Under seksjonen Fra ØKOKRIM presenteres temaer som i den siste tiden har vært aktuelle ved Den sentrale enhet for etterforsking og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet (ØKOKRIM). Enheten er et politiorgan og statsadvokatembete med riksdekkende kompetanse innen sine områder. Foruten økonomisk kriminalitet behandler enheten IKT (informasjons- og kommunikasjonsteknologi)-kriminalitet og miljøkriminalitet. Temaer vil primært være av straffe- eller prosessrettslig art, herunder omtale og drøftelse av rettsavgjørelser. Men også aktuelle beskrivelser av kriminalitetsformer, metodeutvikling etc. vil kunne bli presentert.

Fra ØKOKRIM inneholder denne gang to bidrag:

  • Rune B. Hansen, Straffeutmåling for miljøkriminalitet.

  • Rune E. Fløisbonn, Håndtering av elektoniske spor.

Straffeutmåling for miljøkriminalitet

1 Innledning

Norsk Retstidende 2001 s. 110 gjelder straffeutmåling for overtredelser av arbeidsmiljøloven. Administrerende direktør på et mekanisk verksted ble idømt 60 dagers ubetinget fengsel for en rekke forsømmelser i forbindelse med drift og vedlikehold av en skinnegående portalkran. Kranen veltet under utførelse av en arbeidsoperasjon med den følge at kranføreren omkom og en annen person ble alvorlig skadet. Dommen er den hittil eneste høyesterettsdom hvor en enkeltperson blir idømt ubetinget fengselsstraff for brudd på arbeidsmiljøloven.1 I straffeutmålingspremissene uttaler Høyesterett bl.a. følgende:

… Som aktor har fremhevet, viser lovgivning og rettsavgjørelser fra de senere år en skjerpet holdning overfor andre typer miljøovertredelser.

Ved Høyesteretts dom av 20. desember 2002 (Rt 2002 s. 1713) ble to unge menn dømt for overtredelse av straffeloven § 291, jf. 292, jf. 49 (forsøk på grovt skadeverk). De hadde forsøkt å anstifte brann i den fredede bebyggelsen på Bryggen i Bergen som står på World Heritage List, UNESCOs liste over verdens fremste natur- og kulturarv. Den ene ble dømt til fengsel i ett år og tre måneder, hvorav seks måneder utbetinget, og den andre fikk fengsel i ett år, hvorav 120 dager ubetinget. Strafferammen for fullbyrdet grovt skadeverk ble utvidet fra fengsel i fire år til fengsel i seks år ved lov av 23. januar 1998 nr. 9. Bakgrunnen for lovendringen var i første rekke behovet for å kunne fastsette en strengere straff for ildspåsettelse av kirker. Men det ble i forarbeidene fremholdt at den utvidede strafferammen gjaldt grovt skadeverk generelt, og at maksimumsstraffen dermed kom på linje med andre grove økonomiske forbrytelser.2

I premissen uttaler førstvoterende med tilslutning av de øvrige dommere:

Allmennpreventive grunner tilsier at skadeverk rettet mot store kulturelle og økonomiske verdier som i dette tilfellet, må straffes strengt. Den hevning av strafferammen som skjedde for få år tilbake, er ledd i en utvikling hvor oppmerksomhet er rettet mot miljøkriminalitet har ledet til en skjerpet holdning fra lovgivers side. Dette er fulgt opp av domstolene ved en hevning av straffenivået.

På bakgrunn av ovennevnte uttalelser vil det være nyttig å foreta et streiftog gjennom lovgivning og rettspraksis når det gjelder miljøkriminalitet. Hvilke lovendringer og rettsavgjørelser er av særlig betydning når riktig straff skal utmåles av påtalemyn-digheten og domstolene? Hvor mye har straffenivået blitt hevet den senere tid? Er straffenivået i dag høyt nok, eller er det områder innenfor miljøkriminalitet der straffen bør bli strengere for å oppnå den ønskede allmennpreventive virkning? I denne artikkelen vil jeg antyde svar på disse spørsmålene. Temaet for artikkelen er straffbare handlinger rettet mot naturmiljøet. Målsettingen er at en kortfattet, samlet fremstilling skal gjøre det enklere å foreta straffeutmåling i miljøsaker. Når det gjelder utvikling i straffeutmålingen for krenkelser av det indre miljø – arbeids-miljøet – viser jeg til min artikkel i Tidsskrift for Strafferett nr. 2 2001.3

Innledningsvis er det hensiktsmessig å gi en kort oversikt over de viktigste former for miljøkriminalitet med vekt på de interesser straffebudene skal beskytte.

2 Hva er miljøkriminalitet?

Straffebestemmelsene til vern av det ytre miljø skal beskytte det naturmiljøet som omgir oss – luft, sjø og vassdrag, grunn, planter, fisk, skog og alle andre levende organismer. Miljøkriminalitet omfatter dessuten ulovlige inngrep mot miljø som er menneskeskapt eller påvirket av mennesker, bl.a. kulturlandskap og bygninger, bevaringsverdige kulturminner og bymiljøer. Det er et svært vidt kriminalitetsbegrep vi har med å gjøre. Svært mange av de aktuelle straffebud er å finne i regelverk som ellers er utpregede forvaltningslover der straffebestemmelsen bærer preg av å være hengt ukritisk på mot slutten av lovarbeidet. Dette kan by på problemer for den praktiske strafferettslige anvendelse av reglene.

I likhet med økonomisk kriminalitet foregår miljøkriminalitet ofte innenfor virksomheter som ellers er lovlige og samfunnsnyttige, f.eks. når bedrifter for å oppnå økonomisk vinning overskrider utslippsgrenser i gitte konsesjoner eller når grunneiere foretar landskapsinngrep på sin eiendom i strid med naturvernloven eller plan- og bygningsloven.4

Miljøkriminalitet deles gjerne inn i tre hovedgrupper:

1. Forurensningskriminalitet

Denne kriminalitetsformen omfatter overtredelse av forurensningsloven og andre lover og forskrifter som beskytter mennesker og natur mot spredning av miljøskadelige stoffer eller organismer. Forurensningsloven av 13. mars 1981 nr. 6, som beskytter miljø og natur mot forurensning og avfall, er den viktigste loven på området. Annet regelverk av stor betydning er produktkontrolloven av 11. juni 1976 nr. 79 og sjødyktighetsloven av 9. juni 1903 nr. 7, begge med et utall forskrifter.5

  • Fauna– og annen naturkriminalitet

Dette omfatter overtredelse av andre lover og forskrifter til vern av naturen og artene (det biologiske mangfold) mot inngrep, overbeskatning eller ødeleggelse. Faunakriminalitet er brudd på reglene til beskyttelse av viltet. Spesielt viltloven av 29. mai 1981 nr. 38 er viktig på dette området. Andre sentrale regelsett er naturvernloven av 19. juni 1970 nr. 63 og lakse- og innlandsfiskloven av 15. mai 1992 nr. 47.6

3. Kulturminnekriminalitet

Kulturminner er beskyttet av kulturminneloven av 9. juni 1978 nr. 50 og andre lover og forskrifter som beskytter verneverdige landskap, bebyggelse og øvrige kulturminner. Plan- og bygningsloven er også sentral her. Bygningsmasse som ikke er fredet, er bare vernet av plan- og bygningsloven. Kulturminne-loven verner en rekke ulike miljøverdier: automatisk fredede kulturminner (forminner), vedtaksfredede områder og anlegg, marine kulturminner (skipsfunn) og løse kulturminner.7

Denne tredelingen av miljøkriminalitet er lagt til grunn for systematikken i straffeloven § 152 b, generalklausulen mot miljøkriminalitet, som kom inn i straffeloven ved lov av 11. juni 1993 nr. 81. Det er viktig å være klar over at inndelingen ovenfor ikke er uttømmende, og at kriminalitetstypene ikke er distinkt atskilt. Ny teknologi og nye samfunnsmessige behov vil dessuten skape nye former for inngrep eller belastninger i miljøet rundt oss. Dette vil igjen skape nye behov for verneregler, og «miljøkriminalitet» vil dermed være et dynamisk begrep i stadig utvikling.8

Arbeidsmiljøkriminalitet omfattes også av begrepet miljøkriminalitet. I denne artikkelen avgrenser jeg mot overtredelser av arbeidslivets sikkerhetsbestemmelser.

3 Miljøkriminalitet – en forholdsvis ny strafferettslig disiplin

Begrepet miljøkriminalitet dukket først opp i den strafferettslige terminologien på slutten av 1980-tallet. Miljøforvaltningen var da blitt styrket i lengre tid, og hadde etter hvert mer bevisst begynt å bruke anmeldelse og begjæring om tiltale og straff for å forebygge miljøødeleggelse. Straffenivået var imidlertid særdeles lavt, og miljøsaker ble i liten grad prioritert av politi- og påtalemyndighet. Det er dekning for å si at miljøet frem til midten av 80-årene var uten reell strafferettslig beskyttelse. Det var derfor viktig at riksadvokaten i rundskriv nr. 4/1989 tok inn alvorlig miljøkriminalitet blant de kriminalitetsformer som skal prioriteres av politiet og påtalemyndigheten etter sin art.9

Antall anmeldelser for brudd på de mest sentrale lover satt til vern av det ytre miljø har de senere år ligget noenlunde stabilt på ca. 4000 i året. Det er grunn til å tro at mørketallene er forholdsvis store. Politiets oppklaringsprosent på miljøområdet er ca. 50. Saksbehandlingstiden i politiet og påtalemyndigheten er gjennomgående svært lang for miljøsakene. Dette er spesielt beklagelig på et område der bruk av straff nærmest utelukkende er begrunnet i behovet for effektiv allmennprevensjon.10

4 Viktige lovendringer i perioden 1992–2003

Denne gjennomgangen av viktige lovendringer på miljøområdet er særlig konsentrert om straffeskjerpelser, og er ikke uttømmende.

4.1 Grunnloven § 110 b

Ved grunnlovsendring av 19. juni 1992 nr. 463 fikk Grunnloven i § 110 b en egen bestemmelse som var ment som et «fyrtårn» for miljøet. Første ledd slår fast at alle har rett til et miljø som sikrer sunnhet og til en natur hvor produksjonsevne og det biologiske mangfoldet bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning slik at retten etter bestemmelsens første punktum blir en realitet også for senere generasjoner. Bestemmelsen i Grunnloven § 110 b første ledd har ingen direkte strafferettslig betydning, men vil likevel virke inn på domstolens vurdering av hvor alvorlig miljøkrenkelser bør vurderes. I en sivil sak gjengitt i Rt 1995 s. 1939 ble grl. § 110 b vektlagt ved tolkningen av plan- og bygningsloven § 70 jf. § 2. Miljøstandarden bestemmelsen gir uttrykk for må også kunne få betydning i straffesaker, ikke minst som et signal om at miljøområdet skal ha prioritet hos de rettshåndhevende myndigheter.

4.2 Lov om laksefisk og innlandsfisk mv. av 15. mai 1992 nr. 47

Lov om laksefisk og innlandsfisk mv. av 15. mai 1992 nr. 47 trådte i kraft 1. januar 1993. I NOU 1987: 2 foreslo lovutvalget at strafferammen skulle utvides fra bøter eller fengsel i inntil tre måneder til bøter eller fengsel i inntil ett år.11 Departementet var enig med utvalget, men foreslo i tillegg en adgang til utvidet straff under særdeles skjerpende omstendigheter, slik at strafferammen i slike tilfeller ville bli to år.12 Departementets forslag gikk gjennom i Stortinget. Fra 1. januar 1993 var dermed strafferammen for overtredelse av straffebestemmelsen til vern om laksefisk- og innlandsfisk utvidet fra tre måneder til inntil to år.

4.3 Kulturminneloven av 9. juni 1978 nr. 50

Straffebestemmelsen i kulturminneloven § 27 ble ved lov av 3. juli 1992 nr. 96 skjerpet fra bøter eller fengsel i inntil seks måneder til ett år, og inntil to år hvis overtredelsen ble «bedømt som grov».

I forarbeidene begrunnes utvidelsen av strafferammen slik:

I de siste 10–15 årene er samfunnet blitt mer oppmerksom på brudd på miljøvernlovgivingen. Det har generelt vært en styrking av det strafferettslige vernet av miljøverninteressene. I riksadvokatens rund-skriv av 5. november 1986 om natur- og miljøvern – særlig om vern av kulturminner – heter det i det innledende punktet om økt strafferettslig vern bl.a.: «samfunnets evne til å verne disse verdiene gjenspeiler i noen grad det kulturnivået vi har nådd». Anmeldelser for brudd på kulturminneloven har ofte resultert i henleggelser eller liten eller ingen etterforskning. I de tilfellene det har vært utferdiget forelegg eller vært tatt ut tiltale har reaksjonene vært milde. Konsekvensen av den strafferettslige praksis som til nå har vært den dominerende, er liten respekt for de verneverdier kulturminner representerer. Dette kan resultere i holdninger om at «lovbrudd lønner seg».13 … Den strafferettslige praksis som har vært ført hittil, viser på ingen måte alvoret i ødeleggelser i uerstattelige verdier som brudd på kulturminneloven ofte representerer. Departementet mener det er viktig at straffebestemmelsens maksimal straff signaliserer at samfunnet ser alvorlig på overtredelser av lovverk som har vært til formål å verne ikke-fornybare ressurser.14

Disse uttalelsene gir et presist og klart uttrykk for den argumentasjon som ligger bak de fleste utvidelsene av strafferammene i miljølovgivningen. Ved lov av 3. mars 2000 nr. 14 (i kraft 1. juni 2000) ble straffebestemmelsen i kulturminneloven endret på nytt. Strafferammen ble imidlertid ikke forandret, men kriteriet «ved grov overtredelse» ble erstattet med den mer vanlige formuleringen «særdeles skjerpende omstendigheter».15 Endringen har medført den fordel at det nå er utvilsomt at alle overtredelser av kulturminneloven – også når bare første straffealternativ på ett års fengsel kommer til anvendelse – først foreldes etter fem år, jf. strl. § 67 og Rt 1964 s. 494.

4.4 Viltloven av 29. mai 1981 nr. 38

Ved lov av 11. juni 1993 nr. 106 ble strafferammen i viltloven endret fra fengsel i inntil ett år til fengsel inntil to år når det foreligger særlig skjerpende omstendigheter. Utvidelsen av strafferammen begrunnes slik: «Departementet forslår at strafferammen i § 56 første ledd økes til to års fengsel når det foreligger særlig skjerpende omstendigheter. En slik økning i strafferammen vil markere alvoret i de grovere former for faunakriminalitet.» Det fremkommer videre at særlig skjerpende omstendigheter bl.a. kan foreligge når det har foregått en organisert og/eller systematisk jakt eller fangst på totalfredede arter. Ved brudd på fredningsregler kan graden av truethet være et moment ved vurderingen av alvoret ved handlingen. De vises også til nasjonale og internasjonale lister som klassifiserer arter etter deres truethet, bl.a. den norske «rødliste» som utgis av Direktoratet for naturforvaltning som et ledd i våre forpliktelser etter ratifikasjon av Bonn-konvensjonen om biologisk mangfold. Det vil videre være et moment ved vurdering av om den utvidede strafferammen skal anvendes om det foreligger vinnings hensikt, og i hvor stor grad den ulovlige handling er økonomisk motivert.16

I Rt. 2002 s. 258 foretar Høyesterett en instruktiv drøftelse av hva som skal til for at viltl. § 56 første ledd andre straffealternativ kommer til anvendelse i forbindelse med ulovlig utlegging av giftig åte i forsøk på å ramme ulv.

4.5 Straffeloven av 22. mai 1902 nr. 10 § 152 b, generalklausulen om miljøkriminalitet

Straffelovens § 152 b, generalklausulen mot miljøkriminalitet, ble tilføyd ved lov av 11. juni 1993 nr. 81. Bestemmelsen fastsetter en strafferamme på fengsel i inntil 15 år for forurensningskriminalitet som har medført noens død eller betydelig skade på legeme eller helbred. Særlig alvorlig faunakriminalitet, naturkriminalitet og kulturminnekriminalitet kan straffes med fengsel i inntil seks år. Skyldkravet i straffebestemmelsen er forsett eller grov uaktsomhet. Bestemmelsen begrunnes særlig med at straffebestemmelsen i den øvrige spesiallovgivningen ikke gir miljøet et tilstrekkelig strafferettslig vern, i alle fall ikke når det gjelder en del former for alvorlig miljøkriminalitet. Generalklausulen er derfor utformet med sikte på å fange opp de alvorligste tilfellene av miljøkriminalitet, og innebærer en vesentlig straffeskjerpelse for slike forbrytelser. Svært viktig er det likevel at departementet fremholder at bestemmelsen er ment som et generelt signal til strafferettslig myndigheter om en opprioritering av innsatsen mot miljøkriminalitet.17

Til tross for at ingen ennå er domfelt for overtredelse av § 152 b, har bestemmelsen utvilsomt fått stor betydning for den strafferettslige håndhevelsen. Bestemmelsen har symbolverdi fordi den gir et konkret uttrykk for hvor høyt de lovgivende myndigheter prioriterer miljøet. En straffesak som gjelder overtredelse av § 152 b ved omfattende ulovlig hogst i verneområde står nå for domstolene. Saken kan fort ende i Høyesterett, slik at vår øverste domstol kan gi retningslinjer for straffeutmålingen.

4.6 Naturvernloven av 19. juni 1970 nr. 63 og lov om statlig naturoppsyn av 21. juni 1996 nr. 38

Ved lov av 25. august 1995 nr. 59 ble straffebestemmelsen i naturvernloven § 24 endret og straffen vesentlig skjerpet. Inntil da hadde naturvernloven kun hjemlet bøtestraff, og ytterst få saker som gjaldt brudd på loven var blitt etterforsket. Naturvernloven er hjemmelslov for fredninger av områder som nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater og naturminner, samt andre særskilte fredninger. Straffebestemmelsen ble endret samtidig med at lov om statlig naturoppsyn ble vedtatt. Forarbeidene fremholder at utvidelse av strafferammen vil føre til en bedring av naturoppsynets og politiets muligheter til å drive effektiv etterforskning. Særlig viktig er det at politiet fikk adgang til å foreta pågripelse og eventuelt begjære varetektsfengsling ved mistanke om brudd på naturvernloven. Lovens straffebestemmelse fikk samtidig likelydende utforming som bestemmelsene i viltloven, lakse- og innlandsfiskloven og kulturminneloven. Det understrekes i forarbeidene at fokusering på den alvorlige miljøkriminalitet er økende og at straffereaksjonen for denne type kriminalitet er skjerpet. Som begrunnelse for hevning av straffenivået fremheves særlig at det gjennomgående er få anmeldelser for brudd på loven. I de tilfeller overtredelser ble anmeldt, ble et forholdsvis stort antall saker henlagt. Der det først ble utferdiget forelegg eller tatt ut tiltale, lå bøtenivået svært lavt. Departementet fremholdt at en slik strafferettslig praksis viser en manglende respekt for de kvaliteter og verdier naturen representerer.18

Opprettelsen av Statens naturoppsyn (SNO) ved naturoppsynsloven av 21. juni 1996 nr. 38 innebærer også en kraftig opprioritering av kampen mot miljøkriminalitet. Ifølge lovens formålsbestemmelse i § 1 er naturoppsynet opprettet for å ivareta nasjonale miljøverdier og forebygge miljøkriminalitet. Lovens § 3 bestemmer at oppsynspersonell kan gis begrenset politimyndighet og at oppsynet ved utøvelse av denne myndighet er underlagt politiet. Lovens § 3 bestemmer videre at oppsynets kontrollvirksomhet skal utføres i nært samarbeid med og supplere det lokale politi.19 og 20

4.7 Fiskesykdomsloven av 13. juni 1997 nr. 54

Fiskesykdomsloven hadde tidligere en øvre strafferamme på fengsel i inntil tre måneder. Den nye fiskesykdomsloven av 13. juni 1997 nr. 54 fikk i § 30 en alminnelig strafferamme på ett års fengsel, med adgang til to års fengsel ved særlig skjerpende omstendigheter. Skyldkravet ble også endret til forsett eller uaktsomhet, mens den tidligere lov oppstilte forsett eller grov uaktsomhet. I Ot.prp. nr. 52 (1996–97) understrekes det at skjerping av straffeansvaret er i tråd med den alminnelige oppfatning vedrørende miljøkriminalitet. Det antas også at skjerpingen vil medføre et større engasjement fra politi og påtalemyndighet i denne type saker. Det legges videre vekt på at spredning av fiskesykdommer har medført store økonomiske tap og betydelig skade på viltlevende bestander av laks og ferskvannskreps. Etter departementets vurdering kan konsekvensen av smittespredning være så betydelig at overtredelser kan vurderes som alvorlig miljøkriminalitet.21

4.8 Vannressursloven av 24. november 2000 nr. 88

Den nye vannressursloven trådte i kraft 1. januar 2001. Straffebestemmelsen i § 68 fastsetter en alminnelig strafferamme på bøter eller fengsel i inntil tre måneder for en rekke nærmere presiserte brudd på loven. Straffebestemmelsen har således en mer hensiktsmessig oppbygging enn vanlig i spesiallovgivningen idet det er foretatt en nærmere vurdering av hvilke overtredelser som bør være belagt med straff. Etter klassisk mønster skjerper annet ledd straffen med fengsel i inntil to år, om ikke strengere straffebud får anvendelse. Her er det spesielt straffeloven § 152 b som kan være aktuell. Kriterier for skjerpet straff er imidlertid ikke de vanlige «særlig skjerpende omstendigheter», men hvorvidt det er skapt fare for betydelig skade på mennesker, miljø eller eiendom. Det at straffeskjerpelsesalternativet er knyttet til nærmere spesifiserte omstendigheter har den konsekvens at avgjørelsen av om andre ledd kommer til anvendelse er en del av skyldspørsmålet og ikke av straffespørsmålet. Dette har betydning bl.a. for Høyesteretts kompetanse. Når det hører til skyldspørsmålet om andre ledd skal anvendes, er Høyesterett henvist til å bygge sin vurdering på domsgrunnene i den påankede dom, jf. straffeprosessloven § 306 andre ledd.

Det vil dessuten være to forskjellige foreldelsesfrister for overtredelse som henholdsvis henføres under den ordinære strafferamme eller den skjerpede sideramme i vannressursloven § 68. Dette er i motsetning til de straffebud der strafferammen heves ved en henvisning til «skjerpende omstendigheter» i sin alminnelighet. I sistnevnte tilfelle legges alltid den øvre strafferamme til grunn for fristens lengde.22 og 23

4.9 Straffeloven av 22. mai 1902 nr. 10 § 292 (grovt skadeverk)

Ved lov av 23. januar 1998 nr. 9 (i kraft 1. februar 1998) ble strafferammen for grovt skadeverk utvidet fra fire til seks år. Det -foreligger bare en rettsavgjørelse der noen er dømt etter lovendringen, nemlig den tidligere omtalte saken om forsøk på ildspåsettelse på Bryggen i Bergen. Det er interessant at Høyesterett fremholder at strafferammen ble utvidet som et ledd i opprioriteringen av miljøkriminalitet. I forarbeidene til endringsloven Ot.prp. nr. 72 (1996–97) er imidlertid miljøkriminalitet knapt nevnt. De hensyn som trekkes frem, er særlig at ildspåsettelse av kirker anses som alvorlig, og at grovt skadeverk bør behandles på lik linje med andre grove formuesforbrytelser.24

4.10 Strålevernloven av 12. mai 2000 nr. 36

Den nye strålevernloven trådte i kraft 1. januar 2000. Departementet hadde her foreslått å beholde strafferammen på bøter eller fengsel i inntil tre måneder fra den gamle røntgenloven av 1938. På bakgrunn av høringsuttalelser fra riksadvokaten og

ØKOKRIM endret departementet oppfatning, slik at loven fikk alminnelig strafferamme på tre måneder, men med en skjerpelse på inntil to år hvis overtredelsen har eller kunne ha medført alvorlig skade for helse eller miljø.25 Også i strålevernloven hører det derfor til skyldspørsmålet å vurdere hvorvidt det er grunnlag for å anvende den strengere strafferamme i § 23 andre ledd. Overtredelser av strålevernloven § 23 første ledd foreldes etter to år fordi bruken av den skjerpende sideramme forutsetter nærmere beskrevne følger og ikke er knyttet opp til generelle «skjerpende omstendigheter».

4.11 Fiskeoppdrettsloven av 13. juni 1985 nr. 68

Ved lov av 30. juni 2000 nr. 62 (i kraft 1. januar 2001) ble det foretatt en rekke endringer i fiskeoppdrettsloven. Straffebestemmelsen i § 25 ble skjerpet fra kun bøtestraff til fengsel i inntil ett år og ved særdeles skjerpende omstendigheter i inntil to år. I Ot.prp. nr. 35 (1999–2000) fremholdt Fiskeridepartementet at det var grunn til å se alvorlig på brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av oppdrettsloven, og at det var ønskelig å bringe straffen opp til et nivå tilsvarende sammenlignbare lover, som fiskesykdomsloven, viltloven og naturvernloven. Departementet slo fast at overtredelse av regelverket gitt i eller i medhold av oppdrettsloven kan gi uakseptable miljøkonsekvenser, og at brudd på miljøbestemmelser i lov eller forskrift er å anse som miljøkriminalitet, og er et område som prioriteres av påtalemyndigheten. Departementet fremholdt også som sentralt å gi påtalemyndigheten mer effektive virkemidler for etterforskning av brudd på lovens bestemmelser.26 Her er det først og fremst prosessuelle tvangsmidler og foreldelsesfristens lengde det tenkes på.

4.12 Lov om miljøvern på Svalbard av 15. juni 2001 nr. 79 (Svalbardmiljøloven)

Svalbardmiljøloven trådte i kraft 1. juli 2002. Loven er en viktig miljørettslig nyskapning. Den er en langt mer heldekkende og integrert miljølov enn det som finnes i fastlandslovgivningen. Loven dekker i utgangspunktet alle sider av miljøet som påvirker hverandre i et gjensidig samspill – til lands og til vanns, biotiske og abiotiske elementer, flora og fauna, naturmiljø og kulturminner. Lovens § 99 fastsetter en alminnelig strafferamme på bøter eller i fengsel i inntil ett år ved overtredelse av bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven. Hvis det er inntrådt eller voldt fare for betydelig miljøskade, eller det for øvrig foreligger særlig skjerpende omstendigheter, kan fengsel i inntil tre år anvendes. Før

Svalbardmiljøloven trådte i kraft, var strafferammen for overtredelser av de dagjeldende miljøforskrifter gitt med hjemmel i Svalbardloven, fengsel i inntil ett år og dermed til dels lavere enn strafferammen i miljøregelverket på fastlandet. Strafferammen på tre år i Svalbardmiljøloven § 99 er satt for å understreke betydningen av Svalbards helt spesielle miljøverdier. Det må også innebære at det generelle straffenivået for miljøkriminalitet er noe høyere på Svalbard enn på fastlandet. Når vilkårene for anvendelse av den strengere straff er nærmere bestemte oppramsede følger eller skjerpende omstendigheter i sin alminnelighet, må det legges til grunn at samtlige overtredelser av loven foreldes etter den øvre strafferamme. Slik er også straffebudet i forurensningsloven § 78 forstått.

I NOU 1999: 21 s. 176 kommer lovutvalget med en begrunnelse for valg av strafferamme som har relevans også for fastlandslovgivningen. Utvalget fremholder at de store avstandene og folketomme områdene gjør at det er tilfeldig om en overtredelse blir oppdaget og møtt med straffereaksjoner. Det har dermed en desto større allmennpreventiv betydning at reaksjonen er merkbar. Lovutvalget påpeker også at bøtenivået må ses i sammenheng med andre reaksjoner, som inndragning og erstatning. Det påpekes videre hvor viktig det er å forebygge miljøkriminalitet, bl.a. ved informasjon til allmennheten om miljøverdier og regelverk. I Ot.prp. nr. 38 (2000–2001) s. 176 gir departementet sin tilslutning til lovutvalgets vurderinger.27

4.13 Saltvannsfiskeloven av 3. juni 1983 nr. 40 og råfiskloven av 14. desember 1951 nr. 3

Ved lov av 15. juni 2001 nr. 51 ble straffebestemmelsene i saltvannsfiskeloven § 53 og råfiskloven § 9 betydelig skjerpet. Begge bestemmelsene har nå fengsel i inntil seks måneder som alminnelig strafferamme, med strengere siderammer med fengsel i inntil to år ved særdeles skjerpende omstendigheter. Før lovendringen hjemlet råfiskloven bare bøter ved overtredelser og saltvannsfiskeloven maksimalt fengsel i inntil seks måneder.

I Ot.prp. nr. 92 (2000–2001) fremholder departementet at ressurskontroll skal være en høyt prioritert oppgave for fiskerimyndighetene. Ressursene til kontroll vil imidlertid også i fremtiden måtte være begrensede, og underlagt den løpende prioritering fra de bevilgende myndigheter. En del av kontrollmekanismen må derfor ligge i straffebestemmelsenes allmennpreventive virkning. Det ble også fremholdt at strafferammene som settes for ulike typer lovbrudd, sier noe om samfunnets syn på straffverdigheten ved lovbruddet. Etter departementets oppfatning hadde det ikke vært samsvar mellom straffverdighet og strafferamme ved brudd på saltvannsfiskeloven. Departementet la særlig vekt på den betydning fiskerinæringen har fått og skal ha for samfunnet som helhet, og den betydning en ansvarlig, bærekraftig forvaltning av fiskebestandene har for videreutvikling av næringen. Departementets syn var at domstolene aktivt bør nytte den strafferammen som står til disposisjon. Grunnen er at straffenivået må nyttes til på den ene side å signalisere et generelt strengt syn på straffverdigheten av miljøkriminalitet, og på den annen side ulikhetene i straffverdighet som faktisk vil foreligge mellom forskjellige overtredelser av loven. Dersom man skal få understreket denne ulikheten, krever det at domstolene faktisk nytter den utvidede strafferammen til å skjerpe straffen for de alvorligste overtredelsene.28

Etter mitt syn har departementet her en god analyse av hvordan domstolene bør bruke strafferammene i de ulike miljølovene for nettopp å markere forskjell på straffverdighet mellom ulike lovbrudd. Et hovedproblem når det gjelder straffeutmåling for miljøkriminalitet er at verken påtalemyndigheten eller domstolene makter å sondre mellom ulike grovhetskategorier i tilstrekkelig grad. Mindre alvorlige forhold kan etter mitt syn også avgjøres av forvaltningen ved bruk av administrative sanksjoner som ikke er straff, f.eks. pålegg om oppretting, ileggelse av tvangsmulkt og liknende. Tvangsmulkt vil også være uproblematisk i forhold til eventuell senere straffesak idet en slik reaksjon klart ikke er straff etter tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 nr. 1 til Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK).

Når det gjelder råfiskloven, gjelder straffeskjerpelsen overtredelser av bestemmelser gitt i medhold av lovens § 7 annet ledd. Denne bestemmelsen hjemler en adgang for Fiskeridepartementet til å gi forskrifter om den kontroll som utøves etter § 7 første ledd. Dette er den type kontroll som salgsorganisasjon godkjent i medhold av lovens § 2 skal føre med at bestemmelsen i råfisk-loven og forskrifter gitt i medhold av loven blir overholdt.29

4.14 Forskrift av 15. november 2002 nr. 1276 om gjennomføring av konvensjon 3. mars 1973 om internasjonal handel med truede arter av vill flora og fauna (CITES)

En rekke av de mest truede eller utsatte arter i verden omfattes av CITES-konvensjonen. Konvensjonen setter forbud mot handel av nærmere bestemte arter som er kategorisert i tre lister (I, II, III) etter arten av truethet. Direktoratet for naturforvaltning er forvaltningsmyndighet for CITES i Norge og utsteder CITES import- og eksporttillatelser. For all import av CITES-arter kreves tillatelser fra direktoratet. Frem til 1. januar 2003 var straffehjemmelen for overtredelse av CITES-reglene lov om innførsle- og utførsleregulering av 6. juni 1997 nr. 32 med tilhørende forskrift av 18. august 1998. Strafferammen var bøter eller fengsel i inntil tre måneder ved uaktsom overtredelse og seks måneder ved utvist forsett.

Den nye forskriften til gjennomføring av CITES-konvensjonen av 15. november 2002 har en spesiell oppbygning som etter min oppfatning er både uheldig og ulogisk. Straffeansvaret for ulovlig handel med levende eller dødt vilt og egg av eller produkter av disse er hjemlet i viltloven. Strafferammen for slike lovbrudd er dermed inntil to års fengsel. Derimot er straffeansvaret for ulovlig handel med andre arter eller produkter av disse fremdeles hjemlet i lov om innførsle- og utførsleregulering. Strafferammen i denne loven er som nevnt bøter eller fengsel inntil seks måneder. Straffeansvar for ut- eller innførsel mellom utlandet og Svalbard er hjemlet i Svalbardmiljøloven med en strafferamme på fengsel i inntil tre år. Ved eventuell ulovlig ut- eller innførsel mellom Norge og Jan Mayen er det lov av 27. februar 1930 nr. 2 om Jan Mayen som gjelder. Denne lovs straffebestemmelse i § 2 andre ledd henviser til straffebestemmelsen i lov om Svalbard av 17. juli 1925 § 4 andre ledd med en øvre strafferamme på bøter eller fengsel i inntil ett år.

Disse forskjeller i strafferammer for likeartede overtredelser savner etter mitt syn enhver strafferettslig begrunnelse. Forskriften er et eksempel på hvordan straffebestemmelser ikke bør utformes. Det bør snarest utarbeides en egen lov som regulerer alle forhold vedrørende CITES-regelverket. Til tross for den nye forskriftens utilstrekkelighet er det likevel klart at den innebærer en styrking av CITES-produktenes strafferettslige vern.

4.15 Sammenfatning

Samlet gir endringene av straffebestemmelsene i sentrale miljølover inntrykk av et rettsområde som i sjeldent stor grad har vært i lovgivers søkelys. Jeg kjenner ikke til noe annet samfunnsområde der det strafferettslige vernet er blitt så kraftig styrket i løpet av forholdsvis få år. Det er en betydelig utfordring for politi og påtalemyndighet å sørge for at denne utviklingen av lovgivningen i perioden 1992–2003 reflekteres i den praktiske straffeutmåling.

5 Viktige rettsavgjørelser i perioden 1996–2003

5.1 Faunakriminalitet

a) Saken referert i Rt. 1996 s. 353 gjaldt et av de mest alvorlige tilfellene av faunakriminalitet som er avdekket. Siktede ble domfelt for i tidsrommet 1984 til 1992 å ha foretatt omfattende overtredelser av viltloven. Han hadde skutt og drept åtte totalfredede fugler. Han hadde videre skutt og drept syv pattedyr og 22 fugler utenfor lovlig jakttid. Han ble også domfelt for ved en rekke andre anledninger å ha benyttet ulovlige feller og våpen, for flere tilfeller av inhuman jakt og underslag av til sammen 75 fugler og dyr og heleri av to fugler tilhørende Viltfondet, jf. viltloven § 48. Høyesterett fastsatte straffen til fengsel i 120 dager, hvorav 60 dager betinget.

I premissen uttrykte Høyesterett at det var nødvendig å reagere strengt mot slik ulovlig virksomhet, bl.a. fordi den var vanskelig å avdekke. Av allmennpreventive grunner og ut fra hensyn til de verdier viltlovens fredningsbestemmelser skal verne er det også nødvendig å reagere strengt. Retten tok i betraktning at saken var blitt relativt gammel; det var nesten gått fire år fra de straffbare forhold opphørte og til dom falt i Høyesterett. Domfelte ble også fradømt retten til å drive jakt og fangst for et tidsrom på fem år. Høyesterett fant ikke grunn til å redusere varigheten av rettighetstapet, men reiste derimot spørsmål om ikke domfelte burde vært fradømt retten til å drive jakt og fangst for alltid. Dommen føyer seg med dette inn i en rekke dommer hvor Høyesterett har gitt uttrykk for at underrettene gjennomgående fastsetter rettighetstapet for kort, se blant annet Rt. 1995 s. 867. Også påtalemyndigheten har etter min mening gjennomgående vært for tilbakeholden med å påstå langvarig rettighetstap.

b) Rt. 2002 s. 258 gjaldt en 62 år gammel mann som fikk forkastet anke over straff utmålt av lagmannsretten for utlegging av et giftig åte med formål å avlive ulv. Straffen på ubetinget fengsel i 21 dager og fradømmelse av retten til jakt og fangst i to år ble dermed opprettholdt. Siktede var en forholdsvis perifer person i giftutleggingen, og det sto viktigere personer bak ham som etterforskningen ikke lyktes i å avsløre. Høyesterett la dette til grunn da straffen ble utmålt, og uttalte at straffen måtte ha blitt vesentlig strengere om siktedes rolle hadde vært ansett som mer sentral. Spesielt interessant er det at Høyesterett i denne kjennelsen enstemmig markerer avstand fra et standpunkt som rettens flertall gjorde gjeldende i saken fra Rt. 1992 s. 346. Under dissens 3–2 ble en mann her dømt til 60 dagers betinget fengsel og en ubetinget bot på kr. 30.000,- for ulovlig å ha fanget og drept to jerver i Lesjafjellet ved bruk av åtesaks. Mindretallet på to dommere ville gjøre fengselsstraffen ubetinget. I argumentasjonen for betinget fengselsstraff anførte førstvoterende:

Jeg må legge til grunn at det er oppstått en konflikt – en ulykkelig konflikt, vil jeg si – mellom viltforvaltningen og sauenæringen i bygden, og at det blant bygdefolket, som gjennom saue- og geiteavlslaget har rettet en rekke henvendelser til offentlige myndigheter, er oppstått en følelse av å ikke bli hørt. Om en slik følelse er berettiget eller ikke, tar jeg ikke stilling til. Men jeg ser det slik at når det eksisterer en konfliktsituasjon av denne art, bør ikke domstolene, i alle fall ikke i første omgang, reagere på lovbrudd på en måte som kan komme til å motvirke at bestrebelsene for å verne om våre truede arter blir møtt med den forståelse i befolkningen som gjennomføringen av den er avhengig av.30

I giftåtesaken fra 2002 heter det derimot:

Jeg kan ikke legge noen vekt på at den offisielle ulveforvaltning, vedtatt av våre høyeste politiske myndigheter, til dels er kontroversiell, og at det særlig i ulveområdene synes å være mange motstandere av totalfredningen av dette rovdyret. Snarere ser jeg det slik at dette gir en -ytterligere grunn til en gjennom en konsekvent og streng straffefor-følgning å formidle det vernehensyn som ligger til grunn for ulveforvaltningen.31

Slik jeg ser det, har Høyesterett her lagt om kursen i løpet av de ti årene som atskiller de to avgjørelsene, og kommet til den erkjennelse at ulovlig rovdyrfelling ikke kan motvirkes med «silkehansker», slik flertallet i jervesaken fra 1992 synes å håpe på.

c) Vinger og Odal tingretts dom av 14. juni 2002 gjaldt to personer som i løpet av en februardag i 2001 hadde lagt ut til sammen ti giftåter i hensikt å ta livet av ulv i Kongsvingertraktene. Hovedmannen ble idømt ubetinget fengsel i 120 dager, og hans medhjelper – som hadde en langt mer underordnet rolle – fengsel i 21 dager. I tillegg ble de idømt henholdsvis fem og to års rettighetstap, jf. straffeloven § 29 nr. 2. Dette er etter mitt syn i realiteten den strengeste dom for faunakriminalitet som er avsagt. De domfelte anket over straffeutmålingen til lagmannsretten, men lagmannsretten nektet anken fremmet. Nektelsesbeslutningen ble påkjært til Høyesteretts kjæremålsutvalg med påstand om saksbehandlingsfeil, men dette ble avvist av Kjæremålsutvalget.

Avgjørelsen har naturligvis ikke samme rettskildeverdi som en dom eller kjennelse fra Høyesterett, men sammenholdt med Høyesteretts uttalelser i Rt. 2002 s. 258 må det være dekning for å fastslå at tingrettens straffeutmåling er på linje med gjeldende syn på straffverdigheten av forsøk på avlivning av truede dyrearter.

Sammenlignet med straffen som ble utmålt i Rt. 1996 s. 353 – en sak som gjaldt langt flere og mer alvorlige forhold – er det ingen tvil om at straffenivået for faunakriminalitet er blitt betraktelig høyere fra 1996 og frem til i dag.

5.2 Forurensningskriminalitet

a) Rt. 1998 s. 2011 gjelder foretaksstraff for forurensning for utslipp fra oljeraffineri. Høyesterett opphevet underordnede retters frifinnende dommer vedrørende forelegg for overtredelse av forurensningslovens § 78 jf. strl. § 48 a. Forelegget hadde sin bakgrunn i et ukontrollert utslipp av ca. 70 kubikkmeter fenolholdig lut. I dommen tar ikke Høyesterett standpunkt til straffenivået for forurensningskriminalitet fra store bedrifter, men avgjørelsen er av vesentlig betydning for det beslektede spørsmålet om når foretaksstraff bør benyttes i forurensingssaker. Uten at det var nødvendig for å komme frem til at underrettens avgjørelser måtte oppheves, knyttet Høyesterett enkelte bemerkninger til den del av straffespørsmålet det er å ta standpunkt til om et selskap bør ilegges foretaksstraff hvis vilkårene for dette er til stede, jf. strl. § 48 a. Retten slår fast at:

Retten har således en skjønnmessig kompetanse til å vurdere om Statoil som foretak skal straffes. Denne vurdering må, etter min mening, ha som utgangspunkt forutsetningen i motivene om at det må være hovedregelen at selskapsstraff idømmes når det først foreligger en overtredelse av loven, jf. utkast til lov om mot vern av forurensning og forsøpling med motiver s. 99. Den nærmere drøftelse må foretas ut fra de momenter som er listet opp i straffelovens § 48 b.32

Dette obiter dictum stiller forurensende foretak i en særstilling når det gjelder spørsmålet om straff bør utmåles etter straffeloven § 48 b. Det må etter denne avgjørelsen legges til grunn at det er rent unntaksvis at et foretak kan slippe bøtestraff for forurensning når retten først kommer fram til at forurensningsloven er overtrådt og at det foreligger skyld – forsett eller uaktsomhet – hos en enkeltperson som har handlet på vegne av foretaket, eller kumulative og/eller anonyme feil.33

b) Den første ubetingede fengselsstraff for forurensning til vassdrag er referert i RG 2000 s. 411. Saken gjaldt en ingeniør som i juli 1997 tappet minst 10 000 liter urenset og ufortynnet aluminiumhydroksyklorid fra en tank tilhørende hans arbeidsgiver direkte ut i elven Otra. Forurensningen skjedde forsettlig, og retten kom til at forurensningslovens § 78 annet ledd var anvendelig idet det forelå så vel fare for stor skade eller ulempe som skjerpende omstendigheter. Straffen ble fastsatt til fengsel i 120 dager hvorav 90 dager betinget med en prøvetid på to år. Dette er den strengeste straff som er idømt for ulovlig forurensning. Agder lagmannsrett uttaler i formildende retning at A har hatt saken hengende over seg som uavklart i mer enn to år.34

Det er dessverre en gjennomgående svakhet ved miljøsaker at de blir gamle før de får sin endelige avgjørelse i rettsapparatet. Jeg synes imidlertid ikke at et tidsforløp på drøye to år bør gi grunnlag for nedsettelse av straffen på et område hvor allmennpreventive hensyn er dominerende. Selv om dommen markerer et gjennombrudd i det det for første gang anvendes ubetinget fengselsstraff ved forurensning til vassdrag, burde den etter mitt syn vært atskillig strengere. Påtalemyndighetens påstand for lagmannsretten på 120 dagers ubetinget fengsel med tillegg av en bot stor kroner 20.000,- var etter mitt syn passende straff. Dessverre er forurensningskriminalitet et område der domstolene fremdeles vegrer seg for å anvende fengselsstraff av noen varighet.

For øvrig har påtalemyndigheten stadig skjerpet straffen for forurensning fra foretak, men det er dessverre svært sjelden slike saker kommer for domstolene. Det synes som om foretakene foretrekker å vedta bøter av betydelig størrelse fremfor å risikere full offentlighet om den forurensende virksomhet i media i forbindelse med en rettssak. Den høyeste forurensningsbot som hittil er ilagt, er på 4 millioner kroner. Forelegget ble ilagt av ØKOKRIM i 2001 og er vedtatt av bedriften. Det straffbare forhold var utslipp av minst 40 kg kvikksølv til Sørfjorden ved Odda.

c) Rømming fra oppdrettsanlegg

Ved Hålogaland lagmannsretts dom av 26. mars 2003 ble et foretak som driver oppdrettsanlegg dømt til en bot på 1 500 000 kroner for flere overtredelser av fiskeoppdretts- og fiskesykdomsloven. Nord-Troms tingrett hadde fastsatt straffen til en bot på 750 000 kroner. Dette er den klart strengeste reaksjon som er ilagt for brudd på regelverket for fiskeoppdrett. Retten frem-hever at rømt oppdrettslaks er et alvorlig miljøproblem og at det av allmenn-preventive grunner må reageres strengt. Etter mitt syn viser dommen at utvidelsen av strafferammene i fiskeoppdretts- og fiske-sykdomsloven har hatt den ønskede effekt og at domstolene har begynt å behandle omfattende fiskerømming på linje med annen forurensingskriminalitet, noe som også ble fremhevet i forarbeidene til lovendringene, se 4.7 og 4.11. Dommen er rettskraftig.

5.3 Kulturminnekriminalitet

a) Natt til 12. mars 1998 ble en fredet bygning (en avholdslosje) ulovlig revet i Mo i Rana. Ved Hålogaland lagmannsretts dom av 30. august 1999 ble tre personer som på ulike måter hadde spilt sentrale roller ved rivningen idømt bøter, rettighetstap, inndragning og betinget og ubetinget fengselsstraff. Hovedmannen – en lokal utbygger – fikk fengsel i ett år hvorav seks måneder ubetinget. Dette er fremdeles den klart strengeste straff for miljøkriminalitet som er idømt i Norge. Entreprenøren som hadde akseptert oppdraget med å rive bygningen var en av de domfelte. Lagmannsretten pekte på at en stor del av kulturminneforbrytelsene skjer ved hjelp av entreprenører som er mer eller mindre uvitende om at manglende offentlige tillatelser foreligger. Et viktig middel for å stoppe ødeleggelsene av våre kulturminner var etter rettens oppfatning å innskjerpe entreprenørenes plikt til å kontrollere at de offentlige tillatelser foreligger, jf. plan- og bygningsloven § 98 nr. 1.35 Det er særdeles viktig at politiet og påtalemyndigheten merker seg dette. Ved alle typer ulovlig anleggsarbeid, enten det dreier seg om utfylling, utgravning eller rivning, må etterforskningen fra første stund ikke bare rettes mot tiltakshaver, men også mot de entreprenører som har utført selve det ulovlige arbeid.

Avholdslosjen ble som foretak idømt en inndragning på 1 million kroner og en bot på 20.000.- kroner. Losjen anket dommen inn for Høyesterett, som i kjennelse gjengitt i Rt. 2000 s. 2023 forkastet anken. Forsvareren anførte at foretaksstraff var mest aktuelt i næringsforhold, og at en avholdslosje var et rettssubjekt som ikke var en passende adressat for en slik reaksjon. Dette var Høyesterett ikke enig i. Retten fastslo at hjemmelen for å anvende foretaksstraff var generell, og at det i forarbeidene til kulturminneloven ble fremholdt at den viktigste grunn til å gjøre straffeansvar gjeldende for foretak, var at dette ville gi straffebestemmelsene økt preventiv virkning. Høyesterett konkluderte med at kulturminnelovgivningen går klart innunder anvendelsesområdet for foretaksstraff. Videre la Høyesterett særlig vekt på at den person som var skattmester i losjen og formann for husstyret var med på å beslutte rivningen, og at han gjorde dette for å ivareta losjens interesser. Selv om losjen ikke hadde særlig gode muligheter til å verne seg mot det som skjedde, mente Høyesterett at det av hensyn til den alminnelige lovlydighet likevel ikke ville være tilstrekkelig bare å straffe de personer som sto ansvarlig for rivningen. For at kulturminnelovgivningen skal være effektiv, mente Høyesterett det i et tilfelle som dette også måtte reageres med foretaksstraff.36

Høyesterett fastholdt også inndragningen på 1 million kroner, noe som var i samsvar med aktors påstand for lagmannsretten. Det fremgår imidlertid av premissene at Høyesterett syntes å mene at dette var et heller lavt inndragningsbeløp.

b) Det finnes etter hvert flere ubetingede dommer for brudd på kulturminnelovgivningen. Ved Lyngdal herredsretts dom av 3. mai 2001 ble en mann idømt ubetinget i fengsel i 21 dager for overtredelse av kulturminneloven ved at han i forbindelse med bygging av garasje hadde fjernet og ødelagt en synlig gravhaug fra jernalderen. Domfeltes anke over straffeutmålingen ble nektet fremmet av Agder lagmannsrett.

5.4 Overtredelse av plan- og bygningsloven

Plan- og bygningsloven har bare bøter som strafferamme, men overtredelse av loven kan likevel innebære svært alvorlige miljøkrenkelser. Det finnes ingen nyere avgjørelse fra Høyesterett om straffenivået etter plan- og bygningsloven, men særlig to avgjørelser fra underrettene viser at straffenivået for slike overtredelser har blitt betydelig høyere de senere år.

a) Avgjørelsen referert i RG 2001 s. 144 gjaldt straff for rivning av bygning i Tromsø sentrum, oppført i 1857 og foreslått vernet. Eiendomsselskapet og styreleder/eneaksjonær ble idømt bøter på henholdsvis 400 000 kroner og 150 000 kroner. Styrelederen ble også i medhold av straffeloven § 29 nr. 2 for et tidsrom av fem år fradømt retten til selv å ha eller være styreformann eller daglig leder av selskap med ansvarsrett etter plan- og bygningsloven § 98. Selv om dette var forholdsvis streng reaksjon, har det dessverre ikke vært tilstrekkelig til å forhindre at han som sto bak den ulovlige rivningen likevel fikk betydelig fortjeneste ved å få frigjort en attraktiv tomt i Tromsø sentrum. Dette var imidlertid en vinning som fremsto som ganske fjern og udokumentert på tidspunktet for avgjørelsen av straffesaken, og derfor ble det heller ikke idømt inndragning. Det synes som om straffenivået i saker der fremtidig gevinst på grunn av ulovlig rivning eller terrenginngrep fremstår som en ikke altfor fjerntliggende mulighet, må heves ytterligere, spesielt når inndragning er vanskelig å fastsette.

b) Ved dom av 26. september 2002 dømte Fredrikstad tingrett en mann til en bot på 130 000 kroner for brudd på plan- og bygningsloven § 110 nr. 2 og 3. Han hadde anlagt og benyttet en ca. 300 meter lang vei frem til sin hytteeiendom uten å ha fått kommunal tillatelse til å bygge veien. Retten la til grunn at overtredelse var forsettlig; tiltalte hadde anlagt vei slik det var hensiktsmessig for ham til tross for at han var klar over at kommunen ville motsette seg veianlegg på stedet. Retten fant at det måtte reageres strengt mot personer som tok seg til rette slik som tiltalte gjorde i denne saken. Retten fremholdt videre at boten må være tilstrekkelig høy for å avskrekke andre til å gjøre tilsvarende inngrep i naturen. Gevinsten for dem som velger å neglisjere offentlig vedtak kan være stor. En lav bot kan fort bli en ekstrakostnad som innkalkuleres i byggeprosjektene og kan føre til en økning av ulovlige byggearbeider. Retten fremholdt det videre som et samfunnsmessig problem at overtredelser som dette foretas av ellers lovlydige og ressurssterke mennesker. Tingretten la også vekt på at rettspraksis fra de senere år viste at det ilegges strengere straffer for miljøkriminalitet.

Dommen ble ikke anket av domfelte, men har allikevel etter min oppfatning atskillig rettskildemessig verdi. Den føyer seg inn i en rekke vedtatte forelegg og underrettsdommer fra de senere år med ilagte bøter på minst kroner 100 000 kroner for brudd på plan- og bygningsloven. Det hadde vært ønskelig at straffenivået for alvorlige overtredelser av plan- og bygningsloven blir prøvd av Høyesterett. Når det rives bygg som ikke er fredet, eller foretas terrenginngrep i områder som ikke er særskilt vernet, er plan- og bygningsloven eneste strafferettslige sanksjonsmulighet.

Politiet i Arendal har nylig oversendt et ikke vedtatt forelegg på 120 000 kroner til retten for pådømmelse. Saken gjelder en hytteeier som sprengte bort en naturlig dam i strandkanten på sin eiendom i strid med naturvernloven og plan- og bygningsloven. Dette kan være en sak som egner seg til prøving av straffeutmålingen oppover i rettssystemet.37

7 Er straffenivået for miljøkriminalitet strengt nok?

7.1 Innledning

Straff er naturligvis ikke et mål i seg selv, men et middel for å skape respekt for grunnleggende felles verdier i samfunnet når andre midler viser seg utilstrekkelige. Det krever en bred vurdering å utmåle riktig straff i miljøsaker slik at allmennprevensjonen blir ivaretatt så godt som mulig.

7.2 Bruk av fengsel og bøtestraff

Det er ingen tvil om at straffenivået i miljøsaker for få år siden var uforståelig lavt. Som jeg har vist ovenfor har lovendringer og rettspraksis i betydelig grad rettet på dette. Det er imidlertid områder der straffenivået fremdeles bør heves vesentlig. Domstolene har til nå vært altfor forsiktige med å anvende ubetinget fengselsstraff av varighet i forurensningssaker. Mulige årsaker kan være at det ofte er vanskelig å påvise konkrete skadefølger av det enkelte utslipp, samt at de tiltalte som regel ellers er lovlydige borgere med «godt navn og rykte». Et annet eksempel er anleggelse av skog- eller landbruksvei i strid med skogbruksloven. Bøtenivået ved bygging av slik vei uten tillatelse synes å ligge på ca. 10 000,- – 20 000.- kroner. Et slikt straffenivå er vesentlig for lavt til å gi avskrekkende virkning. Den strengeste reaksjonen for overtredelse av skogbruksloven jeg kjenner til ble ilagt ved Nordmøre herredsretts dom av 27. september 2001. En skogeier fikk her 25 000.- kroner i bot for omfattende ulovlig veibygging. Boten var i samsvar med aktors påstand, som retten bemerket syntes å være lav, alle skjerpende forhold tatt i betraktning. Retten bemerket også at det ikke var reist inndragningssak til tross for at tiltalte hadde vinning ved hjelp av de ulovlig anlagte veiene. For meg synes det klart at tiltalte hadde gjort seg skyldig i svært grove overtredelser av et sentralt forskriftsverk gitt med hjemmel i skogbruksloven til vern av miljøet. Påtalemyndigheten burde ha benyttet sjansen til å få opp straffenivået i stedet for å legge ned en påstand som også retten syntes var for lav.

Det er også flere eksempler på at domstolenes straffeutmåling burde ha blitt anket av påtalemyndigheten, men dette er ikke blitt gjort. Det er meget uheldig at påtalemyndigheten i en del miljøsaker synes å forsømme oppgaven med å få straffenivået opp på et riktig nivå.

Ulovlig snøscooterkjøring og barmarkskjøring med terreng-gående kjøretøy er et annet praktisk viktig område med for lavt straffenivå. Den enkelte overtredelse av motorferdselsloven er ofte ikke så graverende, men samlet blir skadevirkningene meget betydelige. Jeg kjenner til grove overtredelser av lov om motorferdsel i utmark der det er reagert med lave bøter og til og med påtaleunnlatelse for blant annet barmarkskjøring med betydelig skade på terrenget til følge. For å skape nødvendig respekt for forbudet mot motorferdsel i utmark, ikke minst ved ulovlig snø-scooterkjøring, er det nødvendig å skjerpe håndhevelsen. Ved grove eller ved gjentatte tilfeller bør det i tillegg reageres med inndragning av scooter eller en del av scooterens verdi. Allerede for flere år siden påpekte Høyesterett at bøtenivået for ulovlig snøscooterkjøring neppe var tilstrekkelig høyt til å skape den nødvendige respekt for forbudet mot motorferdsel i utmark, se Rt. 1989 s. 1361 og Rt. 1992 s. 8.

7.3 Bruk av andre reaksjoner enn fengsel og bot

For å komme frem til en riktig reaksjon i den enkelte miljøsak er det viktig at hele spekteret av reaksjoner benyttes. Rettighetstap og inndragning vil i mange tilfeller være vel så følbart som fengsel eller bøtestraffer. Spesielt inndragning bør i større grad benyttes. En -bedrift som bøtelegges for ulovlig avfallsbrenning, bør også få inndratt et beløp tilsvarende den oppnådde besparelse. Ved ulovlig jakt er det ofte grunn til å inndra jaktvåpenet. Påtalemyndig-heten bør også merke seg Høyesteretts anførsler om at reaksjonstypen rettighetstap ofte synes å bli ilagt i for kort periode. Ved grovere overtredelser av viltloven bør det nedlegges påstand om tap av retten til jakt og fangst, jf. straffeloven § 29 nr. 2, selv om forholdet er begått i uaktsomhet, jf. Rt. 1990 s. 1080 og Rt 2003 s. 104.

I faunasaker vil ofte flere lover eller forskrifter være overtrådt ved én og samme miljøovertredelse, for eksempel inhuman jakt i fredningstid ved hjelp av snøscooter og uregistrert våpen. For å gjenspeile handlingens straffverdighet, skal det tas ut siktelse etter samtlige bestemmelser som er overtrådt som kan anvendes i konkurrens. Det kan også være aktuelt å påstå erstatningskrav som kan tas med i straffesaken som borgerlig rettskrav, jf. strpl. kap 29 jf. § 3. Ved ulovlig avliving av fredete rovdyr kan forvaltningen bli påført store økonomiske tap f.eks. hvis det felte dyret var viktig i et pågående kartleggings- eller forskningsprosjekt. I et slikt tilfelle bør forvaltningen kreve erstatning av siktede i straffesaken, og som en del av forberedelsene til iretteføringen må påtalemyndigheten innhente et godt dokumentert krav fra forvaltningen.

7.4 Betydningen av mediefokusering

Miljøsaker blir ofte gjenstand for stor mediefokusering. Dette kan være byrdefullt for siktede, men skal i utgangspunktet ikke medføre lavere straff, se Rt. 1992 s. 1014. Belastende medieomtale ble her ikke tillagt særlig vekt som formildende omstendighet i en sak om ulovlig elgjakt.

7.5 Anvendelse av straffeskjerpende siderammer

Det er også viktig at påtalemyndigheten nøye vurderer om de strengere siderammer for «skjerpende», eventuelt «særlig/særdeles skjerpende omstendigheter» skal påstås anvendt. Som vist ovenfor blir strafferammene betydelig utvidet hvis retten anser at slike omstendigheter foreligger. Avgjørelsen av om det foreligger straffeskjerpende omstendigheter foretas etter en bred helhetsvurdering, jf. Rt. 2001 s. 110.

7.6 Betydningen av rask saksbehandling

Manglende kompetanse i både etterforskningsarbeidet og påtalebehandlingen og gjennomgående for lav prioritering av miljøkriminalitet i politiet innebærer at sakene ofte blir svært gamle før de kommer til pådømmelse. Dette er ofte påpekt av domstolene som en formildende omstendighet. Ved Høyesteretts dom av 16. mai 2003, som gjaldt overtredelse av CITES-reglene ved innførsel av pil og buer og spyd fra Peru pyntet med gjenstander fra truede -dyrearter, gjøres straffen på fengsel i 45 dager betinget utelukkende fordi saken er blitt altfor gammel. Det tok blant annet over ett år fra siktede hadde tilstått til saken ble oversendt forhørs-retten. Slikt sommel er uakseptabelt.38 Sendrektig saksbehandling kan også være i strid med EMK artikkel 6(1).39

7.7 Domstolenes ansvar

Domstolene har ikke alltid tatt sitt ansvar for å oppettholde et preventivt straffenivå. Ved beslutning av 1. juni 2002 nektet Agder lagmannsrett fremmet påtalemyndighetens anke over straffeutmålingen i en sak der tingretten hadde idømt en bot på 2500 kroner for å ha skutt en fredet hønsehauk. Det er lavere straff enn standard bot for kjøring på rødt lys. Hønsehauken er kategorisert som «sårbar» på rødlisten til Direktoratet for naturforvaltning og blir vurdert for oppgradering til kategorien «-direkte truet». Jeg håper at beslutningen var et arbeidsuhell og ikke nedprioritering av sentrale miljøverdier.

7.8 Er det fremdeles behov for å utvide strafferammene?

Det er fremdeles mangler i straffebestemmelsene i sentrale miljølover. Plan- og bygningsloven bør få strafferammen økt fra bøte-straff til fengsel for å markere alvoret i alvorlige brudd på loven og slik at tvangsmidler kan anvendes. Skogbruksloven bør også få økt strafferammen fra bot til fengsel, og dagens krav til påtale-begjæring fra skogoppsynet (kommunen) bør fjernes, slik at også denne loven får ubetinget offentlig påtale. Produktkontrolloven § 12 har bare tre måneder som strafferamme. Bestemmelsen bør endres og komme på linje med den øvrige miljølovgivning. Brudd på taushetsplikten etter produktkontrolloven har derimot en strafferamme på to års fengsel, jf. § 11 andre ledd. Dette er en god illustrasjon på hvor lavt den strafferettslige praktisering av miljøregelverket ble prioritert på 70-tallet

For overtredelser av friluftsloven burde dagens trussel om bøtestraff være tilstrekkelig, men straffebudet i lovens § 39 – som særlig er aktuelt der grunneiere hindrer allmennhetens ferdsel i utmark ved sjikanøse stengsler – synes dessverre å bli håndhevet i svært liten grad, også i tilfeller der overtredelsen synes åpenbar. Jeg har gjennomgått alle anmeldte saker etter friluftsloven fra 1995 til 2003. Det er ikke en gang reagert med bot for ulovlig -vanskeliggjøring av utøvelsen av allemannsrettene. Dette svekker effektivt respekten for et viktig regelsett. I St. prp. nr. 1 (2002– 2003) for Justis- og politidepartementet er det for første gang gitt klar beskjed om at markerte brudd på plan- og bygningsloven og friluftsloven skal følges opp av politiet.

Også for overtredelser av motorferdselsloven er bøtestraff etter min mening tilstrekkelig, men lovverket må som nevnt håndheves med større intensitet enn i dag, og det må arbeides målbevisst for en heving av straffenivået.

8 Politiets bekjempelse av miljøkriminalitet

Lovgivning og rettspraksis har – med enkelte unntak – lagt et godt grunnlag for en effektiv strafferettslig håndhevelse av miljølovgivningen. Det største forbedringspotensialet er å finne i politiet og påtalemyndigheten. Det er å håpe at den pågående omorganiseringsprosess i politiet vil gjøre det mulig å etablere gode fagmiljøer i samtlige politidistrikter, slik at bekjempelsen av miljøkriminalitet blir mer effektiv og at overtredelser blir behandlet likt rundt om i landet. Gjennomarbeidede og ajourførte sårbarhets-analyser (trusselvurderinger) i politidistriktene er nødvendig for å få til en effektiv bekjempelse av miljølovbrudd. Dette har vært pålagt i mange år,40 men er ennå ikke gjennomført i samtlige politidistrikter. Et skikkelig krafttak for miljøet vil også bidra til å høyne politiets anseelse i befolkningen generelt, og vil gi etaten en kontaktflate i forvaltning og privat næringsliv som vil være svært nyttig også i bekjempelsen av andre kriminalitetsformer.