Nasjonal ramme for vindkraft skulle bidra til en helhetlig styring av vindkraftutbyggingen i Norge

Utbygging av vindkraftprosjekterer er, med noen unntak, unntatt fra reglene i plan og bygningsloven.1 Hensynet til arealplanlegging og byggetekniske forhold i vindkraftprosjekter ivaretas gjennom regulering og samordnet konsesjonsprosess etter energiloven.2 Ved konsesjonsbehandling etter energiloven avveies motstridende interesser fra sak til sak i vurderingen av om et prosjekt skal gis tillatelse til utbygging.

Nasjonal ramme for vindkraft på land, som NVE la frem 1. april i fjor, skulle bidra til å gi et fugleperspektiv på de vanskelige interesseavveiningene som ligger til grunn for beslutningen om å tillate utbygging av vindkraft.3 Rammen skulle bestå av to deler: et oppdatert kunnskapsgrunnlag for landbasert vindkraft og et kart med forslag til de mest egnede områdene for lokalisering av vindkraft.4

Forslaget skulle bidra til et mer helhetlig perspektiv på vindkraftutbyggingen i Norge, og synliggjøre de overordnede interessene som ikke kommer tydelig frem i enkeltsaker. Rammen skulle dessuten bidra til å skjerme de områdene som uansett ikke er egnet for utbygging fra den belastningen som en konsesjonsprosess kan utgjøre.

Forslaget møtte imidlertid mye kritikk, og kun to uker etter at høringsrunden var avsluttet besluttet Olje- og energidepartementet at rammen skulle skrinlegges.5

Interessemotsetningene gjør det helt nødvendig med gode beslutningsprosesser

Vindkraftutbygging berører en rekke lokale, regionale og nasjonale interesser – på samme måte som andre store industriprosjekter. En del av poenget med Nasjonal ramme for vindkraft var å foreta en systematisk og helhetlig gjennomgang av disse interessene. På den måten skulle man synliggjøre hvilke områder som kunne være egnet for utbygging av vindkraft, og hvilke områder som åpenbart ikke var egnet.6

Opplagt nok må det blåse nok til at vindkraftutbygging er hensiktsmessig og lønnsomt. Dessuten må det være nettkapasitet til å frakte kraften frem til dem som trenger den. Det må videre tas hensyn til naboplager som støy, skyggekast og visuelle ulemper og prosjektets påvirkning på blant annet reindrift, fugleliv, naturmangfold og friluftsinteresser.7

I tillegg er det et vesentlig poeng at fordelene og ulempene ved prosjektet ikke nødvendigvis fordeles jevnt mellom berørte interessenter. Fordeler som lavere strømregning, bedre forutsetninger for kraftkrevende industri, nedgang i nasjonale og globale klimautslipp og ikke minst økonomiske overskudd har ikke noen utpreget lokal tilknytning. Derimot er naturinngrepene, støyen og de visuelle ulempene opplagt lokale. Dette er også noe av bakgrunnen for fenomenet «Not in my back yard» – velvillighet til tiltaket generelt, men ikke dersom tiltaket berører en selv.

Disse interessekonfliktene, både mellom ulike konkurrerende interesser og mellom interesser av lokal, regional og nasjonal karakter, gjør at det fortsatt er stort behov for gode plan- og konsesjonsprosesser hvor ulike berørte får anledning til å fremme sin sak.

Utfordringene består selv om Nasjonal ramme for vindkraft er skrinlagt

Vindkraft er i dag bedriftsøkonomisk lønnsomt mange steder i Norge, og har hittil også vært politisk ønsket fra sentralt hold.8 Dette kan gi grunnlag for et ikke ubetydelig utbyggingspress også fremover. Samtidig er det ikke mulig å underslå at vindkraftprosjekter møter tidvis stor lokal motstand av dem som blir berørt. Det er derfor fortsatt grobunn for de utfordringene Nasjonal ramme for vindkraft skulle forsøke å avhjelpe.

Ved skrinleggingen av Nasjonal ramme for vindkraft ble det pekt på flere alternative tiltak fremover for å dempe konfliktene og sikre bedre beslutningsprosesser.9

Et slikt tiltak var en styrking av selve konsesjonsprosessen i vindkraftsakene. En styrking av konsesjonsprosessen, og særlig en innstramning av praksisen med utsettelse av byggefrister, vil kunne bidra til å gjøre konsesjonsprosessen mer forutsigbar for lokale som blir berørt av vindkraftanlegget. I konsesjonsprosessen stilles det dessuten krav om både konsekvensutredning og høringsrunde for å få belyst perspektivene til ulike aktører og interesser som blir berørt.10

Samtidig er det lite sannsynlig at en innstramning av konsesjonsprosessen vil kunne løse alle utfordringene: Konsesjonsprosessen gir konsesjonsmyndighetene mulighet til å si nei til utbygginger de ikke anser som hensiktsmessige. Konsesjonsprosessen gir derimot i seg selv ingen mulighet til å gi signaler om hvor det fra myndighetshold er ønskelig eller ikke ønskelig med vindkraftutbygging.

Et annet foreslått tiltak var en videreutvikling av regionale konsultasjoner og de tidligere regionale planene for vindkraft. Hva som ligger i dette er ikke helt lett å tyde. Fylkeskommunene er allerede i dag høringsinstans i saker om vindkraftutbygging.11

De regionale planene for vindkraft som ble lansert i 2007 skulle bidra til koordinering mellom forskjellige interesser og mellom ulike administrasjonsnivåer.12 Kun et mindretall fylker har utarbeidet slike planer, og planene har nok heller ikke fått det gjennomslaget i konsesjonsbehandlingen som de kanskje var tiltenkt ved lanseringen.13

Noe av utfordringen med de regionale planene som har blitt utarbeidet, har antagelig vært at de ikke i tilstrekkelig grad har tatt opp i seg kompleksiteten i vindkraftprosjekter og bredden i berørte interesser. I tillegg har blant annet uenighet mellom vertskommuner og regionale planer bidratt til å svekke planene som styringssignal overfor konsesjonsmyndighetene. Et siste poeng er at slike planer, som alle andre, må oppdateres jevnlig basert på ny kunnskap og endringer i samfunnsutviklingen for å beholde sin relevans.

Nye planer eller styringsprosesser fremover?

Utviklingen den siste tiden har vist at det nok fortsatt er behov for generelle styringssignaler for utbyggingen av vindkraft i Norge – utover selve konsesjonsbehandlingen. Som med annen arealplanlegging er det viktig at myndighetene kommer inn tidlig med et helhetlig perspektiv, og ikke kun sitter i baksetet. Om dette skjer i form av kart, generelle retningslinjer, regionale planer eller i en annen form er antagelig ikke i seg selv avgjørende.

For at disse styringssignalene skal oppnå ønsket effekt er det imidlertid nødvendig at føringene tar opp i seg bredden i berørte interesser og bygger på oppdatert fagkunnskap. Dette er nødvendig for at føringene skal være tillitvekkende både hos konsesjonsmyndighetene, utbyggere og lokalbefolkning som berøres av prosjektene. I så måte gir kunnskapsgrunnlaget NVE utarbeidet i samarbeid med ulike faginstanser i Nasjonal ramme for vindkraft et godt grunnlag for arbeidet med nye planprosesser fremover – enten planene utarbeides på lokalt, regionalt eller nasjonalt nivå.

NVE fremmet nylig på eget initiativ innspill til endring av konsesjonsprosessen for vindkraft. NVEs forslag består av fire tiltakspakker som skal avhjelpe noen av svakhetene med konsesjonsprosessen. En del er konkrete forslag til endringer av konsesjonsprosessen, inkludert innstramming av de omdiskuterte byggefristene. NVE foreslo imidlertid også å legge om konsesjonsbehandlingen til regionale konsesjonsrunder, der konsesjonssøknader innenfor samme område vurderes i sammenheng. Det vil i så fall innebære en betydelig omlegging av konsesjonsprosessen fra dagens ordning, og er en annen løsning enn de regionale planene Olje- og energidepartementet indikerte. Alt tyder derfor på at den siste tids motstand mot vindkraftutbygging vil føre til endringer i konsesjonssystemet. Foreløpig gjenstår det imidlertid å se hvor den politiske vinden blåser, og hvilken form endringene vil få.