Det er rom for forbedringer av den generøse norske boligbeskatningen for å fremme finansiell stabilitet og samtidig opprettholde incentivene til å eie egen bolig.

«It’s a distortion!» utbryter landssjef for IMF-delegasjonen til Norge, Jacques Miniane.

Jeg får svar på tiltale idet jeg spør om hva han tenker om boligbeskatningen i Norge, etter et møte i forbindelse med IMFs årlige landsbesøk på forsommeren i 2018.

Svaret burde kanskje ikke overraske, i og med at IMF gjennom en årrekke har rettet kritikk mot den norske boligbeskatningen, og gjentatte ganger har påpekt risikoen med høye boligpriser og stor og voksende gjeld hos husholdningene.1

Boligbeskatningen er utvilsomt en forstyrrelse i det norske boligmarkedet, og ifølge OECD ligger Norge under snittet for boligbeskatning innenfor OECD-området.2 På samme tid vil mange hevde at den moderate boligbeskatningen har tjent oss godt fordi den har bidratt til den brede eierlinjen i det norske samfunnet, gjerne kalt den norske boligmodellen, hvor 8 av 10 nordmenn eier sin egen bolig til enhver tid. Denne andelen har vært stabil lenge, og er betydelig høyere enn både våre nordiske naboland (med unntak av Island) og andre land i Nord-Europa.3

I nyere tid er det gjerne skattesubsidiene til boligeierne som fremholdes som særlig avgjørende for selveierskapet, men selveiermodellen har også historiske årsaker. For det første at over 50 prosent av norske husstander allerede i 1920 var selveiere, i takt med at husmenn i stor stil fikk kjøpt egen jord samt fikk juridisk rett til dette gjennom jordloven av 1928. Og for det andre at selveierlinjen ble videreført av det første norske boligkooperativet, Oslo Bolig- og Sparelag (OBOS), etablert i 1929, som skilte seg fra tilsvarende boligkooperativer i andre land. Medlemmene skulle ikke leie boligen fra boligkooperativet. De skulle eie den selv, som en andel i et borettslag.4

Fordeler av boligeierskap

For fordelingen av formuesgoder i samfunnet har en høy andel selveiere vesentlig betydning, noe som blant annet understrekes av stortingsmeldingen om ulikhet, som Stortinget behandlet våren 2019.5 Selveierskap gir jevnere fordeling av formuesgoder generelt, og i Norge spesielt gjør det brede eierskapet til både egen bolig og fritidsbolig at Norge skårer høyt på den velkjente Gini-koeffisienten, som måler formuesforskjeller i samfunnet.6

Dessuten har selveierskap ikke bare effekt på fordeling. Det har også positiv effekt på deltagelse i arbeidslivet og produktivitet, noe en svensk studie av privatisering av kommunale boliger i Stockholm har vist.7 De som fikk kjøpe bolig i privatiseringen, fikk økt sparing, og de økte dessuten sin deltagelse i arbeidslivet, jobbet mer og ble mer produktive, mens de som forble kommunale leietagere, forble som før. Eierskapet la i tillegg grunnlag for mobilitet, og i takt med at sparingen og deltagelsen i arbeidslivet økte, kunne mange flytte til større og bedre boliger. I en gjennomgang av forskning om boligens betydning for velferdsutfall utført ved Institutt for samfunnsforskning nylig fremheves nettopp denne studien som antatt relevant for norske forhold.8

Skattesubsidiert boligeierskap

Det er vanskelig å underslå de positive effektene av å eie egen bolig. Selv om boligbeskatningen «forstyrrer», må denne forstyrrelsen sies å ha hatt positiv effekt både for samfunnet og den enkelte i Norge, til tross for at dette gir en betydelig kostnad for staten.

Historisk har formuesbeskatningen i Norge av bolig og eiendom vært moderat, og den var mer moderat tidligere. Forut for skattereformen i 1992 var skattesystemet basert på omfattende fradrag, særlig rentefradraget, som gjorde at man kunne bli nullskatteyter ved ta opp mye gjeld. I ettertid er det bred enighet om at skattereformen i 1992, som la grunnlaget for dagens skattesystem, burde kommet før liberaliseringen av boligmarkedet i 1981 og dereguleringen av kredittmarkedet i 1984.9

Muligheten i skattesystemet før 1992 til å trekke fra 100 prosent av gjeldsrenter gav store incentiver til å låne penger, da kreditt ble lett tilgjengelig med dereguleringen av kreditt. Dette skapte boblen som bygget seg opp i bolig- og eiendomsmarkedet i årene 1984–87. Med skattereformen i 1992 ble rentefradraget redusert fra 100 til 28 prosent, noe som ble en tung bør å bære for mange husholdninger i en tid hvor boliglånsrenten steg til godt over 10 prosent.

I statsbudsjettet for 2019 har Finansdepartementet beregnet skatteutgifter og skattesanksjoner for bolig og fritidseiendom, og departementet skriver at «bolig og fritidseiendom samlet sett er kraftig favorisert i det norske skattesystemet sammenlignet med andre kapitalobjekter».10 I 2018 er verdsettelsesrabatten på bolig og fritidsbolig i formuesskatten anslått av Finansdepartementet til å utgjøre nesten 22 milliarder. Fraværet av gevinstbeskatning på primærbolig etter ett års botid, fordelen ved egen bruk av bolig og utleie utgjør 29,6 milliarder, samlet over 50 milliarder. Trekker man fra skattesanksjonene med dokumentavgift og eiendomsskatt, som i 2018 var på henholdsvis 8,3 og 7,1 milliarder, kom skattesubsidiene til boligeierne i 2018 opp i 35,5 milliarder. I tillegg kommer rentefradraget, som er i størrelsesorden 20 til 30 milliarder årlig.

Subsidiene til boligeierne er utvilsomt generøse, men boligbeskatningen har de senere årene blitt skjerpet. Fra og med 2010 og innføringen av sjablongsystemet for beregning av likningsverdi har beskatningen av bolig og eiendom i Norge økt. Til tross for redusert formuesskattesats under Solberg-regjeringen, har faktisk beskatningen av eiendom økt på grunn av økte likningsverdier grunnet stigende boligpriser, samt at regjeringen har harmonisert profesjonelle investeringer i næringseiendom og sekundærbolig med øvrige finansielle investeringer. I tillegg har inndrivningen av dokumentavgiften ved kjøp og salg, og kommunal eiendomsskatt økt som følge av høyere boligpriser, og ved at størrelsen på rentefradraget er blitt redusert gjennom lavere skattesats. Det siste tiåret har også utskrivningen av kommunal eiendomsskatt vokst kraftig, men reduksjonen av kommunenes mulighet til å skrive ut eiendomsskatt i statsbudsjettet for 2019 fra 7 til 5 promille vil gjøre at mange kommuner vil måtte sette ned sine satser. Spørsmålet er hvordan kommunene vil tilpasse seg denne omleggingen.

Legitimiteten til skattesubsidiene

Gjengangeren i kritikken mot norsk boligbeskatning er at den er for lav og bidrar til for høye boligpriser og gir incentiver til gjeldsopptak, og det er vanskelig ikke å dele bekymringen for gjeldsoppbygningen i norske husholdninger. Det er godt dokumentert at gjeldsoppbygning målt mot bruttonasjonalprodukt kan foregripe resesjoner i økonomien. Dette kommer blant annet frem i en mye referert artikkel av Mian, Sufi og Verner fra november 2017 i Quarterly Journal of Economics.11 Dette illustrerer den finansielle risikoen ved en for sterk gjeldsoppbygning, og viser nødvendigheten av å regulere gjeldsnivået, slik vi i Norge nå gjør med boliglånsforskriften.

Boliglånsforskriften utfordrer imidlertid legitimiteten til den norske boligbeskatningen fordi den setter tak på hvor «rik» man må være for å kunne få glede av de norske skattesubsidiene til boligeiere, da særlig egenkapitalkravet og belåningsgrad til maksimalt fem ganger inntekt. I kombinasjon er dette usosialt, og det særlig når vi vet at andelen av befolkningen med lav inntekt som er boligeiere, har gått ned de senere årene, og at leieandelen i denne gruppen har økt.12 Blant dem med lavest inntekt er leieandelen på over 50 prosent.

Selv om det det siste tiår er blitt flere unge som eier egen bolig, er det grunn til å anta at utviklingen i boligprisene i Norge og Østlandet spesielt de siste årene vil gjøre det vanskeligere å bli boligeier her. Sykepleierindeksen og Familieindeksen, utarbeidet av analysesjef i Eiendomsverdi AS, Anders Lund, viser norske gjennomsnittlige lønnsmottageres og gjennomsnittlige norske barnefamiliers kjøpekapasitet i boligmarkedet over tid.13 Indeksene viser at det er hovedsakelig på Østlandet at store grupper med normale inntekter er blitt utestengt fra boligmarkedet.

I 2018 kunne en singel sykepleier kjøpe kun 4 prosent av boligene solgt i Oslo og 5 prosent i Asker og Bærum og Follo. I Bergen, Trondheim og Stavanger lå andelen til sammenligning på rundt 30 prosent. I 2014 så bildet annerledes ut. Da var tallet 10 prosent i Oslo og 5 prosent i Stavanger. I Bergen og Trondheim har muligheten til å bli boligeier faktisk økt de siste årene, fordi prisstigningen har vært mer moderat. Som kjent steg boligprisene i Oslo kraftig i 2015 og 2016, mens de har falt markant i Stavanger-regionen siden 2013.

Prisnivået på boliger på Østlandet i kombinasjon med boliglånsforskriften er en betydelig utfordring som trolig også vil forsterke seg over tid, da både forskriften og boligprisnivået her høyst sannsynlig er kommet for å bli. Selv om forskriften i utgangspunktet er midlertidig, vil det trolig ta lang tid før forskriften (som ett av flere virkemidler) retter opp ubalansene med en for sterk boligpris- og gjeldsvekst målt mot inntektsveksten. Derfor vil vi trolig ha forskriften i mange år fremover. Gjeldsveksten, som boliglånsforskriften er ment å regulere og redusere, har først i 2018 svekket seg, og i november 2018 viste SSBs kredittindikator den svakeste 12 måneders gjeldsveksten på over 20 år. Så er spørsmålet når og om gjeldsveksten kommer ned til bærekraftige nivåer.

En av utfordringene for gjeldsveksten som også kan sies å legitimere behovet for en boliglånsforskrift, er boligmarkedets særegne dynamikk, der folk både er kjøpere og selgere på samme tid, noe som kan gi en stigende etterspørselskurve. Dette er noe som egentlig ikke eksisterer i økonomien, ifølge blant andre professor Erling Røed Larsen, men folk kjøper faktisk mer bolig når boliger blir dyrere.14 Det er trolig en slik effekt i kombinasjon med vesentlige utfordringer på tilbudssiden og rentenedsettelser som har vært avgjørende for den kraftige boligprisoppgangen i hovedstaden, spesielt i 2016.15

Forene finansiell stabilitet og eierlinjen

Det internasjonale pengefondet (IMF) er ikke alene om å kritisere innretningen av norsk boligbeskatning. Tankesmiene Civita og Agenda har hver på sin måte fremmet forslag til en boligskattereform,16 hvor eiendom og bolig beskattes betydelig kraftigere.

Problemet med dagens boligbeskatning er imidlertid ikke nivået, men innretningen, selv om størrelsen på subsidiene selvsagt også kan diskuteres, og trolig også vil måtte diskuteres i takt med at bærekraften til norske statsfinanser svekkes i takt med blant annet eldrebølgen og lavere oljeinntekter. Slik innretningen er i dag, er det særlig uheldig at en stor andel av den samlede boligbeskatningen utgjøres av dokumentavgift og kommunal eiendomsskatt. I tillegg gis det store formuesrabatter til dem med de dyreste boligene og fritidsboligene, grunnet lite presise likningsverdier på dyre boliger og til dels tilfeldig likningsfastsettelse på mange fritidseiendommer. Systemet som fastsetter likningsverdien, er faktisk ikke progressivt, men regressivt i praksis.

Dokumentavgiften rammer skjevt og treffer særlig unge mellom 20 til 40 år i etableringsfasen, som er de som bytter bolig oftest. Derfor betaler denne gruppen en uforholdsmessig stor andel av den samlede beskatningen av bolig i Norge. For en snittbolig til 3 millioner kroner utgjør dokumentavgiften 75 000 kroner. Det er nesten like mye som formuesskatt for samme bolig uten gjeld i tre tiår. Den kommunale eiendomsskatten på sin side varierer til dels stort fra kommune til kommune, og tar verken hensyn til gjeld tilknyttet eiendommen eller skattebetalerens inntekter.

Scheel-utvalget fra 2014, som la grunnlaget for skatteforliket i Stortinget i 2016, anbefalte å fjerne både dokumentavgiften og den kommunale eiendomsskatten, samt forbedre systemet for likningsberegning. Begrunnelsen var at dokumentavgiften hindrer mobilitet i arbeidslivet og i realiteten er beskatning av flytting, samt at det er uheldig at bolig og eiendom skattlegges tilfeldig og på mange ulike måter. Siden de også tok til orde for å fjerne formuesskatten, som i praksis i dag fungerer som en nasjonal eiendomsskatt, foreslo de også en ny nasjonal eiendomsskatt.

I skattedebatten de senere årene har ulike hensyn blitt stående mot hverandre og også blitt ansett som motsetninger. Løsningen på boligskattedebatten er etter Eiendom Norges syn imidlertid enklere enn hva som har vært fremme tidligere, hvor hensynet til finansiell stabilitet i tråd med innvendingene fra IMF og OECD og eierlinjen i den norske boligmodellen er blitt sett på som uforenlige. Men med en skatteveksling mellom dokumentavgift og kommunal eiendomsskatt og full verdsetting av primærbolig i formuesskatten eller en nasjonal eiendomsskatt, er det mulig å forene disse to hensynene uten at det går kraftig ut over statens inntekter.

NyAnalyse, som utfører samfunnsøkonomiske analyser for private og offentlige oppdragsgivere, har regnet på forslaget for Eiendom Norge.

Ved å fjerne dokumentavgiften og kommunal eiendomsskatt og innføre full verdsetting av primærbolig i formuesskatten, vil nettoendringen i offentlig skatteproveny være på -2,4 milliarder kroner for 2018. Med mer presise likningsverdier for bolig og fritidsboliger vil trolig provenyet av en slik omlegging være positivt.

Dette vil gjøre boligbeskatningen mer rettferdig, bærekraftig og enklere, og samtidig senke terskelen for å bli boligeier og ta del i velferdsgode nummer én i det norske samfunnet, nemlig egen bolig. Samtidig vil det på sikt svekke incentivet til å kanalisere for mye kapital inn i boligmarkedet.

Det vil bli rimeligere å kjøpe bolig hvis dokumentavgiften bortfaller, og på grunn av innslagspunktet for formuesskatt og fradrag for gjeld vil gjennomsnittlige norske husholdninger skjermes. Disse vil så vidt komme i formuesskatteposisjon med full verdsetting av primærboligen. Dagens innretning av boligbeskatningen gir uheldige incentiver til å investere i dyre og stadig dyrere boliger og fritidsboliger. Dette fordi det gis store formuesrabatter til dem med de dyreste boligene og fritidsboligene, på grunn av lite presise likningsverdier på dyre boliger og til dels tilfeldig likningsfastsettelse på mange fritidseiendommer.

Ifølge IMF og flere med dem er gjeld den største risikofaktoren i norsk økonomi. I det korte bildet er boliglånsforskriften virkemiddelet for å dempe gjeldsveksten. I det lange bildet er det skatteincentivene for bolig i det norske skattesystemet, eller forstyrrelsen, som landssjef Jacques Miniane karakteriserte det som, man må gjøre noe med. Som NyAnalyses beregninger viser, er det mulig å slå to fluer i én smekk, nemlig å bedre den finansielle stabiliteten og samtidig sikre eierlinjen i norsk boligpolitikk.