Dette er en meget aktuell publikasjon om styring og organisering av høyere utdanning i Europa som viser hva som har skjedd av endringer de siste 15–20 år. Boka er et resultat av et europeisk samarbeidsprosjekt om endringene i organisering av høyere utdanning, og er skrevet av et knippe velrenommerte forskere på feltet. Den formidler resultatene av en komparativ europeisk studie, «Transforming Universities in Europe» (TRUE), som undersøkte om universitetene fremdeles er desentraliserte, løst koplete strukturer med faglig autonomi, eller om de har endret seg under innflytelse av New Public Management (NPM) til hierarkisk styrte organisasjoner. Boka viser hvordan EUs politikk og reformer i høyere utdanning på ulike måter og i ulik grad har endret styringen og organiseringen av de europeiske utdanningsinstitusjonene.

Boka gir god oversikt over endringene i de ulike landene som er omfattet av studien, og den er ikke minst opptatt av hvordan nasjonale politiske regimer, institusjonelle forhold, lokale beslutningsstrukturer og policy-prosesser former styringen og organiseringen, og dermed også evnen til å reformere høyere utdanning. For norske lesere er det spesielt interessant å lese (i kapittel 9) at de land som i størst grad er preget av NPM-reformer i høyere utdanning ikke bare er England, men i like sterk grad Norge og Nederland. Selv om både jeg og andre i den norske universitetsverdenen har analysert reformene av høyere utdanning i Norge som preget av NPM, har det ikke vært gjengs oppfatning at norsk høyere utdanning skulle være så sterkt preget av NPM, ettersom vi oppfatter Norge som et sosialdemokratisk og ikke et nyliberalistisk land.

Det er bokas fortjeneste at den går detaljert og konkret inn på hvordan nasjonale politisk-administrative regimer og interne makt- og beslutningsstrukturer i høyere utdanning former hvordan og hvilke reformer som får gjennomslag i de ulike landene som undersøkes. Den viser også hvordan implementeringen formes av strategiske prosesser i ulike politisk-administrative system. Boka gir et godt og grundig bilde av reformeringen av styring og organisering av høyere utdanning i Europa, inspirert av NPM og EUs politikk.

Boka inneholder tre deler. I første del presenterer redaktørene teori og forskningsspørsmål. De tar utgangspunkt i nyere studier av kunnskapsorganisasjoner og særlig balansen mellom sentral kontroll og autonomi, kombinert med et institusjonelt perspektiv på universitetene som presses mot sterkere styring og kontroll gjennom NPM-inspirerte reformer, som styring på armlengdes avstand og kontroll gjennom resultatstyring. Et viktig poeng i prosjektet har vært å se på strukturelle karakteristikker ved politisk-administrative systemer og policy-prosesser for å forstå ulike reformutfall. Forfatterne beskriver to ulike veier til aktiv reformering: én vei er basert på evnen til raske og omfattende reformer, den andre gjennom små, stegvise reformer på flere områder. De skiller også mellom to ulike veier til lav reformaktivitet: én i føderale strukturer der mange institusjonelle aktører kan legge ned veto underveis, og én i desentraliserte strukturer med fokus på lov og prosedyrer og skillet mellom formelle prosedyrer og uformell praksis. Både endringsprosessene i de ulike casene og dynamikken i prosessene har vært gjenstand for denne studien.

Kapittel 2 beskriver det eksperimentelle designet for den komparative studien som omfattet 24 strategisk utvalgte universiteter fra åtte land og dekket ulike universitetsstrukturer (England, Tyskland, Sveits, Nederland, Italia, Frankrike, Portugal og Norge). I hvert land var utvalget (minst) ett generelt og ett spesialisert universitet, og ett universitet med mindre prestisje. Datainnsamlingen foregikk med både kvantitative og kvalitative metoder.

Del II av boka presenterer resultatene fra prosjektet og er skrevet av ulike kombinasjoner av prosjektdeltakere. Alle kapitlene kan leses som selvstendige artikler med teori og metodeavsnitt. Analysene i kapitlene 3–6 er alle basert på data fra de 24 universitetene i åtte land. Analysene viser at det er stor forskjell på formell og reell autonomi. Særlig gjør inntektsavhengigheten av offentlige budsjetter at eksterne aktører kan ha stor innflytelse også i de universitetene som formelt har størst økonomi. Budsjettpraksisene ved universitetene har sterke føringer fra sentral ledelse, og budsjettmodellene varierer med innflytelsen av NPM. Der NPM er innført, dominerer en ledelsesmodell der rektor og administrasjon kan fordele penger strategisk på kort varsel tilpasset krav fra omgivelsene, mens fordelingsnøkler spiller en mindre rolle. Ved andre universiteter dominerer en akademisk modell der flere aktører har innflytelse og det tas hensyn til flere kriterier.

Evaluering som styringsinstrument endrer maktforhold og styring i universitetene, og det er det nasjonale evalueringssystemet som i sterkest grad bestemmer effektiviteten av styring gjennom ekstern evaluering, på tvers av de undersøkte universitetene. Evaluering styrker ikke toppledelsens innflytelse i organisasjonen, men mellomledelsens. Et viktig poeng er også at evaluering virker like mye som distribusjon av prestisje mellom akademikere.

Beslutningsstrukturene ved europeiske universiteter, og om disse er endret fra en ‘tradisjonell’ og ‘kollegial’ modell til en ‘moderne’ ‘managerial’ modell (forfatternes hermetegn), analyseres ved hjelp av fire typer politiske regimer: Public interest (England), Rechtsstaat (Sveits, Tyskland, Nederland), Social demokratic/Scandinavia (Norge) og Napoleonic (Frankrike, Italia og Portugal). Forskerne finner at det er vanskelig å skille mellom formell og uformell makt i de ulike universitetssystemene. Nye, uformelle strukturer ser ut til å motvirke sterkere sentral styring når de ikke passet med kollegiale tradisjoner for beslutninger. Desentraliseringstiltak viser seg å føre til større ansvarlighet som igjen leder til byråkratisering og sentrale kontrollsystemer.

Mens de tidligere empiriske kapitlene er basert på hele materialet fra alle universitetene, er analysen i kapittel 7 basert på casestudier av strategiprosesser fra hvert land. Forskerne finner at et perspektiv som kombinerer begrepet om dominerende koalisjon og et mangfold av organisasjonens mål, gir en bedre forståelse av universitetenes strategier.

I del 3 analyseres politikk og styring. Ved hjelp av diskursiv institusjonalisme analyserer Veiga & Magelhaes EUs styring av høyere utdanning ved hjelp av ideer, interesser, instrumenter og institusjoner, basert på intervjuer med medlemmer av det europeiske parlamentet og den europeiske kommisjonen. Den viser at Bolognaprosessen ikke var et middel, men målet, med etableringen av European Higher Education Area (EHEA) som sluttresultat. Ved å kople Bologna til Lisboa-strategien «Europe of Knowledge», er dette blitt en viktig politisk driver for politikken i høyere utdanning.

I de følgende kapitlene utvikles typologier for politisk administrative system for å analysere forskjellene mellom de ulike landenes reformpolitikk. I kapittel 9 kommer det blant annet fram at England, Norge og Nederland er de landene som i størst grad har innført NPM-prinsipper i høyere utdanning. I følgende kapittel sammenliknes England, Italia og Norge når det gjelder organisering av høyere utdanning og policy-regimer. Analysen viser at det er store variasjoner i reformene som endrer maktforholdene i universitetet. Makten flyttes til aktører i omgivelsene som har makt over ressursfordeling og kvalitetssikring, tidsskriftredaksjoner, ansettelseskommisjoner og eksterne styrer.

I det siste empirikapitlet undersøkes implementeringen av politikk i høyere utdanning gjennom en studie av strategiske prosesser i fire land med ulike politisk-administrative system (Tyskland, Italia, Nederland og Norge) (Nyhagen et al.). I sluttkapitlet trekker redaktørene sammen trådene i analysene.

Boka konkluderer i del 5 med at redaktørene ikke finner en generell tydelig bevegelse mot styring og organisering basert på NPM-prinsipper. Til det er det for mange ulike strukturer og lokale tilpasninger som former styringen og organiseringen av universitetene.

TRUE-prosjektet har gjort en stor og grundig jobb med å undersøke, analysere og dokumentere endringene i de utvalgte nasjonale universitetene når det gjelder ledelse, styring og organisering. Funnene, at styring og organisering fremdeles er forskjellige og ikke alle «NPM-ifisert», kan forstås som et problem (at noen er sinker) eller som en fordel. I et organisasjonsøkologisk perspektiv, kan mangfoldet nettopp være det. Vi vet ikke at NPM er det som skal til for å skape kunnskap for en bedre verden. Snarere tvert imot; mange av oss tviler sterkt på det.

Jeg har ikke den samme fagbakgrunnen som forskerne i prosjektet (de aller fleste kommer fra statsvitenskap, økonomi- og ledelsesfeltet eller utdanningsforskning). Jeg har lest boka som arbeids- og organisasjonssosiolog som har studert kunnskapsorganisasjoner og de senere år, særlig endringene i akademia. Denne bakgrunnen preger mine kommentarer.

Prosjektet har hatt fokus på maktens strukturer og resultater. I det innledende teorikapitlet trekker forfatterne opp den faglige diskusjonen om organisasjonsformer, en diskusjon som ender opp med å foreslå universitetene som hybride organisasjoner, i dette tilfellet penetrerte hierarkier. Siden hybrid er en lite konkret betegnelse, og penetrerte hierarkier heller ikke sier så mye om hva det er eller hvordan det virker, kunne jeg ønsket meg en grundigere diskusjon av organiseringen og maktforholdene med vekt på å forstå universitetene som særegen organisasjon med både utdanning og kunnskapsproduksjon som formål. I teoridiskusjonen nevnes Courpasson og Cleggs begrep om «polyarki» som et forsøk på å beskrive dagens strukturering av kunnskapsproduserende organisasjoner, men uten at poenget med dette begrepet diskuteres. Begrepet polyarki fanger opp nødvendigheten av autonomi for kunnskapsarbeiderne og ledelsens behov for sentral styring for å sikre de økonomiske resultatene. Dette har paralleller til Tian Sørhaugs diskusjon av idealtypiske kunnskapsregimer i boka om managementalitet (2004). Sørhaug skiller mellom kollegium (maktfri dialog for å produsere sannhet), linje (hierarkisk styring) og nettverk (bytter og allianser). Polyarki kan forstås som en organisasjonsform som ivaretar behovet for balanse mellom akademikernes behov for frihet og autonomi og kollegialt samarbeid for å utvikle kunnskap på den ene siden, og ledelsens behov for kontroll og styring for å ivareta institusjonens oppdrag og økonomi på den andre. Det ville vært interessant med en analyse av datamaterialet i dette perspektivet. Hvordan universitetene styres og organiseres, men også hvordan styringen og organiseringen kan få eller faktisk har konsekvenser på kort og lang sikt for hvordan universitetet kan ivareta sitt oppdrag som kunnskapsprodusent, er viktige spørsmål. Universitetet kan iallfall ikke organiseres som en (sentralt styrt) produksjonsbedrift.