Vi tenkjer gjerne på Noreg som eit land med særskilt mykje distrikt og få og små byar sett i europeisk målestokk. Konfliktar mellom sentrum og periferi har sett preg på rikspolitikken, og periferien har slett ikkje alltid vore på taparsida, heller tvert imot. Kanskje er det fleire somewheres og færre nowheres i Noreg enn i andre land? Den norske namneskikken kan tyde på det, med eit fleirtal av etternamn som peikar ut ei grend eller ein gard som slektsopphav, ulikt namnetradisjonane i andre land det elles kunne vere naturleg å samanlikne med. På denne bakgrunnen burde det vere meir politikk i Noreg enn i andre land retta inn mot å vedlikehalde og utvikle veike distrikt og fjerntliggjande grender. Men det er langt frå tilfelle. Håvard Teigen har skrive eit framifrå verk om distriktspolitikkens historie i Norge. Han dokumenterer framveksten av distriktspolitikken som eit etterkrigsfenomen, med verkemiddel lånt frå utanlandske føredøme: Første fase var industrireising, så omlegging av politikken til næringsnøytral distriktsstøtte og deretter til allmenngjort innovasjonsstrev. Meir grunnleggjande er det tale om utviklingspolitiske paradigmeskifte, frå planøkonomi til marknadsdriven omstilling, frå Keynes til Schumpeter som profetar.

Det er ei soge om politisk transformasjon med bitre institusjonskampar i kulissene, personlege karrierar og fallittar – og om kvar utkanten er, om han då i det heile finst.

Distriktspolitikken starta som rein nauds- og gjenreisingspolitikk rett etter krigen. Mange ser ein førelaupar i «Brente steders regulering», som skulle stå i spissen for gjenreising av det nedbrende Finnmark. Gjenreisinga gjorde det klart at det trongst eit særleg utviklingsprogram for Nord-Noreg – Nord-Norge-programmet. Diagnosen på distriktsproblemet – og tiltaka som skulle bøte på problemet – kom til å prege politikken i mange tiår. Folk var sysselsett i feil næringar, lågproduktive og feillokaliserte. Over til industrien med dei, var løysinga, helst til eksportretta storindustri. Statleg eller statsstøtta industrireising blei handlingsmodellen. Støttetiltaka skulle konsentrerast om industrireising i utpeika utviklingssentrum. Jarnverket i Mo i Rana er eitt eksempel. Alt i det første programmet kom eit permanent dilemma til syne: Lokal utvikling eller lønsam eksportindustri lokalisert i distriktet? Fokus på hushald og lokalsamfunn eller på næring og lønsemd? Ut av dette dilemmaet sprang etter kvart den venstreorienterte, Brox-inspirerte distriktspolitiske opposisjonen.

Kva var det overordna målet for distriktspolitikken? Debatten krystalliserte seg om kva geografisk nivå som skulle vere fokus for tiltaka. Var det kommune, fylke eller landsdel? Dei radikale framheva kommunenivået, dei moderate fylke eller landsdel, mens «realistane» understreka «urbaniseringens ubønnhørlighet».

Det offisielle svaret, skriv Teigen, har veksla over tid, men enda i ein ullen konsensus formulert i ei stortingsmelding frå 1976–77 frå regjeringa Nordli: «Regjeringen legger vekt på at hovedtrekkene i bosettingsmønsteret kan bevares.» Formulert på litt ulike måtar har denne satsen blitt ståande, truleg for di han gir regjeringane den ønskelege politiske fridommen til å tilpasse politikken til «tidas krav», seier Teigen. Dermed har det heller ikkje alltid vore så lett å få auge på dei klare partipolitiske skiljelinene i distriktspolitikken. Ingen er imot støtte til «distrikta». Kløyvingane i Stortinget har oftare dreia seg om usemje om verkemiddel, og det kan leie til overraskande sengekameratar (sjå t.d. s. 290 om debatten om SND frå 2002–2003).

Institusjonshistorie har ein sentral plass i boka: Frå Nord-Noreg-plan til Distriktenes utbyggingsfond (DUF) til Statens nærings- og distriktsutbyggingsfond til Innovasjon Norge. I denne endringssoga blir distriktsfokuset meir og meir utvatna, til det nesten ikkje er å augne. Kampen om den institusjonelle identiteten eller «sjela» har heile vegen vore ein strid mellom distriktsforkjemparar med base i Kommunal- og regionaldepartementet (seinare KMD) og sektor- og næringsinteresser (les LO og NHO) med base i Industridepartementet (seinare Næringsdepartementet). Sistnemnde vann denne striden.

Ei av langtidslinene i dette politikkfeltet, seier Teigen, er at «den norske einskapsstaten ‘slår tilbake’ mot regionalisering» (s. 272). Poenget kunne ha vore endå tydelegare illustrert med lagnaden til regionreforma løfta fram av den raudgrøne regjeringa omkring 2007–2008, men som litt overraskande ikkje er nemnd av Teigen. Mykje inspirert av regionaliseringstendensane i EU ville krefter i fleire politiske parti også ha ei regionalisering av Noreg med større og sterkare regionar. På Vestlandet gjekk ei gruppe så langt som til å vilje «gjenreise Gulatinget» gjennom å samle dei fire vestlandsfylka. Den raudgrøne regjeringa tok initiativ til ein prosess som var tenkt å munne ut i samanslåing av fylkeskommunar til færre og sterkare regionar med ansvar for fleire og større oppgåver, mellom anna i distriktspolitikken. Ansvarleg statsråd i Kommunal- og regionaldepartementet var Åslaug Haga frå det mest distriktsvennlege av alle parti, Senterpartiet. Men lykkast ho med det? Nei, det viste seg vanskelegare å vri oppgåver frå statsmaktene enn å presse pengar av onkel Skrue. Vonbrotne melde fleirtalet av fylkeskommunane at blei det ikkje meir oppgåveoverføring, så kunne det vere det same med heile regionreforma. Og slik blei det (og stort likare gjekk det ikkje neste gong – eg tenkjer på den halvhjarta regionreforma som er gjeldande frå 2020).

Distriktspolitikken har vore arena for kraftfulle personlegdomar og lysande karrierar. Erik Brofoss var sentral i dei første åra som styremedlem for Nord-Norge-planen og seinare som styreformann for DUF. Distriktspolitikken var noko av eit hjartebarn som han støtta som handelsminister, finansminister og direktør for Norges Bank. Innblanding frå særdepartement i det nye DUF ville han ikkje ha noko av, det fekk ekspedisjonssjefane Glesne og Gøthe klar melding om. Tormod Hermansen er ein annan av dei sentrale strategane i den planøkonomiske fasen som argumenterte sterkt for næringsutvikling gjennom desentralisert konsentrasjon (vekstsentermodellen). Han starta karrieren som forskar, var rådgjevar for sentrale statsrådar for Arbeidarpartiet – og enda som direktøren som tok Telenor på børs! Desse karrierane illustrerer også eit slåande trekk ved det norske styringssystemet: svingdørssyndromet: Kor lett og sjølvsagt det verkar å pendle mellom posisjonar i forvaltning, forsking og politikk. Og om det er ein lærdom frå institusjonskampane, er det denne: At for å vinne kampen må forkjemparane ha kontroll over fleire kommandohøgder samstundes – og ikkje minst kognitiv kontroll: kontakt med modelleverandørar frå akademia.

Fokus i debatten om distriktspolitikken har flytta seg i takt med samfunnsutviklinga – om under- og feilsysselsetting i distrikta på 1950-talet, om fråflytting og uttynning på 1990-talet. På 1990-talet blei også fokuset retta mot kvinnene – kva kunne gjerast for å få kvinnene til å bli verande i utkantane, og helst føde mange born der? Utover på 2000-talet er problemet for alvor blitt aldring og aldersstruktur – det blir mange åttiåringar i utkantane og få unge til å ta seg av dei. Kva kan gjerast med det? Det er det store spørsmålet i den nyaste store utgreiinga i rekkja – frå det som karakteristisk nok blir omtala som «demografiutvalet» (NOU 2020: 15), leia av Victor Norman. Meir om det nedanfor.

Håvard Teigen viser oss eit politikkfelt der næringsutvikling, trass i mange omskifte, har vore det sentrale. Med Demografiutvalet kjem velferdspolitikk i fokus for alvor. Utvalet trur ikkje at næringssvikt og mangel på arbeidsplassar er problemet, i alle fall ikkje det mest presserande problemet. Det er ikkje undersysselsetting, arbeidsløyse og overskot på arbeidskraft i utkanten lenger. Det er tilgang på arbeidskraft og skattekraft til å halde oppe velferdstilbodet i uttynna og aldrande utkantar som er utfordringa. Kva skal eit stigande overskot av pensjonistar med arbeidsplassar? Det er varme hender som trengst i omsorgsapparatet. Korleis skal dei skaffast?

Teigen legg meir vekt på institusjons- og verkemiddelpolitikk, på spelet mellom forsvararar og motmenn, enn på resultat og effektar av politikken. Men i eit etterord til boka kjem han inn på spørsmålet om verknader (s. 340). Det kan ofte påvisast positive verknader for bedrifter av ulike einskilde verkemiddel, men i det store bildet er verknadene usikre eller kanskje marginale. Busettingsmønsteret blir meir og meir sentralisert, etter ein pause på 1970-talet, og utkanten uttynna og forgubba. Ville sentraliseringstendensen ha vore endå sterkare utan distriktspolitikken? Problemet med å svare på dette spørsmålet, seier han, er at det ikkje finst noko parallell-Noreg, ei kontrollgruppe utan distriktspolitikk, som kunne gi oss svaret på det. Og samanlikningar med andre land hjelper ikkje så mykje heller, for dei fleste europeiske land har dei siste tiåra ført mykje den same regionalpolitikken innanfor den ramma som er sett av krav om einsarta konkurransevilkår i EU/EØS-området.

Sidan den tradisjonelle distriktspolitikken, forstått som stønadstiltak retta mot bedrifter i utvalde problemregionar, ikkje disponerer over dei heilt store summane og har fått reduserte løyvingar i seinare år, er det heller ikkje særleg sannsynleg at politikken spelar noka avgjerande rolle for busettingsmønsteret. Øyremerka løyvingar til den «snevre» distriktspolitikken blei trappa ned frå midten av 1990-talet. Den raudgrøne regjeringa auka løyvingane att utan at dei kom tilbake til tidlegare høgder. Kanskje er det òg uttrykk for at dei styrande, uavhengig av partifarge, ikkje trur noko særleg på denne politikken? Nærings- og handelsdepartementet var i det heile lite villig til å bruke ordet «distriktspolitikk», skriv Teigen: «Distriktspolitikken låg gøymt under delmålet ‘regionale forutsetningar’, men alle veit at det er nettopp slik næringslivet normalt vil utvikle seg utan ein distriktspolitikk» (s. 318). Teigen argumenterer for, og det er han ikkje åleine om, at det mellom anna er det sterkt omfordelande finansieringssystemet i kommunesektoren som held oppe busettinga i distrikta, saman med andre «automatiske stabiliseringsmekanismar» i trygdesystemet. Det er altså grunnstrukturane i velferdsstaten meir enn den spesifikke distriktspolitikken vi kan takke for at det ennå er nokre «ljos i glasa» i distrikta.

«Distriktsproblemet» er altså eit permanent samfunnsproblem, truleg uunngåeleg i ein dynamisk kapitalisme. Sentraliseringstendensane blir forsterka i vekst- og ekspansjonsperiodar og bremsa i nedgangstider (s. 340). Problemet høyrer heime i den klassen som samfunnsforskarar omtalar som «wicked problems» – «skitne problem»? – utan klare grenser, med konkurrerande løysingar og fragmentert «eigarskap». Ideen om at «distriktsproblemet» er eit problem som kan «løysast», får eit grunnskot i tilrådinga frå Demografiutvalet. Lista av tiltak løfta fram av utvalet omfattar transportsektoren, bustadmarknaden, arbeidsmarknaden, utdanningssektoren, trygdesystemet, desentralisering av statleg verksemd, det kommunale finansieringssystemet, organisasjonsmodellar i kommunane, nedskriving av studielån … og til slutt ei oppmoding om meir forsøksverksemd i offentleg sektor. På vilkår av god og systematisk evaluering av tiltaka. Ein målretta og koordinert innsats langs alle desse linene ville krevje eit super-departement som all erfaring tilseier at vi aldri har hatt og aldri vil få. Men meir smålåten forsøksverksemd litt på kryss og tvers er sjølvsagt ikkje så dumt. Samfunnsforskarane er sikkert meir enn gjerne med på det. Dei kunne starte med å plukke opp tråden frå frikommuneforsøka på 1980- og 1990-talet.

Håvard Teigen har skrive ei innsiktsfull historie om distriktspolitikken som gir overblikk over dei lange linene og spennande innblikk i byråkratisk politikk på bakrommet. I mangt er boka ein gravtale over eit politikkfelt. Eller er det uutryddeleg som fuglen Føniks? Teigen spør heilt til slutt, med referanse til framgangen for Senterpartiet dei siste par åra, om ei aktivisering av sentrum–periferi-konflikten i norsk politikk vil føre til ein renessanse for distriktspolitikken? Slik denne meldaren ser det, er det ikkje mange av analysane i boka som gir grunn til å tru det.