Statens oppreisningsansvar ved menneskerettsbrudd

1. Innledning

Temaet for denne artikkelen er hvordan statens oppreisningsansvar ved menneskerettsbrudd skal håndteres i norsk rett.

Norge er visstnok det landet i Norden som har gått lengst i å gjennomføre internasjonale menneskerettighetskonvensjoner som norsk lov med trinnhøydenivå over alminnelig lovgivning.¹Jens Edvin A. Skoghøy, «Hvilken betydning har uttalelser av FNs menneskerettskomité og FNs barnekomité som rettskilder?» Foredrag på Nordisk høyesterettsdommerseminar 2016, se https://www.domstol.no/globalassets/upload/hret/artikler-og-foredrag/betydningen-av-uttalelser-av-menneskeretts–og-barnekomiteen–-foredrag.pdf (sist besøkt 15.3.2019). Se også Meld. St. nr. 39 (2015–2016) s. 6. Ved Grunnlovens 200-årsjubileum i 2014 fikk Grunnloven en ny menneskerettighetskatalog, hvor flere grunnleggende internasjonale menneskerettigheter sikres som lex superior foran alminnelig lovgivning, jf. Grl. del E. Men allerede ved vedtakelsen av menneskerettsloven i 1999 (mrl.) ble Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), Den internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og Den internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) gjort til norsk lov (§ 2).²Lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven, heretter også forkortet mrl.). I dag omfatter bestemmelsen i § 2 også FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen, BK) og FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (kvinnediskrimineringskonvensjonen, KDK).³BK ble tatt inn i mrl. ved lov 1. august 2003 nr. 86, mens KDK ble tatt inn ved lov 19. juni 2009 nr. 80. Etter menneskerettsloven § 3 skal konvensjonene ha forrang foran alminnelig lovgivning.

Den tydelige prioriteringen av internasjonale menneskerettigheters stilling i norsk rett, som gjennomføringen signaliserer, er imidlertid ikke fulgt opp med en like tydelig regulering av det offentliges ansvar ved brudd på menneskerettighetene. Riktignok fastsetter Grl. § 92 en plikt for staten til å sikre menneskerettighetene i egen virksomhetsutøvelse overfor borgerne og mellom private parter.⁴Se også EMK artikkel 1. EMK sikrer individer som mener sine konvensjonsrettigheter krenket, en individuell klagerett til Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD), som har kompetanse til å fortolke konvensjonen og ilegge medlemsstater erstatningsplikt for konvensjonskrenkelser. Det internasjonale overvåkningssystemet som etableres gjennom EMK, er like fullt subsidiært; den enkelte medlemsstat har primæransvaret for at konvensjonsrettighetene respekteres, jf. artikkel 1 som fastsetter at staten har plikt til å «sikre enhver innen sitt myndighetsområde de rettigheter og plikter som er fastlagt i del I i denne konvensjon». Plikten til å sikre konvensjonens rettigheter og friheter omfatter ikke kun en plikt for staten til å avstå fra konvensjonskrenkelser, men også en plikt til aktive tiltak for å hindre krenkelser, jf. EMD-1962-1474 belgisk språk. Dommen regnes som den første dommen som fastslår at staten har plikt til å ta aktive skritt for å sikre konvensjonsforpliktelsene. Statens forpliktelser omfatter også plikten til aktive skritt for å hindre at private krenker hverandre, jf. EMD-1994-24573 HRL v. France og EMD-1994-23452 Osman. Grl. § 92 lyder: «Statens myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne Grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter.» I plenumsdommen HR-2016-2554-P (Holship) uttaler førstvoterende (med tilslutning fra samtlige seksten dommere) at Grl. § 92 ikke kan forstås som en inkorporasjonsbestemmelse, men «må forstås som et pålegg til domstolene og andre myndigheter om å håndheve menneskerettighetene på det nivået de er gjennomført i norsk rett» (avsnitt 70). Sentralt i erstatningssammenheng er at bestemmelsen fastsetter en selvstendig plikt for norske domstoler til å sørge for at den alminnelige erstatningsrettens regelinnhold og regelanvendelse ikke kommer i strid med konvensjonsgrunnlagene. Men Grunnloven inneholder ikke noen egen regulering av statens erstatnings- eller oppreisningsansvar for menneskerettsbrudd.⁵I motsetning til EMK, hvor statens erstatnings- og oppreisningsansvar for brudd på sikringsplikten hjemles i EMK art. 13 og 41.

I forarbeidene til menneskerettighetskatalogen inntatt i Grunnloven del E erkjennes at selv om det enkelte ganger kan være tilstrekkelig å konstatere at det foreligger en krenkelse av menneskerettighetene, vil «en slik avgjørelse ha liten verdi hvis den ikke ledsages av et pålegg til myndighetene om å gjenopprette situasjonen eller kompensere for krenkelsen».⁶Se Dok. nr. 16 (2011–2012) Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven (heretter Rapport fra Menneskerettighetsutvalget) kapittel 14.6.1. En forsøkte derfor å formulere en regel om effektivt rettsmiddel («effective remedy») – som også innbefatter erstatnings- og oppreisningsansvar. Menneskerettighetsutvalget endte like fullt opp med ikke å foreslå grunnlovfesting av en slik rett.⁷I forarbeidene heter det blant annet at «utfordringene med å finne gode formuleringer som kan forhindre urealistiske forventninger og grunnløse søksmål, taler for at man på generelt grunnlag ikke forsøker å utdype hva som menes med «effective remedy» i Grunnloven. Det er også utvalgets mening at «effective remedy» vil være tilstrekkelig sikret gjennom domstolenes prøvingsrett, den alminnelige adgangen til å få sin sak prøvet for domstolene, og konvensjonenes krav til «effective remedy», se Rapport fra Menneskerettighetsutvalget, s. 86. Nærmere om begrunnelsen, se rapportens kapittel 14.6. Utvalget la til grunn at sammenholdt med grunnlovfesting av domstolens prøvingsrett og den enkeltes rett til å få prøvd saken sin for en uavhengig domstol ville

Kravet til effektive rettsmiddel («effective remedies») er imidlertid kun inntatt i to av de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene som er gjort til norsk lov gjennom mrl. § 2, jf. foruten EMK art. 13(jf. art. 41) også SP art. 2 nr. 3. Verken ØSK, BK eller KDK har egne bestemmelser om effektive rettsmiddel. Og selv om mange av grunnlovsbestemmelsene i menneskerettighetskatalogen har et folkerettslig forbilde i EMK, gjelder det ikke samtlige, jf. eksempelvis Grl. § 104 om barns rettigheter, som har sin parallell i BK artikkel 3. Valget om ikke å lovregulere statens erstatnings- og oppreisningsansvar ved brudd på menneskerettighetene har medført en uavklart rettstilstand. Særlig gjelder dette vårt tema i det videre – oppreisningsansvaret – som er ment å kompensere for krenkelse av den personlige integriteten, en form for ideell skade som i norsk rett krever særlig hjemmel i lov.⁹Se nærmere punkt 2.

Samtidig lar statens oppreisningsansvar ved menneskerettsbrudd seg vanskelig forankre i skadeserstatningslovens alminnelige bestemmelser. Verken skl. 2-1 om statens arbeidsgiveransvar eller den alminnelige oppreisningsbestemmelsen i skl. § 3-5 synes umiddelbart å gi tilstrekkelig hjemmel.¹⁰Se nærmere punkt 2. I det følgende skal vi se nærmere på dette hjemmelsproblemet, mulige hjemmelsgrunnlag og behovet for av rettsavklaring, jf. punkt 2–4. Dernest behandles statens oppreisningsansvar med utgangspunkt i både konvensjonsgrunnlag og Grunnlov, jf. punktene 5 og 6.¹¹Til et fullstendig bilde av statens oppreisningsansvar hører strengt tatt også en gjennomgang av de materielle menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven og de ulike konvensjonsgrunnlagene. Innenfor artikkelens rammer er en slik gjennomgang ikke mulig. Se bl.a. Erik Møse, Menneskerettigheter, Oslo 2002; Njål Høstmælingen, Internasjonale menneskerettigheter, 2. utg., Oslo 2012.

I vårt naboland Sverige har både rettsutviklingen og rettsteoriens diskusjon knyttet til statens oppreisningsansvar ved menneskerettsbrudd vært tydeligere og tidligere enn i Norge. I 2018 trådte en viktig lovendring i kraft, som i stor grad kodifiserer de ulovfestede reglene om statens erstatningsansvar for menneskerettsbrudd, som er utviklet i Högsta domstolens praksis de seneste femten år.¹²Lag (2018:23). I en diskusjon av hvordan en i Norge eventuelt kan lovregulere statens oppreisningsansvar, kan det være fruktbart å se hen til den svenske løsningen, jf. punkt 7.

2. Problemet: hjemmel for statens oppreisningsansvar ved menneskerettsbrudd

Løsningen som er lagt til grunn i forarbeidene til Grunnlovens menneskerettighetskatalog, hvor domstolene skal ta stilling til «virkningen av en eventuell krenkelse», innebærer i realiteten at domstolene får i oppgave å utvikle erstatnings- og oppreisningsansvar ved statens menneskerettsbrudd – en oppgave som for så vidt også følger av sikringsplikten i Grl. § 92.¹³Og EMK art. 1.

Domstolen står her overfor to hovedproblemer. Det første hovedproblemet knytter seg til fastleggelsen av ansvarsgrunnlag for staten i tilfellene hvor menneskerettsbrudd medfører et økonomisk tap. Spørsmålet om ansvarsgrunnlag er primært et tolkningsproblem.¹⁴Spørsmålet om EMK kan utgjøre et ansvarsgrunnlag sui generis, kommer vi tilbake til i punkt 5.2. Det synes uomtvistet at grunnlovsbestemmelsene og konvensjonene som er inkorporert gjennom menneskerettsloven, er tolkningsfaktorer som det skal tas hensyn til når innholdet i erstatningsrettslige regler fastlegges, jf. særlig fastsetting av statens arbeidsgiveransvar etter skadeserstatningsloven (skl.) § 2-1.¹⁵Som eksempel på EMKs gjennomslagslagskraft, kan nevnes Rt. 2013 s. 588 (besøksforbud). Dommen er nærmere omtalt i punkt 4 og 5.2

Statens ansvar for brudd på EMK er ikke kontroversielt. Indirekte kan også konvensjonen få betydning mellom private (indirekte horisontal virkning) ved at EMK får betydning for fastleggelsen av erstatningsrettslige reglers innhold. Tydelige eksempler fra nyere rettspraksis er Rt. 2015 s. 746 (fotballklubb) og Rt. 2014 s. 1170 (ambulansesjåfør).¹⁶For en nærmere redegjørelse, se Thorson, Damages. Se også Erling Hjelmeng, «Folkerettslig påvirkning av norsk erstatningsrett – to høyesterettsdommer», i Tidsskrift for erstatningsrett, forsikringsrett og trygderett 2016 s. 211–229 (heretter Hjelmeng). Om Kvinnediskrimineringskonvensjonen (KDK) som tolkningsfaktor, se Birgitte Hagland «Erstatningsvern ved personskade på saksområder hvor kvinner er typiske skadelidte» i Tidsskrift for erstatningsrett, forsikringsrett og velferdsrett 2018 nr. 3 s. 79–107. Spørsmålet om EMK kan ha en direkte horisontal virkning, er omdiskutert, men skal ikke behandles her fordi det vil sprenge rammene for artikkelen. Samtidig synes diskusjonen umiddelbart noe overflødig. I de fleste tilfeller er det neppe behov for en direkte horisontal virkning: De konvensjonsbestemmelsene som også kan krenkes av private, omhandler interesser som normalt også er beskyttet i nasjonal rett, og typisk belagt med både straff- og erstatningsansvar for enkeltindivider. De mest åpenbare eksemplene er kjernebestemmelsene i EMK, som omhandler retten til liv i artikkel 2, forbud på tortur i artikkel 3 og forbud mot slaveri i artikkel 4 og retten til frihet og sikkerhet i artikkel 5. Til dette kommer at staten er pliktsubjekt etter EMK art. 1. Dersom staten kan holdes ansvarlig, er det mindre behov for å holde private parter ansvarlig. Dersom staten ikke kan holdes ansvarlig, er det etter min mening vanskelig å se for seg at private parter skal holdes ansvarlig for konvensjonsbrudd så å si i statens sted.

Det andre hovedproblemet knytter seg til statens oppreisningsansvar, og er et (dobbelt) hjemmelsproblem: Oppreisningsansvaret skal som sagt kompensere for gitte typer krenkelser av den personlige integritet, gjerne omtalt som ideelle skader eller krenkelser av ikke-økonomisk art (tort og smerte). Utgangspunktet i norsk rett er at erstatning for ikke-økonomiske tap krever særlig hjemmel, jf. eksempelvis Rt. 1992 s. 1469 (leiebil).¹⁷For en generell fremstilling av ideelle tap, se bl.a. Viggo Hagstrøm og Are Stenvik, Erstatningsrett (Oslo 2015) (heretter Hagstrøm/Stenvik) punkt 3.1 og 3.2.5; Trine Lise Wilhelmsen og Birgitte Hagland, Om erstatningsrett – med utgangspunkter i tekster av Peter Lødrup (Oslo 2017) (heretter Wilhelmsen/Hagland), punkt 4.2. I norsk rettslitteratur fremheves kravet om lovhjemmel allerede av Stang, se Fredrik Stang, Erstatningsansvar, Kristiania 1919, s. 369–370. Og selv om mange menneskerettsbrudd gjerne medfører økonomiske tap, er det ikke vanskelig å se for seg at ikke-økonomiske tap som følge av ideelle skader er (minst) like aktuelt. Krenkelser av menneskeverdet – eksempelvis ved tortur, fengsling, adskillelse fra familie, tap av familiemedlemmer, trusler eller lignende – medfører gjerne ulike ideelle skader som fornedrelse, skam, traumer, angst, sinne, psykisk og fysisk smerte, uvisshet, dårligere livskvalitet eller også andre negative opplevelsesmessige konsekvenser.¹⁸Eksemplene er hentet fra EMD, jf. Elsholz v. Germany [GC], no. 25735/94, § 70, ECHR 2000-VIII; Selmouni v. France [GC], no. 25803/94, § 123, ECHR 1999-V; og Smith and Grady v. the United Kingdom (just satisfaction), nos. 33985/96 and 33986/96, § 12, ECHR 2000-IX.

Om en forsøker å forankre statens oppreisningsansvar for brudd på menneskerettighetene i norske tradisjonelle erstatningshjemler, blir det straks utfordrende: Den alminnelige hjemmelen for statens erstatningsansvar er skl. § 2-1 om arbeidsgiveransvar. Bestemmelsen forutsetter at det foreligger «skade», altså et økonomisk tap, og hjemler ikke oppreisningsansvar.

Aall og Askeland har fremhevet muligheten for å innfortolke et oppreisningsansvar i skl. § 2-1, men påpeker samtidig at det vil være «svært dynamisk i lys av tradisjonell erstatningsrett.¹⁹Jørgen All og Bjarte Askeland, «Statens oppreisningsansvar ved menneskerettighetsbrudd», Tidsskrift for erstatningsrett, forsikringsrett og velferdsrett 2017 nr. 1, s. 3–6 Etter min mening er bestemmelsen mindre egnet som hjemmel for et oppreisningsansvar. Ordlyden åpner ikke for en slik tolkning. Og selv om det kan anføres at ordlyden er lite tidsmessig, og at det kan åpne for en dynamisk tolkning, så er bestemmelsen lovteknisk svak. Det betyr at de tolkningsproblemene som er knyttet til det offentliges arbeidsgiveransvar og diskusjonen rundt den såkalte «milde culpanormen» dras med. Det er ikke en ønskelig løsning. Samtidig har Høyesteretts flertall i HR-2017-2292-A (Assistent) vist mindre vilje til å gjøre klare avvik fra ordlyden, selv om rettsutviklingen i rettspraksis kunne forsvare en slik løsning, jf. mindretallets argumentasjon.

Den alminnelige hjemmelen for oppreisningserstatning finner vi i skl. § 3-5. Bestemmelsen forutsetter kvalifisert skyld hos den ansvarlige, jf. ordlyden «[d]en som forsettlig eller grovt aktløst». I rettspraksis finner vi dommer som gir uttrykk for at bestemmelsen ikke kan tolkes utvidende eller analogisk, jf. senest Rt. 2013 s. 805 (stebarn) avsnitt 24.²⁰Dommen er nærmere omtalt i Nordhus punkt 4.1. Arbeidsgiveransvaret innebærer ikke at vi foretar en full identifikasjon mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, og det er alminnelig antatt at staten som arbeidsgiver ikke kan holdes oppreisningsansvarlig etter § 3-5.²¹I rettslitteraturen finner vi to noe ulike tilnærminger til arbeidsgiveransvaret som ansvarsfigur, det være seg som et avledet ansvar (slik hevdet bl.a. av Hagstrøm/Stenvik) eller et (uegentlig) identifikasjonsansvar (slik hevdet bl.a. av Wilhelmsen/Hagland). Uansett tilnærming synes det å være enighet om at arbeidsgiveransvaret ikke omfatter oppreisningsansvaret i skl. § 3-5, som er et personlig ansvar.

Derimot synes det forutsatt i rettspraksis at organansvaret også omfatter oppreisningsansvar, jf. Rt. 1995 s. 209, Rt. 2003 s. 1468 og Rt. 2012 s. 1062 (Tripp Trapp).²²I sistnevnte dom hjemles riktignok oppreisningsansvaret i åndsverksloven § 55 som bestemmer at oppreisningsansvar kan idømmes ved forsettlige eller grovt uaktsomme opphavsrettskrenkelser. Organansvaret innebærer kort forklart at upersonlige rettssubjekter (i vårt tilfelle staten) identifiseres med sine organer (altså storting og regjering), og ansvaret inntrer «når skadevoldelsen skyldes svikt i lederfunksjoner», jf. Rt. 2015 s. 75 (partner) avsnitt 59.²³Organansvaret er nærmere omtalt hos Hagstrøm/Stenvik punkt 6.4 og Wilhelmsen/Hagland punkt 7.5.3. I relasjon til § 3-5 innebærer en slik full identifikasjon at ledelsesorganet svarer for svikt i lederfunksjoner, som om atferden var organets egen, og dermed omfattes også ledelsesorganet av ordlyden «den som» (til tross for at vi her står overfor en juridisk person). Samtidig hjemler skl. § 3-5 kun oppreisningsansvar ved personskader og gitte straffbare personlige krenkelser dersom skadevolder har utvist kvalifisert skyld. I nedslagsfeltet organansvar/kvalifisert skyld for personskader og straffbare krenkelser vil vi neppe finne særlig mange av statens menneskerettskrenkelser. Litt enkelt sagt synes det som tradisjonell norsk erstatningsrett langt på vei mangler en alminnelig hjemmel for å ilegge oppreisningsansvar i tilfeller hvor staten ikke oppfyller sin plikt til å sikre norske borgeres materielle menneskerettigheter, jf. Grl. § 92.²⁴Se like fullt lov av 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) § 444 bokstav c og § 447, og lov av 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering (diskrimineringsloven) § 38.

3. Mulige hjemmelsgrunnlag

4. Behovet for rettsavklaring – illustrert ved rettspraksis

Hittil har vi, som nevnt, ingen høyesterettsdommer som direkte tar stilling til statens oppreisningsansvar ved brudd på Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser. Samtidig synes ikke statens oppreisningsansvar for menneskerettsbrudd å ha tiltrukket seg særlig oppmerksomhet i norsk erstatningsteori. Det kan derfor stilles spørsmål om hvilket behov vi har for rettsavklaring. Ser en hen til rettspraksis, finner en like fullt et knippe saker som er egnet til å illustrere både på hvilke områder det kan være aktuelt med oppreisningserstatning, og hvorfor det er behov for rettsavklaring.

Den første dommen det kan være grunn til å trekke frem, er en dom fra EMD. I EMD-2009-52806 Nordsjødykker II ble Norge idømt oppreisningsansvar for brudd på EMK. Kort forklart la EMD til grunn at norske myndigheter skulle ha tatt forholdsregler for å sikre nordsjødykkerne tilstrekkelig informasjon om sykdomsrisikoen ved bruk av for raske dekompresjonstabeller ved dykking. Staten hadde derfor ikke hadde oppfylt sine forpliktelser etter EMK artikkel 1 til å sikre klagernes (altså dykkernes) rett til privatliv etter art. 8. I de tilfellene hvor EMD finner konvensjonsbrudd, og vedkommende stats nasjonale rettsordning «kun tillater en delvis gjenopprettelse», bestemmer artikkel 41 at EMD kan «tilkjenne den krenkede part rimelig erstatning». Med hjemmel i artikkel 41 ble dykkerne tilkjent 8000 euro hver for ikke-økonomisk skade. I lys av kompetansefordelingen er det ikke nødvendig for EMD å komme inn på hvordan oppreisningsansvaret kan – eller snarere ikke kan – hjemles i norsk rett. Dommen kan ses som et eksempel på at statens oppreisningsansvar for informasjon som staten rettmessig besitter, men som staten rettsstridig unnlater å dele.³⁶Se Sverre Erik Jebens, «Saken om Nordsjødykkerne – EMDs dom i Viljnes mfl mot Norge», Tidsskrift for erstatningsrett, forsikringsrett og velferdsrett 2016 nr. 2, s. 105–119. Når det gjelder statens informasjonsansvar generelt, er EMDs rettspraksis omfattende og spenner over alt fra ulovlig innhenting av informasjon, jf. senest sak 58170/13, 62322/14 og 24960/15 Big Brother Watch v. United Kingdom, til informasjon som staten rettsstridig oppbevarer, jf. eksempelvis EMD-2004-30562 og EMD-2004-30566 S and Marper v. United Kingdom, og informasjon som staten rettmessig oppbevarer, men rettsstridig unnlater å beskytte på adekvat vis, jf. eksempelvis EMD-2003-20511.

Ser en hen til norsk rettspraksis, er Rt. 2013 s. 588 (besøksforbud) en dom som illustrerer at det kan være aktuelt med oppreisningsansvar for staten. Dommen omhandler i hovedsak ansvar for unnlatt myndighetsutøvelse og rekkevidden av bestemmelsene i EMK. Konvensjonens artikkel 1 pålegger medlemsstatene å sikre konvensjonens rettigheter, og staten plikter derfor blant annet å ta aktive skritt for å hindre private konvensjonskrenkelser, jf. dommens avsnitt 41. I denne saken ble staten ansett for ikke å ha oppfylt sin plikt til å beskytte en kvinne mot hennes voldelige eksmann. Eksmannen var ilagt et besøksforbud som han brøt gjentatte ganger, og politiets oppfølging av bruddene ble ansett som mangelfull. I dommen pådømmes kun spørsmålet om hvorvidt det foreligger brudd på EMK, og art. 13 blir ikke nevnt.³⁷Bjarte Askeland og Jørgen Aall, «Statens oppreisningsansvar ved menneskerettighetsbrudd», Tidsskrift for erstatningsrett, forsikringsrett og velferdsrett 2017 nr. 1, s. 3–6. I rettslitteraturen er avgjørelsen tatt til inntekt for at konvensjonsbrudd kan utgjøre et selvstendig ansvarsgrunnlag for staten, jf. særlig førstvoterendes uttalelse: «Jeg er kommet til at det foreligger ansvarsgrunnlag» (avsnitt 22).³⁸Se blant annet Hjelmeng, «Folkerettslig påvirkning», punkt 2, Wilhelmsen/Hagland punkt 2.8 og Thorson, «Damages». I nærværende fremstilling er dommen omtalt i punkt 5.2. Etter min mening viser den etterfølgende diskusjonen i rettslitteraturen at dommen – til tross for at den er tatt til inntekt for et viktig rettsutviklingstrekk – ikke i tilstrekkelig grad bidrar avklaring og transparens med hensyn til nyansering av hvorfor det blir ansvar og hva ansvaret eventuelt går ut på. Dommen kunne med fordel tydeligere redegjorde for hvordan spørsmålet om brudd på EMK forholder seg ansvarsgrunnlagene i alminnelig erstatningsrett.³⁹Ser en hen til EMD-praksis, har EMD pålagt staten oppreisningsansvar i en rekke saker hvor politiets innsats ikke har vært ansett adekvat, jf. eksempelvis EMD 2011-37715 Saygi mot Tyrkia.

Også i underrettspraksis finner vi et par dommer som er interessante.⁴⁰I tilllegg til de her omtalte dommene, kan det vises til LB-2015-145784 (Dommerfullmektig) hvor Lagmannsretten uttaler at «oppreisning etter omstendighetene kan tilkjennes av nasjonale domstoler i medhold av artikkel 13». Retten tok ikke stilling til om det forelå en konvensjonskrenkelse etter EMK artikkel 6 nr. 1, men uttaler at det uansett ikke forelå grunnlag for oppreisning idet den ankende part hadde fått tilstrekkelig oppreisning ved at Tilsynsutvalgets uttalelse. Dommen er nærmere omtalt hos Nordhus, punkt 4.2. I en dom fra Borgarting, LB-2016-8370 (vilkårlig fengsling av barn), ble staten idømt oppreisningsansvar for brudd på EMK og barnekonvensjonen. Saken gjaldt spørsmål om det var lovlig å fengsle en utenlandsk familie med barn under 15 år. Lagmannsretten kom til at utlendingsloven ga tilstrekkelig klar hjemmel, men at fengslingen lå utenfor lovens vilkår. For samtlige familiemedlemmer forelå brudd på EMK art. 8. For barna innebar fengslingen også krenkelse av EMK art. 3 og art. 5 nr. 1, av barnekonvensjonen art. 3 og art. 37, samt av Grl. § 93 annet ledd og § 94 første ledd. Det kan her være verdt å merke seg at lagmannsretten tilkjenner oppreisningserstatning uten å presisere oppreisningshjemmelen uttrykkelig. Som sagt inneholder verken Grunnloven eller barnekonvensjonen et krav til effektivt rettsmiddel, slik vi finner i EMK art. 13.⁴¹Ser en hen til praksis fra EMD, er flere avgjørelser relevante, deriblant fem saker som er helt sentrale i lagmannsrettens avgjørelse, samtlige avsagt 12. juli 2016, jf. A, B og andre mot Frankrike, (EMD-2012-11593), R.M. og M.M. mot Frankrike (EMD-2011-33201) og R.K. mot Frankrike.

Den siste saken som skal løftes frem, er en dom fra Oslo tingrett, TOSLO-2013-103468 (glattcelle), hvor staten idømmes erstatningsansvar for brudd på EMK art. 8 og 14, samt oppreisningsansvar med hjemmel direkte i EMK art. 13, jf. dommens punkt 9. En fange hadde ved to ulike opphold i politiarresten blitt holdt på glattcelle i fullstendig isolasjon over flere dager – en praksis som tingretten anså for å være utslag av en «systemsvikt» og i strid med både nasjonal rett og EMK. Interessant i vår sammenheng er hvordan tingretten hjemler oppreisningsansvaret. Tingretten legger til grunn at fordi den alminnelige oppreisningsbestemmelsen i skl. § 3-5 stiller krav om grov skyld, «er det ikke andre effektive måte å ivareta A [sic!] oppreisningskrav på, enn å vurdere kravet i henhold til EMK artikkel 13».⁴²EMD har, som sagt, lagt til grunn at et krav om grov skyld ikke harmonerer med sikringsplikten etter EMK art. 1, jf. EMD-1994-23452 Osman vs. Storbritannia, særlig avsnitt 116. Se fremstillingen i punkt 5.3.3.

Som vi ser, finnes det er rekke saker i norsk rettspraksis som etterlater usikkerhet om når, og i så fall i hvilket omfang, statens oppreisningsansvar er aktuelt. I det følgende skal vi se nærmere på om og hvordan EMK og Grunnloven kapittel E kan begrunne et oppreisningsansvar for staten ved menneskerettsbrudd.

5. Oppreisningsansvar etter EMK artikkel 13

6. Grunnloven

Som nevnt har en i forarbeidene til Grunnlovens menneskerettighetskatalog basert seg på at domstolene skal ta stilling til «virkningen av en eventuell krenkelse».⁹¹Rapport fra Menneskerettighetsutvalget kapittel 14.6.1. Se nærværende artikkel punkt 1 og 2. Domstolene får dermed i oppgave å utvikle erstatnings- og oppreisningsansvar ved statens menneskerettighetsbrudd – en oppgave som også følger av sikringsplikten i Grl. § 92.

Behovet for å etablere et oppreisningsansvar på ulovfestet grunnlag for brudd på menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven kapittel E oppstår som sagt primært for de grunnlovsbestemmelsene som ikke har sitt folkerettslige forbilde i EMK. Men også for de grunnlovsbestemmelsene som har et folkerettslig forbilde i EMK, medfører statens skjønnsmargin at en konvensjonskonform tolkning av grunnlovsbestemmelsene kan innebære diskrepans med EMDs egen praksis, og dermed behov for nasjonalt hjemlet oppreisningserstatning, særlig der Grunnloven gir et bedre vern.⁹²Særlig artikkel 8-11 er fremhevet som bestemmelser hvor statens skjønnsmargin kan føre til ulik subsumsjon, se København-erklæringen punkt 28 litra c, se https://menneskeret.dk/emner/danmarks-formandskab-europaradet (sist besøkt 15.7.2019). I rettsanvendelsen vil vi her se at medlemsstatene og EMD gjør egne verdiprioriteringer. Og uansett skjønnsmargin er det ikke gitt at tolkningen av grunnlovsbestemmelsene som er laget over samme lest som EMK, alltid vil være fullt ut konvensjonskonforme. Grunnloven er lex superior, og Høyesterett er helt tydelig når det gjelder autoritativ tolkning og utvikling av grunnlovsbestemmelsene, jf. bl.a. uttalelsene i Rt. 2015 s. 93 (Maria) om betydningen av praksis fra EMD:

Spørsmålet er om brudd på menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven kapittel E kan begrunne oppreisningserstatning på ulovfestet grunnlag. La det med en gang være sagt: En slik løsning passer dårlig inn i en norsk rettstradisjon, hvor bruk av Grunnloven som rettsgrunnlag i private tvister er ukjent, og erstatning for ideelle tap krever særlig hjemmel i lov. Like fullt kan vi gjøre tre observasjoner som gjør at et slikt ulovfestet oppreisningsansvar ikke synes fullt så fremmed. Den første observasjonen knytter seg til selve lovkravet for ideelle tap. Den andre observasjonen omhandler betydningen av en forholdsvis ny høyesterettsdom, HR-2018-1909-A (politiforklaring), mens den tredje observasjonen er knyttet til rettsutviklingen i vårt naboland Sverige.

Den første observasjonen vi kan gjøre, omhandler kravet om hjemmel i lov for erstatning av ideelle tap. I Norden synes et felles trekk ved rettsutviklingen for ideelle tap å være at domstolene i stadig større grad omskriver det en tradisjonelt vil anse som ideelle tap, til økonomiske tap, i form av gjenopprettingskostnader eller lignende. Fra norsk rettspraksis kan det vises til Rt. 2013 s. 116 (kulturminne) og Rt. 2015 s. 216 (furutrær).⁹³Bakgrunnen for saken i Rt. 2013 s. 116 (kulturminne) var at en fredet fangstgrop var blitt ødelagt i forbindelse med ombygging av en skogsvei. Staten krevet erstatning fra skogeieren for kostnader knyttet til arkeologisk utgravning av gropen og sikring av kildematerialet. Høyesterett fant det klart at staten kunne kreve erstattet utgifter til å beskytte og reparere kulturminner. Dommen inntatt i Rt. 2015 s. 216 (furutrær) omhandler hvorvidt en hytteeier kunne holdes erstatningsansvarlig for ulovlig hugst på naboeiendommen. Naboeiendommen hadde ikke fått redusert salgsverdi, men bruksnytten var redusert som følge av økt innsyn på tomten. Førstvoterende la til grunn at «nødvendige og påregnelige utgifter til gjenoppretting» skulle erstattes, og erstatning ble fastsatt med utgangspunkt i behov for å reetablere innsynsvern og skogsfølelse. Observasjonen er interessant fordi det i lys av denne rettsutviklingen kan stilles spørsmål om en i realiteten har forlatt et absolutt krav om særlig hjemmel i lov for ideelle tap. Ser en nærmere på hva slags type ideelle tap som typisk lar seg omskrive til oppreisningskostnader, vil en observere at en slik omskriving enklere lar seg gjøre der det ideelle tapet er knyttet til andre interesser enn den personlige integritet, det være seg ting, eiendom eller ferie.⁹⁴For en grundig fremstilling i svensk rett, se Håkan Andersson, Ersättningsproblem, Iustus Förlag 2017 (heretter Andersson), kapittel 5. Etter min mening er det vanskelig å få tak i hva som skal være den gode begrunnelsen for at lovkravet skal opprettholdes fullt ut for statens menneskerettsbrudd, dersom det er slik at domstolene i praksis kan omskrive andre typer ideelle tap hvor beskyttelsesbehovet er lavere.

Den andre observasjonen knytter seg til en nyere høyesterettsavgjørelse, HR-2018-1909-A (politiforklaring). Spørsmålet er hvilket bidrag dommen kan gi til diskusjonen om bestemmelsene i Grunnloven kapittel E kan danne grunnlag for statens oppreisningsansvar. Saken gjaldt bl.a. spørsmål om lagmannsrettens domsgrunner krenket utskyldspresumsjonen i Grl. § 96 annet ledd som fastsetter at «[e]nhver har rett til å bli ansett som uskyldig inntil skyld er bevist etter loven». Høyesterett kom til at deler av lagmannsrettens uttalelser krenket uskyldspresumsjonen fordi de «var utformet på en måte som isolert sett skaper tvil om frifinnelsen av A for forsettlig voldtekt var riktig», jf. avsnitt 66. Samtidig ble krenkelsen ansett som reparert «ved at Høyesterett konstaterer den». Det var derfor ikke nødvendig å oppheve lagmannsrettens avgjørelse av det sivilrettslige kravet. Førstvoterende uttalte at hun samtidig fant det «riktig at krenkelsen og reparasjonen av denne fremgår av domsslutningen, selv om dette ikke tidligere har vært praksis i Høyesterett», jf. avsnitt 66. Dommen er den første rene fastsettelsesdommen for grunnlovskrenkelse hvor krenkelsen anses som reparert gjennom Høyesteretts behandling av saken.⁹⁵Bestemmelsen bygger bl.a. på EMK art. 6 nr. 2, jf. avsnitt 42 med videre henvisning til Rt. 2014 s. 1292. I høyesterettspraksis finner vi flere avgjørelser hvor spørsmålet om lagmannsrettens pådømmelse av erstatningskrav i straffesaker krenker uskyldspresumpsjonen i EMK art. 6 annet ledd, hvor det blir lagt til grunn som tilstrekkelig rettsmiddel at en konvensjonskrenkelse begått i domstolsbehandlingen ble rettet ved ankeinstansen, jf. Rt. 2003 s. 1671, Rt. 2004 s. 970, Rt. 2007 s. 40, Rt. 2008 s. 1292 og senest HR-2018-1783-A. I sistnevnte sak kom Høyesterett til at krenkelsen «ikke avhjelpes bare ved at Høyesterett konstaterer den». Lagmannsrettens dom ble derfor opphevet så langt den gjaldt det sivilrettslige kravet. I tidligere rettspraksis finner vi flere avgjørelser hvor det er lagt til grunn som tilstrekkelig rettsmiddel at en ankeinstans retter en konvensjonskrenkelse begått i domstolsbehandling.⁹⁶Sakene omhandler spørsmålet om lagmannsrettens pådømmelse av erstatningskrav i straffesaker krenker uskyldspresumpsjonen i EMK art 6 annet ledd, jf. Rt. 2003 s. 1671, Rt. 2004 s. 970, Rt. 2007 s. 40, Rt. 2008 s. 1292 og senest HR-2018-1783-A. I sistnevnte sak kom Høyesterett til at krenkelsen «ikke avhjelpes bare ved at Høyesterett konstaterer den». Lagmannsrettens dom ble derfor opphevet så langt den gjaldt det sivilrettslige kravet [BH1]. Politiforklaring-dommen er imidlertid den første avgjørelsen hvor Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser i kapittel E anvendes selvstendig ved siden av EMK.

Bestemmelsen i Grl. § 96 annet ledd bygger direkte på tilsvarende bestemmelse i EMK art. 6 nr. 2.⁹⁷Jf. Rapport fra Menneskerettighetsutvalget, s. 130, og Innst. 186 S (2013–2014) s. 24. Fra rettspraksis kan nevnes HR-2018-1783-A avsnitt 23, HR-2018-1909-A avsnitt 42 med videre henvisning til Rt. 2014 s. 1292 avsnitt 14. I lys av grunnlovsbestemmelsens folkerettslige forbilde synes det relevant å spørre om domstolene i de tilfellene hvor grunnlovskrenkelsen ikke lar seg reparere gjennom domstolsbehandling av saken, men hvor krenkelsen er av en slik art at reparasjon fordrer oppreisning, kan ilegge statens oppreisningsansvar på ulovfestet grunnlag for brudd på Grunnloven kapittel E? Argumenter knyttet til rettssikkerhet, rettferdighet og konsistens tilsier etter min mening at rettstilstanden for statens oppreisningsansvar ved brudd på menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven bør være lik, uavhengig av folkerettslig grunnlag. En kan dermed argumentere med at den store tettheten av grunnlovsbestemmelser med EMK-rettslige forbilder medfører at resterende grunnlovsbestemmelser «dras med» som en rasjonell konsekvens, slik at det bør være mulig å ilegge et oppreisningsansvar for alvorlige brudd på grunnlovsbestemmelsene, uansett folkerettslig forbilde.

I et nordisk perspektiv – hvor rettstilstanden hva gjelder «konstitusjonell» erstatningsrett og hjemmelskravet for erstatningsansvar ved ideelle tap, tradisjonelt har vært tilnærmet lik den norske – er en tredje observasjon interessant: I svensk rett har det allerede tvunget seg frem en løsning hvor Högsta domstolen med utgangspunkt i regeringsformens bestemmelser har ilagt staten oppreisningsansvar på ulovfestet grunnlag.

I Sverige har Högsta domstolen ilagt staten oppreisningsansvar ved menneskerettsbrudd med hjemmel direkte regeringsformen (RF) jf. NJA 2014 s. 323.⁹⁸Dommen er svært mye diskutert i svensk rettslitteratur. I den svenske debatten er også en annen dom helt sentral, NJA 2014 s. 332, hvor HD med hjemmel direkte i RF tilkjenner erstatning for rådighetsinnskrenkninger. Et antall fiskere hadde lidd økonomisk tap som følge av restriksjoner på fisket i et gitt geografisk område. For en grundig fremstilling av den svenske rettsutviklingen og tilhørende diskusjon, se Jan Kleinemann, «Konstitutionell skadeståndsrätt», Juridisk Tidskrift 2018–19 nr. 1, s. 23–40. Se også Andersson, særlig punkt 5.14. I dommen ble den svenske staten holdt oppreisningsansvarlig for overtredelse av forbudet i RF 2. kap. 7 § annet ledd, som bestemmer at ingen svensk statsborger kan fratas sitt statsborgerskap. Til tross for manglende lovhjemmel var en svensk statsborger fratatt statsborgerskapet sitt ved en administrativ beslutning – i form av en omregistrering fra svensk til britisk statsborger i det svenske folkeregisteret.

Borgeren dette gjaldt var født i USA innenfor ekteskapet mellom en svensk og en britisk statsborger. Dermed ble det lagt til grunn at han hadde svensk far; han ble tildelt svensk statsborgerskap fra fødselen av. Da borgeren nådde myndighetsalder, og hadde bodd i Sverige i om lag ti år, ble han fratatt statsborgerskapet. Til grunn for beslutningen lå en tingrettsdom som fastslo at den utpekte svenske faren ikke var biologisk far. Borgeren ble derfor registrert som britisk statsborger, slik som sin britiske mor, uten selv å ha anmodet om en omregistrering.

Högsta domstolen tar utgangpunkt i selve krenkelsen og påpeker at et brudd på forbudet i RF 2. kap. 7 § innebærer at staten «bryter mot den grundläggande skyldigheten i det rättsliga förhållande som medborgarskapet utgör. En sådan överträdelse har skadeverkningar som inte låter sig värderas efter en allmän måttstock» (avsnitt 8). Etter å ha konstatert at det ikke finnes særskilt lovhjemmel for å ilegge erstatningsansvar for ideell skade ved overtredelse av RF 2. kap. 7 § annet ledd, legger HD til grunn at krenkelsen er «av sådant slag att övervägande skäl talar för att ideellt skadestånd ska kunna dömas ut av domstol» (avsnitt 9).⁹⁹Når det gjelder selve erstatningsutmålingen, viser HD at verken nasjonale normer eller normer utviklet for «bestämning av den ersättning som ska utgå för ideell skada vid brott mot Europakonventionen», kan overføres direkte (premiss 10). Utgangspunktet for vurderingen må derfor være «etiska och sociala värderingar baserad skönsmässig bedömning av den skada som typiskt sett kan anses ha uppkommit. Vid den bedömningen bör beaktas de syften som motiverar att ersättning ska utgå samt överträdelsens varaktighet» (premiss 11). Domsgrunnene er konkret utformet, og det vi her står overfor, «utgör en överträdelse av den ett sådant avsteg från statsskickets grunder att överträdelsen även bör kunna åberopas av den enskilde som grund för skadeståndsskyldighet för staten» (avsnitt 8). Hvilken prejudikatsvirkning dommen kan tillegges, er dermed usikkert. Samtidig er det klart at Högsta domstolen ikke vil gå av veien for på ulovfestet grunnlag å ilegge et oppreisningsansvar i tilfeller hvor en står overfor krenkelse av helt grunnleggende menneskerettigheter.

I lys av Grl. § 92 og de norske forarbeidsuttalelsene til menneskerettighetskatalogen, om at domstolene skal «ta stilling til virkningen av en eventuell krenkelse i den aktuelle sak»,¹⁰⁰Rapport fra Menneskerettighetsutvalget, kapittel 14.6.1. er det etter min mening ikke vanskelig å se for seg at en tilsvarende løsning vil tvinge seg frem dersom en grunnlovskrenkelse ikke lar seg reparere gjennom domstolsbehandling av saken – hvor Høyesterett på ulovfestet grunnlag, med støtte i eventuelle folkerettslige forbilder og forarbeider, ilegger oppreisningsansvar.

Et fullstendig bilde av den svenske rettstilstanden hva gjelder statens oppreisningsansvar for menneskerettsbrudd, fordrer like fullt at en tar i betraktning skadeståndslagens (SkL) nye lovbestemmelser om overtredelse av EMK. Som påpekt av bl.a. Bengtsson innebærer lovendringene, som trådte i kraft 1. april 2018, langt på vei en kodifisering av gjeldende rett, slik den er utviklet av Högsta domstolen de siste 15 år.¹⁰¹Bertil Bengtsson, «Skadestånd vid överträdelse av Europakonventionen – den nya lagstiftningen», Svjt 2018 s. 93–127, særlig punkt 2. Også i norsk rett er tiden etter min mening overmoden for en diskusjon av om og hvordan statens oppreisningsansvar ved menneskerettsbrudd bør lovreguleres.¹⁰²Tilsvarende er fremhevet av Aall og Askeland; se Jørgen All og Bjarte Askeland, «Statens oppreisningsansvar ved menneskerettighetsbrudd», Tidsskrift for erstatningsrett, forsikringsrett og trygderett 2017 nr. 1, s. 3–6. Dersom en tar de mange implikasjonene ved dagens rettstilstand i betraktning, med et konglomerat av konvensjonsgrunnlag og grunnlovsbestemmelser som mulig grunnlag for et oppreisningsansvar, er det viktigste spørsmålet etter min mening hvordan en lik rettstilstand for menneskerettsbrudd best sikres – eller formulert på en annen måte: Hvordan kan en svare på behovet for en egen oppreisningsbestemmelse?

7. Løsningsforslag – en ny bestemmelse i skl. § 3-5a?

Rettstilstanden er uklar, både på europeisk og nasjonalt nivå. Hva som kreves for at oppreisningserstatning skal anses som nødvendig for effektivt å kompensere for statens menneskerettsbrudd, og hvilke retningslinjer som kan oppstilles for operasjonaliseringen av et oppreisningsansvar, lar seg til en viss grad utlede av EMDs praksis om artikkel 13 sammenholdt med artikkel 41. Artikkel 13 må like fullt kunne karakteriseres som en bestemmelse med uklart innhold, og føringene fra EMD er at konvensjonskrenkelsene i størst mulig grad skal rettes på nasjonalt plan, se punkt 3.2.¹⁰³Medlemslandene har primæransvaret for å sikre at konvensjonens bestemmelser etterleves. Ordningen er basert på det alminnelige folkerettslige prinsippet om subsidiaritet, se nærværende fremstilling fotnote 29 Når EMD i større grad enn tidligere sikter seg inn mot å innta en prosessuell rolle, betyr det samtidig at en i norsk rett ikke kan basere seg på at rettsutviklingen hva gjelder oppreisningsansvar for statens menneskerettsbrudd, skal skje på europeisk plan. Hovedansvaret for rettsutviklingen er nasjonalt.

Hvilken rettsvirkning som kreves ved brudd på bestemmelsene i Grunnlovens menneskerettighetskatalog, jf. del E, synes avhengig av hvilket konvensjonsgrunnlag som utgjør bestemmelsens folkerettslige forbilde. Det vil si at borgere som mener sine rettigheter eller friheter krenket, er henvist til å finne frem i et svært sammensatt rettskildemateriale hvor grunnlovsbestemmelsene, tolket i lys av eventuelle tilhørende folkerettslige forpliktelser, blir bestemmende for om det foreligger et grunnlovs- og eller konvensjonsbrudd (materielle rettigheter og statens plikter), mens rettsvirkningen enten må forankres i et konvensjonsgrunnlag eller eventuelt oppstilles på ulovfestet grunnlag med utgangspunkt i Grunnloven. Som vist i punkt 6 kan sistnevnte løsning tvinge seg frem. Utover at det er et reelt behov for å forenkle rettstilstanden, og at pedagogiske hensyn tilsier lovfesting, kan det fremheves ytterligere tre grunner til at rettstilstanden er lite tilfredsstillende: For det første anses oppreisning å kreve hjemmel i lov, og kravet om grov uaktsomhet slik det følger av skl. § 3-5 i realiteten er underkjent av EMD, se punkt 5.3.3. Opphøyelsen av menneskerettighetene til grunnlovsnivå burde forplikte statens myndigheter til å gi en lovbestemmelse om oppreisning, slik at ikke domstolene blir sittende med en svært krevende hjemmelsutfordring.

For det andre synes et oppreisningsansvar å aktualiseres i de tilfellene hvor krenkelsen er av en så alvorlig art og grad at den ikke lar seg reparere «ved at Høyesterett konstaterer den», jf. HR-2018-1909-A (politiforklaring) avsnitt 66. Etter min mening bør enkeltmennesker som er utsatt for denne typen krenkelser, slippe den personlige og økonomiske belastning som det vil innebære å bringe en sak inn for domstolene, vel vitende om at rettstilstanden er usikker, og at behovet for rettsavklaring kan tilsi at saken må hele veien gjennom et omfattende domstolsapparat, slik at Høyesterett kan få anledning til å ta stilling til spørsmålet.¹⁰⁴Det er like fullt ikke gitt at dette vil være nødvendig, jf. LB-2016-8370 og TOSLO-2013-103468 (glattcelle). Staten ved Regjeringsadvokaten har i disse sakene valgt ikke å anke over oppreisningsspørsmålet til tross for uavklart rettstilstand for statens oppreisningsansvar. Til dette kommer at oppreisningsbeløpene det her er tale om, er såpass begrensede at det ikke er regningssvarende å hyre inn advokat for å føre saken gjennom tre rettsinstanser til et usikkert resultat. Det kan stilles spørsmål om en slik rettstilstand fyller alminnelige krav til forutberegnelighet og rettssikkerhet.

For det tredje, dersom en ser hen til Grunnlovens forarbeider, samt til det svenske lovgivningsarbeidet og den erstatningsteoretiske diskusjonen som ligger til grunn for endringene av skadeståndslagen i Sverige, synes det som formuleringen av god regulering er rettsteknisk vanskelig.¹⁰⁵I forarbeidene til den norske Grunnloven blir det blant annet påpekt at «utfordringene med å finne gode formuleringer som kan forhindre urealistiske forventninger og grunnløse søksmål, taler for at man på generelt grunnlag ikke forsøker å utdype hva som menes med «effective remedy» i Grunnloven», se Rapport fra Menneskerettighetsutvalget, s. 86. Etter min mening er redselen for at en bestemmelse om oppreisningsansvar kunne virke prosessdrivende, adekvat. En slik frykt er neppe en god nok begrunnelse for at skal unnlate å tydeliggjøre retten til oppreisningserstatning ved alvorlige menneskerettskrenkelser. Hensynet til rettssikkerhet og rettslikhet tilsier etter min mening at en bør lovregulere ansvaret. Slik jeg ser det, er det uheldig om lovgiver overlater til domstolene å utvikle gode regler som i et lovarbeid har vist seg vanskelig å formulere.

Spørsmålet blir så hvordan en regel skal formuleres. I svensk rett har en formulert en regel som innebærer at oppreisningserstatning ved krenkelse av EMK kun skal utgå «i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen», jf. SkL 3 kapittel, 4 §.¹⁰⁶Lag (2018:23). SkL 3 kapittel, 4 § lyder i sin helhet slik: «Staten eller en kommun ska ersätta 1. personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada och skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 §, om skadan uppkommit till följd av att den skadelidandes rättigheter enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har överträtts från statens eller kommunens sida, och 2. annan ideell skada som uppkommit till följd av en sådan rättighetsöverträdelse. Skadestånd enligt första stycket ska endast utges i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen.» Videre bestemmer SkL 5 kap. 8 § at oppreisningserstatningen «bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till överträdelsens art och omständigheterna i övrigt». Bestemmelsen fanger etter min mening godt essensen av de folkerettslige forpliktelsene som følger av EMK.

Den svenske reguleringen omfatter kun brudd på EMK. Etter min mening har vi i Norge et noe annet behov: All den tid vi har valgt å løfte menneskerettighetene inn i Grunnloven, og det gjelder et særlig lovkrav for oppreisningserstatning, bør vi ha en alminnelig lovbestemmelse som hjemler oppreisningserstatning både ved brudd på Grunnlovens menneskerettighetskatalog og konvensjonsgrunnlagene som følger av menneskerettsloven – og om ikke for samtlige konvensjonsgrunnlag, så iallfall i den utstrekning konvensjonene selv har en slik bestemmelse. Det vil si EMK og SP. Og så lenge de fleste av Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser har et folkerettslig forbilde i EMK, synes konvensjonsforpliktelsene som følger av EMK, å danne en fornuftig ramme for hvordan dette best reguleres, selv om statens skjønnsmargin gir et visst spillerom. Det er selvsagt opp til norsk lovgiver å finne gode formuleringer av en eventuell oppreisningsbestemmelse. Men et forsøk på å formulere en tilsvarende norsk bestemmelse i skadeserstatningsloven kan lyde:

Menneskerettsbrudd vil ofte ikke føre til økonomisk tap, og ikke sjelden vil oppreisning dermed være den eneste aktuelle formen for erstatning. Foreløpig gir norsk rett langt klarere hjemmel for den mindre praktiske form for erstatning (økonomisk tap) enn for den mest praktiske formen (ikke-økonomisk tap). Ved å lovregulere statens oppreisningsansvar ved menneskerettsbrudd vil lovgiver komme nærmere sitt eget uttalte formål om at Grunnlovens menneskerettighetskatalog skal ha «reell betydning for den som mener seg krenket».¹⁰⁷Rapport fra Menneskerettighetsutvalget, s. 83.