Hva skjer med velferdsstaten som idé, praksis og fellesskapsprosjekt i en tid preget av offentlig økonomisering og effektivisering? Hvilken rolle spiller lokale profesjonsutøveres faglige autonomi i det norske statsprosjektet, og hva skjer når denne autonomien utfordres av strengere statlige styringsregimer?

I denne antologien presenterer ni norske forskere analyser av ulike sider av en norsk velferdsstat i endring. Bokens sentrale omdreiningspunkt er «det store skiftet» i norsk velferdsstats politikk; fra en ekspanderende velferdsstatsutvikling i perioden 1965−2005, til en nåtidig «rasjoneringsvelferdsstat» hvor tjenester og ressurser på nye måter blir ansett som knappe goder som må prioriteres og forvaltes strengt og målrettet.

Antologien tar opp igjen samtalen om velferdsstaten som ble påbegynt i arbeidene Maktens samvittighet (2002) (hvor tre av bidragsyterne i Tilbakeblikk… også bidro) og i Halvard Vike sin bok Velferd uten grenser (2004). Denne samtalen problematiserte hvordan politisk (sentral) optimisme og bruk av velferdsrettigheter som politisk salgsvare over tid har skapt et stort kapasitetsproblem lokalt, og hvordan reformer og nye krav om økt produksjon og kostnadskontroll i førstelinjen medfører at dilemmaene desentraliseres, og må håndteres som et effektivitetsproblem av velferdsstatens profesjonsutøvere på bakkenivå, grasrotbyråkratene.

Den nye boken tilbyr grundige analyser av både synkrone, nåtidige praksiser innenfor flere av velferdsstatens mest sentrale tjenesteområder (hjemmetjenester, akutt psykisk helsevern, barnevern, m.fl.), og et diakront blikk på velferdsstatens historiske- og kulturhistoriske tilblivelse. Forfatterne leverer solide og meget leseverdige bidrag til forståelsen av den norske og nordiske velferdsstatsmodellen som en kompleks blanding av faglige, politiske og økonomiske verdier, idealer og praksiser.

Boken består, i tillegg til en kortfattet introduksjon og epilog, av ni kapitler. Bokens to første kapitler er en forskningsmessig og en kulturhistorisk kontekstualisering av de påfølgende etnografiske bidragene. I kapittel 1 rammer redaktørene inn antologiens tematiske og analytiske omdreiningspunkt. I de nordiske landene har en tjenesteintensiv og relasjonell (velferds-)stat medført en særegen samfunnsmodell preget av stor grad av forventning, tillit og fellesskapsmoral mellom statsmakt og befolkning. En vesentlig del av befolkningens opplevelse av staten skjer gjennom tjenesteytingen i lokale velferdskommuner, et fellesskap som de primært opplever at de er medlemmer i, og ikke brukere, av. De kommunale tjenestene, og grasrotbyråkratenes praksis, handlingsrom og rolle i skjæringspunkt mellom stat og befolkning, blir derfor presentert som et fruktbart forskningsfokus for å forstå sentrale dynamikker på både mikro og makronivå.

I bokens andre kapittel redegjør redaktørene for de historiske utviklingstrekkene som de siste 150 år har formet og utfordret dette handlingsrommet i det norske (velferds-) statsprosjektet. I Norge ble sterke egalitære og lokalsamfunnsdrevne interesser tidlig en motvekt til en potensielt sentraliserende statsmakt, og det ble skapt en særegen og sterkt desentralisert maktstruktur. Tjenestene og tjenesteutøvelsen var sterkt relasjonelle, lokaliserte og påvirkelige, og dermed et sentralt element både i fellesskapsdannelse og som en mekanisme som gav den ekspanderende velferdsstaten legitimitet.

Forfatterne identifiserer kommuneloven i 1992 som et vannskille hvorigjennom sentrale myndigheter innførte nye og tydelige begrensninger på velferdskommunenes handlingsrom og profesjonenes faglige autonomi. Slutten på velferdsstatens ekspansjonsperiode, moderniseringen av Norge gjennom en ekspansiv utbygging av tjenester og tilbud, var dermed påbegynt. Utover 1990-tallet tar dette form av ny offentlig styring, med økte krav om ressursstyring, kontroll og budsjettdisiplin.

I kapitelene 3−8 blir vi tatt med inn i ulike tjenesteområder i velferdsstaten, med en hovedvekt av empiri fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Heidi Haukelien undersøker forhold knyttet til fremveksten av ny offentlig styring i helsevesenet, og sammenligner reformer innen sykehus og den kommunale helse- og omsorgssektoren. Reformene aktualiserer i begge casene spenninger mellom en tradisjonell profesjonsfaglig yrkesetikk og arbeidsmåte og en ny styrings- og produksjonslogikk. Haukelien identifiserer og analyserer også hvordan endring skjer gjennom utvikling av nye handlingsskjemaer (scripts) for praksis og gjennom økt individualisering av ansvar.

Siri Tønnesen retter søkelyset mot pårørendes rolle som «usynlig bærebjelke i velferdsstaten». Formelt og lovmessig er omsorgstjenestene og prioritering av disse styrt av personlige enkeltvedtak hvor pårørende ikke kan pålegges omsorgsoppgaver. Når dette likevel gjøres for å redusere tjenestepresset, aktualiseres flere uheldige sider ved en desentralisering av dilemmaer til førstelinjen, særlig knyttet til politisering av sykepleierrollen, og som rasjoneringsstrategier med potensiale for å øke den sosiale ulikheten i tjenestene.

Jonas Debesay undersøker også forhold i de kommunale hjemmetjenestene gjennom et fokus på de utfordringer som den økende andelen tjenestemottagere med ikke-norsk bakgrunn utgjør for tjenesteytingen. Språk og kulturforskjeller, økende tidspress, standardisering og normering av oppdrag fordrer høy grad av kompetanseheving og gode rammer for faglig utvikling. Dette er ifølge forfatteren ikke til stede i hjemmetjenestene. Debesay lanserer begrepet emosjonelt arbeid for å samle alle de vurderinger og tilpasninger som daglig utføres i forbindelse med tjenesteyting til minoritetspasienter. Dette er et arbeid som den ansatte verken får opplæring i, eller som fremkommer i forvaltningens normering av tjenestene som skal ytes. Debesay sin studie belyser også hvordan tjenesteyting på tvers av kulturelle horisonter aktualiserer ulike forståelser og forventinger knyttet til kjønn, faglighet og autoritet.

Elisabeth Kjølsrud tar leseren med inn i to psykiatriske akuttposter og argumenterer overbevisende for en sykepleie i rask endring. Sykepleierens arbeidsoppgaver og handlingsrom transformeres både gjennom eksterne strukturelle endringer (som ny profesjonsnøytral helsepersonell-lov og innføring av foretaksreformen for sykehussektoren) og interne profesjonsfaglige nyorienteringer mot en evidensbasert og vitenskapelig profesjonsetikk. Økt fokus på prosedyrer, målinger og standardisert testing og behandling fortrenger både rommet for sykepleiefaglig skjønnsutøvelse og tid til og fokus på samtaler, nærhet og omsorg. Kjølsrud viser en deprofesjonalisering av sykepleierrollen, hvor nye rammevilkår skapt av økt fokus på effektivitet og økonomi svekker den fag- og yrkesbaserte profesjonalismen til fordel for en profesjonalisme som springer ut av og resonerer med nye styringsideologier.

Marianne Rugkåsa henter sin empiri fra feltarbeid i et arbeidskvalifiserende tiltak for minoritetskvinner. Her får kvinnene grunnleggende opplæring i norsk språk, kultur og samfunnsliv. Gjennom Marcel Mauss’ gaveteori analyserer hun disse velferdstjenestene i lys av deres samfunnsskapende mekanismer. Arbeidslinjen «Gjør din plikt − krev din rett» presenteres som det grunnleggende ideal for det norske samfunnet og er styrende for å produsere både tilhørighet og deltagelse. Kvinnene sin ikke-norskhet er utfordrende for inkludering i slike resiprositetsstyrte fellesskap, ved at de ikke blir anerkjent som jevnbyrdige i gaveutvekslingsrelasjonene og diskvalifiseres (for) ofte fra det store norske sosiale og moralske fellesskapet.

Randi Kroken belyser den viktige relasjonen mellom grasrotbyråkrater og lokalpolitisk ledelse gjennom etnografisk materiale fra utviklingen innen kommunalt barnevern. Hun beskriver en situasjon på 1970- og 80-tallet med stor oppmerksomhet rundt, og moralsk forargelse over, omsorgssvikten mange barn i Norge var utsatt for. I en periode gav statlige satsinger på et styrket kommunalt barnevern et handlingsrom som fremmet samarbeid og gjensidig involvering mellom fag og politikk på kommunalt nivå. Forvaltningsmessige reformer utover 1990-tallet, med økt fokus på budsjettdisiplin og profesjonell distanse mellom politikere og det faglig utførende leddet, plasserte et overveldende ansvar hos barnevernets førstelinjeansatte. Dette reduserte grasrotbyråkratenes muligheter til å påvirke vilkårene gjennom kommunikasjon med det styrende nivået.

I bokens siste kapitel kalt «Omsorgens frihet» samler Halvard Vike bokens sentrale innsikter gjennom en redegjørelse for hvordan den nordiske (velferds-)statsmodellen henter sin legitimitet, effektivitet og bærekraft i ett særlig forhold, nemlig at (stats-)makten er desentralisert og «praktiseres» av førstelinjeansatte med stor grad av rom for faglig skjønn. Skjønnsutøvelse i en norsk og nordisk virkelighet har ikke fremmet ekskludering og tilbaketrekking til profesjonsbaserte elfenbenstårn, men tilført stor grad av fleksibilitet, tilpasning og grenseoverskridende leveransedyktighet. Friheten som skapes lokalt gjennom innbyggernes forhandlings- og påvirkningsmulighet, genererer både velferd, tillit og fellesskap, hvilket er et nordisk «kinderegg».

Tilbakeblikk på velferdsstaten er innsiktsfull, velskrevet og ikke minst relevant. Den er relevant både for studenter, profesjonsutøvere, ansatte i tjenestene og forskere, og som innlegg i den store samfunnsdebatten hvor både forestillingen om, troen på og omslutningen om fellesskapsløsninger utfordres i hele den vestlige verden.