Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Forslaget til ny barnevernlov. Rettighetsfesting, strukturendring og språkrevisjon


Elisabeth Gording Stang er cand.jur. og dr. juris (2007) ved Universitetet i Oslo. Avhandlingens tittel var «Det er barnets sak. Barnets rettsstilling i sak om hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4». Hun har siden drevet omfattende formidlings- og forskningsvirksomhet innen barnevern/barnerett, utlendingsrett og menneskerettigheter. Stang er professor i rettsvitenskap ved Høgskolen i Oslo og Akershus der hun underviser på barnevernpedagogutdanningen, og leder en tverrvitenskapelig forskergruppe knyttet til fagområdene barn, familie, rettssikkerhet og sosialt arbeid.

I artikkelen gis en presentasjon og vurdering av noen av de mest sentrale forslagene til ny barnevernlov i NOU 2016: 16. Følgende tema diskuteres: rettighetsfesting, grunnprinsipper, minoritetsfamilier i barnevernet, meldinger og undersøkelser, nye begreper, relasjonen mellom frivillighet og tvang, hjelpetiltak, omsorgsovertakelse, hastevedtak, samværsrett, partsrettigheter og kompetanse i barnevernet.

Materielt sett er hovedtrekkene i lovutkastet de samme som gjelder i dag. Inngrepsvilkårene er jevnt over de samme, med noen mindre justeringer. Den mest radikale endringen er nok rettighetsfesting av barneverntjenester, og presiseringen av barns rett til beskyttelse og omsorg. En bedre synliggjøring av grunnprinsipper og menneskerettigheter er også foreslått, og kan bidra til å styrke både barns og foreldres rettssikkerhet.

Lovforslaget innebærer en bedre og mer systematisk lovstruktur med en bedre logisk sammenheng mellom de ulike bestemmelsene. Språklige endringer er også foreslått for en rekke bestemmelser; noen av dem må ses som naturlige og nødvendige språklige oppdateringer i lys av samfunnsutviklingen siden 1992. Andre kan innebære materielle endringer som kanskje ikke er tilsiktet, endog uheldige. Det siktes spesielt til vilkårene for plassering i institusjon. Dette viser et fortsatt behov for utredninger av de konsekvenser slike språklige endringer vil kunne få.

Nøkkelord: barnevernlov, barnevernlovsutvalget, skjult tvang, rettighetsfesting, menneskerettigheter, barnets beste, partsrettigheter, kompetansekrav

1. Innledning

Da vi fikk lov om barneverntjenester i 1992, var det 40 år siden sist vi fikk en barnevernlov (1953). 1992-loven endret barnevernet ganske radikalt, med innføringen av fylkesnemndene som behandlingsinstans i tvangssaker og en kraftig senkning av terskelen for å sette inn frivillige hjelpetiltak. Nå har det snart gått 25 år, og i løpet av de årene er barnevernloven blitt utsatt for en rekke enkeltendringer. Loven framstår i dag som nokså fragmentert og uoversiktlig. I tillegg har det skjedd en voldsom ekspansjon av barnevernstiltak, særlig frivillige hjelpetiltak, og samfunnet har også endret seg. Det var på høy tid med en helhetlig gjennomgang.1

Det knyttet seg stor spenning til Barnevernlovutvalgets forslag til ny barnevernlov som ble overlevert statsråd Solveig Horne den 29. september 2016 (NOU 2016: 16).2 Utvalgets mandat inneholdt to hovedspor: Det ene var å gjennomgå loven «strukturelt, teknisk og språklig», altså en revisjon. Det andre sporet anga åtte materielle eller verdimessige problemstillinger som utvalget skulle vurdere: spørsmål knyttet til begrunnelse av henleggelser, barnevernets ansvarsområde, forebyggende arbeid, regulering av faglige prinsipper, tidsriktig barnevernlov, tiltakene i barnevernet, partsrettigheter og samvær, og rettighetsfesting (s. 21–26).

Denne artikkelen presenterer og drøfter noen av de viktigste forslagene i utredningen. Utredningen er meget omfattende og grundig, med sine 360 sider inkludert referanser. Denne artikkelen kan derfor ikke gi et fullstendig overblikk over endringene, men tar opp følgende tema: rettighetsfesting, grunnprinsipper, minoritetsfamilier i barnevernet, meldinger og undersøkelser, nye begreper, forholdet mellom frivillighet og tvang, hjelpetiltak, omsorgsovertakelse, hastevedtak, samværsrett, partsrettigheter og kompetanse i barnevernet.

2. Lovfesting av barns rett til hjelp

Den viktigste endringen etter mitt skjønn er at barns rett til hjelp foreslås lovfestet. Dette er det femte offentlige utvalget som foreslår å lovfeste barns rett til hjelp fra barnevernet.3 En lovfesting av barns rett til hjelp fra barnevernet har vært gjenstand for omfattende drøftelser i juridisk teori gjennom hele barnevernlovens levetid.4 Utvalget har foreslått en bestemmelse i § 2 første ledd som fastslår at barn har rett til forsvarlig omsorg og beskyttelse. Bestemmelsen er ment å understreke de verdier og grunnleggende rettigheter loven skal bygge på, og skal fungere som tolkningsprinsipp for de andre bestemmelsene i loven.5 Utvalget viser her til FNs barnekomités anbefaling om en rettighetsbasert tilnærming til omsorg og beskyttelse av barn.6 Bestemmelsen tar blant annet opp i seg elementer fra BK artikkel 3 nr. 2 og 19, EMK artikkel 3 og 8 og Grunnloven § 104. Etter mønster av pasientrettighetsloven § 2-1a foreslår utvalget videre i § 3 første ledd å lovfeste barnets rett til nødvendige tjenester og tiltak «når vilkårene for det er oppfylt». Det siste tillegget er rettslig sett overflødig siden tiltak etter barnevernloven ikke kan vedtas uten at vilkårene er oppfylt, men det kan ha en pedagogisk betydning å presisere dette for å sikre at rettsanvendere i praksis ikke oppfatter § 3 som en selvstendig hjemmel for tiltak. Utvalget mener rettighetsfestingen vil ha en «symbolsk, psykologisk og pedagogisk funksjon», og at det vil innebære en harmonisering med rettighetsbestemmelser i velferdsretten for øvrig. Den rettslige betydningen beskriver utvalget som a) rett for barnet til å få krav om barneverntjenester vurdert, og b) rettskrav på nødvendige tjenester og tiltak som kan gjøres gjeldende for en domstol (kapittel 6.7).7 Kravet til forsvarlig omsorg i § 3 må ses i sammenheng med det generelle forsvarlighetskravet i § 4. Forsvarlighetsnormen vil måtte endre seg over tid, i takt med samfunnsutviklingen og utviklingen av kunnskap på barnevernsfeltet. Hva som i et konkret tilfelle skal anses «nødvendig», vil måtte variere fra sak til sak. Helt flytende er de foreslåtte rettighetsbestemmelsene likevel ikke. Noen grunnelementer i forsvarlighetskravet vil ligge fast, som alminnelige krav til forsvarlige vurderinger av meldinger og gjennomføring av undersøkelser, overholdelse av tidsfrister, dokumentasjon av vurderinger, samtaler med barnet, begrunnelser for tiltak. Det samme gjelder grunnleggende krav til et barns omsorgssituasjon: materielt, emosjonelt og mentalt ut fra den kunnskapen vi har om barns behov og utvikling. Innholdet i foreldreansvaret, jf. bl. § 30, retten til omsorg etter BK art. 3 (2) og inngrepskriteriene i barnevernloven gir veiledning til tolkningen av rettigheten i § 3.

Utkastets § 2 første ledd kan langt på vei ses som en kodifisering av gjeldende rett. Det at det eksisterer en rett for barn utsatt for vold, overgrep eller andre former for alvorlig omsorgssvikt til beskyttelse og hjelp fra myndighetene, er vel ikke lenger kontroversielt å hevde. Vi har i løpet av de siste 15–20 årene fått en ganske entydig rettspraksis fra EMD i erstatningssaker som gjelder myndighetenes unnlatelser av å beskytte barn mot vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt – eller andre former for umenneskelig og nedverdigende behandling eller straff (EMK artikkel 3), og krenkelser av barns privatliv (den moralske og fysiske integritet – EMK artikkel 8). Der det kan påvises at myndighetene visste eller burde ha visst om forholdet, konstateres en klar handleplikt – en plikt til å gripe inn for å beskytte barnet. EMD har i flere saker understreket at barn og andre sårbare personer har et særlig krav på beskyttelse fra myndighetene mot slike alvorlige krenkelser av sin personlige integritet, og henvist til barnekonvensjonen artiklene 19 og 37.8 I samme tidsperiode har vår lovgivning på en rekke områder gått i retning av å styrke barns individuelle rettsvern mot alvorlige integritetskrenkelser.9 I 2014 fikk vi også en egen bestemmelse i Grunnloven § 104 om barns rett til vern om sin personlige integritet for å styrke barns rett til beskyttelse mot vold og overgrep og inkorporere det menneskerettslige vernet i Grunnloven. Grl. § 104 konstaterer dessuten at barn har rett til respekt for sitt menneskeverd.10 En lovfesting av barns rett til forsvarlig omsorg og beskyttelse vil ytterligere kunne styrke barns posisjon som selvstendig rettssubjekt og aktivere en handleplikt hos barneverntjenesten og fylkesnemnda i de mest alvorlige tilfellene der unnlatelse av å beskytte barnet vil kunne innebære brudd på EMK artikkel 3 eller 8.

Når det gjelder barns rett til hjelp fra barnevernet utover de mest alvorlige tilfellene, er rettighetssituasjonen til barnet i dag mer uklar, også menneskerettslig sett.11 Da de nye reglene om pålegg om hjelpetiltak trådte i kraft i 2016, bidro dette til å styrke barns rettsstilling ved at foreldrene ikke lenger skulle kunne hindre at barnet fikk hjelp når det forelå et særlig behov for hjelp og hjelpetiltak ble ansett nødvendig for å gi barnet tilfredsstillende omsorg, jf. bvl. § 4-4 tredje ledd. Reglene om pålegg kan derfor anses som et skritt på vei mot rettighetsfesting. Det kan også anføres argumenter mot en rettighetsfesting, blant annet utfordringene med å formulere tilstrekkelig presise regler og risikoen for rettigheter uten innhold som kan bidra til uthuling av rettighetsbergrepet.12 Jeg heller fortsatt til at barn og andre sårbare grupper er best tjent med å ha individuelle rettigheter i lovgivningen.

3. Forbudet mot vold

I § 2 andre ledd foreslås å ta inn forbudet mot vold slik det er formulert i barneloven § 30 tredje ledd. Paragraf 2 andre ledd vil dermed presisere prinsippbestemmelsen i første ledd. Det er et godt forslag som skaper større helhet og harmoni i rettssystemet og bidrar til å gjøre totalforbudet mot vold i norsk rett bedre kjent. Det bør imidlertid sies noe mer konkret og utdypende i den kommende proposisjonen om forholdet mellom voldsbegrepet i § 2 og vilkårene for omsorgsovertakelse på grunnlag av psykisk vold og omsorgssvikt eller mishandling i § 21 henholdsvis bokstavene a og c. Det ville også vært nyttig med en drøftelse av forholdet mellom § 2 og begrepet «vesentlig skadelidende» i akuttbestemmelsen i § 34. Det bør klargjøres hvorvidt eller hvordan § 2 eventuelt skal komme inn ved vurderingene av de nevnte inngrepshjemlene der barn utsettes for vold. Det ville også vært fruktbart om samarbeidet mellom barnevern og politi i voldssaker og forholdet mellom det barnevernrettslige og det strafferettslige vernet mot vold i nære relasjoner hadde vært drøftet. Dette er et felt som skaper mange utfordringer i praksis.

4. Synliggjøring av grunnprinsipper

I § 3 tredje ledd er barnets beste-prinsippet inntatt med presisering av relevante momenter i sju strekpunkter. Ifølge utvalget innebærer strekpunktene en innarbeiding av FNs barnekomités generelle kommentar om barnets beste.13 De sju punktene er barnets egen identitet, barnets og foreldrenes etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn, barnets synspunkter, barnets behov for å bevare familiemiljøet og opprettholde viktige relasjoner, barnets behov for omsorg og beskyttelse, barnets sårbarhet og barnets helse, utdanning og utvikling. Dette er kjente momenter som vektlegges i praksis, men en slik synliggjøring av dem kan ha stor signaleffekt og pedagogisk effekt overfor alle som ikke er kjent med praksis i barnevernssaker, herunder sakens private parter, og også bidra til å bevisstgjøre beslutningstakere. Barnets tilknytning til omsorgspersoner står ikke nevnt spesielt, men momentlisten er ikke ment å være uttømmende, og tilknytning kan vurderes under flere av de momentene som står der, særlig under «opprettholde viktige relasjoner». Barnets tilknytning både til sine biologiske foreldre og til andre omsorgspersoner eller viktige personer i barnets liv (søsken, besteforeldre mv.) vil uansett ha betydning i vurderingen av barnets beste.14

En gjentatt kritikk mot barnevernet har vært manglende ivaretakelse av barnets kulturelle identitet, både når det gjelder måten undersøkelser gjennomføres på, når det gjelder valg av plasseringssted for barnet, og ved gjennomføring av samvær. Det at disse momentene synliggjøres, er derfor bra siden barnets beste alltid må vurderes før vedtak treffes, og også implementeres i saksbehandlingen.

I § 3 andre ledd synliggjøres prinsippet om retten til medvirkning. Det defineres også hva som menes med medvirkning: «at barnet skal få tilstrekkelig informasjon og ha rett til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter.» Videre presiseres det at barnets synspunkter skal vektlegges i samsvar med alder og modenhet – en innarbeidelse av barnekonvensjonen artikkel 12, jf. også Grl. § 104 første ledd. Paragraf 3 løfter fram medvirkning som et grunnprinsipp, mens retten til å bli hørt er foreslått regulert i § 83 som tilsvarer dagens bvl. § 6-3, men med en viktig endring: Aldersgrensen på 7 år foreslås fjernet. Aldersgrensen er omstridt og innebærer en risiko for at barn under grensen ikke blir hørt. Ved at aldersgrensen oppheves blir barnevernlovens bestemmelser om medvirkning og retten til å bli hørt fullt ut i samsvar med barnekonvensjonen artikkel 12. Dersom 7-årsgrensen oppheves i barnevernloven, bør det samme skje i barneloven, adopsjonsloven og utlendingsforskriften.

Utkastets § 83 presiserer også at det skal framgå av vedtaket hvordan barnets beste er vurdert, inkludert betydningen av barnets egen mening. Dette er en viktig presisering å få inn i loven. En gjennomgående kritikk fra tilsynsmyndighetene er at barneverntjenesten i for liten grad dokumenterer hvorvidt barnet er hørt, hva barnet har sagt, og hvilken vekt dette er tillagt i beslutninger om henleggelser eller vedtak.15 Det kan spørres om det er behov for to bestemmelser om medvirkning, men ved å gjøre det slik får utvalget fram at retten til medvirkning både er et grunnprinsipp og en individuell rettighet.

I § 4 tredje ledd er det minste inngreps prinsipp lovfestet. Dagens lov inneholder ingen generell bestemmelse om dette prinsippet, men det kommer forutsetningsvis til uttrykk i bvl. § 4-3 andre ledd, § 4-4 siste ledd og § 4-12 andre ledd. Lovens tiltaksapparat er bygget opp om dette prinsippet, og det er naturlig at det løftes fram og får en egen paragraf. Selv om disse grunnprinsippene følger av forsvarlighetskravet i § 4 første ledd, av Grunnloven og av menneskerettighetskonvensjonene, kan en slik synliggjøring av dem være av stor pedagogisk og symbolsk betydning. I en tid da barnevernet utsettes for mye kritikk, bør man gjøre det man kan for å tydeliggjøre formål, rettigheter og prinsipper i lovteksten.

5. Minoritetsfamilier i barnevernet – en hovedutfordring

Det at barnevernet utsettes for offentlig kritikk, er hverken nytt, rart eller overraskende. Det nye er at også internasjonale medier har grepet fatt i det norske barnevernet, i til dels voldsomme ordelag, og at det er blitt arrangert demonstrasjoner mot det norske barnevernet i andre land. Dette, parallelt med at en økende andel barn med tilknytning til flere land kommer i kontakt med barneverntjenesten, har aktualisert betydningen av kulturell identitet og opprettholdelse av familiebånd på tvers av landegrenser, behovet for å styrke kulturkompetanse hos ansatte i barneverntjenesten og i fylkesnemnda, samt betydningen av et klarere regelverk og bedre rutiner for samarbeid mellom norsk barnevern og utenlandske myndigheter. Asylsøkerbarn reiser også en rekke komplekse barnevernrettslige problemstillinger. Ikke alle disse utfordringene er behandlet i utredningen eller foreslått regulert i ny lovs form. Samarbeid om barnevern over landegrensene er søkt regulert i rundskriv, men det er fortsatt ganske uklart hva barneverntjenestens plikter og ansvar egentlig innebærer.16

Utvalget forutsetter at forsvarlighetskravet og plikten til å samarbeide med foreldre, jf. utkastets § 4, omfatter et krav om kultursensitivitet. Men både kravet til forsvarlighet og plikten til å samarbeide har eksistert som rettslige normer siden 1992 uten at det har gitt seg synlige utslag i et kulturkompetent, kultursensitivt og kulturbevisst barnevern. Det er fullt mulig å møte de særskilte behovene som oppstår i møte med minoritetsfamilier, både i regelverk og praksis, uten at man dermed kommer i skade for å gjøre barnevernet kulturrelativistisk ved å operere med doble standarder (jf. utredningen s. 35).

Utvalget skriver en del om kulturell identitet og retten religionsfrihet generelt (avsnitt 3.6). Det ville vært nyttig med noen mer inngående drøftelser av hvorvidt, i hvilken grad og på hvilken måte kulturhensyn bør eller kan vektlegges for eksempel i undersøkelsesfasen, hvordan dette kan få betydning for kommunikasjon og samarbeid med foreldre om frivillige hjelpetiltak, hvilke behov som må møtes med hensyn til informasjon, bruk av tolk og skriftlige oversettelser av saksdokumenter, hvordan ivaretakelse av språk, kulturell identitet og tilhørighet og retten til religionsutøvelse kan ivaretas etter en omsorgsovertakelse, hvorvidt vi bør innføre egne kultursakkyndige i fylkesnemndene, og ikke minst betydningen av å opprettholde kulturell identitet og tilhørighet i forbindelse med utøvelse av samvær. I praksis vektlegges kultur i tilfeldig og varierende grad som eget hensyn ved beslutning om tiltak og i saksbehandlingen for øvrig.17 Det er likevel et skritt i riktig retning å lovfeste retten til kulturell identitet og tilhørighet som et moment i barnets beste-vurderingen i forslagets § 2, og å beholde det som et strekpunkt i § 23 om valg av bosted etter omsorgsovertakelse.

6. Meldinger og undersøkelser – skjerpede krav til dokumentasjon og begrunnelse

Utvalget foreslår viktige og gode presiseringer i reglene om behandling av meldinger og undersøkelser, og også strukturen på disse bestemmelsene er mye bedre enn i dagens lov, se utkastets kapittel 2. Vilkårene og fristene for behandling av meldinger og gjennomføring av undersøkelse er uendret, men det presiseres i § 8 andre ledd at henleggelse av melding skal begrunnes skriftlig. Dette kan også utledes av forsvarlighetskravet – herunder kravet til skriftlighet i forvaltningens saksbehandling – men blir ikke godt nok gjennomført i praksis. Flere tilsynsrapporter har vist at det forekommer ulovlige og ubegrunnede henleggelser både av meldinger og av undersøkelser, også i saker som gjelder omsorgssvikt, vold og seksuelle overgrep. Også forskning har påvist dette.18

Etter utkastets § 9 andre ledd skal saken undersøkes også når barn og foreldre selv henvender seg og ber om hjelp, med mindre det er klart at veiledning er tilstrekkelig – også en viktig presisering. Avsluttes henvendelsen med veiledning skal det også her begrunnes hvorfor meldingen ikke følges opp med undersøkelse. Det foreslås inntatt i loven et krav om å lage en plan for undersøkelsen, at den skal gjennomføres «systematisk og tilstrekkelig grundig», og det foreslås regler for når en undersøkelse er avsluttet (§ 10). En særlig viktig regel er inntatt i kapittel 11 om saksbehandling, i § 78 andre ledd: Avgjørelse om å henlegge saken etter en undersøkelse er et enkeltvedtak. Det er sentralt at dette tydeliggjøres, for her har det vært mye forvirring i praksis. Henleggelser av undersøkelser må dermed følge kravene til begrunnelsens innhold i forvaltningsloven § 25, og vil også kunne påklages.

7. Frivillig plassering og språklig skjult tvang

Utvalget har søkt å etterkomme ønsket fra Barnevernproffene om å finne et annet ord for «plassering» (s. 143–144). Proffene foreslo ordet «flytting», men siden det allerede er et innarbeidet ord i loven, kom utvalget til at man i stedet for plassering burde bruke begrepene bosted og det å bosette barnet (s. 138–139). Disse begrepene er derfor brukt i forslaget til plasseringsbestemmelsene i utkastets §§ 13, 14, 19, 20, 21, 22, 23, 30, 34, 35 og 36. Det «å bosette» noen er ellers et begrep vi gjerne bruker om flyktninger som skal bosettes i en kommune etter innvilget opphold, og som dekker en livssituasjon som er ment å være varig, og passer ikke like godt på det å flytte et barn ut av hjemmet.

Frivillig plassering utenfor hjemmet som hjelpetiltak – «tilbud om bosted utenfor hjemmet» – videreføres, jf. forslagets § 13. Som i dag skal dette bygge på samtykke fra partene. Foreldre som har behov for å få sitt barn bosatt, eller plassert, utenfor hjemmet, vil ofte være i en vanskelig livssituasjon og ikke oppleve at de har så mange valgalternativer. Det er heller ikke gitt at de selv har kontaktet barneverntjenesten. Forut for en slik frivillig plassering kan det ligge flere bekymringsmeldinger, og det har vært gjennomført en undersøkelse. Foreldrene kan ha fått «valget» mellom å forsøke en frivillig plassering og at barneverntjenesten vurderer omsorgsovertakelse hvis de ikke samtykker. Det framgår, som i dag, av samme bestemmelse at omsorgsovertakelse skal vurderes dersom dette er nødvendig for å skape ro og stabilitet og oppholdet utenfor hjemmet vil vare i lengre tid. Ordet «opphold» gir assosiasjoner til et ferieopphold, mens barnet i virkeligheten kan være plassert mot sin egen vilje. Begrepet «i lengre tid» er skjønnsmessig og vil blant annet kunne variere med barnets alder. Tidligere har det vært foreslått inntatt i loven en tidsbegrensning på seks måneder.19 I merknadene til den foreslåtte § 13 skriver utvalget at ved vurderingen av om det er nødvendig for å skape ro og stabilitet, «vil det blant annet være relevant å se hen til om foreldrenes samtykke til hjelpetiltak antas å bli opprettholdt og om det antas å oppstå konflikter når det gjelder fordelingen av omsorgsansvaret mellom foreldrene og barneverntjenesten eller bostedet» (s. 251). Risikoen for at samtykket blir trukket, eller for at det kan oppstå konflikter i samarbeidet, skal kunne føre til at det settes i gang omsorgssak.

Bestemmelsen i § 13 må ses i sammenheng med adgangen til å vedta flytteforbud etter § 18, og adgangen til omsorgsovertakelse etter § 21 bokstavene d, f og g – nåværende § 4-8 andre og tredje ledd. En slik innbakt tvangsadgang ved lengre plasseringer, selvstendig hjemmel for omsorgsovertakelse ved en varighet av plasseringen på mer enn to år når barnet har knyttet seg sterkt til det nye miljøet, og koblingen til flytteforbud er så vidt rettssikkerhetsmessig problematisk at det er spørsmål om disse plasseringene burde ligget til fylkesnemnda med tilhørende rettssikkerhetsgarantier, eventuelt med forenklet behandlingsform. Dersom samtykket ble trukket tilbake, ville fylkesnemnda måtte oppheve vedtaket, men fått muligheten til samtidig å vurdere omsorgsovertakelse eller flytteforbud uten at ny sak om dette måtte reises.20 Utvalget nevner at et alternativ vil være en egen hjemmel for frivillig omsorgsovertakelse, eller å innskrenke adgangen til frivillige plasseringer til de helt kortvarige tilfellene, men lander på at dagens bestemmelse i hovedsak videreføres (s. 143–144). Det å flytte vedtakskompetansen for de frivillige plasseringene til fylkesnemnda vurderes ikke. Etter min oppfatning underspilles de rettssikkerhetsmessige utfordringene her.

Forslagets § 13 står i kapittel 3 – «Tiltak der barnet er under foreldrenes omsorg». Denne overskriften er dekkende for frivillige hjelpetiltak i hjemmet, men passer ikke like godt på tiltak utenfor hjemmet. Juridisk sett er det riktig at fosterforeldrene eller institusjonen utøver omsorgen for barnet i foreldrenes sted når barnet er frivillig plassert. Det kan likevel være uheldig, lite pedagogisk og også tilslørende for den reelle situasjonen foreldrene og barnet er i, at de frivillige plasseringene omtales som «tiltak der barnet er under foreldrenes omsorg».

8. Status quo for de øvrige hjelpetiltakene

Det er så å si ingen materielle endringer i forhold til gjeldende rett når det gjelder hjelpetiltakene. Reglene om hjelpetiltak i bvl. § 4-4 er en av de bestemmelsene som har gjennomgått mange endringer siden 1992, sist i 2016 ved innarbeidingen av Haagkonvensjonen 1996 og ikrafttredelsen av de nye reglene om pålegg om hjelpetiltak.21 Strukturelt er utkastet vesentlig mer pedagogisk og leservennlig enn i dag ved at § 4-4 deles inn i fire bestemmelser: §§ 12 (hjelpetiltak i hjemmet), 13 (tilbud om bosted utenfor hjemmet og private plasseringer av barn utenfor hjemmet), 14 (tilbud om bosted over landegrensene) og 15 (pålegg om hjelpetiltak). Særlig § 15 om pålegg er betydelig språklig forbedret i forhold til dagens § 4-4 tredje ledd som er lite heldig utformet. Kravet om samtykke er inntatt i § 12 første ledd med henvisning til partsbestemmelsen i utkastets § 78, noe som også er en klar forbedring.

Hjelpetiltakenes formål om «å bidra til positiv endring hos barnet eller i familien» foreslås ordrett videreført fra § 4-4 til § 12. Etter § 4-4 første ledd skal hjelpetiltakene også bidra til «å gi det enkelte barn gode levekår og utviklingsmuligheter». Utvalget har ikke forklart hvorfor levekår er tatt ut som del av formålet. Dette kan tolkes som en konsekvens av utvalgets ønske om en tydeligere ansvarsfordeling mellom barneverntjenesten og andre hjelpetjenester, særlig psykisk helsevern og NAV, og mellom barneverntjenestens og kommunens ansvar for det forebyggende arbeidet.22 I lys av den omfattende kunnskap vi i dag har om hvordan fattigdom påvirker så vel barns hverdagsliv og utviklingsmuligheter som foreldrenes omsorgsevne, er det litt vanskelig å se hvorfor ikke barneverntjenestens hjelpetiltak bør ha som formål å bidra til å bedre barns levekår, i tillegg til å bidra til endring for barnet. Dette er jo ofte to sider av samme sak.23

9. Omsorgsovertakelse – hovedsakelig strukturelle endringer

Allerede den gamle barnevernloven av 1953 ble kritisert for å ha for vage kriterier for omsorgsovertakelse (lovens § 16): «Det blir i stor utstrekning overlatt til helse- og sosialstyrets skjønn å avgjøre når tiltak skal settes inn.»24 Selv om kriteriene ble noe mer nyansert og presisert i 1992-loven, mente departementet den gang at når det gjaldt forholdet mellom dagjeldende inngrepskriterier og bestemmelsen i forslaget til § 4-12, var det grunn til å tro at forslaget ikke ville medføre noen vesentlig omlegging av praksis.25 Den største endringen var nok at man åpnet adgang til omsorgsovertakelse på grunnlag av framtidig omsorgssvikt, jf. § 4-12 bokstav d. Når det gjaldt omsorgsovertakelse for nyfødte, ble § 4-8 andre ledd andre punktum utformet i tråd med den praksis som allerede var utviklet.26

Med hensyn til vilkåret i forslagets § 21 første ledd bokstav a – tilsvarende § 4-12 første ledd bokstav a – «alvorlige mangler enten ved den daglige omsorg som barnet får, eller ved den personlige kontakt og trygghet som barnet trenger etter sin alder og utvikling» kan særlig det siste alternativet framstå som utydelig og med forarbeider som er til liten hjelp. Innenfor utviklingspsykologien og nevrobiologisk forskning har vi fått en stor kunnskapsutvikling internasjonalt siden 1992, både når det gjelder barns tilknytning, og når det gjelder følger av ulike former for psykisk vold og omsorgssvikt for barns mentale, fysiske, følelsesmessige og nevrobiologiske utvikling.27 Man kunne derfor ha ønsket at utvalget gikk nærmere inn i hva psykisk vold og psykisk omsorgssvikt kan sies å omfatte, og presiserte lovens kriterier noe mer ut fra dette, eller i hvert fall redegjorde noe nærmere for innholdet i merknadene. Det at man har valgt å innta en bestemmelse som svarer til barneloven § 30 tredje ledd i utkastets § 2 andre ledd, aktualiserer betydningen av å utrede nærmere hva fysisk og psykisk vold er.28

Det var noe uventet at vilkårene for omsorgsovertakelse ble stående uendret i så stor grad. Utvalget skriver at det «ikke har mottatt innspill fra referansegruppene eller andre om at det er behov for å endre lovens vilkår for når det kan treffes vedtak om omsorgsovertakelse» (s. 155). Utvalget oppfatter at den kritikken som rettes mot barnevernet når det gjelder omsorgsovertakelser, først og fremst rammer praksis, og ikke loven, uten at det dokumenteres at et slikt skille mellom lov og praksis kan oppstilles. Bvl. §§ 4-12 og 4-8 er to av de få bestemmelsene som er blitt stående helt uendret siden 1992. Disse bestemmelsene er samtidig de som innebærer mest inngripende vedtak, og som utløser mest kritikk i offentlig debatt, muligens overgått av akuttvedtak og tvangsadopsjoner.29 Til tross for at det er skrevet flere doktoravhandlinger i norsk barnevernrett,30 er omsorgsovertakelse ennå ikke gjort til gjenstand for selvstendig rettsvitenskapelig behandling utover mastergradsnivå.31 Vi mangler altså forskningskunnskap på høyere nivå om et av de mest inngripende barneverntiltakene loven gir adgang til, noe som også er et argument i motsatt retning: for å beholde gjeldende formulering og kriterier inntil vi vet mer. Utvalget har foretatt noen språklige justeringer slik at formuleringen av vilkårene framstår mer tidsmessig oppdatert, men innholdet og tersklene er de samme som nå. Det å samle reglene om omsorgsovertakelse i en paragraf gir ellers god oversikt og skaper klarhet i regelverket, når man først har besluttet at loven skal gi adgang til omsorgsovertakelser basert på prognoser om framtiden, og hjemmel til å konvertere en frivillig plassering til en tvangsplassering.

Det hadde vært ønskelig om det ble presisert enten i loven eller i forarbeidene at foreldrenes omsorgsevne alltid må vurderes på bakgrunn av familiens generelle livsbetingelser. Også her er fattigdomsperspektivet relevant, sammen med fysisk og psykisk helse, marginalisering, tilknytning til arbeidslivet mv. Et av de områdene vi savner større kunnskap om, er i hvilken grad familienes levekår vektlegges opp mot de smalere vurderingene av tilknytning og samspill innad i familien, og i hvilken grad omsorgsevnen og barnets situasjon vurderes i lys av de mer overordnede strukturelle levekårsbetingelsene. Her er det nødvendig at barneverntjenesten også ansvarliggjør andre hjelpetjenester, kanskje i større grad enn i dag. Undersøkelse av hjelpetiltakenes effekt gir grunn til å stille spørsmål ved om barneverntjenesten bruker for mye ressurser på tiltak som også kan ytes av andre hjelpetjenester, som råd og veiledning og støttekontakt.32 Det er grunn til å tro at mange foreldre ville håndtert omsorgen for sine barn på en tilfredsstillende måte dersom de ble gitt nødvendig bistand og støtte til å dekke grunnleggende materielle og helsemessige behov. Ikke dermed sagt at dette skal være barneverntjenestens hovedoppgave, men bør levekår tas helt ut av loven?

10. Samværsrett for søsken og andre nærstående

Nytt er at utvalget foreslår å lovfeste en rett for barnet til samvær også med søsken og andre nærstående i § 37. Samvær med søsken følger allerede av EMK artikkel 8 ved at søsken har rett til familieliv med hverandre. Utkastet innebærer her en kodifisering av gjeldende rett og styrking av retten til familieliv.33 Bestemmelsen i § 37 er et viktig skritt i retning av å anerkjenne barnets tilknytning både til søsken, besteforeldre og andre familiemedlemmer, men også til andre viktige personer i barnets liv uavhengig av biologisk tilknytning (for eksempel stesøsken og steforeldre eller andre viktige personer utenfor barnets slekt).

Når det gjelder gjennomføring av samværsretten for barn som har et annet morsmål enn norsk, har det vært reist kritikk mot barneverntjenesten for å hindre barn og foreldre å kommunisere på eget morsmål. Her bør hensynet til ivaretakelse av barnets kulturelle og språklige identitet vektlegges, og det kan diskuteres om det bør inntas en plikt for barneverntjenesten til i større grad å tilrettelegge for at samværet kan foregå på barnets morsmål, eventuelt ved at barneverntjenesten skaffer tolk for å kunne følge med på innholdet i samtalene der det er pålagt tilsyn under samværet. Risikoen for at barnet kan miste sitt morsmål ved lengevarige plasseringer i fosterhjem som ikke har samme kulturelle bakgrunn, kan innebære et brudd på barnets rett til kulturell identitet og utvikling.

11. Hastevedtak – en stor og uløst rettssikkerhetsmessig utfordring

Det har vært en kraftig og bekymringsfull økning i antall akuttvedtak de siste 8–10 årene, og vi vet ikke nok om årsakene til dette.34 Nyere forskning viser hvor stor belastning akuttplasseringer kan innebære for både barn og foreldre med hensyn til stressreaksjoner.35 Denne forskningen, de åpenbare rettssikkerhetsmessige manglene ved slike plasseringer og den store økningen i antall vedtak gjør det nødvendig å vurdere om lovens kriterier for hastevedtak bør innskrenkes eller presiseres, og om saksbehandlingen, herunder den etterfølgende legalitetskontrollen, bør sikres bedre i loven. Det er klart at vi må ha en akutthjemmel i barnevernloven for å oppfylle våre menneskerettslige forpliktelser til å beskytte barn i akutt risiko, men spørsmålet er om det er mulig gjennom presisering av vilkårene å forebygge feilaktig anvendelse av hastevedtak, og bidra til at alternative tiltak i større grad forsøkes der det er tvil om hvor akutt risikoen for barnet er.36 Utvalget har valgt å videreføre vilkårene i bvl. § 4-6 andre ledd om at akuttvedtak kan treffes dersom barnet vil bli «vesentlig skadelidende» uten slikt tiltak. Formuleringen «ved å forbli i hjemmet» er tatt ut i tråd med etablert praksis om at et slikt vedtak også kan treffes der barnet fysisk ikke befinner seg i hjemmet. Kravet til at risikoen må være akutt, kunne med fordel ha vært inntatt i lovteksten. Det er jo den akutte skaderisikoen som skiller hastesakene fra ordinære omsorgsovertakelsessaker.

12. Institusjonsplassering – ytterligere tilsløring av tvang?

Også forslagets § 19 om «tilbud om bosted i institusjon etter samtykke» kan bidra til å skjule et tvangspotensial på grunn av reglene om tilbakehold i bestemmelsens andre ledd, i likhet med frivillig plassering etter § 13, og reiser parallelle problemstillinger. Forskjellen er at etter § 19 er det barnet selv som samtykker, og derfor bør barnets rettssikkerhet være bedre beskyttet her. Paragraf 19 er en videreføring av gjeldende § 4-26.

Det er problematisk at barnet skal kunne samtykke i forkant til en plassering der barnet kan holdes tilbake mot sin vilje. Det kan spørres om barnet vil være i stand til å forestille seg hvordan tilbakehold vil innvirke på ham eller henne i en gitt situasjon i framtiden, og dermed gi et tilstrekkelig informert samtykke. Dette svekker kvaliteten av et slikt samtykke som erstatning for en tvangshjemmel. Sett opp mot legalitetsprinsippet er bestemmelsen tvilsom, på samme måte som någjeldende § 4-26. Det blir i realiteten en form for frivillig tvang, og jo yngre barnet er, jo mer betenkelig er en slik konstruksjon. Når barnet er fylt 15 år, er barnets samtykke tilstrekkelig for å treffe vedtak etter § 4-26; da trenger ikke foreldrene samtykke i tillegg. Selv om barn er part i en sak etter § 4-26 uansett alder, jf. bvl. § 6-3 andre ledd i.f., må foreldrene samtykke i tillegg for barn under 15 år. Dette videreføres i utvalgets forslag, men her er aldersgrensen senket til 12 år for når barnet kan samtykke alene. Fordelen er at barnet ikke i samme grad vil kunne la seg presse av at foreldrene har samtykket og ønsker plasseringen, men kan man rettslig sett legge til grunn at en 12-åring innehar tilstrekkelig samtykkekompetanse for en slik beslutning? Dette er noe helt annet enn å samtykke til en støttekontakt, eller til å delta i lystbetonte fritidsaktiviteter som frivillige hjelpetiltak. Dersom barnet trekker sitt samtykke tilbake etter at han eller hun har flyttet til institusjonen, kan det spørres om et tilbakehold i realiteten vil innebære en frihetsberøvelse som Grunnloven § 94 beskytter mot, jf. også integritetsvernet i Grunnloven § 104 tredje ledd.37

På samme måte som en sak om omsorgsovertakelse rettslig sett behandles som tvangssak, uavhengig av om foreldrene er enige i vedtaket eller ikke, bør det vurderes om ikke fylkesnemnda også bør behandle plasseringer i institusjon. På denne bakgrunn er derfor det någjeldende begrepet «plassering» et bedre valg enn «tilbud om bosted». Det kan også spørres om det egentlig er behov for § 19 når vi har § 13 om frivillige plasseringer utenfor hjemmet. Etter § 13 kan et barn eller en ungdom også plasseres i fosterhjem som alternativ til institusjon, noe de ikke kan etter §§ 19 og 20. Eventuelt kunne man diskutert hvorvidt samtykke fra barnet selv kunne være tilstrekkelig for en § 13-plassering i visse tilfeller, uten å koble samtykket til en framtidig tilbakeholdsrett og andre tvangsmidler.38

13. En utvidelse av området for «atferdsparagrafene»?

Et annet begrep som skaper utfordringer i forslagets §§ 19 og 20, er det som skal erstatte «alvorlige atferdsvansker». Både frivillige og tvungne plasseringer i institusjon skal etter disse bestemmelsene kunne vedtas hvis «barnet utsetter sin helse eller utvikling for alvorlig fare».39 Målet var å dreie fokus for vurderingen mer bort fra selve atferden og over på barnets behov, som er en god intensjon. Utvalget legger til grunn at vilkåret i det alt vesentlige omfatter de tilfeller som i dag rammes av vilkåret «alvorlige atferdsvansker». Ifølge forarbeidene til barnevernloven gjelder dette «barn i en særlig tilspisset eller kritisk situasjon på runn av vedvarende rusmisbruk, alvorlig og gjentatt kriminalitet, eller annen form for utpreget normløs atferd».40 Utvalget har utelatt situasjoner der barnets oppførsel utgjør en fare for andre, og dermed fjernet dagens kriminalitetsvilkår. Bakgrunnen er hensynet til å unngå dobbeltstraff, og at det ikke skal være samfunnets behov for vern eller ønske om å straffe barnet som skal begrunne tiltak etter barnevernloven, men behovet for å beskytte barnet.41 Fjerning av kriminalitetsvilkåret har vært foreslått flere ganger tidligere, og det er på tide at dette tas ut av barnevernloven som selvstendig vilkår. Mange ungdommer som strever med livet sitt, vil ha behov for hjelp fra flere tjenester. Saken om «Glassjenta» fra 2016 viste med all mulig tydelighet behovet for koordinert samarbeid mellom barnevern, psykisk helsevern, kriminalomsorg og politi, og hvordan dette sviktet.42 For tvangsplasseringene oppstilles et nødvendighetskrav, og dette må vurderes på bakgrunn av forslagets § 4 tredje ledd om det minste inngreps prinsipp, og det menneskerettslige proporsjonalitetsprinsippet må innfortolkes.43

På den ene siden har man innsnevret bestemmelsen ved å fjerne kriminalitetsvilkåret. På den annen side kan det spørres om man har utvidet anvendelsesområdet ved omformuleringen av atferdsbegrepet, slik at flere former for selvskading og selvstraffende atferd nå vil inkluderes, og at man dermed beveger seg lenger inn på området for psykisk helsevern, for eksempel når det gjelder spiseforstyrrelser. Hva med langvarig isolasjon fra venner og sosialt liv som følge av depresjon? Hva med selvdestruktiv atferd i form av ekstrem overprestering på skolen? Hva med ungdom som er grenseløse og selvutleverende på internett, eller selger lettkledde bilder av seg selv? Skal slike tilfeller vurderes som en form for selvkrenkende atferd som kan sette ungdommens psykiske helse eller utvikling i alvorlig fare? Den foreslåtte formuleringen kan utvide området for institusjonsplasseringer etter barnevernloven betraktelig, til tross for nødvendighetskravet, og det må spørres om dette er ønskelig, eventuelt hvorfor. Her savnes en grundigere drøftelse av konsekvensene, herunder forholdet til legalitetsprinsippet og forholdet mellom barnevernets og andre hjelpetjenesters ansvar. Hvis formuleringen blir stående, vil man få krevende avgrensninger her som fylkesnemndene må trekke opp de nærmere linjene for (eller tingrettene, dersom Graver-utvalgets forslag får gjennomslag).

14. Partsrettigheter og trygghetsperson

Utvalget foreslår i § 78 å gi barn fra fylte 12 år partsrettigheter dersom barnet selv ønsker det. I kapittel 6.3.2 redegjør utvalget for momentene som taler for og imot lavere aldersgrense enn 15 år, eller ingen aldersgrense, for barns partsstilling i barnevernssaker. Utvalget begrunner sitt forslag med endringer i det moderne synet på barnet som rettssubjekt, og at dette innebærer at barn i større grad enn før kan gjøre egne rettigheter gjeldende. En 12-årsgrense ble opprinnelig foreslått inntatt i barnevernloven av 1992, men senere forlatt.44

Både retten til medvirkning og barnets partsrettigheter skal praktiseres i tråd med prinsippet om barnets beste. Tilrettelegging vil være nødvendig slik at barnet praktisk skal kunne nyttiggjøre seg partsrettigheter som dokumentinnsyn, klagerett, rett til å samtykke i frivillige hjelpetiltak, på en god måte. Barnet bør sikres bistand fra en advokat som er særlig skikket til å ivareta barn i rettslige spørsmål. Utvalget forutsetter at 12-årsgrensen bare skal gjelde der barnet selv ønsker det. Her vil det i praksis bli viktig å formidle til barnet hvilke konsekvenser det vil få å forvalte partsrettighetene selv. Alternativt kan man også tenke seg en delvis innvilgelse av partsrettigheter ut fra behov. Man kunne også tenkt seg en begrensning i denne bestemmelsen, om at barn fra 12 år kan få innvilget partsstatus med mindre hensynet til barnet klart taler imot det. En innvending mot å innvilge partsrettigheter fra så ung alder kan være at det er for vanskelig for en 12-åring å kunne overskue hva det innebærer å skulle opptre som part, og hva det vil gjøre med ham eller henne for eksempel å få lese sine saksdokumenter. Ytterligere et alternativ til formuleringen i § 78 vil være at 15-årsgrensen opprettholdes som et utgangspunkt, men med et tillegg som åpner for å innvilge delvise partsrettigheter fra fylte 12 år dersom barnet forstår hva dette innebærer, selv ønsker det og hensynet til barnet ikke taler klart imot det.

Flere ulike ordninger for talspersoner og tilsynspersoner i barnevernssaker bidrar til at barnet må forholde seg til mange ulike voksne i løpet av sin sak. For mange barn er det en stor ekstrabelastning. Utvalget foreslår derfor i § 79 å slå sammen funksjonene til dagens tillitsperson etter bvl. § 4-1, talspersonen i fylkesnemnda og tilsynsføreren for barn i fosterhjem til én og samme person: en trygghetsperson. Trygghetspersonen skal oppnevnes av fylkesmannen. Ordningen vil kunne innebære en klar forbedring i forhold til dagens system.

15. Ingen lovfesting av kompetansekrav

Utvalget drøfter i avsnitt 5.5 krav til kompetanse i barneverntjenesten, og har kommet til at det ikke vil foreslå å innta noe kompetansekrav i loven. Dette begrunnes med at man ikke har tilstrekkelig kunnskap om hva slags kompetanse det er behov for, og det henvises til at man jo har et alminnelig krav til forsvarlighet og at kompetanse inngår i dette. Det er ikke tilstrekkelig på barnevernsfeltet, slik jeg ser det. Det sender svært uheldige signaler at det ikke finnes noe lovfestet krav til hva slags utdanning man må ha for å kunne arbeide i barneverntjenesten, særlig i en tid da barneverntjenesten er under så stort press både nasjonalt og internasjonalt, som en del av vårt barnevernssystem, ved at den stadig utsettes for meget sterk kritikk i mediene. Et argument som også har vært brukt mot lovfesting av kompetansekrav, er at det kan stenge ute ønskede yrkesgrupper som for eksempel psykologer og jurister. Det er imidlertid fullt mulig å formulere en bestemmelse som tar høyde for et ønske om tverrfaglig kompetanse i barneverntjenesten samtidig som grunnkompetansen sikres. I dag er det bare to utdanninger som fullt ut dekker kompetansebehovet i førstelinjen, og det er treårig bachelorutdanning som barnevernspedagog eller sosionom. Hvorvidt tre år er nok, er en annen diskusjon som jeg skal la ligge her, men flere utdanningsinstitusjoner arbeider nå med konkrete planer for et femårig løp, og mange tilbyr allerede påbygging med master. Det bør vurderes å innta en bestemmelse etter modell av helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 om at kommunen har ansvar for at «tilstrekkelig fagkompetanse sikres i tjenesten». Utvalget er selv inne på dette (s. 63), men viser til at «andre tiltak enn lovgivning» nok er mer sentrale.

En rekke tilsynsrapporter fra fylkesmenn i enkeltsaker, og fra Helsetilsynet for landsomfattende tilsyn, har avdekket alvorlig svikt i barneverntjenestenes håndtering av meldinger og undersøkelser.45 Midtre Namdal samkommune ble ilagt norgeshistoriens første foretaksstraff i 2014 som følge av grove forsømmelser ved behandlingen av meldinger og undersøkelser som omfattet over 100 barn. Felles for disse sakene er sviktende bemanning og ressurser. Spørsmålet er om et bemanningskrav i lov (eller forskrift) vil kunne bidra til at kommunene i større grad tar ansvar for å allokere og disponere tilstrekkelige ressurser for barneverntjenestene. Fagforbundet har sammen med FO foreslått en tentativ bemanningsnorm – ikke et fast krav – på 9–15 barn (ikke saker) per saksbehandler.46 Utvalget diskuterer ikke en slik norm, men peker på at en utfordring med lovfesting av bemanningskrav er at «slike lovbestemmelser kan være vanskelige å realisere», og at erfaringer med tilsvarende bestemmelser viser at det vil bli søkt dispensasjon (s. 63). Relevante, men ikke tilstrekkelige innvendinger etter mitt syn. Lovgivning løser sjelden noe som helst alene, men det kan være et av flere sentrale virkemidler for å stimulere til endring av praksis. Her må det åpenbart noe mer til for at de mest pressede barneverntjenestene skal få et nødvendig handlingsrom for å kunne utføre oppgavene sine forsvarlig, og en bemanningsnorm vil kunne bidra til det. Det er uholdbart at saksbehandlere ved enkelte barneverntjenester og bydelskontorer kan ha ansvar for 30–40 familier.

16. Avsluttende kommentarer

Forslagene til endringer i lovens struktur gir en mer logisk kapittelinndeling og oppbygning av de enkelte bestemmelser enn dagens lov, og er derfor pedagogisk gode og viktige grep. De språklige endringene innebærer etter min oppfatning dels naturlig modernisering som er riktig og nødvendig, dels reell endring av innhold som muligens ikke var tilsiktet, og dels tilsløring av barnevernets maktpotensial for et par av bestemmelsene. Flere av dem svarer på Forandringsfabrikkens (Barnevernproffenes) ønsker om mindre stigmatiserende ord og uttrykk i loven.47 Dette ble diskutert da vi fikk dagens lov i 1992, og barnevernloven ble endret til lov om barneverntjenester. Selv om den i praksis fortsatt kalles barnevernloven, kan flytting av fokus i selve navnet mer over på tjeneste-elementet bidra til å tilsløre de sentrale elementene av reell og potensiell makt som ligger i barnevernets virksomhet. Det å erstatte «plassering» med «tilbud om bosted» kan ses på som et skritt i samme retning. Kan eller bør barnevernet ufarliggjøres gjennom ord? Det kan spørres om man har vært for opptatt av å imøtekomme Barnevernsproffenes ønske om mindre stigmatiserende begreper til at man har sett betydningen av å kommunisere barneverntjenestens maktpotensial utad med ord og begreper som beskriver den faktiske og opplevde virkeligheten. Spesielt overfor minoritetsfamilier kan et tilforlatelig og tjenesteorientert lovspråk være problematisk.

Rettighetsfesting er utvalgets viktigste og mest nyskapende bidrag, til tross for at deler av innholdet i rettighetsbestemmelsene allerede følger av menneskerettslige forpliktelser. Det gjelder først og fremst barns rett til beskyttelse mot vold, seksuelle overgrep og annen alvorlig omsorgssvikt. Selv om flere offentlige utvalg har foreslått rettighetsfesting før, har ingen kommet med så konkrete forslag til rettighetsbestemmelser (men har heller ikke hatt det som sitt mandat). Sett fra mitt ståsted som barnerettsforsker er rettighetsfesting på barnevernfeltet ikke lenger juridisk kontroversielt siden Stortinget allerede har vedtatt tilsvarende rettighetsbestemmelser på andre deler av velferdsrettens område. Rettighetsfesting i barnevernloven kan kanskje ses som politisk kontroversielt fordi det går på tvers av det standpunktet Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet tidligere har inntatt.48 Jeg synes utvalget her har falt ned på gode løsninger både i § 2 og § 3, som både ivaretar behovet for skjønnsutøvelse og samtidig er tilstrekkelig presise til at de lar seg prøve for domstolene.

Generelt synes både barns og foreldres rettsstilling i barnevernet å være styrket i forslaget, både ved rettighetsfesting for barnet, ved at flere av bestemmelsene synliggjør menneskerettslige forpliktelser og grunnprinsipper, ved styrket plikt til oppfølging av foreldre etter tvangsplasseringer og ved tydeliggjøring av krav til begrunnelser for henleggelser av meldinger og undersøkelser. Utvalget har langt på vei klart å utforme lovutkastet slik at den krevende balansen mellom barnets rett til omsorg og beskyttelse og foreldrenes rett til familieliv blir ivaretatt. Det gjenstår likevel noen utfordringer knyttet til synliggjøring av det makt- og tvangspotensialet som ligger bak flere frivillige tiltak. Den flytende overgangen mellom frivillighet og tvang blir særlig tydelig i forslagets §§ 13 og 19, og bør gjennomtenkes bedre, både språklig og materielt. Det bør også «gjøres noe» med vilkårene for hastevedtak – en av hovedutfordringene ved dagens barnevern. Med disse innvendingene viser utredningen for øvrig at det er gjort et meget grundig arbeid som gir et godt grunnlag for den videre lovgivningsprosessen.

1De samfunnsmessige endringene som ligger til grunn for oppnevning av utvalget, gjennomgås i utredningens kapittel 3.
2Utvalget ble ledet av professor Trude Haugli fra 28. november 2014 til 25. april 2016, da hun måtte tre ut av utvalget grunnet sykdom. Christian Børge Sørensen ledet utvalget i siste fase fram til ferdigstilling 29. september 2016.
3NOU 2000: 12 Barnevernet i Norge, NOU 2009: 22 Det du gjør, gjør det helt, Barnevernpanelets rapport 2011, og NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling.
4Se f.eks. Sandberg, K. 2003: Tilbakeføring av barn etter omsorgsovertakelse, Oslo, avsnitt 3.4, der forfatteren argumenterer for retten til omsorg som en grunnrettighet, Stang, E.G. 2007: Det er barnets sak, Oslo, avsnitt 6.6, der forfatteren analyserer rettighetssituasjonen for barn etter bvl. § 4-4 og kommer til at det eksisterer en rett til hjelpetiltak. Se også Oppedal, M. 2009: Akutthjemlene i barnevernloven, Oslo, Oppedal, M. 2009, Vedlegg 1 til NOU 2009: 22 Bør barnevernloven bli en rettighetslov?, Søvig, K.H. 2009, Barnets rettigheter på barnets premisser – utfordringer i møtet mellom FNs barnekonvensjon og norsk rett, Det juridiske fakultets skriftserie nr. 115, Sandberg, K. 2016: «Barnets beste som rettighet», i I. Ikdahl og V. Blaker Strand, red.: Rettigheter i velferdsstaten, Gyldendal juridisk.
5NOU 2016: 16, s. 257.
6NOU 2016: 16, s. 50–51.
7Se Kjønstad, A., Syse A. og Kjelland, M.: Velferdsrett I, 6. utg., Oslo 2017, s. 117–118.
8A mot England 1998, avsnitt 22. Se gjennomgangen av statens plikt til å beskytte barn i Sørensen, C.B, (2016): Vedlegg 1 til NOU 2016:16 Barnevern og menneskerettighetene, avsnitt 4.4. Se ellers Kilkelly, U. (2001): The Right to Respect for Private and Family Life. A Guide to Implementation of Article 8 of the European Convention on Human Rights, Human Rights Handbooks, no. 1, Council of Europe, Stang, E.G. (2015): The Child’s Right to Protection of Private life and Family Live, i Mahmoudi, S., Leviner, P.; Kaldal, A. og Lainpelto, K. (2015): Child-friendly Justice. A Quarter of a Century of the Un Convention on the Rights of the Child, Brill, Nijhoff
9Se bl.a. Ot.prp. nr. 104 (2008–2009) Om endringer i barnelova, Prop. 97 L (2009–2010) Endringer i straffeloven av 1902 mv. (skjerping av straff for drap, annen grov vold og seksuallovbrudd), Prop. 40 (2010–2011) Endringer i barnevernloven (krav til politiattester mv.), Barnas St.meld. nr. 1 (2010–2011) Om vold og overgrep mot barn, Prop. 85 L (2012–2013) Endringer i barnelova (barneperspektivet i foreldretvister), Prop. 112 L (2014–2015) Endringer i straffeprosessloven – (avhør av barn og andre særlig sårbare fornærmede og vitner), Prop. 12 S (2016–2017) Opptrappingsplan mot vold og overgrep 2017–2021.
10Nærmere om Grl. § 104, se Stang, E.G. (2015): Grunnloven § 104 – en styrking av barns rettsvern?, i Andersland, G.K. (red.): De Castbergske barnelover 1915–2015, Cappelen Damm.
11I Stang, E.G. (2007): Det er barnets sak, analyseres barnets rett til hjelpetiltak i kapittel 6, og forfatteren konkluderer med at det under noen forutsetninger eksisterer en rett også til hjelpetiltak etter bvl. § 4-4. En av disse forutsetningene er at foreldrene samtykker, og forfatteren argumenterer derfor for å åpne for å kunne pålegge hjelpetiltak.
12Sigurdsen, R. (2015) argumenterer mot en slik rettighetsfesting, og mener den ikke vil bidra til å styrke barnets rettsstilling – Sigurdsen, R.: «Rett til barneverntjenester», Tidsskrift for familierett, arverett og barnevernrettslige spørsmål (FAB) nr. 4, 2015.
13NOU 2016: 16, s. 54, jf. Generell kommentar nr. 14(2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (art. 3, para. 1), CRC/C/GC14.
14Se NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse for barns utvikling. Raundalen-utvalget foreslo å innføre et «utviklingsfremmende tilknytningsprinsipp» som skulle ha forrang framfor det biologiske prinsipp i barnevernssaker. Om diskusjonen vedrørende dette forslaget, se NOU 2016: 16 s. 48–50.
15Helsetilsynet 2012: Oppsummering av landsomfattende tilsyn i 2011 – undersøkelse og evaluering.
16«Retningslinjer om behandlingen av barnevernssaker der barn har tilknytning til andre land». Rundskriv Q-42/2015. Dette rundskrivet gir lite reell veiledning i de vanskelige spørsmålene som kan oppstå i praksis, men er stort sett en sammenstilling av det som ellers framgår av relevante lovtekster og forarbeider.
17Se f.eks. Hofman, S. (2010): Hensyn til kultur – til barnets beste? En analyse av 17 barnevernssaker om omsorgsovertakelse og plassering av minoritetsbarn, Kvinnerettslig skriftserie nr. 84, Universitetet i Oslo.
18Kjær, A. og Mossige, S. (2013): «Barnevernets henleggelser av meldinger som omhandler vold og seksuelle overgrep», Tidsskrift for familierett, arverett og barnevernrettslige spørsmål (FAB) 11 nr. 2. I 2014 ble Midtre Namdal samkommune ilagt foretaksstraff på grunnlag av alvorlige forsømmelser med hensyn til å følge opp meldinger om vold, overgrep og omsorgssvikt, Riksadvokaten 2014: Påtegningsark. Midtre Namdal samkommune – omgjøring av henleggelse – foretaksstraff, 26. november 2014.
19Bl.a. i NOU 2000: 12 Barnevernet i Norge, s. 316.
20Det såkalte Særdomstolsutvalget har foreslått å legge fylkesnemndenes funksjon inn under de ordinære domstolene. Jeg går ikke nærmere inn på dette forslaget, men viser til NOU 2017: 8.
21Se Prop. 102 LS (2014–2015) Lov om gjennomføring av konvensjon 19. oktober 1996 om jurisdiksjon, lovvalg, anerkjennelse, fullbyrdelse og samarbeid vedrørende foreldremyndighet og tiltak for beskyttelse av barn, og endringer i enkelte andre lover, og samtykke til ratifikasjon av konvensjonen, og Prop. 72 L (2014–2015) Endringer i barnevernloven (utvidet adgang til å pålegge hjelpetiltak).
22Se NOU 2016: 16 kapitlene 7 og 8.
23Se f.eks. Mona Sandbæk (2010): «Barn i inntektsfattige familier – tredje datainnsamling», i M. Sandbæk & A. W. Pedersen (red.): Barn og unges levekår i lavinntektsfamilier. En panelstudie 2000–2009, Oslo: Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA). Se også Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet 2016: Kunnskapsgrunnlag om barnefattigdom.
24Ot.prp. nr. 44 (1991–92), s. 41.
25Ot.prp. nr. 44 (1991–92), s. 43. Prop. 44 diskuterer «ansvarsovertakelse»; det ble foreslått å slå sammen fratakelse av omsorg og foreldreansvar, men dette forslaget fikk ikke flertall.
26Se f.eks. Lucy Smith (1980): Foreldremyndighet og barnerett, s. 292 flg., der Smith argumenterer for en utvidende tolkning av barnevernlovens inngrepshjemler. Barnevernloven av 1953 inneholdt ingen klar hjemmel for omsorgsovertakelse for nyfødte. Smith argumenterer for at legalitetsprinsippets strenge krav til lovhjemmel må vike av hensyn til barnet.
27Mye av denne forskningen er omtalt og vist til i NOU 2012: 5.
28Det vises her til forarbeidene til den siste endringen i barneloven § 30 tredje ledd, se Ot.prp. nr. 104 (2008–2009) Om lov om endringer i barnelova (flytting, delt bosted, samvær, vold mv.), avsnitt 6.7. Det vises også til NOU 2012: 5 som gir en god oversikt over relevant forskning.
29Om tvangsadopsjon, se Elisabeth Gording Stang (1995): Tvangsadopsjon av fosterbarn etter barnevernloven, Gyldendal, Lena Bendiksen (2008): Barn i langvarige fosterhjemsplasseringer – foreldreansvar og adopsjon, Fagbokforlaget. Per april 2017 venter 7 norske saker på behandling i EMD. Et flertall av dem gjelder tvangsadopsjon, se Marius Emberland (2016): «Det norske barnevernet under lupen», Lov og Rett nr. 6/2016. Om akuttvedtak, se Mons Oppedal (2009): Akutthjemlene i barnevernloven, Gyldendal.
30Trude Haugli (1998, 2000): Samværsrett i barnevernssaker, Universitetsforlaget, Kirsten Sandberg (2003): Tilbakeføring av barn etter omsorgsovertakelse, Gyldendal, Elisabeth Gording Stang (2007): Det er barnets sak. Barnets rettsstilling i sak om hjelpetiltak etter barnevernloven § 4-4, Universitetsforlaget, Mons Oppedal (2008): Akutthjemlene i barnevernloven, Gyldendal Akademisk, Lena Bendiksen: Barn i langvarige fosterhjemsplasseringer – foreldreansvar og adopsjon, Fagbokforlaget, og Randi Sigurdsen (2015): Tvangsplassering av barn med utfordrende atferd. En sammenlikning av regler i barnevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven og psykisk helsevernloven, Fagbokforlaget.
31Kirsten Sandberg analyserer kravene til forsvarlig omsorg i tilknytning til tilbakeføringssaker, men foretar ingen selvstendig analyse av de ulike inngrepskriteriene i § 4-12, se Sandberg, K. (2003): Tilbakeføring av barn etter omsorgsovertakelse, Gyldendal Akademisk, se særlig avsnitt 3.4, 7.5 og 7.9.
32Øivin Christiansen mfl. (2015): Forskningskunnskap om barnevernets hjelpetiltak, Uni Research og NOVA 2015, s. 246.
33Se f.eks. Olsson mot Sverige 1989.
34Bufdir 2014: Akuttarbeid i kommunalt barnevern.
35Baugerud, G.A. og Melinder, A. (2012): «Maltreated Children’s memory of Stressful Removals from Their Biological Parents», Applied Cognitive Psychology, ISSN 0888-4080, 26 (2).
36Når en kommune som Kongsberg kan redusere antall akuttplasseringer med hele 90 % ved bruk av tiltaket familieråd, betyr det at det finnes gode alternativer også i andre kommuner, for en ukjent andel av akuttvedtakene. Det er på den ene siden svært bekymringsfullt, på den andre siden gir det grunn til optimisme. Også her mangler vi forskningskunnskap – http://fontene.no/nyheter/barnevernet-i-kongsberg-reduserte-akuttplasseringer-med-90-prosent-6.47.417300.5997f1da36
37Om bruk av tvang under opphold i institusjon, se Merete Havre (2017): «Bedre rettssikkerhet for barn i barneverninstitusjon? Foreslåtte regler om tvangsbruk i NOU 2016:16», Kritisk juss nr. 1, 2017, s. 48–52.
38Dette drøftes i Stang 2007, s. 349–351.
39Forslaget bygger på Randi Sigurdsen (2015): Tvangsplasseringer av barn med utfordrende atferd, Fagbokforlaget, se s. 256, jf. NOU 2016: 16 s. 163.
40Ot.prp. nr. 44 (1991–92) s. 60. For en nærmere analyse av «alvorlige atferdsvansker», se Sigurdsen 2015, kapittel 5.
41NOU 2016: 16 s. 166.
42Saken om Ida – «Glassjenta» – i Stavanger Aftenblad 30. januar 2016 er tidenes lengste avisreportasje fra en barnevernssak og fyller hele 64 sider. Saken fikk enorm oppmerksomhet i mediene, og ble også gjenstand for en egen høring i Stortinget 10. februar 2017: http://mm.aftenbladet.no/2016/glassjenta/. Se også tilsynsrapporten fra fylkesmennene i Hordaland, Rogaland og Troms: «Dei forsto meg ikkje».Tilsynsrapport 16. september 2016, Fylkesmannen i Hordaland – https://www.fylkesmannen.no/Documents/Dokument%20FMRO/Helse%20og%20sosial/Tilsyn/Dei%20forsto%20meg%20ikkje%20-%20tilsynsrapport.pdf
43Nærmere om proporsjonalitetsvurderingen etter EMK, se Merete Havre (2015): Varetekt og proporsjonalitet – en balansetest, Cappelen Damm. Se også Merete Havre (2016): «Nyanser av grått. Hjemmelskrav for tvangsbruk med omsorgsformål i barneverninstitusjoner», i Førde, R., Kjelland, M. og Stridbeck, U. (red.): Cand.mag., cand.med., cand.jur., cand.alt, Gyldendal, s. 177–190, og Karl Harald Søvig (2015 – red.): Forholdsmessighetsvurderinger i forvaltningsretten, Fagbokforlaget.
44Se Stang, E.G. 2007, kapittel 3, der hun gjennomgår forarbeidene og departementets «snuoperasjon» på dette punkt, og argumenterer selv for en 12-årsgrense.
45Se bl.a. Fylkesmannen i Oppland (2017): Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med meldinger til barneverntjenesten og tilbakemelding til melder, samt kommunens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn og kommunens arbeid med oppfølging av barn i fosterhjem. Nordre Land kommune – Land barneverntjeneste, Helsetilsynet (rapport 1/2017): Oppsummering av landsomfattende tilsyn i 2015 og 2016 med barnevernets arbeid med meldinger og tilbakemelding til den som har meldt – Bekymring i skuffen. Se også påtegningsark fra Riksadvokaten av 26. november 2014: Midtre Namdal samkommune – omgjøring av henleggelse – foretaksstraff.
46FO – Fellesorganisasjonen for barnevernspedagoger, sosionomer, vernepleiere, velferdsvitere og studenter. Se Fagforbundet og FO (2016): Bemanningsnorm i barnevernet – faglig forsvarlig barnevern for barn og unge.
47Forslag til barnevernlov fra Barnevernsproffene. Forandringsfabrikken 2016 – http://www.forandringsfabrikken.no/wp-content/uploads/2017/02/Barnas-Barnevevernlov-mai2016-liten-versjon-kopi.pdf. Se også NOU 2016: 16 s. 40–41.
48Departements hovedargumenter mot rettighetsfesting ble redegjort for i Ot.prp. nr. 44 (1991–92) s. 6–10. Stang 2007 drøfter disse argumentene på s. 374–384.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon