for 2004 (St.meld. nr. 40 for 2004–2005 s. 39).

SEFOs behandling

SEFO Oslo etterforsket saken og foreslo i innstilling av 29. november 2004 at det ble utstedt forelegg mot politimester Gjengedal for overtredelse av personopplysningsloven § 39 jf. § 48 bokstav e. Grunnlaget var at han overleverte den ni minutter lange videofilmen i usladdet stand til NRK. SEFO vurderte NRKs forhold som ikke å være grovt uaktsomt, og foreslo derfor saken henlagt for NRKs vedkommende.

Statsadvokatens tilråding

Oslo statsadvokatembeter foreslo i påtegning til riksadvokaten av 14. april d.å. å henlegge saken, både i forhold til Gjengedal og til Bernander. Etter statsadvokatens syn kunne politimesteren bebreides for å ha overlevert opptaket til NRK, men det var ikke grovt uaktsomt av politimesteren at han ikke forutså at sladdingen NRK utførte, viste seg å være utilstrekkelig. Statsadvokaten kunne heller ikke se at politimesteren hadde utvist grov uforstand i tjenesten, jf. straffeloven § 325 nr. 1. Kringkastingssjefen hadde – etter statsadvokatens oppfatning – ikke opptrådt «på en måte som skulle medføre straffansvar».

Riksadvokaten ser slik på saken:

Innledningsvis bemerkes at formålet med fjernsynsovervåkingen har vært av ordensmessig karakter, og ikke er foretatt som ledd i etterforsking av straffesak. Det er derfor – som både statsadvokaten og SEFO korrekt har lagt til grunn – personopplysningslovens regler som gjelder for behandlingen av opptaket, ikke straffeprosessloven § 202 a.

Etter personopplysningsloven § 37 gjelder i utgangspunktet bl.a. lovens § 9 om behandling av sensitive personopplysninger for all fjernsynsovervåking. Fjernsynsovervåking som har som formål å avdekke straffbare forhold («opplysninger som nevnt i § 2 nr. 8 bokstav b») er imidlertid tillatt selv om vilkårene i § 9 første ledd ikke er oppfylt. Slik fjernsynsovervåkingen er beskrevet, legger riksadvokaten til grunn at formålet også er å avdekke straffbare handlinger for å kunne forebygge at de utarter ytterligere. Det er også eksempler på at opptakene har vært brukt som bevis i straffesak. Selv om overvåkingen ikke skjer som ledd i etterforsking, må det derfor legges til grunn at overvåkingen kan skje uten hinder av § 9 første ledd.

En har funnet det mest hensiktsmessig å dele inn drøftelsen kronologisk i henhold til oppbevaringen og de enkelte visninger/overleveringer av opptakene.

a) Oppbevaringen av opptakene

Formålet med Oslo politidistrikts opptak var å opprettholde ro og orden, og herunder kunne gripe inn for å forebygge straffbare handlinger. Spørsmålet er om det var adgang til å ta vare på opptakene og stille dem sammen til den informasjonsvideoen som ble vist på bydelsforvaltningens møte 12. mai 2004. Det er opplyst at videoen ble kopiert opp i 16 eksemplarer til bruk ved politidistriktet.

Personopplysningsloven § 28 gjelder i utgangspunktet ikke for fjernsynsovervåking, jf. § 37 første ledd. Derimot gjelder § 11, som i første ledd bokstav c setter forbud mot at personopplysninger som behandles, senere brukes til formål som er «uforenlig med det opprinnelige formålet med innsamlingen, uten at den registrerte samtykker». Overtredelse av denne bestemmelsen er imidlertid ikke straffbar, se lovens § 48.

Videre er det i medhold av lovens § 41 gitt regler om sletting. Reglene er gitt i forskrift av 15. desember 2000 kapittel 8, og overtredelse av forskriftens bestemmelser kan straffes etter lovens § 48 siste ledd. Etter § 8–4 skal billedopptak slettes når det ikke lenger er saklig grunn for oppbevaring, jf. lovens § 28. (Etter § 28 første ledd skal den behandlingsansvarlige ikke lagre personopplysninger lenger enn det som er nødvendig for å gjennomføre formålet med behandlingen. Hvis ikke personopplysningene deretter skal oppbevares i henhold til arkivloven eller annen lovgivning, skal de slettes.)

I andre og tredje ledd er det fastsatt detaljerte regler om frister for sletting. Slettefristen gjelder imidlertid ikke for billedopptak som politiet er i besittelse av, se fjerde ledd bokstav a.

Slettingsregelen i forskriften må imidlertid også leses i lys av Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10. Selv om formålet med overvåkingen har vært å avdekke ordensproblemer, kan det argumenteres for at det ville være i strid med grunnleggende prinsipper om politiet skulle være avskåret fra å oppbevare opptak som gir viktig informasjon også for andre myndigheter. Etter forskriftens § 8–3 er ikke personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav c til hinder for at politiet bruker billedopptak det er i besittelse av, i forbindelse med forebygging av straffbare handlinger, i forbindelse med oppklaring av ulykker eller i saker om ettersøking av forsvunne personer.

I saken Peck mot United Kingdom (dom av 28. januar 2003), som dreide seg om hvorvidt offentliggjøring av opptak fra fjernsynsovervåking var i strid med Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8, viste Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) til at den britiske High Court hadde bygget på at offentliggjøring av opptakene hadde styrket den forebyggende virkning av overvåkingen («reinforced the deterrent effect of its operation»). EMD fant at offentliggjøringen forfulgte et legitimt formål. Det kan da vanskelig være rettsstridig i seg selv av politiet eller dets representanter å lagre opptakene med sikte på å bruke dem som dokumentasjon for forholdene på Plata.

Det kan også argumenteres for at lagringen hadde saklig sammenheng med formålet: Ved å bidra til kommunale beslutninger, kunne politiet også forebygge ordensproblemer på lengre sikt.

Riksadvokaten legger likevel til grunn at Oslo politidistrikt vurderer på nytt om det er heldig å lagre usladdede opptak etter at primærformålet er oppfylt.

b) Visningen i St. Hanshaugen bydelsforvaltning 12. mai 2004

For ordens skyld bemerkes at det ikke kan legges til grunn at politimester Gjengedal kjente til denne visningen. Siden det ved en eventuell statuering av straffansvar vil være aktuelt å vurdere å ilegge politidistriktet foretaksstraff, behandler en likevel spørsmålet.

Slik riksadvokaten forstår redegjørelsen av 26. oktober 2004 fra Helse- og sosialkomiteens sekretær E (dok. 13), ble videoen vist på et møte før selve det åpne komitémøtet begynte kl. 18.30, nærmere bestemt i «sekvensen som varte fra kl. 17.10 til kl. 18.10». Det må legges til grunn at videoen ble vist for en lukket forsamling av kommunalt folkevalgte (og muligens ansatte) som hadde grunn til å være til stede. Under enhver omstendighet må det legges til grunn at politiet hadde fått beskjed om at møtet var lukket, jf. forklaringen fra stasjonssjef F (dok. 12).

Taushetsplikt?

Det første spørsmålet er om politidistriktet har brutt gjeldende taushetspliktregler ved visningen. Ettersom opptakene er foretatt for å opprettholde ro og orden, vil taushetsplikten reguleres av politiloven § 24 jf. forvaltningsloven §§ 13 flg.

En del av personene på filmen avbildes i situasjoner som mange åpenbart vil ønske å holde for seg selv. Flere av opptakene viser straffbare forhold og helseforhold. Selv om det i de fleste tilfelle ikke opplyses at de aktuelle personene har vært «mistenkt, siktet, tiltalt eller dømt» for straffbare handlinger, er det naturlig å se det slik at i hvert fall mistankekravet er oppfylt. For anmelderen B er kravet under enhver omstendighet oppfylt ved at han vises mens han følges av politiet med undertekst om heroinhandel. Opptakene viser derfor forhold som må anses som sensitive, jf. personopplysningsloven § 2 nr. 8. (For ordens skyld bemerkes at riksadvokaten ikke har funnet det naturlig å innhente eventuelle straffesaker mot B for å ta stilling til om han hadde kjøpt heroin eller ikke. Med det resultat en er kommet til, er det ikke nødvendig å ta stilling til dette spørsmålet.) Personopplysninger som er sensitive i lovens forstand, vil normalt være «personlige forhold» etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. (Se Ot.prp. nr. 92 for 1998–99 s. 107.)

Handlingene er imidlertid foretatt på åpen gate i et tett beferdet strøk, og det må være en rekke tilfeldig forbipasserende som har kunnet observere de samme handlingene. Filmen gir for de fleste avbildede personene heller ikke andre opplysninger, for eksempel navn, enn det som enhver forbipasserende måtte ha kunnet se. Det kan derfor reises spørsmål om mange av opplysningene ikke måtte anses som «alminnelig kjent», jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3.

Derimot omhandler underteksten om at B medbringende stedatter (angivelig) var «på heroinhandel» noe som en forbipasserende ikke uten videre kunne vite.

Under enhver omstendighet er det imidlertid en del av politiets oppgaver å «samarbeide med andre myndigheter og organisasjoner tillagt oppgaver som berører politiets virkefelt så langt regler gitt i eller i medhold av lov ikke er til hinder for dette», jf. politiloven § 2 nr. 6. De kommunalt folkevalgte i bystyret og bydelen har ansvar for å treffe tiltak for å hjelpe denne gruppen, og det må være anledning til å illustrere problemene for de folkevalgte. Det følger da av forvaltningsloven § 13 b nr. 5 at det er anledning til å vise filmen for de folkevalgte og ansatte – som for øvrig selv er underlagt en eventuell taushetsplikt, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1.

Taushetspliktreglene er følgelig ikke overtrådt ved denne visningen.

Personopplysningsloven

Spørsmålet er deretter om visningen av videoen i dette møtet var i strid med personopplysningsloven § 39, som setter forbud mot at den behandlingsansvarlige utleverer personopplysninger som er innsamlet ved billedopptak gjort ved fjernsynsovervåking. Det er på det rene at det ikke foreligger noe samtykke fra de avbildede. Forbudet gjelder imidlertid heller ikke dersom utleveringsadgangen «følger av lov».

Etter personopplysningsloven § 6 begrenser ikke loven innsynsrett etter offentlighetsloven, forvaltningsloven eller annen lovbestemt rett til innsyn i personopplysninger. Det må også gjelde for personopplysninger som er innsamlet ved billedopptak gjort ved fjernsynsovervåking.

I personopplysningsloven § 37 er § 6 riktig nok ikke nevnt blant de reglene som gjelder for all fjernsynsovervåking. Imidlertid bygger bestemmelsen på den tilsvarende bestemmelsen i personregisterloven av 1978 § 37 b. I forarbeidene til denne bestemmelsen var det uttrykkelig fastsatt at innsyn bl.a. etter offentlighetsloven ville slå gjennom i forhold til bestemmelsen som hindrer utlevering av opptak. (Se Ot.prp. nr. 56 for 1992–93 s. 29 annen spalte.) Bestemmelsen i personopplysningsloven § 6 ble tatt inn for «helt å avskjære mulig tvil» om forholdet bl.a. til offentlighetsloven, se Ot.prp. nr. 99 (1998–99) s. 85. Videre er det grunn til å peke på at der billedopptak lages på en måte som gjør det mulig å finne igjen opplysninger om en bestemt person, gjelder også resten av lovens regler (§ 37 annet ledd). Det kan ikke ha vært lovgiverens mening at allmennhetens innsynsrett skulle stå sterkere der behovet for vern er større.

Etter lovendring i 2000 omfatter offentlighetslovens dokumentbegrep også videofilmer, se dens § 3 første ledd annet punktum og Ot.prp. nr. 56 (1999–2000) s. 15 annen spalte og s. 45 annen spalte. Når det ikke foreligger taushetsplikt overfor den som begjærer innsyn, jf. offentlighetsloven § 5 a, vil det altså i utgangspunktet gjelde en plikt til å gi innsyn på begjæring, jf. offentlighetsloven § 2 første ledd. Det fremgår av sakens dokumenter at kommunen henvendte seg til politiet med anmodning om å få vist videoen. Offentlighetsloven må gå foran også der forvaltningen selv har orientert om at den har materialet det gis innsyn i.

Som det fremgår av drøftelsen like ovenfor, var det hjemmel i forvaltningsloven § 13 b nr. 5 til å vise filmen uhindret av taushetsplikt. Innsyn var dermed ikke avskåret etter offentlighetsloven § 5a.

Det er ikke nødvendig å ta stilling til om det ville være adgang til å unnta opptaket fra innsyn med hjemmel i offentlighetslovens § 5 eller § 6. Offentlighetslovens § 2 siste ledd pålegger uansett politiet en plikt til å vurdere meroffentlighet. Det følger av forarbeidene til personopplysningsloven at innsynsrett etter bl.a. offentlighetsloven slår gjennom også der det utvises meroffentlighet, selv om personvernhensyn er relevante ved vurderingen av om det skal utvises meroffentlighet (jf. Ot.prp. nr. 92 for 1998–99 s. 107). Oslo politidistrikts fremvisning av videofilmen på møtet må altså anses som en gjennomføring av innsyn som kunne skje uhindret av personopplysningsloven § 39.

Politiets visning av videoen i møtet 12. mai 2004 gir dermed ikke grunnlag for straffansvar.

Det samme må gjelde for visningen av videoen for statssekretæren i Justisdepartementet og overleveringen av videoen for fremvisning for justisministeren, idet vurderingen etter forvaltningsloven § 13 b nr. 5 må bli den samme som i forhold til de kommunalt folkevalgte og ansatte.

c) Overleveringen av den usladdede videoen til NRK 7. juni 2004

Etter personopplysningsloven § 39 er det som nevnt forbudt å utlevere personopplysninger som er innsamlet ved billedopptak gjort ved fjernsynsovervåking til andre enn den behandlingsansvarlige. Den niminutters videofilmen inneholder bilder av personer som lett kan gjenkjennes. Den inneholder altså «opplysninger … som kan knyttes til en enkelt person», jf. personopplysningsloven § 2 nr. 1.

Formålet med å gi videoen til NRK var imidlertid å forberede et innslag på fjernsynet av en tilbørlig sladdet versjon av videoen. Det fremgår at videoen ble overlevert i usladdet versjon fordi NRK – i motsetning til Oslo politidistrikt – hadde teknisk utstyr til å sladde den. Det er ikke billedopptaket i seg selv, men personopplysningene i det, som er vernet mot overlevering.

Etter personopplysningsloven § 13 tredje ledd skal den behandlingsansvarlige «påse» at den som får tilgang til personopplysninger, oppfyller kravene i bestemmelsens første og annet ledd. I kommentarutgaven til loven heter det at «[e]tt enkeltstående oppdrag er tilstrekkelig for at personopplysningslovens regler om databehandlere kommer til anvendelse» (Wiik Johansen, Kaspersen og Bergseng Skullerud: Personopplysningsloven, Oslo 2001 s. 136). Kravene i første og annet ledd («planlagte og systematiske tiltak», «dokumentere informasjonssystemet og sikkerhetstiltakene» osv.) taler imidlertid for at bestemmelsen retter seg mot mer omfattende eller varige overleveringer av personopplysninger enn den som er foretatt her. For en slik enkeltstående overlevering til en profesjonell aktør som NRK, måtte det etter riksadvokatens syn være tilstrekkelig aktsomt å bygge på NRKs forsikring om at sladdingen skulle være forsvarlig.

Det må være anledning for den behandlingsansvarlige til å benytte en kvalifisert medhjelper til å foreta bearbeiding av opptakene. En kan derfor ikke se at det i seg selv foreligger noe brudd på personopplysningsloven § 39 ved at NRK ble overlatt videoen med den klare instruks at ingen skulle kunne gjenkjennes etter at videoen var sladdet.

Det foreligger da ikke straffansvar for politimesteren eller politidistriktet for denne overleveringen. Det er dermed heller ikke grunnlag for å statuere straffansvar for NRK for medvirkning – for øvrig uten at en tar stilling om det ville være naturlig å straffe mottakeren som medvirker i et slikt tilfelle.

d) Visningen av videoen på NRK 7. juni 2004

I avhør har kringkastingssjef Bernander opplyst at NRK i ettertid er kommet til at NRK «kunne og burde ha anonymisert i større grad enn det de gjorde» (dok. 7). Riksadvokaten er enig i dette. Slik videoen ble vist på fjernsyn, kunne flere personer åpenbart gjenkjennes, ikke minst av sine nærmeste og av bekjente. Det gjelder bl.a. B og hans stedatter, og det er opplyst at de også ble gjenkjent. Selv om handlingene er skjedd på åpen gate og formentlig observert av et stort antall forbipasserende, foreligger det likevel en vesentlig større risiko for gjenkjenning når videoen vises på NRK i beste sendetid. I tillegg viser videoen underteksten som knytter B til heroinhandel.

Politimester Gjengedal

Både etter straffeloven § 121 og personopplysningsloven § 48 er skyldkravet forsett eller grov uaktsomhet. I forhold til politimesteren kan det under ingen omstendighet legges til grunn at skyldkravet er oppfylt. Det foreligger åpenbart ikke forsett med hensyn til at videoen ble utilstrekkelig sladdet. En kan heller ikke se at det foreligger grov uaktsomhet. Etter Høyesteretts praksis krever dette at det foreligger en «kvalifisert klanderverdig opptreden som foranlediger sterke bebreidelser for mangel på aktsomhet» (Rt. 1970 s. 1235). I ettertid er det lett å se at det var uheldig at politiet ikke enten fikk sladdet videoen hos tredjemann eller satte som absolutt vilkår at politiet skulle få se videoen i sladdet og sendeklar stand før den ble vist. Det er imidlertid vanskelig å se at denne forsømmelsen er så klanderverdig at den kan sies å være grovt uaktsom. Det samme må gjelde vurderingen etter straffeloven § 325 nr. 1 (se Rt. 1986 s. 670). Straff kan ikke anvendes for dette forholdet overfor politimesteren eller politidistriktet. Det er da ikke nødvendig å ta stilling til om det objektivt sett ville foreligge taushetspliktbrudd eller brudd på personopplysningsloven hvis skyldkravet var oppfylt.

Riksadvokaten kan heller ikke se at det foreligger kumulative eller anonyme feil som gir grunnlag for foretaksstraff mot Oslo politidistrikt, jf. straffeloven § 48a.

NRK/kringkastingssjefen

Det første spørsmålet er om NRK brøt personopplysningsloven ved å vise opptaket.

Lovens formulering «utlevering» taler for at forbudet i § 39 rammer dem som har en ansvarlig posisjon etter loven, mest praktisk som behandlingsansvarlig eller som databehandler. Det er lite naturlig å tolke forbudet slik at det gjelder enhver som får i hende et opptak gjort med automatisk fjernsynsovervåking. Det er etter riksadvokatens oppfatning, som det fremgår ovenfor, lite naturlig å se NRK som en «databehandler» (eller «behandlingsansvarlig») i personopplysningslovens forstand i denne saken. Det ville i så fall ha medført at det gjaldt et nær absolutt forbud mot at NRK spredte opplysningene videre, uten hensyn til ytringsfriheten. Det må være best i samsvar med ytringsfrihetens grunnlag – og praksis fra andre områder – at spørsmålet om rettsstrid avgjøres etter de alminnelige regler for hva som kan gjengis offentlig av personlige opplysninger om folk.

Riksadvokaten ser det altså slik at NRK i saken her ikke kan rammes av forbudet i personopplysningsloven § 39.

Det neste spørsmålet blir da om NRK eller kringkastingssjefen kan straffes etter straffeloven § 390 for å ha krenket privatlivets fred ved å ha gitt offentlig meddelelse om personlige eller huslige forhold.

Offentlig påtale etter bestemmelsen kan bare reises når det begjæres av fornærmede og finnes påkrevet av allmenne hensyn (§ 390 siste ledd).

Opptaket viser, som nevnt, flere gjenkjennbare personer. Det er imidlertid bare anmelderen B som har begjært påtale. Det er ikke inngitt påtalebegjæring for visningen av B’ samboers datter fra hennes foreldre, jf. straffeloven § 78 første ledd. Det er heller ikke inngitt andre påtalebegjæringer i saken. Det er dermed uansett ikke adgang til å reise tiltale etter § 390 på grunnlag av visningene av andre enn B.

Etter en totalvurdering er riksadvokaten kommet til at det er tvilsomt om visningen av B kan anses som et brudd på straffeloven § 390. Under enhver omstendighet er riksadvokaten kommet til at sakens bakgrunn og hensynet til ytringsfriheten gjør at påtale ikke finnes påkrevd av allmenne hensyn, og det er da ikke adgang til å reise tiltale etter denne bestemmelsen.

B har også anmeldt NRK for ærekrenkelse. Det kreves – for offentlig påtale – imidlertid i så fall også at det foreligger allmenne hensyn, jf. straffeloven § 251. Det skal etter praksis svært meget til før påtalemyndigheten reiser offentlig straffesak i ærekrenkelsessaker, og en kan ikke se å ha grunnlag for å fravike dette utgangspunktet i saken her. En går derfor ikke nærmere inn på om det ville være grunnlag for å reise offentlig tiltale for ærekrenkelse.

Et spørsmål som ikke har vært reist tidligere i saken, er om visningen av de gjenkjennbare personene er i strid med bestemmelsen om vern for eget bilde i åndsverkloven av 12. mai 1961 nr. 2 § 45 c.

Overtredelse av bestemmelsen er straffbart etter åndsverkloven § 54 første ledd bokstav b. For at påtalen skal være ubetinget offentlig, kreves det at overtredelsen er forsettlig og at det foreligger særdeles skjerpende forhold. En kan ikke se at det er tilfelle. Etter den alminnelige bestemmelse i åndsverkloven § 54 syvende (tidligere sjette) ledd annet punktum kreves det da for påtale at det foreligger påtalebegjæring eller allmenne hensyn.

B har som nevnt begjært påtale. For hans vedkommende antar riksadvokaten imidlertid at visningen kan sies å ha «aktuell og allmenn interesse», jf. åndsverkloven § 45 c første ledd bokstav a), og han er bare vist bakfra. Når han selv har oppsøkt situasjonen, herunder tatt med seg sin samboers datter inn i en situasjon der han blir innbrakt av politiet, antar riksadvokaten at den aktuelle visningen av ham ikke er rettsstridig etter § 45 c sammenholdt med prinsippene bak Grunnloven § 100 og EMK artikkel 10.

De andre personene som er vist på opptaket, har som nevnt ikke begjært påtale. Forbudet rammer også visning av personbilder som er tatt på offentlig sted, men det må tillegges en viss vekt at handlingene er foretatt i full offentlighet. Det viktigste er imidlertid at visningen – med tilstrekkelig sladding – ville være legitim som innlegg i en samfunnsdebatt.

Under enhver omstendighet er riksadvokaten kommet til at hensynet til ytringsfriheten gjør det tvilsomt om § 45 c ville ramme forholdet, og at det da ikke er grunnlag for å fastslå at allmenne hensyn gjør tiltale påkrevet for de andre som er avbildet.

For øvrig bemerkes at det er kringkastingssjef Bernander som er anmeldt, og en kan vanskelig se at vilkårene for å straffe ham som redaktør er til stede, jf. straffeloven § 431. Med det resultatet en er kommet til med hensyn til selve straffespørsmålet, er det ikke grunnlag for å gå inn på spørsmålet om andre ansatte i NRK kunne straffes, eller om det ville være adgang til å påstå foretaksstraff for NRK. En nevner imidlertid at det etter Høyesteretts praksis også skal legges vekt på hensynet til ytringsfriheten når det vurderes om det skal benyttes foretaksstraff overfor massemedier (jf. bl.a. Rt. 2001 s. 1379).

Saken henlegges idet intet straffbart forhold anses bevist for politimester Anstein Gjengedal og som intet straffbart forhold for kringkastingssjef John G. Bernander.»

6 Riksadvokatens avgjørelse vedr spørsmål om brudd på taushetsplikt ved uttalelser til mediene i det såkalte «Drosjedrapet»

Saken hadde sitt utspring i uttalelser fra en politioverbetjent ved Asker og Bærum politidistrikt, først og fremst om bakgrunnen til en ung gutt som ble pågrepet for drap av en drosjesjåfør i Sandvika natt til 13. august 2004.

Advokat Harald Stabell ba i brev av 17. august 2004 til Asker og Bærum politidistrikt om at det ble satt i verk etterforsking for å avklare om politiets taushetsplikt var brutt. Han viste til at det var gitt opplysninger om siktedes tidligere straffedommer, tidligere befatning med politiet og at siktede hadde hatt opphold i barneverninstitusjon. Etter advokatens oppfatning vil dette normalt være et brudd på straffeprosessloven § 61a første ledd nr. 1, strafferegistreringsloven § 8 og politiloven § 24. Advokat Stabell anførte også at politioverbetjent A uttalte seg om mulig motiv for handlingen og ba undersøkt om dette var et brudd på taushetsplikten.

Det særskilte etterforskingsorgan for Hedmark og Oppland, som behandlet saken som setteorgan, konkluderte i sin innstilling av 27. desember 2004 med at det ikke var bevismessig dekning for at politioverbetjent A hadde gitt opplysninger til mediene fra Strafferegisteret og at strafferegistreringsloven § 8 derfor ikke var brutt. For så vidt gjelder de opplysninger det er fastslått at politioverbetjent A ga, er det etter Sefos oppfatning ikke begått taushetsbrudd. Tvert om var politioverbetjent As uttalelser bidrag til saklig og nøktern medieomtale i samsvar med riksadvokatens rundskriv nr. 1/1981, slik Sefo så saken. Sefo innstilte på at saken skulle henlegges idet intet straffbart forhold anses bevist.

Statsadvokaten henla saken etter bevisets stilling 29. januar 2005. Etter henvendelse fra advokat John Chr. Elden, som representerte politioverbetjent A, ga statsadvokaten i påtegning av 16. mars 2005 en nærmere begrunnelse for sitt valg av henleggelsesgrunnlag.

Advokat Stabell klaget over at saken var henlagt. Advokat Elden klaget på vegne av politioverbetjent A over henleggelsesgrunnlaget, som han mente burde endres til intet straffbart forhold, subsidiært intet straffbart forhold anses bevist. Det hitsettes flg. fra riksadvokatens avgjørelse:

«Nærmere om faktum i saken

Med det behov allmennheten hadde for opplysninger om saken, var det åpenbart ikke straffbart for politioverbetjent A å gi noen nøkterne opplysninger om mulig bakgrunn for handlingen, jf. riksadvokatens rundskriv nr. 1/1981 pkt. IV nr. 4. Riksadvokaten går derfor ikke inn på denne delen av saken. Heller ikke opplysningen om at siktede hadde vært i barneverninstitusjon kan utgjøre noe straffbart forhold, og riksadvokaten lar spørsmål om opplysningen allerede var allment kjent mv ligge.»

Det som krever en nærmere vurdering, er den mulige utlevering av opplysninger fra Strafferegisteret.

Politioverbetjent A uttalte 13. august kl. 17.30 til NRK, Dagsnytt bl.a. (dok. 5):

Intervjuer:

– Denne 18 åringen har vært straffedømt før. Kan du si noe mer om det?

A:

– Ja, det vi kan si at vedkommende er tre år tilbake, for en gjerning tre år tilbake, dømt for grovt ran i Vestfold. Han er senere vært involvert i en del mindre forhold, blant annet mindre narkotikaovertredelser og han er i 2004 også pågrepet av politiet for bæring av kniv på offentlig sted. Dette resulterte i en ubetinget dom våren 2004, så han kom ut fra soning nå i mai 2004.

Politioverbetjent A er ikke spurt om hvor han hadde opplysningene om tidligere domfellelse mv. fra. Han har riktignok i brev av 10. september 2004 til Sefolederen antatt at opplysninger i Aftenposten 14. august 2004 om bæring av kniv stammer fra en dom Aftenposten hadde tilgang til. Av større interesse er imidlertid at politioverbetjent A selv, dagen før, kom med opplysningen om pågripelse for bæring av kniv til NRK. Sefo har ikke forsøkt å avklare om opplysningene politioverbetjent A ga i intervjuet med NRK, stammet fra Strafferegisteret. Dette er uheldig siden taushetsplikten etter strafferegistreringsloven § 8 gjelder «opplysninger fra Strafferegisteret». Det må legges til grunn at taushetsplikten bare omfatter opplysninger som hentes fra registeret, ikke generelt alle opplysninger som er registrert, se Tor-Geir Myhrer, «Personvern og samfunnsforsvar» side 169 flg. med videre henvisninger.

Når riksadvokaten likevel ikke beordrer ytterligere etterforsking, skyldes det at det sentrale, og prinsipielle, spørsmål saken reiser er om taushetsplikten etter strafferegistreringsloven § 8 er absolutt, slik at det ikke under noen omstendighet kan gis opplysninger fra registeret til mediene bl.a. «for å medvirke til en saklig og nøktern reportasje og omtale i massemedia om strafforfølgning og behandling av straffesaker» slik riksadvokatens rundskriv nr. 1/1981 pkt 4 bokstav a ellers gir anledning til.

Riksadvokatens forståelse av strafferegistreringsloven § 8

En viktig funksjon for Strafferegisteret er å være et hjelpemiddel under etterforsking og straffesaksbehandling for øvrig. Innad i politiet har således alle med politimyndighet, og andre med tjenestlig behov, tilgang til registeret, jf. NOU 2003: 21 «Kriminalitetsbekjempelse og personvern» side 73 flg. Et annet sentralt formål med registeret er å kunne gi straffeattester, jf. strafferegistreringsloven §§ 5 og 6. For øvrig gjelder det taushetsplikt om opplysningene fra registeret overfor «uvedkommende», jf. strafferegistreringsloven § 8. Det er uttrykkelig bestemt at forvaltningsloven §§ 13 – 13c [13, 13a, 13b, 13c] ikke gjelder som utfyllende regler til bestemmelsen om taushetsplikt. Det er intet sagt om forholdet til taushetspliktsreglene i straffeprosessloven §§ 61a flg., jf. påtaleinstruksen kap. 3. På denne bakgrunn må rekkevidden av taushetspliktsregelen i strafferegistreringsloven § 8 drøftes. Utgangspunktet må være at alle opplysninger som lovlig er innhentet i etterforskingsøyemed, er undergitt taushetspliktsreglene i straffeprosessloven. Taushetspliktreglene i særlovgivningen, f.eks. helselovgivningen, regulerer i utgangspunktet utlevering av opplysninger til for eksempel politiet. Når opplysningene lovlig er mottatt av politiet til bruk i straffesaken, er det ikke lenger den aktuelle særlov, men straffeprosessloven og påtaleinstruksen som regulerer hvorvidt opplysningene kan formidles videre fra politiet. Spørsmålet er om dette prinsippet også gjelder for opplysninger fra Strafferegisteret. Dette innebærer i så fall at dersom opplysningene er innhentet som ledd i etterforskingen, er det taushetspliktsreglene i straffeprosessloven som gjelder også for disse opplysningene.

Ordlyden i strafferegistreringsloven § 8 kan ved første øyekast synes kategorisk:

«Offentlige tjenestemenn plikter å bevare taushet overfor uvedkommende om opplysninger fra Strafferegisteret … »

Etter riksadvokatens skjønn er det imidlertid nærliggende å forstå bestemmelsen på samme måte som andre slike bestemmelser i særlovgivningen, dvs. slik at den bare gjelder den umiddelbare utlevering av opplysninger fra registeret som sådant. Overleveres opplysninger lovlig videre til andre eller innhentes opplysninger til bruk i etterforsking, vil det således være den lov som gjelder for mottakerorganet som skal anvendes, i vår sak straffeprosessloven §§ 61a flg. Statsadvokaten har i sin påtegning av 16. mars 2005 vist til Ot.prp. nr. 49 (1986–87) (om bl.a. regler om taushetsplikt for politi og påtalemyndighet i straffeprosessloven) side 31 hvor departementet legger til grunn at «de generelle regler i utkastet §§ 61a – 61e ikke vil gjøre innskrenkninger i … særbestemmelsene», bl.a. strafferegistreringsloven § 8. Departementet viser samme sted til at disse reglene «gjelder på spesielle, avgrensede områder», men sier, naturlig nok, intet om det nærmere anvendelsesområdet for bl.a. strafferegisteringsloven § 8. Det kan derfor neppe utledes noe om rekkevidden av strafferegisteringsloven § 8 av denne forarbeidsuttalelsen.

Forarbeidene til strafferegistreringsloven ses ikke å drøfte anvendelsesområdet for taushetspliktregelen eksplisitt. Det heter i Straffelovrådets innstilling fra mars 1967 side 40 (spesialmotivene til § 8) bare:

«Det vil være en selvsagt ting at offentlige tjenestemenn plikter å bevare taushet overfor uvedkommende om de opplysninger som inneholdes i Strafferegisteret … Likevel synes det å burde fastslåes uttrykkelig i loven.»

Heller ikke departementet kommenterer spørsmålet om forholdet til andre taushetspliktsbestemmelser, se Ot.prp. nr. 21 (1970–71) Om lov om strafferegistrering.

I bestemmelsen om taushetsplikt i politiloven § 24 heter det i første ledd:

«For politiets behandling av straffesaker gjelder taushetsplikten i straffeprosessloven §§ 61a – 61e. For politiets øvrige virksomhet gjelder strafferegistreringsloven § 8 og forvaltningsloven §§ 13 – 13f … »

Etter riksadvokatens skjønn gir denne bestemmelsen uttrykk nettopp for at opplysninger som inngår i en straffesak, helt ut reguleres av straffeprosesslovens taushetspliktbestemmelser. Bestemmelsen kommenteres ikke nærmere i forarbeidene til politiloven, se Ot.prp. nr. 22 (1994?1995), men i spesialmotivene til § 24 annet ledd nevner departementet om bl.a. etterretningsinformasjon at «[I] det øyeblikk informasjonen går inn i en konkret straffesak, vil det være straffeprosesslovens regler om taushetsplikt som regulerer forholdet også for den informasjon som skriver seg fra spanings- og etterretningsvirksomhet.» (Riksadvokaten antar at departementet her har i tankene informasjonsinnhenting i forebyggende øyemed, dvs. utenfor etterforskingsvirksomheten.)

Det finnes lite juridisk teori om forståelsen av strafferegistreringsloven. Tor-Geir Myhrer er inne på bestemmelsen i sin bok «Personvern og samfunnsforsvar» og tar til orde for at strafferegisterloven § 8 må kunne tolkes innskrenkende i en del tilfeller, se side 222 flg. (samtykke), side 231–232 (anonymisering), side 249 («alminnelig kjent») og side 387 flg. (om opplysninger til massemediene). Så vidt en kan se omtales ikke bruk av informasjon fra Strafferegisteret som er inntatt i straffesaksdokumentene.

Riksadvokaten har i en avgjørelse fra 1993 (RE 342/91) gitt uttrykk for at riksadvokatens rundskriv nr. 1/1981 «ikke gjelder som utfyllende og modifiserende bestemmelser i forhold til strafferegistreringsloven». I den aktuelle saken dreide det seg imidlertid om opplysninger direkte fra Strafferegisteret («10 på topp liste» over aktive kriminelle). Det var således ikke tale om å gi opplysninger som stammet fra Strafferegisteret som et ledd i mediehåndteringen i en straffesak under etterforsking. (Rt. 1995 side 1777 gjelder opplysninger om «100 på topp», men forståelsen av strafferegistreringsloven § 8 er ikke tatt opp.)

Advokat Stabell har henvist til innstillingen «Politiets og forsvarernes forhold til mediene under etterforsking av straffesaker», avgitt av et fellesutvalg nedsatt av Advokatforeningen og riksadvokaten. I innstillingen heter det på side 13–14:

«Fra den tidligere nevnte utredningen ’Statsadvokatene og mediene’ gjengis det fra side 33:

I strafferegistreringsloven § 8 annet ledd er det uttrykkelig bestemt at forvaltningsloven §§ 13 – 13c ikke gjelder som utfyllende regler til taushetsplikten etter strafferegistreingsloven. Det samme er forutsatt for straffeprosessloven §§ 61a – 61e (jf. Ot.prp. nr. (1986–87) – forarbeidene til §§ 61a – 61e – side 31).

Den praktisk viktigste situasjonen for det temaet denne utredningen omhandler, er hvorvidt politiet på spørsmål fra mediene kan opplyse om en mistenkt person er tidligere straffet. Dersom kilden for politiets kunnskap om dette er Strafferegisteret vil man ikke kunne svare på et slikt spørsmål. Dette følger av at strafferegistreringsloven m/forskrift kun gir hjemmel for å innhente slike opplysninger til bruk for strafferettspleien … ikke for å gi opplysningene videre til allmennheten.»

Det er i innstillingen ikke skilt mellom opplysninger som lovlig er innhentet under etterforskingen, og opplysninger som hentes fra Strafferegisteret «for å gi opplysningene videre til allmennheten». Etter riksadvokatens syn er dette en avgjørende sondring, og slik riksadvokaten ser det er uttalelsen i innstillingen for bastant.

Også reelle hensyn taler med styrke for at all informasjon i straffesaken undergis det samme sett av taushetspliktregler. Det er ingen grunn til at ikke opplysninger som stammer fra Strafferegisteret skal behandles på samme måte som annen informasjon som innhentes gjennom etterforskingen. Andre opplysninger som finnes i etterforskingsdokumentene, kan være minst like sensitive som opplysninger om tidligere straffbare handlinger, for eksempel obduksjonsrapporter, uttalelser fra rettspsykiatrisk sakkyndige, uttalelser fra helsepersonell ellers og – ikke sjelden – vitneforklaringer om meget intime forhold. Det kan nevnes at i NOU 2003: 21 («Kriminalitetsbekjempelse og personvern») foreslås strafferegistreringsloven og straffeprosessloven §§ 61a – 61e [61a, 61b, 61c, 61d, 61e] opphevet. I forslaget til ny lov heter det i § 3 om lovens virkeområde:

«Loven gjelder for politiets og påtalemyndighetens behandling av opplysninger, med unntak av behandling av opplysninger

1. i den enkelte straffesak, men likevel slik at

a) reglene om taushetsplikt i §§ 14 til 29 gjelder, og

… »

I utkastet til § 26 om taushetsplikt ved utlevering av opplysninger til allmennheten i straffesak heter det bl.a. at opplysninger fra straffesak kan gis «for å gi saklig og nøktern informasjon om hendelser av allmenn interesse». Dette vil etter utkastet også omfatte registerinformasjon. Blir loven vedtatt, skal således registerinformasjon behandles på linje med annen informasjon i straffesaken.

– o –

Riksadvokaten har etter dette kommet til opplysninger fra Strafferegisteret som er innhentet som ledd i etterforskingen, omfattes av de alminnelige regler om taushetsplikt i straffeprosessloven §§ 61a – 61e [61a, 61b, 61c, 61d, 61e]. Registeropplysninger vil også etter en slik betraktningsmåte være undergitt taushetsplikt fordi de gjelder «noens personlige forhold», jf. straffeprosessloven § 61a første ledd nr. 1, men kan eventuelt gis videre med hjemmel i en av unntaksbestemmelsene. Riksadvokaten presiserer at opplysninger om tidligere straffedommer ikke sjelden er opplysninger som bør behandles strengt fortrolig, og en maner til stor varsomhet når det gjelder å gi opplysninger om slike forhold til offentligheten. Selv om strafferegistreringsloven § 8 ikke setter noen absolutt skranke for videreformidling av slike opplysninger fra etterforskingsdokumentene, er bestemmelsen et tydelig signal om at lovgiveren ser opplysninger fra strafferegisteret som særlig sensitive.

Vurdering av politioverbetjent As handlemåte

Med den forståelse av strafferegistreringsloven § 8 som er lagt til grunn ovenfor, er spørsmålet i saken om politioverbetjent A har brutt sin taushetsplikt etter straffeprosessloven §§ 61a – 61e [61a, 61b, 61c, 61d, 61e]. Det er ikke klarlagt om han hadde opplysningene fra Strafferegisteret, men det er ikke avgjørende. Det dreier seg uansett om opplysninger om mistenktes «personlige forhold» som er undergitt taushetsplikt etter straffeprosessloven § 61a første ledd nr. 1. Det er ulike oppfatninger av om opplysningene var «alminnelig kjent», jf. straffeprosessloven § 61b nr. 3. Det kan også spørres om i alle fall noen av opplysningene var «alminnelig tilgjengelig andre steder» (hos domstolen). Riksadvokaten lar dette ligge siden det viktige spørsmålet er om politiet uansett i den aktuelle situasjon kunne gi denne informasjonen i medhold av straffeprosessloven § 61c første ledd nr. 8, jf. riksadvokatens rundskriv nr. 1/1981 pkt. IV nr 4 bokstav a for å «medvirke til en saklig og nøktern reportasje om omtale i massemedia om strafforfølgning og behandling av straffesaker.»

Allmennheten, gjennom mediene, har et åpenbart og berettiget krav på informasjon om alvorlig kriminalitet. Politiet skal bidra til at dette behovet dekkes på en saklig og nøktern måte. Hvilke opplysninger som bør gis vil variere ikke bare etter handlingen og omstendighetene knyttet til denne, men også den videre samfunnsmessige kontekst. «Drosjedrapet» skjedde kort tid etter det såkalte «trikkedrapet». Riksadvokaten har forståelse for at politiet i denne situasjonen hadde behov for å gi informasjon om den pågrepnes bakgrunn bl.a. for å vise at «drosjedrapet» kom i en ganske annen kategori enn «trikkedrapet», jf. nærmere bemerkningene i Sefos innstilling. Det er, og må være, et betydelig spillerom for skjønn mht. hvilke opplysninger som bør gis. De opplysninger politioverbetjent A ga til NRK, jf. referatet ovenfor, var innenfor riksadvokatens retningslinjer. Selv om det ikke er aktuelt i denne saken, føyer riksadvokaten til at det må være et betydelig felt mellom ideell pressehåndtering og straffbart brudd på taushetsplikt fra den som uttaler seg på politiets vegne.

De aktuelle uttalelser fra politioverbetjent A er, som allerede nevnt, ikke noe brudd på riksadvokatens retningslinjer. Saken er derfor henlagt med rette. Ut fra den regelforståelse riksadvokaten legger til grunn, har politioverbetjent A ikke begått noe straffbart forhold selv om han skulle ha opplysningene fra Strafferegisteret. Klagen fra advokat Stabell tas ikke til følge. Det forhold som er beskrevet i henvendelsen fra advokat Stabell er ikke straffbart. Klagen fra politioverbetjent A må derfor tas til følge i det henleggelsesgrunnlaget endres til intet straffbart forhold.»