1 Innledning

Siktemålet med denne artikkelen er å gi en kortfattet innføring i og en oversikt over EUs politisamarbeid og rettslige samarbeid i straffesaker – et samarbeid som i løpet av de siste ti årene har fått stadig større betydning for medlemsstatene, og som neppe vil få mindre betydning i årene som kommer. Forholdet til Norge og norsk rett, særlig innvirkningen på ny norsk lovgivning, vil også bli berørt.

1.1 EU – et tempel med tre søyler

Unionens rettslige stilling er noe uavklart, men mye kan tale for å anse EU som en internasjonal organisasjon uten rettslig handleevne. Et vesentlig poeng i den forbindelse er at EU-traktaten ikke inneholder noen bestemmelse om at Unionen skal kunne inngå traktater med andre internasjonale organisasjoner eller med stater, mens EF-traktaten inneholder flere bestemmelser som gir Fellesskapet slik kompetanse.1 Noen nærmere drøftelse av spørsmålet om EUs rettslige stilling må jeg avstå fra her.2 Men jeg vil forsøke å illustrere hvordan EU er bygd opp.

Det er ikke uvanlig å illustrere oppbygningen av EU ved en såkalt «tempel-figur».3 Figuren viser Unionen som et tempel med tre søyler, der politisamarbeidet og det rettslige samarbeidet i straffesaker gjerne er inntegnet som den tredje søylen:

Bestemmelsene som jeg har latt danne tempelets sokkel (EU-traktaten art. 1 til 7), inneholder blant annet regler om Unionens mål (art. 2), om en felles institusjonell ramme for de tre søylene (art. 3) og om at Unionen er tuftet på grunnleggende verdier som frihet, demokrati og respekt for menneskerettigheter (art. 6).

EUs første søyle, som jeg har plassert i midten, utgjøres av de europeiske fellesskapene – EF4 og EURATOM.5 De er begge egne rettssubjekter med rettslig handleevne.6

De europeiske fellesskapene har tydelige overnasjonale trekk. Med dette tenker jeg særlig på mulighetene til å fatte flertallsvedtak som binder alle medlemsstatene, på mulighetene til å vedta rettsakter med direkte virkning i medlemsstatene og på EF-domstolens omfattende obligatoriske jurisdiksjon. Særlig til EF har medlemsstatene overført betydelig myndighet.

Andre søyle utgjøres av EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk, som er regulert i EU-traktaten avdeling V (art. 11 til 28). Tredje søyle utgjøres av politisamarbeidet og det rettslige samarbeidet i straffesaker, som er regulert i avdeling VI (art. 29 til 42). Verken andre eller tredje søyle er noe eget rettssubjekt.

Både andre og tredje søyle har karakter av mellomstatlig samarbeid. Beslutningsprosessene er basert på enstemmighet, og EU-traktaten foreskriver til dels uttrykkelig at rettsakter som vedtas innenfor andre og tredje søyle, ikke skal ha direkte virkning i medlemsstatene. Videre er EF-domstolens jurisdik-

sjon mindre omfattende enn i første søyle og for en del fakultativ. Men samarbeidet i EUs andre og tredje søyle har likevel en annen karakter enn mange andre mellomstatlige samarbeid. Særlig viser dette seg i den høye graden av institusjonalisering. Medlemsstatene har latt faste organer få del i viktige beslutningsprosesser på en måte som i realiteten gir disse organene stor makt. Det klareste eksemplet er Kommisjonens sentrale plass i arbeidet med å utforme rettsakter og overvåke den nasjonale gjennomføringen av disse, jf. nedenfor.

Taket over søylene har jeg dekket med sluttbestemmelsene i EU-traktaten. Disse inneholder blant annet regler om traktatendringer (art. 48) og opptak av nye medlemsstater (art. 49). I art. 51 heter det at traktaten gjelder for ubegrenset tid. Til sammen utgjør sokkelen, de tre søylene og taket over dem EU (Unionen).7

1.2 Kort historikk

EU er ikke så gammel: Unionen ble opprettet ved traktat 17. februar 1992 om Den europeiske union, og denne opprinnelige EU-traktaten, som kanskje er best kjent som Maastricht-traktaten, trådte i kraft 1. november 1993. Da ble de europeiske fellesskapene (EF, EKSF8 og EURATOM) innlemmet som første søyle i «EU-tempelet» (se figuren i punkt 1.1). EU-landenes samarbeid om en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk fikk plass i andre søyle. Den siste søylen – tredje søyle – rommet medlemsstatenes samarbeid om justis- og innenrikssaker. Begrepet justis- og innenrikssaker favner videre enn politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker; blant annet hørte samarbeidet om asyl- og innvandringspolitikken, visumspørsmål og sivilrettslig samarbeid opprinnelig inn under tredje søyle.

Senere, ved den såkalte Amsterdam-traktaten fra 2. oktober 1997, som trådte i kraft 1. mai 1999, ble en rekke politikkområder overført til første søyle. Bestemmelsene om disse politikkområdene ble tatt ut av EU-traktaten, og nye bestemmelser ble innlemmet i EF-traktaten. Bare politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker ble igjen i tredje søyle. Ved Amsterdam-traktaten ble det også gjort andre viktige endringer i EU-traktaten. Blant annet ble det definert et nytt rettslig instrument innenfor tredje søyle: rammebeslutninger (se nærmere om denne formen for rettsakter i del 3 og 4).

Ytterligere endringer i EU-traktaten er nylig gjort ved den såkalte Nice-traktaten fra 26. februar 2001, som trådte i kraft 1. februar 2003. Blant annet er bestemmelser om Den europeiske enheten for rettslig samarbeid (Eurojust) tatt inn i EU-traktaten, se punkt 2.2.

2 Rammene for samarbeidet innenfor tredje søyle

Som nevnt i punkt 1.1, er samarbeidet innenfor tredje søyle av mellomstatlig karakter, men integrert i EU og i høy grad institusjonalisert. En kan si at samarbeidet foregår i EU-regi. Kommisjonen inntar en sentral rolle og har opprettet et eget generaldirektorat med ansvar for samarbeidet om rettslige og indre anliggender (RIA), det vil si samarbeidet innenfor tredje søyle og i justis- og innenrikssaker for øvrig.

Dette generaldirektoratet er kanskje best kjent ved sitt engelske navn: DG Justice and Home Affairs (JHA). DG er en forkortelse for directorate-general eller direction général. Videre er det verdt å merke seg at rettsaktene i tredje søyle kjennetegnes ved de store bokstavene som jeg har satt i parentes. Men en bruker forskjellige bokstaver alt etter hvilket språk en viser til rettsakten på. For eksempel vises det på engelsk til rammeavgjørelsen om terrorisme slik: Framework Decision 2002/475/JHA on combating terrorism, på dansk: rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme og på svensk: rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism.

2.1 Målet med samarbeidet

Ser en først på bakgrunnen for EUs politisamarbeid og rettslige samarbeid i straffesaker, så er det særlig ett forhold som springer en i øynene: prinsippet om fri bevegelighet for varer, tjenester, personer og kapital mellom landene som utgjør det felles indre markedet i EF. Dette prinsippet er alminnelig kjent som «de fire friheter». Det er en del av selve kjernen i det nye Europa og har også en plass i EUs tredje søyle: For å realisere de fire friheter (og dermed bidra til å nå de økonomiske, sosiale og politiske målsetningene med EF), må en bygge ned kontrollen med grenseoverskridende utveksling av varer, tjenester, personer og kapital mellom medlemsstatene. Men ved å åpne grensene for denne ønskede frie bevegeligheten, setter en samtidig døren på gløtt for en uønsket fri bevegelighet, nemlig for illegale varer og tjenester, for kriminelle, for svarte penger og (med euroen) for falske penger. Denne uønskede virkningen er det nødvendig å bekjempe. Samtidig er det viktig for EU å ikke hindre realiseringen av de fire friheter. Formålsbestemmelsen i EU-traktaten avdeling VI er nok utformet med dette for øye. I art. 29 første ledd angis målet med samarbeidet innenfor tredje søyle slik:

Uten at det skal berøre Det europeiske fellesskaps myndighet, skal Unionens mål være å gi borgerne en høy grad av sikkerhet innen et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet ved å utvikle felles handling

mellom medlemsstatene med hensyn til politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker og bekjempe rasisme og fremmedhat.

Formålsbestemmelsen i EU-traktaten art. 2 synes også å legge opp til at en må tolke bestemmelsene i avdeling VI på bakgrunn av de fire friheter. I artikkel 2 heter det at målet er:

… å opprettholde og utvikle Unionen som et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet, hvor det er fri bevegelighet for personer kombinert med egnede tiltak med hensyn til kontroll ved yttergrensene, asyl, immigrasjon og forebygging og bekjempelse av kriminalitet,

å opprettholde gjeldende fellesskapsrett fullt ut og utbygge den med henblikk på å overveie i hvilket omfang den politikk og det samarbeid som er innført gjennom denne traktat, bør revideres for å sikre effektiviteten i Fellesskapets ordninger og organer.

I dette perspektivet synes EUs politisamarbeid og rettslige samarbeid i straffesaker først å fremst å være et middel til å sikre den fulle realiseringen av de fire friheter og dermed bidra til å nå EFs økonomiske, sosiale og politiske målsetninger. Men det er grunn til å tro at den pågående utviklingen av EU vil gi politikkområdene som er innlemmet i tredje søyle, en stadig mer selvstendig stilling.

2.2 Politisamarbeid, rettslig samarbeid i straffesaker, harmonisering av medlemsstatenes strafferettslige regler

Målet med tredje søyle kan bare nås ved å forebygge og bekjempe organisert kriminalitet og annen kriminalitet. Etter EU-traktaten art. 29, jf. 30 til 32 skal dette gjøres gjennom samarbeid på to fronter. For det første gjennom politisamarbeid: Medlemsstatenes politi og tollmyndigheter skal samarbeide tettere – både direkte og gjennom Europol (se nedenfor). For det andre gjennom rettslig samarbeid i straffesaker: Medlemsstatenes påtalemyndigheter og øvrige myndigheter innenfor justissektoren skal forsterke sitt samarbeid, blant annet gjennom Eurojust (se nedenfor). Dessuten skal medlemsstatenes «strafferettslige regler» harmoniseres der det er nødvendig.

EU-traktaten art. 30 inneholder nærmere regler om hva politisamarbeidet skal gå ut på. Et sentralt instrument i dette samarbeidet er det som kanskje vil vise seg å bli forløperen til et føderalt europeisk politi: Det europeiske politibyrået, Europol, som ble opprettet ved Europol-konvensjonen 18. juli 19959, og som i dag er etablert med hovedsete i Haag. Først og fremst skal Europol bistå medlemsstatene i kampen mot alvorlige former for organisert kriminalitet, særlig ved å bidra med etterretning og analyser.

Norge inngikk 28. juni 2001 en samarbeidsavtale med Europol, jf. St.prp. nr. 98 (2000–2001).

Nærmere regler om hva det rettslige samarbeidet i straffesaker skal gå ut på, finnes i EU-traktaten art. 31. Et sentralt instrument i dette samarbeidet er det som kanskje vil vise seg å bli forløperen til en føderal europeisk påtalemyndighet: Den europeiske enheten for rettslig samarbeid, Eurojust, som først ble opprettet provisorisk ved Rådets beslutning 2000/799/RIA 14. desember 200010 – senere endelig ved Rådets beslutning 2002/187/RIA 28. februar 2002.11 Også Eurojust har hovedsete i Haag. Eurojust skal lette koordineringen mellom medlemsstatenes påtalemyndigheter, og skal med utgangspunkt i Europols analyser støtte etterforskningen av organisert kriminalitet og annen alvorlig grenseoverskridende kriminalitet. Art. 27 nr. 3 i beslutning 2002/187/RIA gir Eurojust hjemmel til å inngå samarbeidsavtaler med tredjeland og internasjonale organisasjoner mv. Og etter art. 26 skal Eurojust samarbeide tett med Europol og med Det europeiske rettslige nettverket (ERN) som ble opprettet ved Rådets felles handling 98/428/RIA 29. juni 1998.12 ERN skal særlig lette samarbeidet mellom medlemslandenes påtalemyndigheter. Den norske påtalemyndigheten har uformell kontakt med ERN og deltar i noen grad som observatør på nettverkets møter.

Et effektivt politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker, og en styrking av denne formen for kriminalitetsbekjempelse, kan etter hvert vise seg å forutsette en harmonisering av medlems-statenes lovgivning på flere områder. Harmonisering av medlemsstatenes lovgivning kommer jeg tilbake til i del 4. Hvilke områder en først kan vente en harmonisering av medlemsstatenes lovgivning på, og hvor en først kan vente en særlig satsning på politisamarbeidet og det rettslige samarbeidet i straffesaker, blir behandlet i del 5.

2.3 Forholdet til Schengen-regelverket og Norges tilknytning til dette

Schengen-konvensjonen 19. juni 1990 inneholder blant annet regler om opphevelse av personkontroll ved de indre grensene, visa, oppholdstillatelser og behandling av asylsøknader, politisamarbeid, gjensidig bistand i straffesaker, grenseoverskridende anvendelse av prinsippet om ne bis in idem (negativ rettskraft for straffedommer i hele Schengen-området) og utlevering av lovbrytere. Schengen-samarbeidet kom til utenfor EUs institusjonelle ramme, som et traktatverk mellom de fleste medlemsstatene i EU. Men gjennom protokoll nr. 2 («Schengen-protokollen») til Amsterdam-traktaten ble Schengen-regelverket integrert i EU fra ikrafttredelsen av Amsterdam-traktaten 1. mai 1999. Noen deler av Schengen-regelverket ble integrert i første søyle, i EF, mens andre deler ble integrert i tredje søyle.13

Norge og Island inngikk en samarbeidsavtale med Schengen-landene 19. desember 1996 – før det ble besluttet å integrere Schengen-samarbeidet i EU, jf. St.prp. 42 (1996–97) og St.meld. nr. 33 (1998–99). Men Schengen-protokollen inneholder i art. 6 en bestemmelse om Norges og Islands videre tilknytning til Schen-gen-samarbeidet. Og i overensstemmelse med denne bestemmelsen ble det 18. mai 1999 inngått en avtale mellom Rådet for Den europeiske Union og Island og Norge om de sistnevnte statenes tilknytning til gjennomføringen, anvendelsen og videreutviklingen av Schengen-regelverket, jf. St.prp. nr. 50 (1998–99). Norges tilknytning til Schengen-samarbeidet gjorde det nødvendig å gjennomføre en rekke lovendringer, se nærmere Ot.prp. nr. 56 (1998–99).

En oversikt over samarbeidet innenfor tredje søyle, Schengen-samarbeidet og Norges tilknytning og forhold til disse samarbeidsområdene ble gitt i St.meld. nr. 12 (2000–2001).

3 Rettsakter og andre vedtak, beslutningsprosesser, rettslig overprøving

3.1 Rettsakter og andre vedtak

En katalog over de sentrale rettslige instrumentene innenfor tredje søyle finnes i EU-traktaten art. 34 nr. 2. Her defineres først tre former for rettsakter som Rådet kan vedta: felles holdninger (bokstav a), rammebeslutninger (bokstav b) og beslutninger (bokstav c). I tillegg er Rådet gitt myndighet til å utarbeide overenskomster (bokstav d) og vedta visse gjennomføringsbestemmelser.

Felles holdninger 14 fastlegger «Unionens tilnærming til et særlig spørsmål». Denne formen for rettsakter har så langt blitt sjelden brukt, men et eksempel er felles holdning 1999/364/RIA 27. mai 1999 om forhandlingene om Europarådskonvensjonen (8. november 2001) om bekjempelse av IKT-kriminalitet.

Det fremgår ikke klart hvilke rettsvirkninger felles holdninger som gis med hjemmel i art. 34 nr. 2 bokstav a, skal ha. Til sammenligning er bestemmelsen som gir hjemmel for å vedta felles holdninger innenfor andre søyle, art. 15, noe klarere på dette punktet. Der heter det at medlemsstatene «skal påse at deres nasjonale politikk er i samsvar med de felles holdninger».

Rammebeslutninger kan Rådet vedta for å harmonisere medlemsstatenes lovgivning. Det står uttrykkelig i traktaten at rammebeslutninger er bindende for medlemsstatene (se nærmere punkt 4.1). Den første rammebeslutningen som Rådet vedtok, var rammebeslutning 2000/383/RIA 29. mai 2000 om styrking av beskyttelsen mot pengefalsk, gjennom strafferettslige og andre sanksjoner, i forbindelse med innføringen av euroen.15

Beslutninger er også bindende rettsakter for medlemsstatene. Det er uttrykkelig bestemt, på samme måte som for rammebeslutninger. Beslutningene kan i utgangspunktet gå ut på alt annet enn harmonisering av medlemsstatenes lovgivning, men formålet med rettsakten må være forenlig med målene for tredje søyle. Et eksempel på en slik rettsakt er beslutning 2000/375/RIA 29. mai 2000 om bekjempelse av barnepornografi på Internett.16 Som et annet eksempel kan det vises til at Eurojust ble opprettet med hjemmel i EU-traktaten art. 34 nr. 2, se nærmere punkt 2.2. Bestemmelser om gjennomføringen av beslutninger på unionsplan kan vedtas med kvalifisert flertall i Rådet.

Etter EU-traktaten art. 34 nr. 2 kan Rådet også utarbeide overenskomster17 som det vil «anbefale» medlemsstatene å vedta i samsvar med deres forfatningsregler. At Rådets anbefaling om å vedta en slik overenskomst er ment som noe mer enn et høflig råd, kommer til uttrykk ved at Rådet skal sette en frist for når medlemsstatene senest skal innlede den nødvendige beslutningsprosessen. Men disse overenskomstene er likevel ikke noe annet enn folkerettslige konvensjoner eller traktater, og blir bare bindende for dem som tiltrer overenskomstene som parter. Som nevnt i punkt 2.2, ble Europol opprettet gjennom Europol-konvensjonen. Og denne overenskomsten ble utarbeidet av Rådet med hjemmel i EU-traktatens tidligere art. K.3 som gjennom Amsterdam-traktaten ble erstattet av art. 34. Bestemmelser om gjennomføringen av overenskomstene kan vedtas med kvalifisert flertall i Rådet.

Den tidligere art. K.3 hjemlet en form for rettsakter kalt felles handlinger.18 Begrepet var lånt fra art. J.3 (jf. nå art. 14) som innenfor EUs andre søyle – felles utenriks- og sikkerhetspolitikk – hjemler en form for rettsakter med samme betegnelse.19 Etter ikrafttredelsen av Amsterdam-traktaten er det ikke lenger hjemmel for å vedta såkalte felles handlinger innenfor EUs tredje søyle. Men to stående eksempler på slike rettsakter av en viss interesse er felles handling 98/733/RIA 21. desember 1998 om å gjøre det straffbart å delta i en kriminell organisasjon i EU20 og felles handling 98/742/RIA 22. desember 1998 om korrupsjon i privat sektor.21 Videre ble Det europeiske rettslige nettverket (ERN) opprettet ved en felles handling, jf. punkt 2.2. Som rettslige instrumenter var de felles handlingene innenfor tredje søyle ufullendte. Hvilke rettslige virkninger de skulle ha, var ikke nærmere regulert i EU-traktaten. Hvem som er bundet av en slik felles handling, og med hvilke virkninger, må dermed fastlegges med utgangspunkt i den konkrete rettsakten.

For å gi uttrykk for sin politiske vilje benytter Rådet seg noen ganger av andre vedtaksformer enn dem som er uttrykkelig regulert i EU-traktaten. For eksempel avga Rådet 28. juni 2001, sammen med representantene fra medlemsstatene som var samlet i Rådet, en erklæring om bekjempelse av rasisme og fremmedhat på Internett gjennom intensivering av arbeidet med ungdom.22 6. desember 2001 vedtok Rådet en resolusjon om blant annet bekjempelse av vold og uroligheter i forbindelse med fotballkamper med internasjonal dimensjon, som minst en medlemsstat deltar i.23 Og 25. april 2002 vedtok Rådet en henstilling om forbedring av etterforskningsmetoder i bekjempelsen av organisert kriminalitet med tilknytning til organisert narkotikahandel.24 Slike vedtaksformer brukes gjerne på grunn av sin smidighet. De binder ikke Rådet eller medlemsstatene på samme måte som for eksempel rammebeslutninger eller beslutninger etter EU-traktaten art. 34 nr. 2.25

3.2 Beslutningsprosessene ved rettsakter med hjemmel i art. 34

En kan si at EU-traktaten i utgangspunktet har et sett felles regler for hvordan vedtakelsen av rettsakter med hjemmel i art. 34 nr. 2 skal forberedes:

Kommisjonen har initiativrett, dvs. rett til å foreslå at Rådet vedtar en felles holdning, rammebeslutning eller beslutning eller utarbeider en overenskomst for et bestemt formål, og rett til å fremlegge forslag til det nærmere innholdet i rettsakten. Men Kommisjonens initiativrett er ikke eksklusiv slik den som hovedregel er innenfor første søyle, sml. for eksempel EF-traktaten art. 250 til 252. Etter EU-traktaten art. 34 nr. 2 har også medlemsstatene initiativrett.

Initiativretten er praktisk viktig. Den som har initiativet i en lovgivningsprosess, og som utformer forslag til en rettsakt, får gjerne en ikke ubetydelig innvirkning på det endelige innholdet.

Siden Rådet må vedta rettsakter etter art. 34 nr. 2 med enstemmighet, er det i praksis nødvendig at Rådet forelegges et omforent forslag til rettsakt. Utarbeidelsen av et slikt utkast vil ofte kreve forhandlinger på politisk nivå og på embetsmannsnivå. Og til grunn for utkastet vil det gjerne ligge mye arbeid i ulike komiteer og arbeidsgrupper. Som ved nasjonal lovgivning, vil det selvsagt kunne avhenge både av rettslige og politiske forhold hvor lang tid prosessen tar og hvilke kompromisser som må inngås.

Et forslag til rettsakt må sendes til Europaparlamentet på høring (jf. EU-traktaten art. 39) hvis det dreier seg om en rammebeslutning, en beslutning eller en overenskomst (felles holdninger kan Rådet vedta uten å rådspørre parlamentet). Som regel er det oppnådd politisk enighet i Rådet om utformingen av rettsakten før forslaget sendes på høring. Rådet må gi Europaparlamentet en frist på minst tre måneder til uttalelse. Først etter at parlamentet har kommet med sine merknader eller fristen har løpt ut, kan Rådet vedta rettsakten. Parlamentet avgir normalt en høringsuttalelse. Men forslag fra parlamentet om substansielle endringer i rettsakten tas sjelden til følge.26 En viktig del av forklaringen på dette er nok at forslagene som parlamentet får på høring, ofte er bygd opp av møysommelig utarbeidede kompromisser mellom medlemsstatene. Dermed blir det vanskelig å gjøre endringer, særlig siden rettsakten må vedtas enstemmig av Rådet.

Dette kravet om enstemmighet er et av punktene der tredje søyles karakter av et mellomstatlig samarbeid viser seg. Men kravet om enstemmighet innebærer ikke at alle medlemmene i Rådet positivt må stemme for et forslag til

rettsakt for at det skal bli gyldig vedtatt. Det er ikke til hinder for vedtakelsen at medlemmer som er til stede eller representert ved stedfortreder, unnlater å stemme, jf. EU-traktaten art. 41 nr. 1, jf. EF-traktaten art. 205 nr. 3. Derimot kan Rådet ikke fatte noe enstemmig vedtak hvis én eller flere medlemsstater verken er til stede eller møter ved stedfortreder.

3.3 Innvirkning på norsk lovgivning

Med mindre en EU-rettsakt er Schengen-relevant, eller Norge inngår en særskilt tilknytningsavtale, vil Norge ikke bli bundet av den. Som sådanne binder EU-rettsakter bare medlemsstatene. -Likevel kan en slik rettsakt, eller en annen form for vedtak fra EU, få en viss innvirkning på ny norsk lovgivning. Det kan først og fremst skje ved at slike EU-initiativer tas i betraktning under lovforberedelsen. Særlig for rammebeslutninger er dette aktuelt, se nærmere punkt 4.5 og 5.3.

3.4 EF-domstolens jurisdiksjon innenfor EUs tredje søyle

Etter EU-traktaten art. 35 nr. 6 hører det under EF-domstolen å prøve lovligheten av rammebeslutninger og beslutninger. Søksmål må reises av en av medlemsstatene eller av Kommisjonen. Det er med andre ord bare disse som har søksmålskompetanse. Søksmålet må bygge på manglende kompetanse, vesentlige saksbehandlingsfeil, myndighetsmisbruk eller brudd på EU-traktaten eller rettsregler som gjelder anvendelsen av traktaten. Langt på vei svarer søksmål etter art. 35 nr. 6 til ugyldighetssøksmål etter EF-traktaten art. 230, men etter bestemmelsene der kan også andre personer og organer enn medlemsstatene og Kommisjonen ha søksmålskompetanse. Dessuten har ikke EU-traktaten noen bestemmelse som svarer til EF-traktaten art. 231; dermed mang-ler EF-domstolen en uttrykkelig hjemmel til å erklære den aktuelle rettsakten ugyldig ved søksmål etter EU-traktaten art. 35 nr. 6. Dét taler for at EF-domstolen må begrense seg til å avgjøre om rettsakten er rettstridig eller ikke, noe som gir et søksmål etter art. 35 nr. 6 karakter av et fastsettelsessøksmål (sml. tvml. § 54).

Etter EU-traktaten art. 35 nr. 7 hører det på nærmere bestemte vilkår under EF-domstolen å avgjøre tvister mellom medlems-statene om fortolkningen eller anvendelsen av «rettsakter vedtatt etter art. 34 nr. 2». Det hører også under EF-domstolen å avgjøre tvister mellom medlemsstatene og Kommisjonen om fortolkningen eller anvendelsen av overenskomster som er utarbeidet etter art. 34 nr. 2 bokstav d. Bestemmelsene i art. 35 nr. 7 har flere paralleller til EF-traktaten art. 226 og 227.

Etter art. 35 nr. 1 kan EF-domstolen, under nærmere bestemte forutsetninger, fatte prejudisielle avgjørelser om gyldigheten og fortolkningen av rammebeslutninger, beslutninger og gjennomføringsbestemmelser etter art. 34 nr. 2 og om fortolkningen av overenskomster som er utarbeidet etter art. 34 nr. 2 bokstav d. Dette minner umiddelbart mye om prejudisielle avgjørelser etter EF-traktaten art. 234 første ledd bokstav b. Men art. 35 nr. 1 etab-lerer verken plikt eller rett for medlemsstatenes domstoler til å innhente prejudisielle avgjørelser. En kan si at EF-domstolens jurisdiksjon her er fakultativ i den forstand at en medlemsstat må avgi en særskilt erklæring for at EF-domstolen skal ha myndighet til behandle saker fra dette landets domstoler etter art. 35 nr. 1. Nærmere regler om slike erklæringer er nedfelt i art. 35 nr. 2 og 3. Ved å avgi en erklæring etter disse reglene, kan en medlemsstat etablere en rett for sine domstoler til å innhente prejudisielle avgjørelser etter art. 35 nr. 1. Men erklæringen kan ikke gå ut på at nasjonale domstoler skal ha plikt til å innhente slike prejudi-sielle avgjørelser. En annen sak er at medlemsstatene kan etab-lere en slik plikt i sin interne rett.27

Mens EF-domstolens obligatoriske jurisdiksjon innenfor første søyle er et av de overnasjonale trekkene ved EF og EURATOM, er EF-domstolens fakultative jurisdiksjon etter EU-traktaten art. 35 nr. 1 med på å gi tredje søyle karakter av et mellomstatlig samarbeid.28 Bestemmelsene om EF-domstolens jurisdiksjon i forbindelse med såkalt forsterket samarbeid, jf. art. 40 flg., går jeg ikke nærmere inn på her.

4 Nærmere om harmonisering av nasjonal lovgivning gjennom rammebeslutninger

Etter EU-traktaten art. 31 skal det rettslige samarbeidet i straffesaker blant annet ta sikte på å lette utlevering av lovbrytere mellom medlemsstatene og på gradvis å treffe tiltak for å fastsette minsteregler for hva som utgjør straffbare handlinger. Videre skal dette samarbeidet ta sikte på å fastsette minsteregler for straffene for organisert kriminalitet, terrorisme og ulovlig narkotikahandel. Dette innebærer en harmonisering (i EU-traktaten kalt «tilnærming») av medlemsstatenes lovgivning. Og ved Amsterdam-traktaten ble det innført en ny form for rettsakter i tredje søyle – de såkalte rammebeslutningene – nettopp som et middel til å harmonisere nasjonal lovgivning. Nedenfor vil jeg forsøke å gi en skisse av dette instrumentets karakter og komme med noen tanker om rammebeslutningenes gjennomslagskraft i intern rett.

4.1 Hjemmelsgrunnlaget

Rammebeslutninger vedtas med hjemmel i EU-traktaten art. 34 nr. 2 bokstav b29, som lyder:

2. Rådet skal treffe tiltak og i egnet form og etter egnet fremgangsmåte som fastsatt i denne avdeling fremme samarbeid med sikte på å bidra til å nå Unionens mål. For dette formål kan Rådet på initiativ av en medlemsstat eller fra Kommisjonen enstemmig …

b. vedta rammebeslutninger om tilnærming av medlemsstatenes lover og forskrifter. Rammebeslutninger skal være bindende for medlemsstatene med hensyn til sin målsetting, men overlate til myndighetene i medlemsstatene å bestemme formen og midlene for gjennomføringen. De skal ikke ha direkte virkning, …

På grunnlag av denne bestemmelsen kan en rammebeslutning karakteriseres som et både formålsbestemt og gjenstandsbestemt rettsinstrument. Med at rettsinstrumentet er formålsbestemt sikter jeg til at rammebeslutningen må forfølge et bestemt formål; Rådet kan bare vedta en rammebeslutning «med sikte på å bidra til å nå Unionens mål». Hva som er Unionens mål, fremgår av andre bestemmelser i EU-traktaten, jf. punkt 2.1. Med at rettsinstrumentet er gjenstandsbestemt sikter jeg til at gjenstanden for regulering ved rammebeslutningen må være «tilnærming av medlemsstatenes lover eller forskrifter». I disse særlige karakteristikaene ligger det formodentlig noen grenser for hva det normative innholdet i en rammebeslutning kan være, men her må jeg avstå fra å gå nærmere inn på dette.

Grenser for hva det normative innholdet i en rammebeslutning kan være, følger også av subsidiaritets- og proporsjonalitetsprinsippene. Subsidiaritetsprinsippet tilsier at det ved en rammebeslutning bare skal vedtas bestemmelser i den utstrekning målene med bestemmelsene ikke kan oppnås i tilstrekkelig grad av medlemsstatene, samtidig som målene kan oppnås bedre av Unionen, jf. EU-traktaten art. 2 annet ledd, jf. EF-traktaten art. 5 annet ledd. Proporsjonalitetsprinsippet tilsier at rammebeslutninger ikke skal gå lenger enn det som er nødvendig for å nå EU-traktatens mål. Anvendelsen av subsidiaritets- og proporsjonalitetsprinsippene er nærmere regulert i en egen protokoll til Amsterdam-traktaten.

4.2 Et folkerettslig perspektiv

I art. 34 nr. 2 er det gitt uttrykk for at rammebeslutningene skal være bindende for medlemsstatene, men ikke (umiddelbart) i medlemsstatene. Med andre ord skal rammebeslutningene i utgangspunktet bare ha rent folkerettslige virkninger. Dermed kan det spørres om rammebeslutningene i realiteten er en form for traktater, slik at utgangspunktet for tolkningen av disse rettsaktene må være prinsippene i Wien-konvensjonen om traktatretten 23. mai 1969. Synspunktet måtte bygge på at rammebeslutninger (i enda større grad enn overenskomster etter art. 34 nr. 2 bokstav d) i realiteten blir til ved en forenklet, institusjonalisert form for traktatinngåelse. Ved første øyekast kan dette virke nærliggende, men ved nærmere øyesyn fremtrer det som noe anstrengt: Ett moment er at når en rammebeslutning er vedtatt i Rådet, så binder den medlemsstatene – uten noen egen ratifikasjon.30 Og med en viss rett kan det dermed hevdes at det ikke er naturlig å snakke om en form for traktater. Et annet moment som trekker i samme retning, er at en medlemsstat etter omstendighetene kan bli bundet av en rammebeslutning uten å ha stemt for den i Rådet. Gitt at alle medlemsstatene er representert i Rådet ved vedtakelsen, innebærer nemlig ikke kravet om enstemmig vedtakelse at alle positivt må stemme for. Så fremt ingen stemmer imot, blir rammebeslutningen i en slik situasjon gyldig vedtatt – selv om én eller flere av medlemsstatene avholder seg fra å stemme.31 Like fullt vil rammebeslutningen binde alle medlemsstatene, også den eller de som avholdt seg fra å stemme.

En annen sak er at en kanskje kan betrakte dette som tilfeller av stilltiende samtykke. Likevel synes det i et folkerettslig perspektiv mer nærliggende å trekke paralleller mellom rammebeslutningene og for eksempel FNs sikkerhetsråds bindende vedtak, jf. FN-pakten art. 25, enn mellom rammebeslutningene og traktater.

Jeg utelukker ikke at det kan være fruktbart å se nærmere på rammebeslutningene i et slikt folkerettslig perspektiv som jeg har skissert her, men innenfor rammene av denne artikkelen må jeg i det følgende snevre inn perspektivet noe.

4.3 Et europarettslig perspektiv

EU-traktaten art. 34 nr. 2 bokstav b, som gir Rådet kompetanse til å vedta rammebeslutninger, er utformet etter mønster av EF-traktaten art. 94 og 249 tredje ledd. EF-traktaten art. 94 gir Rådet kompetanse til enstemmig å vedta direktiver om tilnærming av medlemsstatenes lover og forskrifter med direkte betydning for det felles markedets opprettelse eller virkemåte. EF-traktaten art. 249 tredje ledd slår fast at et direktiv skal være bindende med hensyn til sin målsetting for alle medlemsstatene det retter seg til, men overlate til de nasjonale myndighetene å bestemme formen og midlene for gjennomføringen. På denne bakgrunnen er det nærliggende å se litt nærmere på rammebeslutningene i lys av EF-retten. Også den felles institusjonelle rammen for de tre søylene, jf. EU-traktaten art. 3, gjør at det er nærliggende å se litt nærmere på rammebeslutningene i et slikt europarettslig perspektiv.

4.3.1 Gjennomføring av rammebeslutninger i nasjonal rett

Som vist ovenfor, gir art. 34 nr. 2 bokstav b uttrykk for at rammebeslutningene bare skal ha rent folkerettslig virkning. Medlemsstatenes borgere skal ikke kunne bygge noe rettskrav direkte på rammebeslutningene. Disse rettsaktene skal altså ikke, som sådanne, kunne påberopes for nasjonale domstoler. Siden rammebeslutningene ikke skal få noen slik direkte virkning, får de heller ikke den forrangen overfor nasjonal rett som i EF-retten henger nøye sammen med direkte virkning.

I utgangspunktet har heller ikke direktiver direkte virkning, sml. EF-traktaten art. 249. Men etter en lære utviklet av EF-domstolen med utgangspunkt i van Gend & Loos-dommen fra 196332 kan et direktiv likevel, under nærmere bestemte forutsetninger, få direkte virkning. De aktuelle reglene i direktivet vil da også få forrang overfor nasjonal rett. Som læren om direktivers direkte virkning, bygger også dette forrangsprinsippet på EF-domstolens praksis; den grunnleggende dommen kom i Costa/ENEL-saken i 1964.33 Innenfor tredje søyle er rettsaktenes manglende direkte virkning i medlemsstatene et trekk som gir samarbeidet en mellomstatlig, i motsetning til overnasjonal, karakter.34

Etter dette blir utgangspunktet at nasjonal gjennomføring er påkrevd for at en rammebeslutning skal få virkning i intern rett. Samtidig er medlemsstatene forpliktet til å foreta den påkrevde nasjonale gjennomføringen. Det følger normalt uttrykkelig av bestemmelsene i den aktuelle rammebeslutningen. Og skulle rammebeslutningen ikke være helt klar på dette punktet, så kan en slik plikt også støttes på lojalitetsbetraktninger og EU-traktatens system.

Valget av formen og midlene for gjennomføringen er i prinsippet overlatt til myndighetene i den enkelte medlemsstat. Men en begrensning i denne valgfriheten følger allerede av at rammebeslutningene skal brukes til å harmonisere medlemsstatenes lover og forskrifter. Dermed vil midlene for gjennomføring i det alt vesentlige måtte være lov- eller forskriftsendringer. På strafferettens område vil en tilsvarende begrensning formodentlig også følge av lovskravet (jf. for eksempel EMK art. 7). Når det gjelder den nærmere utformingen av de påkrevde lov- eller forskriftsendringene, kan den enkelte rammebeslutningen være utformet på en måte som gjør at medlemsstatene også der bare får et relativt lite spillerom.

Et aktuelt eksempel på en bestemmelse som levner medlemsstatene relativt lite spillerom ved gjennomføringen, finnes i rammebeslutning 2003/80/RIA om strafferettslig beskyttelse av miljøet: Etter art. 2 skal medlemsstatene blant annet sikre at det i nasjonal lov finnes straffebud som rammer det å forsettlig slippe ut, innføre eller tilføre en slik mengde stoffer eller ioniserende stråling i luft, jord eller vann, at det forårsaker dødsfall eller alvorlig personskade.

4.3.2 Krav til rammebeslutningskonform tolkning av nasjonal rett

Gode grunner taler for at det i EU-retten må gjelde et prinsipp om rammebeslutningskonform tolkning av nasjonal rett, det vil si et slags presumsjonsprinsipp. Siden rammebeslutningen som rettsinstrument så klart er formet etter mønster av EF-rettens (harmoniserings)direktiver, er det i et europarettslig perspektiv nærliggende å trekke en slik parallell til EF-rettens prinsipp om direktivkonform tolkning. Et prinsipp om rammebeslutningskonform tolkning har også en selvstendig forankring i rammebeslutningenes bindende karakter og i at rammebeslutningene nettopp skal brukes til å harmonisere nasjonal rett (for å nå Unionens mål), foruten i mer allmenne lojalitetsbetraktninger. I praksis kan et slikt prinsipp gi rammebeslutninger nær samme gjennomslagskraft i intern rett som de kunne ha fått med direkte virkning og forrang. Men at EU-traktaten art. 34 nr. 2 bokstav b foreskriver at rammebeslutningene ikke skal ha direkte virkning, kan ikke være noe avgjørende argument mot å oppstille EU-rettslige krav til rammebeslutningskonform tolkning av nasjonal rett. For så vidt er det nærliggende å trekke en parallell til EØS-retten der direktiver ikke skal ha direkte virkning, men der det like fullt er etablert et tilsvarende prinsipp om direktiv-konform tolkning.

Kjernen i prinsippet om rammebeslutningskonform tolkning vil være at rettsanvenderne i den enkelte medlemsstat har plikt til, så langt som mulig, å tolke all nasjonal rett i samsvar med den aktuelle rammebeslutningen. Der det finnes tolkningsalternativer, må rettsanvenderne velge det tolkningsalternativet som harmonerer best med reglene i rammebeslutningen. Men for eksempel lovskravet, jf. EMK art. 7 nr. 1, vil kunne sette grenser for hvor langt plikten til rammebeslutningskonform tolkning kan rekke.35

Et eget spørsmål er til hvilket tidspunkt plikten til rammebeslutningskonform tolkning av nasjonal rett vil inntre. En EU-rettslig plikt til å tolke nasjonal rett i samsvar med en rammebeslutning lar seg neppe begrunne før den aktuelle rammebeslutningen har trådt i kraft. Spørsmålet blir dermed om plikten inntrer allerede ved ikrafttredelsen eller først på et senere tidspunkt. Et klart utgangspunkt må være at plikten senest vil inntre ved utløpet av gjennomføringsfristen. Dette kan særlig støttes på formåls- og lojalitetsbetraktninger. Sett hen til at formen og midlene for gjennomføringen av rammebeslutningene i utgangspunktet er overlatt til den enkelte medlemsstat, og til at rammebeslutningen kan gi medlemsstatene en større eller mindre skjønnsfrihet ved gjennomføringen, synes utløpet av gjennomføringsfristen også å være det naturlige skjæringspunktet. Før utløpet av denne fristen synes det i hvert fall ikke å være godt nok grunnlag for å oppstille krav om at rettsanvenderne må tolke all nasjonal rett i overensstemmelse med rammebeslutningen. Men dersom den aktuelle medlemsstaten har gjennomført rammebeslutningen før utløpet av fristen, kan gode grunner tale for å oppstille et krav om at gjennomføringsbestemmelsene må tolkes i overensstemmelse med rammebeslutningen allerede fra ikrafttredelsen av disse bestemmelsene.36

4.3.3 Erstatningsansvar for manglende eller feilaktig gjennomføring?

Innenfor EF-retten betraktes prinsippene om direktivers direktive virkning og forrang overfor nasjonal rett til dels som forutsetninger for prinsippet om medlemsstatenes erstatningsansvar for manglende eller feilaktig gjennomføring av direktiver som skal gi rettigheter til private.37 Men et prinsipp om erstatningsansvar for manglende eller feilaktig gjennomføring av slike rettsakter kan (som i EØS-retten) også etableres uavhengig av prinsippene om direkte virkning og forrang.38 Det er ikke utenkelig at et slikt prinsipp kan etableres innenfor tredje søyle, slik at en medlemsstats manglende eller feilaktige gjennomføring av en rammebeslutning som skal gi rettigheter til private, vil kunne gjøre staten erstatningsansvarlig overfor den som har lidt tap ved den manglende eller feilaktige gjennomføringen. Et slikt ansvar vil kunne være aktuelt der en rammebeslutning har bestemmelser om den siktedes eller fornærmedes rettigheter i straffesaker.

Dersom et slikt ansvarsgrunnlag etableres, og det utvikles i retning av et objektivt ansvar for staten, kan det bidra til å gi rammebeslutninger ytterligere gjennomslagskraft i intern rett: Økonomisk sett kan et erstatningsansvar for manglende eller feilaktig gjennomføring langt på vei erstatte direkte virkning og forrang.

4.4 Utvalgte eksempler

13. juni 2002 vedtok Rådet rammebeslutning 2002/475/RIA om bekjempelse av terrorisme.39 I art. 1 defineres terrorhandlinger som bestemte straffbare handlinger begått med et bestemt forsett. Medlemsstatene pålegges å sikre at de som begår terrorhandlinger, kan idømmes straffer som er effektive, står i et rimelig forhold til handlingens grovhet og har avskrekkende virkning og som gjør at utlevering kan skje, jf. art. 5 nr. 1. Art. 5 nr. 2 har bestemmelser om minstenivåer på strafferammene for ulike terrorhandlinger (henholdsvis 15 og 8 års fengsel). Videre har rammebeslutningen bestemmelser om blant annet ledelse av og deltakelse i terroristgrupper, om anstiftelse, medvirkning og forsøk og om juridiske personers ansvar.

Samme dag som rammebeslutningen om bekjempelse av terrorisme ble vedtatt, vedtok Rådet også rammebeslutning 2002/584/RIA om en europeisk arrestordre og overlevering mellom medlemsstatene.40 Etter nærmere bestemmelser i art. 31 skal denne rammebeslutningen erstatte de gjeldende utleveringsinstrumentene mellom EUs medlemsland, blant annet kapittel 4 om utlevering i del III av Schengen-konvensjonen. Rammebeslutningen art. 2 nr. 2 innebærer at dobbel straffbarhet ikke kan stilles som vilkår for overlevering der forbrytelsen kan føre til tre års frihetsstraff eller mer i den medlemsstaten som krever utlevering, og der forbrytelsen etter denne statens lovgivning hører hjemme i en av 32 oppregnede kategorier. Noen av disse kategoriene som regnes opp i art. 2 nr. 2, avgrenser ikke helt klart hvilke forbrytelser det dreier seg om. For eksempel utgjør «sabotasje» en slik kategori. Videre har medlemsstatene forpliktet seg til å overlevere egne borgere. Og overlevering kan ikke nektes under henvisning til at en medlemsstat mener at det dreier seg om en politisk forbrytelse. En kan si at arrestordren er bygget på et prinsipp om gjensidig anerkjennelse av rettslige beslutninger.

Et annet aktuelt eksempel er rammebeslutning 2002/629/RIA 19. juli 2002 om bekjempelse av menneskehandel.41 I art. 1 er straffbar menneskehandel definert som en eller flere bestemte handlinger (for eksempel transport av personer) utført med et eller flere bestemte midler (for eksempel tvang) med sikte på å utnytte offeret seksuelt eller som arbeidskraft. Der offeret er et barn, definert som en person under 18 år, er de oppregnede handlingene å anse som menneskehandel uavhengig av hvordan de er utført. Bestemmelsene i art. 3 nr. 1 om straffer tilsvarer art. 5 nr. 1 i rammebeslutningen om bekjempelse av terrorisme. Og etter art. 3 nr. 2 skal det under nærmere bestemte omstendigheter gjelde en strafferamme på minst 8 års fengsel for menneskehandel. Videre inneholder rammebeslutningen blant annet bestemmelser om juridiske personers ansvar.

Eksempler på andre aktuelle rammebeslutninger er 2001/220/RIA 15. mars 2001 om ofres stilling i forbindelse med straffesaker,42 2002/946/RIA 28. november 2002 om styrking av de strafferettslige rammene med henblikk på bekjempelse av hjelp til ulovlig innreise og transitt samt ulovlig opphold43 og 2003/80/RIA 27. januar 2003 om strafferettslig beskyttelse av miljøet.44

Alle rammebeslutningene som er nevnt her, har bestemmelser om at medlemsstatene skal innrapportere sine gjennomføringstiltak til Kommisjonen og Rådets generalsekretariat. Blant annet på bakgrunn av skriftlige rapporter fra Kommisjonen skal Rådet evaluere den nasjonale gjennomføringen av rammebeslutningene.

4.5 Innvirkning på norsk lovgivning

Utarbeidelsen av rammebeslutningen om bekjempelse av terrorisme ble tatt i betraktning ved utformingen av straffeloven § 147 a som retter seg mot terrorhandlinger, jf. Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) s. 27. Men et spesielt trekk i bakgrunnen for innføringen av § 147 a var at Norge hadde «sluttet opp om» EUs felles holdning 2001/931/FUSP 27. desember 2001 om særskilte tiltak mot terrorisme.45 Reglene i denne felles holdningen bygger på en definisjon av begrepet «terrorhandling» som tilsvarer definisjonen i rammebeslutningen. I proposisjonen ble det understreket at Norge ikke er bundet av EUs initiativer, men samtidig ble det fremhevet at det er «naturlig å følge opp en politikk Norge har sluttet opp om», og at det i arbeidet med nye lovtiltak mot terrorisme er «naturlig å trekke veksler på innholdet i de nevnte initiativene fra EU».

EUs rammebeslutning 2002/584/RIA om en europeisk arrestordre og overlevering mellom medlemsstatene, vil nok også få en viss innvirkning på norsk rett. På det nordiske justisministermøtet i Longyearbyen 25. juni 2002 ble det besluttet at reglene for utlevering av lovbrytere mellom de nordiske landene skal revideres i lys av denne rammebeslutningen.

I Rådet er det oppnådd politisk enighet om et forslag til rammebeslutning om bekjempelse av seksuell utnyttelse av barn og barnepornografi. Dette er tatt i betraktning i forslaget til endringer i reglene om barnepornografi i straffeloven § 204, jf. Ot.prp. nr. 45 (2002–2003) s. 48. De foreslåtte endringene vil innebære at alle som er under 18 år, skal regnes som barn i forhold til reglene om barnepornografi.

Rammebeslutning 2002/629/RIA om bekjempelse av menneskehandel er tatt i betraktning i forslaget til et eget straffebud mot menneskehandel (ny § 224 i straffeloven), jf. Ot.prp. nr. 62 (2002–2003) s. 58. Den samme proposisjonen inneholder også forslag om et eget straffebud mot deltakelse i organisert kriminalitet (ny § 162 c i straffeloven). Ved utformingen av dette forslaget ble felles handling 98/733/RIA om å gjøre det straffbart å delta i en kriminell organisasjon i EU tatt i betraktning. Justisdepartementets begrunnelse for å ta denne EU-rettsakten i betraktning under lovforberedelsen har etter min oppfatning ikke bare gyldighet for det foreslåtte straffebudet mot deltakelse i organisert kriminalitet, men også for harmonisering av andre regler som retter seg mot handlinger som ofte begås som ledd i organisert kriminalitet. Departementet pekte særlig på disse hensynene (proposisjonen s. 18):

Den organiserte kriminalitets globale karakter gjør at ny norsk straffelovgivning langt på vei bør svare til lovgivningen i bl.a. de andre nordiske landene. Det vil kunne gi uheldige signaler dersom norsk lovgivning i større grad enn lovgivningen i EU-landene tillater organisert kriminalitet. I prinsippet kan det oppstå fare for at kriminelle organisasjoner vil bruke Norge som base for sine ulovlige aktiviteter, og mildere lovgivning mot organisert kriminalitet enn i EU-landene kan på lengre sikt vanskeliggjøre norsk deltakelse i ulike former for strafferettslig og straffeprosessuelt samarbeid.

Etter dette er det vanskelig å se bort fra at EUs initiativer innenfor politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker er med på å forme ny norsk lovgivning. Særlig EUs utarbeidelse av rammebeslutninger synes å få en ikke ubetydelig innvirkning på ny norsk lovgivning, selv om Norge ikke blir bundet av rammebeslutningene – med mindre de er Schengen-relevante eller Norge inngår en særskilt tilknytningsavtale.

Et eksempel på en rammebeslutning som er Schengen-relevant, er rammebeslutning 2002/946/RIA om styrking av de strafferettslige rammene med henblikk på bekjempelse av hjelp til ulovlig innreise og transitt samt ulovlig opphold. Denne rettsakten er Norge forpliktet til å gjennomføre i norsk rett. Det vil kreve endringer i straffebestemmelsen i utlendingsloven § 47 – en bestemmelse som også tidligere er blitt endret for å oppfylle Norges Schen-gen-forpliktelser, jf. Ot.prp. nr. 56 (1998–99) s. 41 flg.

5 Kommende prosjekter i tredje søyle

5.1 Aktuelle satsningsområder

EU-traktaten gir selv en indikasjon på hvilke områder EU først vil satse på i samarbeidet innenfor tredje søyle. Etter EU-traktaten art. 29 første ledd er det en del av formålet med samarbeidet innenfor tredje søyle å forebygge og bekjempe rasisme og fremmedhat. Dermed må en også vente at dette er et av de første områdene der EU vil søke å harmonisere medlemsstatenes lovgivning og satse på politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker.

I art. 29 annet ledd er det bestemt at målene som er satt i første ledd, skal nås ved å forebygge og bekjempe kriminalitet. I tilknytning til dette nevnes særskilt enkelte former for kriminalitet som skal forebygges og bekjempes, nærmere bestemt terrorisme, menneskehandel og overgrep mot barn, ulovlig narkotikahandel og ulovlig våpenhandel, korrupsjon og bedrageri. Dette vil nok være særlige satsningsområder de neste årene. Flere av disse formene for kriminalitet har da også allerede blitt gjenstand for EU-regulering, jf. ovenfor.

I art. 30 og 31, om henholdsvis politisamarbeid og rettslig samarbeid i straffesaker, vises det flere ganger til organisert kriminalitet og grenseoverskridende kriminalitet. At EU-regulering, og samarbeid i EU-regi, er særlig aktuelt der det dreier seg om grenseoverskridende kriminalitet, gir seg selv. Organisert kriminalitet står langt på vei i samme stilling. Den er ofte grenseoverskridende og i en del tilfeller har den formodentlig en særlig negativ effekt på det indre marked, særlig der svart omsetning, hvitvasking av penger eller pengefalsk er en vesentlig del av virksomheten.

Utlevering av lovbrytere mellom medlemsstatene nevnes også særskilt i art. 31. Og med innføringen av systemet med overlevering basert på den europeiske arrestordren har EU tydelig vist at nettopp dette er et særskilt satsningsområde. I tillegg er det i rammebeslutningene ofte bestemt at statene må sikre at de forbrytelsene det gjelder, kan sanksjoneres med straffer som er strenge nok til at utlevering kan skje.

For å sikre at overlevering etter den europeiske arrestordren fungerer optimalt, kan det vise seg å bli nødvendig å harmonisere medlemsstatenes strafferettslige regler innenfor de kategoriene av forbrytelser der medlemsstatene ikke kan stille dobbel straffbarhet som vilkår for overlevering, jf. oppregningen i rammebeslutningen art. 2 nr. 2 (se nærmere punkt 4.4). Dermed kan de kategoriene av forbrytelser som nevnes i denne oppregningen, gi en viss indikasjon på mulige satsningsområder i tiden som kommer. Oppregningen omfatter blant annet korrupsjon, hvitvasking, IT-kriminalitet, rasisme, sabotasje og ulovlig handel med narkotika.

For øvrig er det særlig verdt å merke seg den såkalte Wien-handlingsplanen fra 3. desember 1999.46 Denne handlingsplanen gir blant annet interessant informasjon om EUs satsning på kriminalitetsbekjempelse.

5.2 Initiativer under forberedelse

En rekke initiativer er til enhver tid under forberedelse innenfor tredje søyle. Her tar jeg bare sikte på å peke på enkelte utvalgte eksempler som er aktuelle i 2003 eller 2004.

Kommisjonen la 19. februar 2003 frem en grønnbok om prosessuelle rettigheter for siktede og tiltalte i straffesaker.47 Grønnboken tar blant annet for seg den siktedes rett til forsvarer og krav på tolking og oversettelse. Meningen er at denne grønnboken skal være med på å danne grunnlag for et forslag til en rammebeslutning, som Kommisjonen tar sikte på å fremme i oktober 2003.

Under det greske formannskapet i første halvår av 2003 har Hellas tatt initiativ til en rammebeslutning om grenseoverskridende anvendelse av prinsippet om ne bis in idem, det vil si forbudet mot dobbeltstraff eller gjentatt straffeforfølgning. Slik dette forbudet er nedfelt i EMK prot. 7 art. 4, gjelder det bare innenfor hver enkelt stat. Etter det greske forslaget til rammebeslutning skal forbudet gjelde i alle EU- og Schengen-landene under ett. For eksempel skal en avsluttet straffeforfølgning i Storbritannia avskjære muligheten til i Norge å straffeforfølge den tidligere siktede for det samme forholdet. Forslaget til rammebeslutning inneholder i tillegg bestemmelser om grenseoverskridende litispendens. Disse skal hindre at noen straffeforfølges for det samme forholdet i flere av landene samtidig. Etter forslaget skal reglene i rammebeslutningen erstatte de langt på vei parallelle bestemmelsene i Schengen-konvensjonen art. 54 til 58.48

Kommisjonen legger halvårlig frem sin oppdatering av den såkalte resultattavlen for fremskrittene i opprettelsen av et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet. Denne resultattavlen gir blant annet nyttig informasjon om initiativer som er under forberedelse innenfor tredje søyle, jf. særlig resultattavlen for første halvår 2003 ss. 4–5 og s. 55 flg.49 Der kan man blant annet lese at Kommisjonen arbeider med harmonisering av straffer, jf. s. 73. Videre forberedes blant annet en rammebeslutning om strafferettslige reaksjoner mot forurensning fra skip og en rammebeslutning om rasisme og fremmedfrykt, jf. hhv. s. 75 og 76.

5.3 Innvirkning på norsk lovgivning

Etter min oppfatning er det grunn til å tro at de kommende EU-initiativene innenfor tredje søyle ikke vil få mindre innvirkning på ny norsk lovgivning enn slike initiativer har fått til nå. Det synes tvert imot mer nærliggende å anta at innvirkningen vil øke, særlig etter hvert som ny lovgivning i våre nærmeste naboland, Danmark og Sverige, i større og større grad blir preget av slike EU-initiativer. En slik utvikling kan også komme til å forsterkes gjennom en revisjon av reglene for utlevering av lovbrytere mellom de nordiske landene i lys av den europeiske arrestordren (jf. punkt 4.4, 4.5 og 5.1).

5.4 Videre henvisninger

De følgende Internett-adressene kan være til nytte når en vil holde seg oppdatert om hva som skjer på området for EUs samarbeid om rettslige og indre anliggender, særlig innenfor tredje søyle:

Rådets side for RIA: http://ue.eu.int/Jai

DGet for RIA: http://europa.eu.int/comm/justice_home

Europol: http://www.europol.eu.int

Eurojust: http://www.eurojust.eu.int

Det europeiske rettslige nettverket (ERN): http://ue.eu.int/ejn

EUR-Lex: http://europa.eu.int/eur-lex

PreLex: http://europa.eu.int/prelex

50