1

Det norske rettssystem skal gjennom EØS-avtalen aktivt tilpasses EF-retten. EØS-avtalen fastsetter innenfor hvilke områder og på hvilken måte denne tilpasningen skal skje. Norge er gjennom avtalen også gitt mulighet til å påvirke regeldannelsen. Det er imidlertid grunn til å stille spørsmålstegn ved hvorvidt den formelle påvirkningsmuligheten lar seg praktisere, og hvilken fremtid EF-retten og EØS-avtalen vil ha i Norge i tiden framover.

EF-retten eller fellesskapsretten, er det rettssystem som er etablert og utviklet med basis i traktatene om Det europeiske kull- og stålfellesskap, Det europeiske fellesskap og Det europeiske atomenergifellesskap. Utgangspunktet for fellesskapsretten er folkeretten, og de tre traktater er folkerettslig forpliktende avtaler mellom de deltakende stater.

Fellesskapsretten er imidlertid til forskjell fra tradisjonell folkerett særpreget ved overnasjonalitet og sterke felles organer. I fellesskapsretten gjør bl.a. felles lovgivning seg gjeldende. Dette fører til at EU-landenes2 rettssystemer består av en blanding av intern rett gitt av nasjonale myndigheter og EF-rett gitt av fellesskapsorganene. Det er grunn til å anta at «blandingsforholdet» mellom internt gitte regler og de som direkte eller indirekte er gitt eller følger av EF-retten forskyves over tid, slik at de nasjonale rettssystemer mer og mer preges av felleskapsretten.

Sammenlign her den uttalelsen som Kommisjonens tidligere president, Jacques Delors, lot falle om at i fremtiden vil 80 prosent av all lovgivning på det økonomiske område skje i regi av Fellesskapet. Uttalelsen bør neppe oppfattes bokstavelig, men kan ses som en velkvalifisert gjetning om en utvikling: den næringspolitiske lovgivning vil gjennom den økonomiske integrasjon mellom medlemsstatene i økende grad gis av fellesskapsorganene. Dette er det adekvate nivå for økonomisk reguleringslovgivning innenfor det indre marked, under hensyn til nærhetsprinsippet.

For EUs medlemsstater får EF-retten en stadig sterkere stilling i de nasjonale rettssystemer.

Men dette forhold har en videre anvendelse. Også i mange europeiske land som ikke er medlemmer i EU får fellesskapsretten en stadig sterkere stilling i nasjonale rettssystemer. De land som jeg i første rekke tenker på er de land som tar aktiv del i den økonomiske integrasjonsprosess i Europa.3 Siden Norge er et slikt land, vil det forhold som jeg har nevnt også ha virkning for Norge. Dette fører således frem til en oppfatning om at EF-retten får en stadig sterkere plass i det norske rettssystem. Det ligger likevel i sakens natur at fellesskapsrettens virkninger vil være svakere i land utenfor Unionen enn for Unionens medlemsstater.

Fellesskapsretten påvirker det norske rettssystem hovedsakelig gjennom EØS-avtalen. Denne avtalen bygger grovt sett på samarbeidet om «de fire friheter» innenfor Fellesskapet: fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital. Nært knyttet til dette er EFs konkurranseregler, reglene om statsstøtte og om offentlige innkjøp. Disse rettsområder er knyttet til utviklingen av EFs indre marked, som bl.a. Norge og andre EFTA-land ønsker å ta del i.

Det indre marked representerer neppe noe mer enn en modernisert versjon av målet i Romatraktaten om å etablere et «felles marked». Gjennom Enhetsakten (1986) og lovgivningsprogrammet for Det indre marked fikk imidlertid fellesmarkedstanken en vesentlig stimulans på slutten av 1980-tallet og inn i 90-årene.

EØS-avtalens hovedidé har vært å knytte EFTA-landene til EF i ett felles område — et europeisk økonomisk samarbeidsområde (EØS) — basert på lovgivningen om EFs indre marked.4 På denne måte har en tatt sikte på å sikre at EFTA-landene kan bli deltakere i det indre marked. EFTA-landenes rett til slik deltakelse skal imidlertid motsvares av at EFTA-landene forplikter seg til å følge EF-landenes regler for det indre marked. Det er her EF-retten kommer inn. EØS-avtalen skal ikke i seg selv gjøre endringer i det materielle innhold i fellesskapsretten, men EFTA-landene skal ta over den relevante EF-rett. Dette kommer til uttrykk i EØS-avtalens mål om et ensartet område grunnlagt på felles regler og like konkurransevilkår.

En viktig del av EØS-forhandlingene besto i å klargjøre hvilken lovgivning som var relevant for det indre marked, foreta en teknisk tilpasning av denne lovgivning til deltakelse fra EFTA-land og forhandle om nødvendige overgangsordninger mv. Blant de områder som ikke er omfattet av EØS-avtalen er f.eks. reglene om den felles handelspolitikk (tollunionen), landbrukspolitikken og skatte- og avgiftspolitikken. Gjennom EØS-avtalen fikk en i norsk rett inn fellesskapslovgivning i et stort omfang på en gang. EØS-avtalen med samtlige vedlegg viser med tydelighet omfanget av denne éngangstilpasning.

Denne tilpasningsprosess er ennå ikke bragt helt til ende. Dette skyldes dels at en på norsk side har overgangsordninger som fortsatt løper, og dels at norske myndigheter har måttet prioritere tilpasningsoppgavene slik at enkelte formelt nødvendige endringer ennå ikke er gjennomført. Jeg vil imidlertid understreke at Norge ikke ligger dårlig an sammenlignet med andre EØS-land mht. gjennomføring av de forpliktelser som følger av samarbeidet.

Jeg har hittil i meget korte hovedtrekk sett på EØS-avtalen ut fra en «statisk» synsvinkel (gjennomføringen av den EF-lovgivning om det indre marked som forelå ved forhandlingsslutt). Når man spør om EF-rettens plass i det norske rettssystem, er det imidlertid også nødvendig å se fremover. EØS-avtalen er en «dynamisk» avtale hvor EFTA-landene skal overta relevant EF-lovgivning. Derfor skal EØS-landene i EFTA gis muligheter til å påvirke regelverksutformingen i EF. Samtidig er det ordninger til å løse bestående uenighet mellom avtalepartene og i forholdet mellom private og offentlige myndigheter.

I tillegg til en tilpasning av og til EF-retten kommer derfor de rettsregler som det har vært nødvendig å utarbeide på det institusjonelle område, især knyttet til lovgivning, overvåkning og tvisteløsning. Dette kan ses som et EØS-spesifikt område, og er resultatet av at flere av EFTA-landene, da EØS-avtalen ble forhandlet, ikke var innstilt på den langt enklere løsning: fullt EF-medlemskap. Tanken om «to pilarer» — to formelt likeverdige samarbeidsparter — og politiske forutsetninger om en avtale uten nevneverdig overnasjonalitet, skapte behov for radikal tenkning. Under EØS-forhandlingene ble det satt inn store ressurser på å utforme et institusjonelt system som kunne ivareta de motstrindende behov.5

Slike EØS-spesifikke regler dekker praktisk viktige felt, men er kompliserte. Målet om å parallellføre EF-organene i en egen «EFTA-pilar», slik at gjennomføring og overvåking i EFTA-landene av den materielle EF-rett skulle bli aksptabel for EF-landene, Rådet, Kommisjonen og Europaparlamentet, har ført til flere innviklede og upresise forvaltningsregler. De fleste av de avtalte prosedyrer er uprøvde, og dette fører også til usikkerhet mht. virkningene. Det er imidlertid nødvendig for rettsanvendere å kjenne til disse særregler, for å kunne ha et bilde av hvordan den materielle rett kan få anvendelse innenfor rammen av EØS.

EØS-avtalen gir Norge, Island og Lichtenstein mulighet til å ta del i utformingen av EF-regler som er relevante for EØS, dvs. en deltakelse i lovgivningsprosessen i EF. Flere forhold er imidlertid av betydning ved vurderingen av realitetene i dette.

Ett forhold er at påvirkningsmulighetene er formelt begrenset. Før Kommisjonen legger frem et forslag,6 skal Kommisjonen etter EØS-avtalen «uformelt innhente synspunkter» fra sakkyndige i EFTA-landene på samme måte som tilfelle er for sakkyndige fra EF-landene. Selv om måten norske, islandske og lichtensteinske eksperter kan delta i denne prosess på er regulert i EØS-avtalen, vil det i praksis langt på vei være avhengig av Kommisjonens godvilje hvor omfattende og virkningsfull deltakelsen kan bli.

Den tidligere fase av lovgivningsprosessen (dvs. før Kommisjonen fremmer sitt formelle forslag) er viktig. EFTA-landene i EØS deltar i denne sammenheng i en rekke arbeidsgrupper under Kommisjonen på ekspertplan. Men minst like viktig eller viktigere er de forhandlinger som finner sted mellom medlemsstatene og Kommisjonen innenfor rammene av Rådets arbeidsgrupper og Komiteen for de fleste representanter (Coreper), og ellers mellom Rådet, Kommisjonen og Europaparlamentet (dvs. etter at Kommisjonen har fremsatt et forslag). I denne fase deltar ikke EFTA-landene, men er henvist til «foreløpig meningsutveksling» og en «fortløpende informasjons- og samrådsprosess» innenfor EØS-komiteen.

Man bør neppe se helt bort fra at det å ta nøye hensyn til Norge, Island og Lichtenstein kan representere en viss belastning i forhold til en allerede overbebyrdet beslutningsprosess i EF. Lovgivningsprosessen i EF vil med all sannsynlighet bli gjenstand for vurderinger i den forestående traktatkonferanse til revisjon av deler av Maastricht-traktaten. Et hovedproblem er at beslutningssystemet i dag er komplisert og at det ikke er effektivt nok. Dette gjelder også for beslutninger om lovgivning. Det er imidlertid ikke lett å se hvordan EFTA-landene i EØS i denne sammenheng skal kunne komme styrket ut av endringer med sikte på forenkling og effektivisering av beslutningsprosessen i EU.

Når EF-siden har vedtatt ny lovgivning med virkning for medlemsstatene, blir det et spørsmål om lovgivningen er aktuell for EØS. Dersom den er det, er det EØS-komiteen som skal treffe vedtak om dette. Vernet mot den overnasjonalitet som gjelder innad i EF viser seg da ved at vedtak i EØS-komiteen skal være enstemmige. Dvs. at Norge, Island og Lichtenstein i EØS har veto i denne sammenheng. Disse tre lands stemmegivning i EØS-komiteen skal på forhånd være samordnet gjennom Den faste komité (et EFTA-organ), slik at de tre EFTA-land opptrer samlet i EØS-komiteen.

Veto-virkemiddelet er drastisk mht. å øve påvirkning, fordi det på det aktuelle tidspunkt i praksis lett blir et enten-eller.7 Nedlegges veto, vil dette kunne påvirke avtalen etter en uklar og uprøvd ordning.

Ved manglende enighet i EØS-komiteen «skal den berørte del av vedlegget (dvs. den aktuelle lovgivning) betraktes som midlertidig satt ut av kraft, med mindre EØS-komiteen bestemmer det motsatte. … EØS-komiteen skal fortsette sine bestrebelser på å komme til enighet om en gjensidig godtagbar løsning slik at opphøret kan avbrytes så snart som mulig. … De praktiske følger av opphøret … skal drøftes av EØS-komiteen. Rettigheter og forpliktelser som personer og markedsdeltakere allerede har ervervet i forhold til denne avtale, skal fortsatt bestå. Avtalepartene skal avgjøre de justeringer som måtte være nødvendige som følge av opphøret.» Hva som f.eks. skal anses som «den berørte del av vedlegget» i EØS-avtalen kan være uklart.

Tilsvarende gjelder dersom gjennomføring skulle bli umulig pga. politiske forhold, f.eks. at den norske regjering ikke skulle få tilslutning i Stortinget til en nødvendig lovendring som følge av et vedtak i EØS-komiteen. Dette er naturligvis en situasjon man tar sikte på å unngå gjennom samråd mellom regjeringen og Stortingets konsultasjonsorgan i EØS-saker.

Selv om en gjennomgående må anta at EFTA-landene i EØS neppe vil kunne ha avgjørende innflytelse på regelverksutviklingen knyttet til EFs indre marked, trenger dette ut fra en realistisk vurdering ikke å ha så stor negativ betydning. I endel tilfelle vil norske regler allerede på forhånd tilfredsstille de regler en kommer frem til i EF. I andre tilfelle vil norske myndigheter ikke ha grunnlag for noen spesielt sterke oppfatninger om en bestemt regeldannelse. Preferanser som norske myndigheter måtte ha vil ellers kunne deles av Kommisjonen og/eller andre lands myndigheter, slik at den lovgivning som vedtas ikke går på tvers av norske interesser. I noen få tilfelle vil det imidlertid kunne komme til motsetninger på saksområder som er politisk følsomme. Dersom det skjer på et område hvor Norge har en særlig tyngde, som f.eks. energiområdet, kan det likevel hende at norsk forhandlingsstyrke kan være tilstrekkelig til å øve god påvirkning. Men på andre områder trenger norsk forhandlingsstyrke ikke å være like åpenbar. Det er f.eks. etter min mening lite sannsynlig at alminnelige alkoholpolitiske holdninger i Norge vil kunne vinne allment innpass i lovgivningen i EF.

For øvrig er det av betydning at regelverksutformingen i Norge skjer under nøye hensyn til EF-retten. Det er derfor av prinsipiell betydning når det i Revidert nasjonalbudsjett 1995 (St.meld. nr. 2 for 1994-95) bla. heter:

«Regjeringen legger til grunn at norsk næringsregulering utformes under hensyn til regelverksutviklingen innenfor EU. Dette innebærer bl. a. at en bør unngå reguleringer som ikke samtidig og tilsvarende kan gjøres gjeldende overfor andre EØS-lands næringer og bedrifter når de konkurrerer på det norske marked. Tungtveiende behov kan imidlertid i visse tilfelle forsvare særskilte regler for norsk næringsvirksomhet.»

Innenfor rammen av den frihet nasjonale myndigheter har til å gjøre avvik fra EF-retten, ligger det i dette at særregler for norsk næringsvirksomhet må være tungtveiende begrunnet. En slik holdning vil over tid bidra til å styrke det EF-rettslige innslag i rettssystemet.

Av stor potensiell og praktisk betydning er ordningene innenfor EØS for overvåkning og tvisteløsning. På dette område representerer EØS-avtalen noe vesentlig i norsk rettshåndhevelse: norske myndigheter står under tilsyn av et samarbeidsorgan, og kan dømmes — eventuelt mot myndighetenes egen vilje — for overtredelse av forpliktelser som Norge har påtatt seg.

For private parter gir dette nye muligheter til å få overprøvet vedtak i den offentlige myndighetsutøvelse. Private kan klage til ESA (og til Kommisjonen for den saks skyld). ESA vil selvsagt ikke være forpliktet til å forfølge en inngitt klage. Men klagen vil kunne føre til at ESA tar opp saken, og eventuelt git et pålegg til EFTA-landets myndigheter. Dersom de nasjonale myndigheter ikke vil følge pålegget frivillig, kan pålegget bringes inn for EFTA-domstolen av ESA eller de nasjonale myndigheter. EFTA-statene er forpliktet til å treffe de tiltak som er nødvendige for å oppfylle EFTA-domstolens avgjørelse.

En annen måte hvoretter en privat vil kunne utvirke en domstolprøvning av et rettsspørsmål etter EØS-avtalen er i tilfelle en tvist for en norsk domstol. En part vil i tilknytning til tvisten kunne anmode den norske domstol som behandler tvisten om å forelegge spørsmålet for EFTA-domstolen. Ordningen med forhåndsavgjørelser (eller prejudisielle avgjørelser) er en fremgangsmåte som er av stor praktisk betydning innenfor prosessordningen etter EF-retten. Etter EØS-avtalen er imidlertid EFTA-domstolens uttalelse ikke rettslig forpliktende for den norske domstol, bare rådgivende. Dette er i tråd med prinsippet om at EØS-avtalen ikke skal medføre nevneverdig overnasjonal myndighet, og står i kontrast til EF-domstolens dommer i saker om forhåndsavgjørelser.

Også myndighetene vil kunne bringe saker inn for EFTA-domstolen. Dette kan f.eks. gjelde et tilfelle hvor norske myndigheter mener at ESA har truffet et ugyldig vedtak. Som part i en rettsak ved en norsk domstol vil også staten kunne anmode domstolen om å forelegge et rettsspørsmål etter EØS-avtalen for EFTA-domstolen.

For myndighetene vil hensynet til overholdelse av internasjonale forpliktelser i praksis komme adskillig mer i forgrunnen etter EØS-avtalen enn noen annen internasjonal avtale Norge har inngått. Selv om EØS-avtalen ikke er en overnasjonal avtale, vil selve området for konfliktmuligheter med EF-rettslige sider mellom myndigheter og private være så omfattende at dette i seg selv vil få virkninger. Også den politiske oppmerksomhet i Norge omkring EF- og EØS-saker trekker i samme retning. De EF-rettslige aspekter ved ulike saker vil dermed mer og mer måtte bli en del av myndighetenes saksbehandling.

For private og deres rådgivere og advokater gir EF-retten gjennom EØS-avtalen mulighet til å angripe myndighetshandlinger som hevdes ikke å være i samsvar med disse regler. Arbeidsmessig og metodisk vil EF-retten derfor måtte bli en del av behandlingen av nær sagt ethvert juridisk spørsmål på avtalens virkeområde også for private.

EF-retten er i stadig forandring. Det kan imidlertid være grunn til å tro at en innenfor EU vil være tilbakeholden med ny, omfattende lovgivning, i alle fall i de nærmeste år. Lovgivningsprogrammet for Det indre marked representerte en kraftanstrengelse. Mye kan tale for at det i den inneværende kommisjons mandatperiode vil bli lagt vekt på konsolidering av lovgivningen på det område som er aktuelt innenfor EØS i form av vedlikehold og justeringer. Dette kan bidra til å lette innarbeidelsen av EF-retten i det norske rettssystem.

Kombinasjonen av EØS-avtalens svake politiske forankring og dens omfattende og kompliserte forvaltningsstruktur representerer imidlertid en viss trussel mot avtalen. Det kan bli vanskelig å holde EØS-avtalen i hevd fordi interessen for avtalen er begrenset, især utenfor Norge, Island og Lichtenstein. At kunnskapen om EØS-avtalen kan være mangelfull hos våre avtalepartnere tyder bl.a. uttalelser fra vår handelsminister på. Således har hun uttalt til pressen at «store deler av EUs næringsliv er ikke klar over at Norge er en del av det indre marked», og at «vi er avhengige av EØS-avtalen er kjent og funksjonerer overfor våre eksportmarkeder. EU tar tross alt 3/4 av vår eksport».8 Samtidig krever en praktisk anvendelse av EØS-avtalen både ressurser og pågangsmot.

Det norske folkeflertalls nei den 28. november 1994 til EU-medlemskap har bidratt til å redusere den politiske oppmerksomhet innenfor EU i forhold til Norge. Følgende avismelding kan således synes betegnende for situasjonen. Den 28. april 1995 var det møte i EØS-komiteen. EU-siden møter i EØS-komiteen på avdelingsledernivå (ekspedisjonssjefnivå). Fra norsk side deltar Norges EF-ambassadør. Til møtet kunne det meldes bl.a. dette:

«Interessen for EØS-komiteen synes å være så liten i kommisjonen at dagens møte sto i fare for å bli avlyst. Pablo Benavides, som skulle lede møtet på vegne av kommisjonen, er nemlig reist til Albania, av alle steder, sammen med utenrikskommisær Hans van den Broek.

Tirana har med sitt ønske om å delta i det gode selskap krav på større oppmerksomhet enn Norge, som jo har sagt nei til å være med. «9

Man kan selvsagt ikke trekke endelige konklusjoner på et slikt grunnlag. Men jeg tror ikke det er for meget sagt at dette illustrerer hvilke vanskeligheter en vil kunne få med EØS-avtalen i årene som kommer. Det ligger ikke i dette at jeg tror at EU-siden vil tilsidesette sine forpliktelser etter EØS-avtalen. Men arbeidet med å gjennomføre avtalens formål kan komme til å bli tungt.

Det forhold at EØS-avtalens forvaltningsregler er kompliserte og uten god realpolitisk forankring innenfor EU, fører imidlertid til at EØS-avtalen reelt sett kan gå en usikker fremtid i møte. Det er vanskelig å se EØS-avtalen som en stabil ordning på lang sikt. Alliansen Norge, Island og Lichtenstein kan neppe bli permanent som en regional, økonomisk-politisk gruppering.

Gjennom praksis etter EØS-avtalen kan det dessuten bli tydelig at norske myndigheter, sammen med islandske og lichtensteinske, ikke får noen betydelig innflytelse på regelverksutviklingen i EF. Skjer det, kan det naturlig oppfattes slik at land kan komme i en vanskelig situasjon ved politisk å stille seg på siden av en stadig tiltagende økonomisk integrasjon som man er del av.

På det rettslige plan vil økt økonomisk integrasjon påvirke de nasjonale rettssystemer. Den rettslige integrasjon bør svare til det økonomiske område som ses under ett. Dette vil være den mest effektive måte å ivareta de behov som gjør seg gjeldende, især til like konkurransevilkår og forbrukervern. Nasjonalstatenes territorialgrenser blir da for de aller fleste land for snevre og for tilfeldige som rammer for den økonomiske reguleringslovgivning. I Europa vil landenes rettssystemer reelt sett blitt supplert med EF-retten. Dette vil i så fall føye seg naturlig inn i mønsteret av økonomisk-politiske forandringer internasjonalt — i vår del av verden altså innenfor EU.

Som en oppsummering av de synspunkter som er her gjort om EF-rettens plass i det norske rettssystem kan fremheves:

- EF-retten virker, gjennom EØS-avtalen, inn på det norske rettssystem i lovgivningen — først og fremst på næringsreguleringens område. En økende del av norsk lovgivning vil dermed bli preget av den harmoniserte EF-rett for det indre marked.

- Gjennom overvåkning og tvisteløsning etter EØS-avtalen og avtalen om Overvåkningsorganet og Domstolen vil norske myndigheter måtte utøve sin virksomhet under hensyn til de relevante EØS-organers kompetanse.

Begge disse forhold er praktisk viktige dimensjoner i norsk lovgivnings- og forvaltningsvirksomhet pga. EØS-avtalens brede virkeområde og forvaltningsregime.

- På grunn av en forholdsvis svak politisk forankring av EØS-avtalen på EU-siden, vil spillerommet for myndighetene i EFTA-landene i EØS være liten mht. å oppnå andre løsninger enn de som er besluttet på EF-siden. Det innebærerer også at det vil være politisk risikabelt å anvende veto i EØS-komiteen eller å se bort fra pålegg fra ESA eller dommer fra EFTA-domstolen.

Alt i alt medfører dette at det norske rettssystem vil måtte bli aktivt tilpasset EF-retten, samtidig som norske myndigheter vil få en begrenset innflytelse på rettsutviklingen på det økonomiske område. Ikke minst ut fra nei-sidens argument under EU-valgkampen om hensynet til vårt folkestyre, representerer dette et paradoks som kan bli tydeligere i årene som kommer.

Når det gjelder forholdet til EU vil jeg avslutningsvis ikke motstå fristelsen til å formulere en spådom. EØS-avtalen vil i årene fremover antakelig føre til at EF-retten og et internasjonalt tilsyns- og overvåkingsapparat blir integrert i det norske rettssystem. EØS-avtalen kan i et slikt bilde ses som en opplæring i effektiv økonomisk integrasjon. Dette kan bidra til å gjøre det lettere å få aksept for deltakelse i EU i fremtiden, fordi det ventelig vil kunne skje en viss tilvenning hos oss til realitetene i den europeiske integrasjonsprosess.