Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Insentivvirkninger av arbeidsinntektsjusteringen ved uføretrygd

Phd-stipendiat

Stipendiat i trygderett ved Universitetet i Bergen

Forfatteren undersøker ved hjelp av en rettsøkonomisk modell hvilke insentivvirkninger som inntrer som følge av folketrygdlovens regler om avkortning av uføretrygd der den uføre har inntekt fra arbeid. Uføretrygden skal avkortes etter mottagerens kompensasjonsgrad, som avhenger av vedkommendes inntekt før uførhet. Personer med lav inntekt før uførhet vil ha høy kompensasjonsgrad, og vil dermed få stor avkortning av sin uføretrygd. Personer med høy inntekt før uførhet får lavere avkortning. Effekten forsterkes betraktelig når det også tas hensyn til nettovirkning etter skatt. Med modellens forutsetninger og reglenes bruttovirkning lagt til grunn kommer den uføre til å utnytte sin restarbeidsevne frem til inntekten utgjør noe over 70 % av inntekt før uførhet. Med reglenes nettovirkning tatt i betraktning er det tvilsomt om uføre i praksis vil ha insentiver til å utnytte restarbeidsevnen forbi inntektsgrensen på 0,4 ganger folketrygdens grunnbeløp. Forfatteren nevner enkelte forslag til justeringer av regelen, som kan tenkes å gi andre og bedre insentivvirkninger.

Nøkkelord: trygderett, rettsøkonomi, uføretrygd, insentivvirkninger ved samtidig arbeid

1. Innledning

1.1 Emnet

Med virkning fra 1. januar 2015 ble reglene for uførestønad i folketrygdloven endret. I tillegg til at navnet ble endret fra uførepensjon til uføretrygd, ble blant annet reglene for hvordan stønaden påvirkes av mottagerens arbeidsinntekt endret. Fra å gjøre en revurdering av mottagerens permanente uføregrad idet arbeidsinntekten passerte fastsatte inntektsgrenser, skulle uførestønaden justeres krone for krone og måned for måned etter en kompensasjonsgrad fastsatt for hver enkelt mottager. Formålet med endringen var å legge bedre til rette for at uføres restarbeidsevne kunne utnyttes. Hvorvidt reglene ville ha en slik effekt, var omdiskutert allerede da de ble vedtatt og trådte i kraft. Høsten 2018 har problemstillingen vært aktualisert ved en rekke oppslag i pressen,1 der uføretrygdede som arbeider, ender opp med å tape penger på dette. De har vist til at nettoutbyttet av arbeidsinntekten er lavt, og at det å arbeide medfører ekstra kostnader de ikke ville hatt om de lot være, for eksempel til reiseutgifter til arbeidsstedet.

Denne artikkelen forsøker å undersøke insentivvirkningene i de nye reglene om arbeidsinntektsjustering ved uføretrygd ved hjelp av en rettsøkonomisk modell. Modellen viser hvilket økonomisk utbytte den uføre har av ulike mengder arbeid, og inkorporerer pengeekvivalenter for også å kunne vurdere andre faktorer, spesielt betydningen av risikoen for nedgang i økonomisk utbytte. I tillegg vises det til enkelte mulige justeringer av regelen, som med grunnlag i modellens forutsetninger vil gi andre og potensielt bedre insentiver til å utnytte restarbeidsevne.

Artikkelen er basert på forfatterens masteroppgave i rettsvitenskap, inngitt ved Universitetet i Oslo høsten 2014.2 I oppgaven ble insentivvirkningene av reglene som gjaldt før og etter 1. januar 2015, sammenlignet. Foreliggende artikkel undersøker primært insentivvirkningene av reglene slik de lyder etter denne datoen, men omtaler kort de tidligere reglene for sammenligning.

1.2 Om utmåling av uføretrygd

Uføretrygd innvilges og utmåles etter reglene i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) kapittel 12. Kort og overfladisk oppsummert kreves etter folketrygdloven § 12-5 til § 12-7 at mottagerens evne til å utføre inntektsgivende arbeid – inntektsevne – er varig nedsatt med minst halvparten. Det må foreligge varig sykdom, skade eller lyte som medfører en varig funksjonsnedsettelse av slik art og grad at den utgjør hovedårsak til denne nedsatte inntektsevnen. Videre kreves før innvilgelse av uføretrygd at det er gjennomført hensiktsmessig medisinsk behandling for å bedre arbeidsevnen, og at arbeidsrettede tiltak er forsøkt – med mindre åpenbare grunner tilsier at slike tiltak ikke er hensiktsmessige.

Mottageren får fastsatt en uføregrad ved at NAV sammenligner inntektsevnen før og etter tidspunktet der uførheten inntrådte og inntektsevnen falt bort. Dette tidspunktet kalles uføretidspunktet. Dersom inntektsevnen er falt helt bort, settes uføregraden til 100 %. Delvis bortfall av inntektsevnen gir tilsvarende lavere uføregrad. Se folketrygdloven §12-8 til § 12-10 om dette. «Inntekt før uførhet» vil i en del sammenhenger i artikkelen forkortes til IFU.

Hva den enkelte får i uføretrygd, avhenger for det første av vedkommendes beregningsgrunnlag. Dette fastsettes etter mottagerens pensjonsgivende inntekt de fem siste år før uføretidspunktet, der de tre beste inntektsårene legges til grunn. Dersom inntekten var lavere enn 3,3 ganger folketrygdens grunnbeløp (G) for en person med ektefelle/samboer, eller 3,5 G for en enslig, brukes disse verdiene i stedet for vedkommendes faktiske inntekt. Årsinntekt høyere enn 6 G tas ikke med i beregningsgrunnlaget. Uføretrygden utmåles til 66 % av beregningsgrunnlaget, jf. folketrygdloven § 12-13 og § 12-11.

For det annet nedjusteres uføregraden tilsvarende dersom uføregraden er lavere enn 100 %, eller mottageren har kortere trygdetid enn 40 år, jf. folketrygdloven § 12-10 og § 12-12. Minste ytelse er likevel 2,28 G for person med ektefelle/samboer og 2,48 G for enslige, jf. folketrygdloven § 12-13.3

1.3 Justering av uføretrygd ved samtidig arbeidsinntekt

Det kan tenkes mange årsaker til uførhet. For noen vil det være aktuelt å utføre noe inntektsgivende arbeid selv om denne inntektsevnen ikke er stabil nok eller forutsigbar nok til å kunne regnes med på fast basis. Andre vil kun være delvis ufør, og ha en mer stabil restarbeidsevne i behold. For enkelte mottagere av uføretrygd vil det dermed kunne være aktuelt å ha arbeidsinntekt ved siden av uføretrygden.

Folketrygdloven § 12-14 bestemmer at mottageren av uføretrygd kan ha en arbeidsinntekt på 0,4 G per år uten at uføretrygden skal reduseres. Dersom denne inntektsgrensen overskrides, skal uføretrygden reduseres etter en kompensasjonsgrad. Kompensasjonsgraden fastsettes ved at vedkommendes uførestønad ved uføregrad på 100 % deles på vedkommendes fastsatte inntekt før uførhet, jf. folketrygdloven § 12-10. For langt de fleste vil kompensasjonsgraden dermed utgjøre 66 %. Mottagere med så lav inntekt før uførhet at de mottar en minsteytelse, får utbetalt forholdsmessig mer i uføretrygd enn de hadde i inntekt før uførhet. Disse har dermed en høyere kompensasjonsgrad. På grunn av minstesatsene for inntekt før uførhet på 3,3 G og 3,5 G vil kompensasjonsgraden likevel aldri bli høyere enn 70,86 %. Mottagere med inntekt før uførhet høyere enn den øvre grensen på 6 G får dekket forholdsmessig mindre av sin inntekt før uførhet og har dermed en lavere kompensasjonsgrad.

Hvis arbeidsinntekten et år overskrider 0,4 G, skal uføretrygden altså reduseres med kompensasjonsgraden. Dersom kompensasjonsgraden for eksempel er 66 %, skal uføretrygden reduseres med 66 % av arbeidsinntekten. En arbeidsinntekt på 10 000 kroner etter at inntektsgrensen er overskredet, vil medføre at 6 600 kroner av uføretrygden faller bort. Den uføretrygdede sitter dermed igjen med et nettoutbytte på 4 400 kroner (før skatt – se senere om dette).

Folketrygdloven § 12-10 annet ledd bestemmer at den fastsatte uføregraden ikke skal endres selv om uføretrygden reduseres grunnet inntekt. Det innebærer at den uføretrygdede vil ha sin fastsatte uføregrad og uføretrygd å falle tilbake på dersom arbeidsinntekten faller bort. Dette gjelder likevel ikke der inntekten overstiger 80 % av inntekt før uførhet, jf. folketrygdloven § 12-14 tredje ledd. Vedkommende kan likevel beholde en hvilende rett til sin uføregrad i inntil fem år dersom det før overskridelsen søkes om dette, jf. folketrygdloven § 12-10 tredje ledd.

2. Insentivvirkninger av helserelaterte stønadsordninger

Det er gjort enkelte undersøkelser av hva som påvirker mennesker til å gå fra arbeid til uførhet, og fra uførhet og tilbake i arbeid. Det nevnes at denne oversikten ikke er ajourført etter høsten 2014. Det må likevel være grunn til å tro at de omtalte momentene fremdeles er gyldige.

I omtalen av hva som gjør at mennesker beveger seg inn i og ut av stønadsordninger, vil spesielt to begreper bli brukt. Det første begrepet er risikofaktor. Med risikofaktor menes en omstendighet som gjør at et individ har større eller mindre sannsynlighet for å bli ufør, for eksempel inntekt før uførhet, utdannelse, kjønn, alder, medfødte helseproblemer mv. Dette blir noen steder omtalt som «individuelle kjennetegn».4 Det andre begrepet er insentiv. Med insentiv menes en faktor som påvirker individer til å gjøre andre ting enn de ellers ville gjort. Eksempler her kan være sosial påvirkning, hvor stor lønn man får for utført arbeid, lovgivning for kombinasjon av stønad og arbeid, mv. Andre steder er noe tilsvarende omtalt som «ytre rammebetingelser».5

Det finnes et utall risikofaktorer og insentiver som påvirker mennesker som går inn i og ut av uføreordningen. For denne artikkelen vil det relevante spørsmålet være om og i hvilken grad økonomiske insentiver kan være en av disse påvirkningsfaktorene.

Bratberg (2000) har tatt for seg insentivvirkninger i helserelaterte stønadsordninger i et arbeid på vegne av Sosial- og helsedepartementet. Der fremholdes det at prosessene som ligger bak uføretrygding, er «svært komplekse»,6 og at det er vanskelig å opparbeide «konkret kunnskap»7 om disse. De mener det er et langt stykke igjen til empirisk forskning er i stand til å «sortere ut effekter av individuelle valg og fysiske, sosiale og økonomiske rammevilkår».8 Allikevel konkluderer de med at høy kompensasjonsgrad i trygden øker søkning til trygd og reduserer sysselsettingen. De mener at økonomiske insentiver «spiller en rolle»9 for tilstrømningen til uføretrygden, og at spørsmålet ikke er «om» uføretrygdens utforming påvirker tilstrømningen, men «hvor stor» påvirkningen er, og på hvilken måte den virker.10

I St.meld. nr. 9 (2006–2007) finnes et eget kapittel 8 om økonomiske insentiver i inntektssikringssystemet. Her tas det forbehold om at det er «stor usikkerhet»11 knyttet til i hvor stor grad økonomiske insentiver påvirker tilstrømningen til de ulike ordningene. Størst effekt har de antageligvis for dem som tjener lite eller ingenting fra før. Samtidig menes det også at jo høyere den reelle kompensasjonsgraden i stønadsordningen er, desto svakere er de økonomiske insentivene til å arbeide fremfor å forbli stønadsmottager. Og tilsvarende motsatt vei: Dersom nettoinntekten i liten grad endres når arbeidsinnsatsen økes, vil de økonomiske insentivene til å arbeide fremfor å forbli stønadsmottager være svake. For å ivareta hensynet til «riktige» økonomiske insentiver bør helheten i systemet, også inkludert skattesystemet, utformes slik at det alltid lønner seg mer å arbeide enn å motta stønad.

I en rapport fra Statistisk sentralbyrå er konklusjonen at mange trygdede vil arbeide dersom de økonomiske insentivene forsterkes.12 Rapporten bygger på et prøveprosjekt med grunnlag i reglene som gjaldt før 1. januar 2015, der avkortningen ved overskridelse av inntektsgrensen på 1 G ble fjernet.

For langt de fleste må det likevel antas at økonomiske insentiver er av mindre betydning. St.meld. nr. 9 (2005–2006) tar utgangspunkt i at påvirkning av individuell adferd i stor grad vil avhenge av i hvilken grad den enkelte står overfor reelle valgmuligheter.13 Insentiver vil ha størst effekt der den man forsøker å påvirke, faktisk har flere alternativer å velge mellom. Dersom man for eksempel har så dårlig helse at man uansett ikke vil klare å arbeide, vil en forbedring av de økonomiske insentiver ha liten effekt.

De fleste (93 %) som forlater uføreordningen, gjør dette på grunn av overgang til alderspensjon eller ved død.14 Det er altså få som går fra uførhet og tilbake i arbeid. I 2008 skyldtes 4,6 % av avgangen fra uførestønad overgang til arbeid, mens andelen var sunket til 1,8 % i 2012. Det er ingen åpenbar forklaring på nedgangen, men det er antatt at det kan være vanskeligere å få jobb, at personsammensetningen i uføreordningen har endret seg i takt med befolkningsaldringen, og at pensjonsreformen fra 2011 som gir rett til pensjon fra fylte 62 år, gjør at flere som tidligere ville tatt arbeid, i stedet tok ut alderspensjon.15

En studie fulgte alle nye uførepensjonister over en femårsperiode fra 2008 til 2012. Her fant man at 1 408 av 9 766 uførepensjonister var registrert i arbeid etter fem år. Flesteparten av disse mottok uførestønad i tillegg. Mer enn 70 % av dem hadde jobb også idet de ble uførepensjonerte. Ved utgangen av femårsperioden var 63 personer registrert med kun arbeid.16 Dette utgjør 0,6 % av gruppen.

Ved utgangen av 2012 hadde 18 % av uføremottagerne gradert ytelse, mens 82 % mottok full uførestønad. Andelen med gradert ytelse er høyest blant de eldste, med 22,2 %, og lavest hos de yngste, der bare 2,9 % har en gradert ytelse.17 Det betyr at de eldre i større grad blir vurdert som å ha en restarbeidsevne. Dette henger antagelig sammen med uføreårsaken. Unge uføre er ofte personer med medfødte helseproblemer som gir en fullstendig uførhet, mens eldre oftere møter problemer med å opprettholde full arbeidsevne etter et langt yrkesliv.18

Det er også gjort undersøkelser av uføres ønske om å arbeide.19 I 2009 svarte 19 % av de permanent uføre at de var sysselsatt i inntektsgivende arbeid. Det var 9 % som ønsket seg arbeid, mens hele 69 % verken hadde eller ønsket seg arbeid. Det var 4 % som var midlertidig fraværende fra inntektsgivende arbeid. Blant dem som allerede var i arbeid, svarte 5 % at de ønsket å arbeide mer, mens 95 % ikke ønsket dette.

3. En rettsøkonomisk modell for analyse av regelens insentivvirkninger

3.1 Innledning

Basert på det foregående kan det antas at økonomisk utbytte har en viss innvirkning både på rekruttering til uførestønad og stimulering til arbeid ved siden av. Det må allikevel understrekes at økonomiske insentiver bare er en av mange faktorer som eksisterer i et uoversiktlig samspill, og at det er vanskelig å si noe sikkert om hvor stor tyngde både de økonomiske og de ulike andre faktorene har, veid opp mot hverandre. Dette må for alle tilfeller antas å variere fra person til person.

Som det fremgår, vil modellen altså ikke kunne analysere hva virkelige mennesker i den virkelige verden vil velge å gjøre, men det er verdt å understreke at dette heller ikke er hensikten. Modellens formål er kun å isolere insentivvirkningene av rettsregelen i seg selv, og å undersøke i hvilken retning disse kan tenkes å bidra i det samlede panorama av påvirkning som stønadsmottagerne utsettes for. Hensikten er ikke å vurdere de ulike påvirkningsfaktorer opp mot hverandre.

For best mulig å kunne undersøke reglenes insentivvirkninger må det derfor gjøres en rekke forutsetninger og avgrensninger mot den komplekse virkelighet. Disse bygger på generelle aktørforutsetninger fra økonomisk og rettsøkonomisk teori.20

3.2 Forutsetninger om aktørene

For det første må det forutsettes at aktørene – det vil si stønadsmottagerne – er rasjonelle og optimaliserende. Med dette menes at de ønsker seg mest mulig velferd for minst mulig innsats. I denne forbindelse må det gjøres nok en forenkling. Det må forutsettes at økonomisk utbytte er en direkte indikator på velferd. Dette vil nok i virkeligheten være en sannhet med modifikasjoner.

For det andre må det forutsettes at de økonomiske insentivene lovreglene representerer, er den eneste faktoren som endrer seg og får innvirkning på aktørenes valg. Andre faktorer, som helse, arbeidsmuligheter på hjemstedet mv., forutsettes uendrede eller uten innvirkning.

Det sees også bort fra den regressive verdien av penger. I virkelighetens verden vil mange jobbe hardt for å nå et minstenivå av inntekt for å sikre seg en levestandard på et visst nivå. Når inntekten passerer dette nivået, vil hver nye krone tjent føre til en mindre velferdsøkning enn den forrige. Dermed vil insentivene for å øke økonomisk utbytte fra ingenting til lav være større enn å øke den fra høy til ekstra høy. Dette sees det bort fra her.

Det forutsettes videre at aktørene har full informasjon. Full informasjon innebærer at aktørene er i stand til å forutse virkningen og rekkevidden av sine handlinger før de utføres, og at dette igjen danner grunnlaget for rasjonelle og optimaliserende beslutninger.

Det forutsettes også at aktørene er risikonøytrale. Aktørenes forhold til risiko vil kunne ha stor betydning, spesielt ved vurdering av terskelvirkninger. Dersom en liten økning i arbeidsinntekt gir en stor nedgang i stønad, vil en risikovillig aktør våge seg nærmere terskelen enn en risikoavers aktør. En risikonøytral aktør vil befinne seg mellom disse ytterpunktene.

Det forutsettes at det ikke påløper transaksjonskostnader i noen sammenhenger. I virkeligheten vil overgang fra intet arbeid til arbeid kunne medføre kostnader til for eksempel arbeidsklær, reise til arbeidet, barnepass mv. og således få betydning for aktørenes valg. Man kunne også tenkt seg transaksjonskostnader omregnet i pengeekvivalenter i form av praktiske vanskeligheter med å øke sin arbeidsinnsats, for eksempel ved å måtte lete etter ledige jobber, forhandle med arbeidsledere om ytterligere arbeid, etc. I drøftelsen videre sees det bort fra slike kostnader.

Endelig forutsettes det at aktørene kan endre sin arbeidsinnsats i svært små og presise steg, for eksempel slik at arbeidsinntekten øker fra 33 % til 34 % av IFU. I virkeligheten er det ikke sikkert endringen i arbeidsinnsats vil gjøres slik, selv om det må kunne antas at mange for eksempel tilpasser antall arbeidsvakter slik at man nærmer seg inntektsgrensen så mye som mulig uten at den overskrides.

3.3 Forutsetninger om rettsreglene

Det forutsettes at stønadsmottageren er enslig. Vedkommende har en uføregrad på 100 %, og får fastsatt en inntektsgrense. Når inntektsgrensen overskrides, gjøres en reduksjon i stønaden, men uføregraden beholdes. Dette skjer frem til øvre grense nås ved at arbeidsinntekten utgjør 80 % av IFU. Det forutsettes at mottageren ikke oppnår eller beholder hvilende pensjonsrett. Dersom arbeidsinntekten overstiger 80 % av IFU, mistes dermed retten til ytelsen.

3.4 Modellens oppbygning og aktørenes preferanser

3.4.1 Modellens oppbygning

Scenarioet for insentivmodellen er at stønadsmottageren har uføregrad på 100 %. Derfra må vedkommende ta stilling til om det er ønskelig å øke arbeidsinnsatsen. Dette vil avhenge av om mottagerens samlede økonomiske utbytte (SØU) øker. Det vil også avhenge av hvor stor økningen i SØU er, sammenlignet med økningen i arbeidsinnsats, og hvordan økningen påvirker mengden risiko for et negativt utfall.

For å belyse og analysere disse virkningene har det vært nødvendig å gjøre beregninger av dem. De kommende drøftelsene er basert på beregninger av utmålt uføretrygd for personer med ulik inntekt før uførhet (IFU) når uførheten kombineres med ulike nivåer av arbeid. Disse utregningene danner tabeller der arbeidsinnsatsen økes gradvis, og de øvrige kolonner viser hvilket utslag økningen i arbeidsinnsats vil gi for utmålt stønad, overskridelse av inntektsgrense, redusert stønad og SØU. Tabellene er basert på lovreglene slik de er fremstilt innledningsvis, og forutsetningene gjort for lovreglene, omtalt ovenfor.

Arbeidsmengden omtales som arbeidsinnsats og angis i prosent. Prosentsatsen angir hvor stor andel av IFU som nå tjenes inn. Dersom mottageren legger ned 20 % arbeidsinnsats, betyr det altså ikke at hun arbeider i en 20 %-stilling, men at hun arbeider så mye at hun tjener 20 % av IFU. Arbeidsinntekten vil utgjøre grunnlag for avkortningen av uføretrygden, og benevnes tidvis inntekt etter uførhet (IEU).

Følgende er et kort utdrag av en slik insentivtabell for en person med forutsetninger nevnt ovenfor, og en IFU på 4,5 G (435 748 kroner i 2018):

ArbeidsinnsatsInntekt, kr (IEU)Utmålt uføretrygd, krInntektsgrense, krOverskridelse, krReduksjon
(66 %)
Ny
uføretrygd, kr
SØU, kr: (ny) trygd + inntekt
0 %-287 59438 733-287 594
1 %4 357287 59438 733-291 951
2 %8 715287 59438 733-296 308
(…)
9 %39 217287 59438 733484319287 274326 491
10 %43 575287 59438 7334 8413 195284 398327 973
(…)
24 %104 579287 59438 73365 84643 458244 135348 715
(…)
60 %261 449287 59438 733222 715146 992140 601402 050
(…)
79 %344 241287 59438 733305 508201 63585 958430 199
80 %348 598287 59438 733309 865287 5940348 598
82 %357 313287 59438 733318 580287 5940357 313

Arbeidsinnsatsen er angitt i første kolonne. Inntekten i andre kolonne er et resultat av IFU og arbeidsinnsatsen i første kolonne. Kolonnen for overskridelse angir hvor stor overskridelsen av inntektsgrensen er. I eksempelet ovenfor vil vedkommende ha en kompensasjonsgrad på 66 %, og kolonnen for reduksjon viser med hvilket beløp uføretrygden reduseres, basert på den oppnådde arbeidsinntekten for hver økning i arbeidsinnsats. Deretter følger hva uføretrygd vil bli, og summen av arbeidsinntekt og uføretrygd – det samlede økonomiske utbytte (SØU).

I dette enkle eksempelet ser man at økningen i SØU ved hver økning i arbeidsinnsats faller nokså markant idet inntektsgrensen overskrides ved cirka 9 % arbeidsinnsats. Dette skjer selv om økningen i arbeidsinnsats og arbeidsinntekt er den samme før og etter. Ved grensen for inntekt etter uførhet på 80 % av IFU faller uføretrygden helt bort, og SØU faller kraftig – faktisk blir SØU ved 80 % arbeidsinnsats omtrent tilsvarende SØU ved 24 % arbeidsinnsats.

Dette kan enklere illustreres ved en graf. Figur 1 baserer seg på den fullstendige tabellen som utdragene ovenfor er hentet fra.

Figur 1

Samlet økonomisk utbytte når uføretrygd kombineres med arbeidsinntekt. IFU 4,5 G.

Den horisontale aksen viser arbeidsinnsats. Langs den vertikale aksen vises arbeidsinntekt som kronebeløp. Den røde linjen viser hvor mye arbeidsinntekt mottageren vil få ved ulik grad av arbeidsinnsats. Den blå linjen viser utviklingen i uføretrygd i lys av den endrede arbeidsinnsatsen. Den grønne linjen viser summen av arbeidsinnsats og uføretrygd, altså samlet økonomisk utbytte (SØU). Den sorte, heltrukne linjen viser for sammenligningens skyld IFU.

I dette eksempelet i figur 1 viser linjen X1 at mottageren ved 9 % arbeidsinnsats vil ha en arbeidsinntekt på 39 217 kroner per år (IEU1) og et samlet økonomisk utbytte på 326 491 kroner per år (SØU1). Den grønne linjen har en brattere stigning til venstre for X1 enn til høyre for den. Dette viser effekten omtalt ovenfor, altså at stønadsmottageren får større utbytte av sin arbeidsinnsats før inntektsgrensen er nådd, enn etter.

3.4.2 Aktørenes preferanser

Modellen bygger på flere alternative antagelser om hvordan stønadsmottagerne vil velge hvor mye arbeidsinnsats de vil nedlegge. Innholdet i disse antagelsene vil bli kalt preferanser.

3.4.2 a) Første preferanse: Maksimering av SØU, minimering av arbeidsinnsats

Den første preferansen bygger på at aktørene vil ønske å maksimere SØU, men til minst mulig arbeidsinnsats. Den optimale mengde arbeidsinnsats vil dermed befinne seg der SØU er høyest og arbeidsinnsatsen er lavest. Dersom SØU er jevnt stigende, vil denne forutsetningen ikke gi noe klart svar på hvor mye arbeidsinnsats aktøren vil velge. Dersom SØU er like høy flere steder, vil optimal mengde arbeid være det toppunktet i SØU som oppnås med lavest mulig arbeidsinnsats.

3.4.2 b) Andre preferanse: Risikovurdering

Når første preferanse ikke kan gi noe entydig svar, kan mengden medfølgende risiko avgjøre hvor stor arbeidsinnsats mottageren vil velge. Andre preferanse innebærer en risikovurdering hos mottageren.

Med risiko menes her sannsynlighet for at et uønsket utfall inntrer. Ett uønsket utfall kan være en stor reduksjon i SØU, for eksempel dersom mottageren øker arbeidsinnsatsen så mye at uføretrygden faller helt bort. Spesiell tyngde får et slikt utfall dersom mottagerens arbeidsevne også senere faller bort, slik at SØU faller til 0.

En slik risiko kan inkluderes i analysen ved å presentere den i pengeekvivalenter. Bruk av pengeekvivalenter vil si at man forsøker å angi ellers ikke-kvantifiserbare størrelser i et kronebeløp. På den måten kan mengden risiko veies opp mot endring i økonomisk utbytte.21

Her er formålet å finne en pengeekvivalent for den risiko som følger med å arbeide mer. Risikoen kan inkludere flere momenter, for eksempel hvor stort fallet i SØU blir dersom en terskel overskrides, sannsynligheten for at fallet inntrer, presisjonen av stønadsmottagerens informasjon om avstand til terskelen, mottagerens risikovillighet, ubehaget risikoen for fallet medfører for mottageren, mv. Den konkrete tallfestingen kan gjøres på flere måter. Man kan anslå hvor mye aktørene ville være villige til å betale for å unngå risikoen. Eller man kan anslå hva de ulike nivåene av risiko måtte gi av økonomisk utbytte for at aktørene skulle være villige til å utsette seg for den gitte risiko.

Slik kan risiko legges til i grafen som uttrykk for en tenkt kostnad aktørene må ta i betraktning når arbeidsinnsatsen økes. For at en rasjonell og optimaliserende aktør skal øke sin arbeidsinnsats, må dette resultere i økt SØU. Men økningen i SØU må også kompensere for økningen i risiko.

For at risiko skulle kunne illustreres på en måte som var representativ for faktiske uføretrygdede i den virkelige verden, måtte omfattende empiriske undersøkelser vært gjort. Det faller utenfor artikkelens omfang. Pengeekvivalenten for risiko er dermed kun basert på antagelser og forutsetninger om aktørenes forhold til risiko.

Figur 2

Risiko når uføretrygd kombineres med arbeidsinntekt. IFU 4,5 G.

I figur 2 er risiko uttrykt ved stiplet, sort linje. Linjen illustrerer for det første en forutsetning om at risikoen øker progressivt frem til terskelpunktet. Idet en terskel nærmer seg, vil risikoen for å passere den ved et uhell øke. Da øker også faren for at stønaden revurderes og faller bort permanent. I eksempelet i figur 2 viser L1 avstanden mellom SØU og uførestønaden ved cirka 45 % arbeidsinnsats. Selv om det økonomiske utbyttet reduseres dersom arbeidsevnen faller bort, vil mottageren falle tilbake på det stønadsnivået man befant seg på før man begynte å arbeide. I modellen er dette gjengitt uten risiko fordi uføretrygden vil ligge som en sikring i bakhånd. I virkeligheten kan det nok likevel tenkes at mottageren innretter seg etter økt SØU og dermed vil vegre seg for å risikere et fall i denne. Ekstra betydning vil dette kunne få over tid – mottageren vil formodentlig vegre seg mer for et fall i SØU jo lenger vedkommende har oppebåret et visst samlet inntektsnivå. Dette kunne vært gjenspeilet i modellen ved at den også tok høyde for tid, slik at pengeekvivalenten for risiko økte med tid. Modellen slik den nå foreligger, fanger ikke opp noe slikt.

Linjen L2 i figur 2 viser fallhøyden ved cirka 85 % arbeidsinnsats. Ved så høy arbeidsinntekt vil uføretrygden ha falt bort. Det er forutsatt at økt arbeidsinnsats øker risikoen for overarbeidelse og fullstendig bortfall av arbeidsevne. Dermed stiger linjen for risiko brattere jo mer arbeidsinnsatsen økes, og pengeekvivalenten for risiko vil på dette nivået av arbeidsinnsats overstige SØU – mottageren vil dermed ikke eksponere seg for en risiko som dette.22

Den andre preferansen er at stønadsmottageren vil sammenligne både SØU og risiko når hun vurderer to alternative nivåer av arbeidsinnsats. Dersom en økning i arbeidsinnsats fører til større økning i SØU enn i risiko, vil stønadsmottageren øke arbeidsinnsatsen til dette nivået. Og motsatt: Dersom økningen i arbeidsinnsats medfører en større økning i risiko enn i SØU, vil mottageren ikke øke arbeidsinnsatsen slik.

De någjeldende reglene for justering av uføretrygd med grunnlag i mottagerens arbeidsinntekt etablerer kun én terskel med fall i SØU, nemlig der mottageren har inntekt etter uførhet tilsvarende 80 % av inntekt før uførhet. De reglene for arbeidsinntektsjustering som gjaldt frem til 1. januar 2015, var innrettet slik at mottageren ville passere langt flere slike terskler etter som arbeidsinnsatsen ble økt. Den her omtalte andre preferanse vil ikke tilføre analysen av de nåværende reglene særlig mye. Den er likevel tatt med fordi den er godt egnet til å illustrere kontrasten til reglene som gjaldt før 1. januar 2015, og det vises til nærmere omtale av disse nedenfor.

3.4.2 c) Tredje preferanse: Optimal mengde arbeidsinnsats etter risiko – samlet velferdsmessig utbytte (SVU)

Hensynet til risiko kan også vurderes på en annen måte. Risiko er uttrykt i pengeekvivalenter. Å utsette seg for økt risiko medfører altså ikke en økt økonomisk kostnad for mottageren, men en økt velferdsmessig kostnad. Dermed kan samlet økonomisk utbytte (SØU) fratrukket pengeekvivalenten for risiko sies å utgjøre samlet velferdsmessig utbytte (SVU). For en rasjonell og optimaliserende stønadsmottager vil målet kunne være å maksimere SVU. (Dermed må det også gjøres unntak fra forutsetningen nevnt ovenfor, om at økonomisk utbytte i seg selv uttrykker nivået av velferd.)

Figur 3 viser SVU som en egen grønnstiplet linje, fortsatt for en mottager med IFU på 4,5 G. Det optimale punkt er vist med rund prikk på grønnstiplet linje.

Figur 3

Samlet velferdsmessig utbytte (SVU) når uføretrygd kombineres med arbeidsinnsats. IFU 4,5 G.

Figur 3 viser at SVU stiger identisk med SØU frem til mottageren nærmer seg terskelpunktet ved 80 % arbeidsinnsats – økningen i økonomisk utbytte innebærer en økning i velferd, og det foreligger liten eller ingen risiko for fullstendig bortfall av arbeidsinntekt og uføretrygd. Fordi risikoen for å miste all stønad og arbeidsinntekt medfører en stadig større risikokostnad etter hvert som arbeidsinnsatsen nærmer seg terskelen ved 80 %, vil det optimale punkt basert på SVU inntreffe straks risikoen for å treffe terskelen begynner å manifestere seg.

Med grunnlag i eksempelet i figur 3 vil optimal utnyttelse av restarbeidsevnen likevel være nokså høy.

3.4.3 Arbeidsinntektsjusteringens nettovirkning

Preferansene ovenfor baserer seg på bruttotall, det vil si utmålt uføretrygd og opptjent arbeidsinntekt før skatt. Samtidig som reglene for justering av uføretrygd med grunnlag i mottagerens arbeidsinntekt trådte i kraft 1. januar 2015, fikk endrede regler for skattlegging av uføretrygd virkning. Tidligere ble det betalt mindre skatt av uførepensjon enn av arbeidsinntekt. Nå skattlegges uføretrygd på samme måte som arbeidsinntekt.

Skattleggingen av uføretrygd og arbeidsinntekt får til dels stor betydning for reglenes insentivvirkning. Idet den uføretrygdedes arbeidsinntekt passerer inntektsgrensen på 0,4 G, vil deler av arbeidsinntekten forsvinne ved at uføretrygden reduseres med kompensasjonsgraden. Det resterende skal så skattlegges med normal inntektsskatt. Den uføretrygdede sitter dermed igjen med relativt lite i nettoutbytte av sin økte arbeidsinnsats.

Hvor mye vedkommende sitter igjen med, vil variere avhengig av vedkommendes IFU og kompensasjonsgrad. Det vises til den senere omtalen av de ulike nivåer av IFU om dette.

3.4.4 Modellen oppsummert

Lovreglenes insentivvirkninger kan anslås ved hjelp av de tre preferansene presentert ovenfor. For det første at mottageren vil maksimere SØU og minimere egen arbeidsinnsats. For det andre at mottageren i valget mellom flere nivåer av arbeidsinnsats vil velge den arbeidsinnsatsen der differansen mellom SØU og risikokostnaden er høyest. Og for det tredje at mottageren uavhengig av terskelpunkter vil velge den arbeidsinnsatsen som gir høyest mulig SVU, det vil si størst mulig økonomisk utbytte for minst mulig arbeidsinnsats og risiko.

I tillegg vil reglenes insentivvirkning ikke bare avhenge av hvordan uføretrygdens bruttobeløp justeres, men også av hvor mye mottageren sitter igjen med etter skatt.

Ved anvendelse av modellens konklusjoner må man være klar over at lovreglenes insentivvirkning kun er en av svært mange risiko- og insentivfaktorer som vil innvirke på mottagerens valg og adferd. Lovreglene kan bidra positivt ved å stimulere flere til å arbeide, bidra negativt ved å legge hindringer i veien, eller ulike varianter av disse to – for eksempel ved ikke å stimulere særlig til å arbeide mer, men i alle fall ikke legge hindringer i veien.

4. Anvendelse av modellen: Insentivvirkninger av arbeidsinntektsjusteringen etter reglene om uføretrygd

Den følgende gjennomgangen bygger på de tre preferansene presentert ovenfor. For de någjeldende reglene er insentivvirkningene nokså sammenlignbare uavhengig av hvilken IFU mottageren hadde. Dette skiller seg fra de reglene som gjaldt før 1. januar 2015, der det oppstod ulik insentivvirkning basert på om mottageren hadde høy eller lav inntekt før uførhet.

Nettovirkningen av de någjeldende reglene vil likevel variere etter mottagerens IFU. I det følgende vil derfor reglenes bruttovirkning presenteres først, med grunnlag i de tre nevnte preferansene. Deretter vil reglenes nettovirkning analyseres separat for tre ulike inntektsnivåer før uførhet, ment å gjenspeile lav, middels og høy IFU.

4.1 Reglenes bruttovirkning – illustrert med IFU på 3,5 G

Spørsmålet er her hvor mye restarbeidsevne en rasjonell og optimaliserende stønadsmottager vil ha insentiver til å utnytte med grunnlag i reglenes bruttovirkning. Insentivvirkningen illustreres med en IFU på 3,5 G, men er med disse preferansene nokså lik også for 5 G og 9 G.

IFU på 3,5 G utgjør 338 915 kroner. Med grunnlag i regelgjennomgangen ovenfor, og forutsetningene omtalt tidligere, vil dette gi en brutto uføretrygd på 240 145 kroner per år.23

4.1.1 Første preferanse: Maksimere SØU, minimere arbeidsinnsats

De nevnte forutsetningene gir graf gjengitt i figur 4.

Figur 4

Samlet økonomisk utbytte (SØU) når uføretrygd kombineres med arbeidsinntekt. IFU 3,5 G.

Utgangspunktet for vurderingen er 100 % uførhet og 0 % arbeidsinnsats. Spørsmålet er om stønadsmottageren fra dette utgangspunktet vil ha insentiver til å øke sin arbeidsinnsats.

Fra 0 % arbeidsinnsats er SØU stigende. Mottageren vil dermed ha insentiver for å øke sin arbeidsinnsats.

Spørsmålet blir så hvor mye arbeidsinnsatsen bør økes. SØU er stigende helt frem til terskelen ved 80 % arbeidsinnsats, markert med X2. Basert på modellens forutsetninger vil dermed stønadsmottageren ha insentiver for å øke arbeidsinnsatsen frem til dette punkt.

Økningen i SØU er størst frem til inntektsgrensen nås. Dette skjer ved 12 % arbeidsinnsats, markert med X1. I praksis betyr det at stønadsmottageren får større økning i SØU per nedlagt arbeidstime før inntektsgrensen nås, enn etter.

I modellen får dette ingen innvirkning fordi SØU fortsatt er stigende. I virkeligheten kan det tenkes å være demotiverende for stønadsmottageren at samme økning i arbeidsinnsats ikke lenger gir samme økning i utbytte. På den annen side kan det innvendes at vedkommende allerede har gjort «investeringen» ved å komme seg i arbeid (jf. transaksjonskostnader nevnt ovenfor), slik at det er enklere for mottageren å øke arbeidsinnsatsen fra lav til litt mer enn fra ingenting til lav. Også insentivvirkning etter skatt kan spille inn her, se punkt nedenfor om dette.

Første preferanse taler for at en rasjonell og optimaliserende stønadsmottager med IFU på 3,5 G vil ha insentiver til å utnytte sin restarbeidsevne tilsvarende 80 % av IFU.

4.1.2 Andre preferanse: Risikosammenligning på SØU-terskler

De någjeldende reglene for justering av uføretrygd avhengig av mottagerens arbeidsinntekt etablerer kun én terskel. Som nevnt ovenfor gjøres derfor ingen analyse av de någjeldende reglene basert på andre preferanse. Det vises likevel til omtalen nedenfor av de reglene som gjaldt før 1. januar 2015.

4.1.3 Tredje preferanse: Maksimal SVU

Neste spørsmål blir hvor mye restarbeidsevne mottageren bør utnytte for å maksimere SVU. SVU er markert i grønnstiplet linje i figur 5, og maksimeringspunktet markert med prikk.

Grafen i figur 5 viser at SVU maksimeres der arbeidsinnsatsen tilsvarer 70 % av IFU. Dette gir stønadsmottageren en trygg avstand til terskelen ved 80 % samtidig som SØU økes så mye som mulig.

Tredje preferanse taler for at en rasjonell og optimaliserende stønadsmottager med IFU på 3,5 G vil ha insentiver til å utnytte sin restarbeidsevne tilsvarende 70 % av IFU.

Som nevnt innledningsvis gir ulike inntektsnivåer sammenlignbare insentivvirkninger når reglenes bruttovirkninger undersøkes. Som illustrasjon vises i figur 6 optimal SVU for en uføretrygdet med IFU på 9 G.

Figur 5

Samlet velferdsmessig utbytte (SVU) når uføretrygd kombineres med arbeidsinnsats.

Fordi både SØU og SVU er stigende frem til terskelen ved 80 % arbeidsinnsats, vil mottageren – med modellens forutsetninger lagt til grunn – øke sin arbeidsinnsats frem til dette punkt etter første preferanse (SØU), og frem til 71 % etter tredje preferanse (SVU).

Også her kan det likevel være grunn til å understreke modellens begrensninger. Merk at ved IFU på 9 G vil avstanden fra kombinert arbeidsinntekt og uføretrygd, markert ved heltrukket grønn linje, ned til uføretrygden vedkommende faller tilbake på ved bortfall av arbeidsevnen, markert med blåstiplet linje, være større i kroner og øre enn for en med lavere IFU. I den grad mottageren innretter seg etter et visst samlet inntektsnivå, vil høyden på fallet dersom arbeidsevnen faller bort, i realiteten kunne føre til større arbeidsvegring enn for lavere IFU, gitt forutsetningen om at økt arbeidsinnsats fører til økt risiko for overbelastning og fullstendig bortfall av arbeidsevnen. På den annen side gjenspeiler som nevnt ikke arbeidsinnsatsen i den horisontale aksen stillingsprosent i vedkommendes nåværende arbeid, men inntekt som prosent av vedkommendes IFU. Gitt at uføretrygdede med IFU på 3 G og 9 G fikk arbeid med samme timelønn, ville fallhøyden bli den samme for de begge selv om IFU er forskjellig.

Figur 6

Samlet velferdsmessig utbytte (SVU) når uføretrygd kombineres med arbeidsinnsats.

4.2 Reglenes nettovirkning

For den uføretrygdede vil vurderingen av hvor mye restarbeidsevne det er ønskelig å utnytte, ikke bare påvirkes av hvor høyt det økonomiske utbyttet er ved utmålingen, men også hva man vil sitte igjen med etter at det er betalt skatt. Uføretrygd og arbeidsinntekt skattlegges fra 1. januar 2015 etter samme regler.

Spørsmålet er her hvordan insentivvirkningen av justeringen av uføretrygd med grunnlag i mottagerens arbeidsinntekt påvirkes av reglene om skattlegging av uførestønad og arbeidsinntekt. Fordi virkningen her er ulik avhengig av vedkommendes IFU, deles fremstillingen opp etter IFU for lav, middels og høy inntekt.

I omtalen av reglenes nettovirkning tas det utgangspunkt i marginalendringer. Med marginalendring menes hvilken endring som inntrer i utbytte for hver enkelt økning i arbeidsinnsats. Ser man for eksempel på den horisontale aksen ved 40 % arbeidsinnsats, vil man på den vertikale aksen ikke finne summen av hva vedkommende har i nettoutbytte ved 40 % arbeidsinnsats, kun hva vedkommende får ved økningen fra 39 % til 40 %.

4.2.1 Lav inntekt: IFU på 3,5 G

Utgangspunktet er det samme som ovenfor, med IFU på 3,5 G og 100 % uførhet. Deretter økes arbeidsinnsatsen gradvis. Det gir grafen vist i figur 7.

Figur 7

Marginalendring i lønn, skatt og avkortning (frem til 80 %-grensen). IFU 3,5 G.

Ved 0 % arbeidsinnsats har mottageren 0 kroner i arbeidsinntekt. Ved endring fra 0 % til 1 % arbeidsinnsats øker bruttoinntekten med 3 389 kroner, vist ved at rødt og grønt felt stablet oppå hverandre ved 1 % arbeidsinnsats til sammen utgjør 3 389 kroner. For hver prosentvise økning i arbeidsinntekt økes arbeidsinntekten med det samme.

Rødt felt viser hva som betales i skatt. Av bruttoinntekten betales 23 % inntektsskatt og 8,2 % trygdeavgift. I tillegg betales trinnskatt, som avhenger av mottagerens samlede brutto uføretrygd og arbeidsinntekt. I dette tilfellet må vedkommende betale trinnskatt på 3,3 % for alle nivåer av arbeidsinnsats opp til 80 %. Samlet skatteprosent utgjør dermed 34,5 %, det vil si 1 169 kroner ved 1 % arbeidsinnsats.

Grønt felt viser hva den uføretrygdede netto sitter igjen med. Ved 1 % arbeidsinnsats utgjør dette 2 196 kroner, det vil si 65,5 % av bruttoinntekten. For hver prosentvise økning i arbeidsinnsats får mottageren altså beholde 65,5 % av bruttoinntekten – frem til inntektsgrensen nås ved 11 % arbeidsinnsats.

Ved 11 % arbeidsinnsats passeres inntektsgrensen på 0,4 G, og uføretrygden avkortes med kompensasjonsgraden, jf. ovenfor. Avkortningen er markert med blått. Med IFU på 3,5 G utgjør kompensasjonsgraden og avkortningen 70,86 %. Med en bruttoinntekt på 3 389 kroner vil uføretrygden reduseres med 2 401 kroner. Mottageren sitter dermed igjen med en bruttoøkning på 988 kroner.

Mottageren slipper å betale skatt på den delen av uføretrygden som ikke lenger utbetales, men må fremdeles betale 34,5 % skatt av bruttoøkningen i samlet inntekt. Etter at det er trukket skatt av bruttoøkningen, sitter mottageren igjen med et nettoutbytte på 557 kroner av de 3 389 kronene hans brutto arbeidsinntekt var på.

Når man undersøker uførereglene isolert, ser mottageren altså ut til å sitte igjen med 29,14 % av bruttoinntekten sin etter at uføretrygden er redusert. Når man også tar hensyn til skattereglene, vil vedkommende derimot i praksis oppleve å få netto utbetalt kun 16,44 % av den inntekten han arbeider inn.

I grafen i figur 7 vises dette ved at reduksjonen i uføretrygd, markert i blått, griper inn i både skattetrykk og nettoutbytte. Skattetrykket på arbeidsinntekten synker, markert med en reduksjon i rødt felt. Mottageren får likevel redusert nettoutbytte, markert med reduksjon i det grønne feltet – nettopp fordi uføretrygden reduseres med kompensasjonsgraden.

Med en IFU på 3,5 G, og en brutto timelønn ved siden av uføretrygden på 266 kroner, vil vedkommende før inntektsgrensen passeres ha et netto utbytte per time på 174 kroner. Etter at inntektsgrensen er passert, vil netto utbytte per arbeidede time synke til 44 kroner.

Med modellens forutsetninger lagt til grunn vil en rasjonell og optimaliserende stønadsmottager fremdeles komme ut i pluss, og dermed fortsette å øke sin arbeidsinnsats frem til de nivåer som er omtalt ovenfor under omtalen av reglenes bruttovirkning.

Om reglenes virkning i den virkelige verden kan det likevel reises velfunderte spørsmål om hvorvidt nettoreduksjonen er så omfattende at stønadsmottageren ikke vil se det verdt bryet å øke arbeidsinnsatsen utover inntektsgrensen. Spesiell tyngde får dette i lys av de transaksjonskostnader som påløper ved å arbeide, jf. ovenfor.

4.2.2 Middels inntekt: IFU på 5 G

Ved en IFU på 5 G (484 165 kroner i 2018) vises marginalendringene for nettoutbyttet i figur 8.

Figur 8

Marginalendring i lønn, skatt og avkortning (frem til 80 %-grensen). IFU 5 G.

For hver prosentvise økning i arbeidsinntekt utgjør bruttolønnen 4 841 kroner. Frem til inntektsgrensen nås ved 0,4 G, er situasjonen den samme som for IFU på 3,5 G: Mottageren må betale skatt av arbeidsinntekten på 34,5 % (markert i rødt), og beholder de resterende 65,5 % som nettoutbytte (markert i grønt).

Etter at inntektsgrensen er passert ved 0,4 G, inntrer avkortningen av uføretrygden (markert i blått). Fordi vedkommende hadde IFU på 5 G, kommer minstesatsene som fikk betydning ved IFU på 3,5 G, ikke til anvendelse. For denne mottageren utgjør kompensasjonsgraden 66 %, og uføretrygden avkortes med 66 % av brutto arbeidsinntekt. For hver økning i arbeidsinntekt på 4 841 kroner avkortes dermed uføretrygden med 3 195 kroner. Det som gjenstår – 1 646 kroner – beskattes med 34,5 %, og nettoutbyttet utgjør 1 078 kroner. Selv om kompensasjonsgraden på 66 % tilsier at vedkommende etter avkortning skulle sitte igjen med en økning på 34 % av arbeidsinntekten, vil nettoutbyttet være 22 %.

Ved IFU på 5 G er kompensasjonsgraden lavere enn ved IFU på 3,5 G, og avkortningen blir dermed også mindre. En uføretrygdet med IFU på 5 G vil derfor etter at inntektsgrensen er passert, sitte igjen med mer av sin arbeidsinntekt enn en uføretrygdet med IFU på 3,5 G, både brutto og netto. Med en brutto timelønn på 266 kroner vil en uføretrygdet med IFU på 5 G beholde 174 kroner før skatt frem til inntektsgrensen er nådd – det samme som den uføretrygdede med IFU på 3,5 G. Etter at inntektsgrensen er passert og avkortningen av uføretrygden slår inn, vil den uføretrygdede med IFU på 5 G beholde 59 kroner etter skatt, mot 44 for den uføretrygdede med IFU på 3,5 G.

Som ved IFU på 3,5 G får nettoutbyttet av økt arbeidsinnsats ingen betydning under modellens forutsetninger. En rasjonell og optimaliserende stønadsmottager vil fortsette å øke sin arbeidsinnsats frem til den når 80 % av IFU, eventuelt frem til den når cirka 70 % dersom mottageren også tar hensyn til risiko.

Men det kan tenkes at det lave nettoutbyttet vil redusere virkelige stønadsmottageres motivasjon for og mulighet til å øke sin arbeidsinnsats så mye.

4.2.3 Høy inntekt: IFU på 9 G

Ved en IFU på 9 G (871 497 kroner i 2018) vil vedkommende ikke lenger få utmålt uføretrygden til 66 % av sin tidligere inntekt, fordi kun årsinntekt opp til 6 G regnes med i beregningsgrunnlaget. Kompensasjonsgraden blir derfor 44 %, altså lavere enn for dem med lavere inntekt, omtalt ovenfor. Det gir grafen gjengitt i figur 9.

Figur 9

Marginalendring i skatt, lønn og avkortning (frem til 80 %-grensen). IFU 9 G.

Hver prosentvise økning i arbeidsinnsats gir 8 714 kroner i brutto arbeidsinntekt. Før inntektsgrensen nås, får mottageren også her beholde 65,5 %, det vil si 5 708 kroner. Etter at inntektsgrensen er nådd, skal uføretrygden avkortes med kompensasjonsgraden, altså 44 %. Reduksjonen i uførestønad utgjør brutto 3 834 kroner. Av det gjenstående på 4 880 kroner betaler mottageren 34,5 % skatt. Netto sitter vedkommende altså igjen med 3 196 kroner. Dette utgjør 37 % av brutto arbeidsinntekt.

Der en uføretrygdet med brutto timelønn på 266 kroner og IFU på 3,5 G og 5 G får beholde henholdsvis 44 og 59 kroner netto etter at inntektsgrensen er passert, vil en uføretrygdet med IFU på 9 G og samme timelønn få beholde 84 kroner. Dette innebærer at det vil være mer utbytterikt å utnytte sin restarbeidsevne ved siden av uføretrygden dersom ens inntekt før uførhet var høyere enn 6G.

Merk at det av grafen i figur 9 fremgår et skifte i skattenivå og nettoutbytte ved cirka 40 % arbeidsinnsats. Dette skyldes at vedkommende her passerer neste nivå for trinnskatt. Trinnskatten øker dermed fra 3,3 % til 12,4 %. Nettoutbyttet faller fra 37 % til 32 %.

Også her vil mottageren under modellens forutsetninger fortsette å øke sin arbeidsinnsats inntil de nivåer fastslått ovenfor ved omtalen av reglenes bruttovirkning.

I den virkelige verden kan det fortsatt reises spørsmål om en mottager vil føle det verdt bryet å arbeide mer når nettoutbetalingen er så mye lavere enn bruttoutbetalingen.

4.3 Om de tidligere reglers insentivvirkninger

Som nevnt ble reglene om justert uførestønad grunnet arbeidsinntekt endret med virkning fra 1. januar 2015. For sammenligningens skyld gis i det følgende en kortfattet gjennomgang av de tidligere reglenes insentivvirkninger under modellens forutsetninger.

4.3.1 Kort oversikt over de tidligere regler

Før 1. januar 2015 kunne uførepensjonister ha arbeidsinntekt på 1 G uten at uførepensjonen ble justert. Dersom denne inntektsgrensen ble overskredet, skulle inntektsevnen beregnes på nytt, der inntekt før uførhet ble målt opp mot den faktiske arbeidsinntekten vedkommende oppebar – inkludert inntekten under inntektsgrensen. Ny uføregrad ble fastsatt permanent med mindre vilkårene for hvilende pensjonsrett var oppfylt. En overskridelse av inntektsgrensen ville dermed for mange medføre en permanent og forholdsvis stor reduksjon i uførestønaden. Etter revurderingen ble det fastsatt en ny inntektsgrense, bestående av den restarbeidsevne man fikk fastslått i revurderingen, tillagt 1 G. Dersom uføregraden for eksempel ble redusert fra 100 % til 80 %, ville vedkommende kunne ha arbeidsinntekt tilsvarende 20 % av inntekten før uførhet, tillagt 1 G.

Dette medførte at det oppstod «terskler» der en overskridelse av inntektsgrensen ville føre til stort fall i samlet økonomisk utbytte. Dette er vist ved en IFU på 3,5 G i figur 10.

Figur 10

Samlet økonomisk utbytte (SØU) når uførepensjon kombineres med arbeidsinntekt (tidligere regler). IFU 3,5 G.

Stiplet linje X1 markerer punktet der arbeidsinntekten (rød linje) overskrider inntektsgrensen (lilla linje). Da ble uføregraden revurdert og fastsatt på nytt. Dette innebar et fall i uførepensjon (blå linje) og dermed også i samlet økonomisk utbytte (SØU, grønn linje). Ny inntektsgrense ble fastsatt (synlig ved at lilla linje ligger høyere), men idet arbeidsinnsatsen ble økt og denne nye inntektsgrensen ble passert, inntrådte en ny revurdering, ytterligere redusert uføregrad, og en ny nedgang i SØU. Det samme ville gjenta seg for hver gang inntektsgrensen ble passert.

4.3.2 Insentivvirkninger av de tidligere reglene

I det følgende vises insentivvirkningene av de tidligere reglene, illustrert med en middels IFU på 5 G.

Aktørens første preferanse er å maksimere sitt samlede økonomiske utbytte (SØU) og minimere arbeidsinnsats. Dette er illustrert i figur 11.

Figur 11

Samlet økonomisk utbytte når uførepensjon kombineres med arbeidsinntekt (tidligere regler). IFU 5 G.

Grafen i figur 11 viser at SØU stiger frem til første terskelpunkt, markert med X1. Med en IFU på 5 G befinner det første terskelpunktet seg ved 20 % arbeidsinnsats. Ved 20 % arbeidsinnsats ville SØU utgjøre 356 345 kroner. Idet arbeidsinnsatsen ble økt til 21 %, ville inntektsgrensen bli overskredet og uføregraden revurdert og redusert. Ny SØU ville dermed utgjøre 309 284 kroner. For igjen å oppnå samme SØU som ved 20 % arbeidsinnsats måtte mottageren arbeide seg opp til 31 % arbeidsinnsats, markert med X2. Dersom dette ikke lykkes, ville mottageren få redusert SØU av å øke sin arbeidsinnsats forbi 20 %, og det ville gitt en høyere SØU å holde seg på under 20 % arbeidsinnsats.

Denne terskeleffekten gjentok seg, og ved IFU på 5 G inntrådte slike terskler ved 20, 40 og 60 og 78 % arbeidsinnsats.

Frem til terskelen ved 78 % arbeidsinnsats vil en stadig økning i arbeidsinnsats altså gi en stadig økning i SØU. Første preferanse om å maksimere SØU og minimere arbeidsinnsats gir dermed ingen generell løsning på spørsmålet.

Det kan allikevel gjøres en vurdering av enkeltscenarioer. Hvorvidt arbeidsinnsatsen bør økes til mer enn 20 %, avhenger av om mottageren er i stand til å arbeide mer enn 31 %. Dersom terskelpunktet på 20 % overskrides, må arbeidsinnsatsen økes til mer enn 31 % for at SØU igjen skal befinne seg på samme nivå. Det betyr at dersom stønadsmottageren ikke var i stand til å arbeide mer enn 31 %, ville hun ikke ha insentiver til å arbeide mer enn 20 %.

Andre preferanse gir bedre veiledning. Her vil mottageren vurdere om økningen i SØU kompenserer for den økningen i risiko som følger med å øke arbeidsinnsatsen sin frem mot et terskelpunkt. Her inkluderer modellen en pengeekvivalent for risiko, som omtalt ovenfor. For at aktøren skal øke sin arbeidsinnsats fra et gitt punkt til et annet, må økningen i SØU kompensere for økningen i risiko.

Figur 12

Risiko når uføretrygd kombineres med arbeidsinntekt (tidligere regler). IFU 5 G.

I figur 12 er de tre første terskelpunktene markert med vertikale linjer T1, T2 og T3 ved 20, 40 og 60 % arbeidsinnsats. Det avgjørende for om vedkommende vil øke sin arbeidsinnsats fra et terskelpunkt til et annet, er om SØU øker mer enn risiko mellom tersklene.

Ved økning fra intet arbeid til første terskel er endringen i SØU markert med SØU1 og økningen i risiko med R1. SØU1 er større enn R1; altså øker utbyttet mer enn risikoen. I valget mellom intet arbeid og første terskelpunkt vil mottageren dermed velge første terskelpunkt.

Ved økning fra første terskelpunkt til andre terskelpunkt er økningene markert med SØU2 og R2. Her er økningen i risiko større enn økningen i SØU. Jo større arbeidsinnsats som nedlegges, jo større reduksjon i stønaden risikerer mottageren. Det medfører også en fare for at SØU blir tilsvarende mye lavere dersom arbeidsevnen senere faller helt bort. Det vil dermed ikke foreligge insentiver til å øke arbeidsinnsatsen til andre terskelpunkt.

Den samme effekten gjentar seg ved økning fra andre til tredje terskelpunkt – risikoen øker mer enn SØU, og en rasjonell og optimaliserende stønadsmottager vil velge å ikke øke arbeidsinnsatsen sin ytterligere.

Videre sees at linjen for risiko stiger brattere og brattere, mens SØU stiger jevnt. Det skjer med andre ord ingen styrking av insentivene etter hvert som arbeidsinnsatsen økes – heller tvert imot.

Andre preferanse tilsier at stønadsmottageren under de tidligere reglene ikke vil utnytte sin arbeidsevne forbi første terskel.

Etter tredje preferanse vil stønadsmottageren arbeide så mye at samlet velferdsmessig utbytte (SVU) maksimeres. Med forutsetninger som omtalt innledningsvis ville mengden arbeidsinnsats nødvendig for å nå det optimale punktet for SVU være nokså beskjeden. Dette vises i figur 13.

Figur 13

Samlet velferdsmessig utbytte (SVU) når uførepensjon kombineres med arbeidsinnsats (tidligere regler). IFU 5 G.

Grafen i figur 13 viser at mottageren ville oppleve et nokså stort fall i SØU der inntektsgrensen overskrides ved cirka 20 % arbeidsinnsats. For å jobbe seg opp til det nivået på SØU som vedkommende hadde før revurderingen, måtte arbeidsinnsatsen økes til cirka 31 %. Derfra var det ikke langt igjen til neste inntektsgrense og revurdering ved cirka 40 % arbeidsinnsats. Den blå linjen viser stønaden vedkommende ville falle tilbake på dersom inntektsevnen sviktet etter en revurdering, og fallet fra den grønne linjen (SØU) til den blå linjen (stønad) ble større jo mer vedkommende arbeidet. Det var dermed stadig økt risiko knyttet til å øke arbeidsinnsatsen sin. Resultatet var – med modellens forutsetninger lagt til grunn – at det optimale for mottageren, dersom ønsket var å maksimere sitt samlede velferdsmessige utbytte, var å ikke øke egen arbeidsinnsats til mer enn 14 %. Dersom modellen hadde tatt høyde for transaksjonskostnader – for eksempel kostnader til arbeidstøy, månedskort mv., må det holdes åpent om vedkommende ville hatt utbytte av å arbeide i det hele tatt.

4.4 Reglenes insentivvirkninger: Oppsummering og konklusjon

Modellen viser at de reglene som gjaldt frem til 1. januar 2015, ville utsette mottagerne for stor økonomisk risiko dersom de valgte å utnytte for mye av sin restarbeidsevne. En rasjonell og optimaliserende stønadsmottager ville neppe utnytte mer restarbeidsevne enn tilsvarende 10–25 % av IFU. Med de reglene som er gitt virkning fra 1. januar 2015, ligger optimal utnyttelse noe over 70 %. Den positive effekten av de nye reglene svekkes imidlertid av reglenes nettovirkning, der mottageren sitter igjen med svært lite av sin bruttoinntekt etter at uføretrygden er avkortet og skatt er betalt.

Reglenes nettovirkning understrekes ytterligere når man ikke bare ser på marginalendringen i arbeidsinntekten, men for SØU i sin helhet, før og etter at inntektsgrensen er passert, og spesielt for mottagere med lav IFU og høy kompensasjonsgrad. Med IFU på 3,5 G vil hver prosentvise økning i arbeidsinnsats før inntektsgrensen er nådd, øke SØU med mellom 1,41 og 1,24 %. Etter at inntektsgrensen er passert, vil hver prosentvise økning i arbeidsinnsats øke SØU med 0,34 %. Dette vises i figur 14.

Grønt felt i figur 14 viser at vedkommende øker SØU med 25 739 kroner frem til inntektsgrensen nås, fra 0 til 12 % arbeidsinnsats. For å oppnå tilnærmet samme økning i netto SØU, på 25 877 kroner, må arbeidsinnsatsen økes fra 13 % til 52 %, markert i rødt. Samme økning i SØU krever altså en mangedobling av arbeidsinnsats.

Med modellens forutsetninger lagt til grunn vil vedkommende likevel utnytte denne restarbeidsevnen. I virkelighetens verden må det likevel antas å tilkomme transaksjonskostnader som gjør at det økonomiske utbyttet blir enda mindre, og i verste fall negativt – for eksempel utgifter til transport, arbeidsklær, barnepass mv. På den annen side må døren holdes åpen for at stønadsmottagere i den virkelige verden vurderer utnyttelse av sin restarbeidsevne også etter andre kriterier enn rent økonomiske, herunder i hvilken grad det å arbeide kan gi variasjon i hverdagen, et arbeidsfellesskap, sosiale stimuli, mestringsfølelse mv.

Figur 14

Marginalendring i SØU. IFU 3,5 G.

Uavhengig av om de reglene som har fått virkning etter 1. januar 2015, gir mottagerne positive økonomiske insentiver til å øke utnyttelsen av sin restarbeidsevne, er det like fullt grunnlag for å konkludere med at de i alle fall synes å ha fjernet mange av de negative insentiver som kan tenkes å ha holdt enkelte tilbake fra arbeid med de reglene som gjaldt tidligere.

5. De lege ferenda – ytterligere styrking av insentivvirkningene

Dersom man kun skal vurdere lovreglenes insentivvirkninger, vil også de nye reglene ha forbedringspotensial. I det følgende diskuteres mulige justeringer som på ulike måter kunne styrket insentivvirkningen ytterligere, og innvendinger mot dem.

5.1 Progressivt utbytte etter avkortning

Med de nye reglene får stønadsmottageren reduserte insentiver til å arbeide etter at inntektsgrensen er passert, fordi avkortningen trer inn. Dermed er det sterkere insentiver til å utnytte «de første» deler av sin restarbeidsevne enn de siste.

Dette kunne vært imøtegått ved at det samlede utbyttet av å arbeide utviklet seg progressivt. For hver prosentvise økning i arbeidsinnsats ville stønadsmottageren sitte igjen med større utbytte enn for den forrige. SØU ville bli en kurve som stiger brattere og brattere jo mer arbeidsinnsats som nedlegges. Dette er vist i figur 15.

Figur 15

De lege ferenda – Progressiv økning i SØU.

Stønadsmottageren får da større samlet utbytte per nedlagte arbeidstime jo mer av restarbeidsevnen som utnyttes. I stedet for at økningen i SØU avtar når inntektsgrensen er passert, og mottageren får reduserte insentiver til å arbeide mer, vil mottageren alltid ha insentiver til å øke sin arbeidsinnsats ytterligere.

For å oppnå samme SØU med en slik ordning (heltrukket grønn linje) som med de nåværende reglene (stiplet grønn linje) må en stønadsmottager med IFU på 5 G arbeide 45 % (markert med L1 i figur 15). Arbeidsinnsats under 45 % gir lavere SØU enn med de nåværende regler, arbeidsinnsats over 45 % gir høyere SØU. Samfunnets kostnader (heltrukket blå linje) blir lavere frem til dette punktet enn med de nåværende reglene (stiplet blå linje), men er høyere når arbeidsinnsatsen økes forbi dette punktet.

Det finnes flere innvendinger mot en slik løsning. Lovteksten må nødvendigvis bli relativt komplisert og utilgjengelig. Reglene vil kunne oppfattes som usosiale og urettferdige fordi fullt utbytte av eget arbeid kun oppnås ved en arbeidsmengde som for mange uføre er urealistisk stor. Der samfunnet med de nye reglene kan ha vanskelig for å utnytte de siste prosentene av mottagernes restarbeidsevne, ville man med en slik regel få vanskeligheter med å få folk i arbeid i det hele tatt. Det er også i strid med grunntanken i folketrygden at stønadsmottageren igjen oppnår tilnærmet full stønad når egen arbeidsinntekt nærmer seg det den var før uførheten. Dette vil også kunne oppfattes urettferdig av andre med samme arbeidsinntekt, men uten uførestønaden i bunn.

5.2 Avkortning i nettoutbytte i stedet for bruttoutbytte

En annen mulighet kunne være at den avkortning som gjøres ved overskridelse av inntektsgrensen, gjøres i stønadsmottagerens nettoutbytte, ikke i bruttostønaden.

På den måten kunne man sørget for at avkortningen fulgte kompensasjonsgraden mer direkte, og at stønadsmottageren ikke ble sittende igjen med en så lav sum etter avkortning og skatt.

En slik endring ville imidlertid kunne være vanskelig gjennomførbar i praksis, fordi det krever kompliserte og individuelle skatteberegninger. Det vil også gi en redusert avkortning i stønaden sammenlignet med de nye reglene. Det gir økte kostnader for staten, og økt utbytte for mottageren. Dersom dette i seg selv hadde vært formålet, kunne lovgiver vel så gjerne gitt en regel der avkortningen i bruttostønaden i motsetning til i de nye reglene var lavere enn kompensasjonsgraden.

5.3 Fjerne øvre terskel

En tredje mulighet, enten isolert eller i kombinasjon med foregående muligheter, er å fjerne den øvre grensen ved inntekt tilsvarende 80 % av IFU.

De nye reglene gir i sin nåværende utforming ikke insentiver til å arbeide mer enn 80 %, fordi stønadsmottageren da vil oppleve et fall i SØU. Dersom man tillater at arbeidsinntekten stiger helt opp til 100 % av IFU, ville man sluppet denne terskelproblematikken. Dette er vist i figur 16.

Figur 16

De lege ferenda – Fjerne 80 %-grensen.

Det kan tenkes innvendinger også mot denne justeringen. For eksempel vil grensen på 80 % ramme få uføre, og slik sett spille liten rolle i praksis. Det kan også her være betenkelig at man yter stønad til personer som i så stor grad er i stand til å forsørge seg selv.

5.4 Styrke insentiver for å ansette uføre

Dersom det sentrale er å utnytte mer restarbeidsevne, kunne det også gjøres lovendringer som påvirker andre enn stønadsmottagerne selv.

For eksempel kunne insentiver rettes mot virksomheter som ansetter uføre. En mulighet er reduksjon av arbeidsgiveravgift og andre skattebelastninger.

En annen mulighet er at mottageren beholdt uavkortet stønad selv når inntektsgrensen er passert, og at virksomheten i stedet gjorde reduksjonen i sine lønnsutbetalinger. Dermed ville stønadsmottageren beholde sine insentiver til å arbeide, mens virksomheten fikk reduserte lønnsutgifter og dermed styrkede insentiver til å ansette uføre. Dette er vist i figur 17.

Figur 17

De lege ferenda – Insentiver overfor arbeidsgiver.

Grafen i figur 17 viser at SØU blir den samme for stønadsmottageren, men består av mer stønad (heltrukket blå linje) og lavere lønn (heltrukket rød linje). De nåværende reglenes opprinnelige virkning er markert med stiplede linjer.

Også her kan det tenkes innvendinger. Kostnaden for staten vil øke fordi avkortningen i stønaden reduseres. Ordningen kan grense mot næringssubsidier og konkurransevridning. Det kan tenkes at stønadsmottageren opplever det som demotiverende å få en lav timelønn for sitt arbeid. Selv om denne kompenseres ved stønad, vil tilknytningen mellom lønn og stønad kunne virke fjern og vanskelig tilgjengelig. I tillegg kan det tenkes at tiltaket under visse omstendigheter kan fortrenge ordinær arbeidskraft.

1https://www.dagsavisen.no/innenriks/ma-gjore-noe-med-inntektene-til-ufore-1.1224845, sist referert 30. oktober 2018.
2«Insentivvirkninger av arbeidsinntektsjusteringen i ny uførestønad», tilgjengelig via duo.uio.no
3Med G for 2018 lagt til grunn utgjør dette henholdsvis 220 893 kroner og 240 269 kroner.
4Magne Bråthen, «Uførepensjonisters tilknytning til arbeidslivet». NAV-rapport 2/2011, s. 32.
5Ibid., s. 32.
6Espen Bratberg og Alf Erling Risa, «Insentivvirkninger av helserelaterte stønadsordninger», rapport skrevet på oppdrag av Sosial- og helsedepartementet. Institutt for økonomi, Universitetet i Bergen, 2000, s. 17.
7Ibid., s. 17.
8Ibid., s. 24.
9Ibid., s. 23.
10Ibid., s. 16.
11St.meld. nr. 9 (2006–2007) s. 132.
12Andreas Ravndal Kostøl og Magne Mogstad, «How financial incentives induce disability insurance recipients to return to work», Statistics Norway (SSB), Research department, Discussion Papers no. 685, 2012, s. 3.
13St.meld. nr. 9 (2006–2007) s. 134.
14Bråthen 2011, s. 15.
15Ellingsen 2013, s. 14.
16Bråthen 2011, s. 31.
17Jacobsen 2013, s. 71.
18Ibid., s. 71.
19Bråthen 2010, s. 36.
20Erling Eide og Endre Stavang, Rettsøkonomi, 5. opplag, 2008, s. 49 f.
21Eide 2008, s. 515.
22Merk forutsetningen nevnt ovenfor om at mottageren ikke har oppnådd hvilende pensjonsrett. Dersom dette likevel oppnås, og mottageren tross høyere arbeidsinnsats beholder muligheten til å falle tilbake på uføretrygden, må det antas større villighet til å forsøke seg med høyere arbeidsinnsats. Tas dette på ordet kunne enklere tilgang til hvilende pensjonsrett tenkes å medføre at flere utnyttet mer av sin restarbeidsevne. Samme effekt kunne formodentlig vært oppnådd dersom 80 %-grensen ble fjernet helt. På den annen side kan det spørres om 80 %-grensen i realiteten virker begrensende for særlig mange uføre.
23Reglene gir i utgangspunktet 66 % av inntekt før uførhet, i dette tilfellet 223 684 kroner. Reglene om minsteutbetaling gjør imidlertid at stønaden utmåles til 2,48 G, tilsvarende 240 145 kroner.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon