Innledning

De siste 20–30 års byplanlegging og byutvikling har endret de urbane områdene. Tidligere industri- og havneområder transformeres, og byene fortettes. Byutviklingen er i stigende grad basert på enkeltprosjekter og eiendomsrettigheter. Dette har påvirket bruken av de urbane offentlige rommene. Neoliberal politisk praksis innebærer deregulering (Harvey, 2005, s. 3), en restrukturering av forholdet mellom eiere av privat kapital og staten (Sager, 2011, s. 149). Kritiske røster peker på hvordan dette påvirker folks dagligliv, for eksempel ved at private grunneiere kontrollerer tilgangen til og bruken av nyetablerte fellesrom i Fjordbyen langs sjøkanten av Oslo (Bjerkeset & Aspen, 2015, s. 332; Andersen & Røe, 2017, s. 305).

Internasjonalt har det vært rettet betydelig oppmerksomhet om konsekvenser av neoliberal urbanitet for bruken av de urbane offentlige rommene.1 Mange studier har vært opptatt av hvordan neoliberal byutvikling begrenser bruken – forstått som en privatisering av de offentlige rommene. Intensjoner gitt gjennom eiendomsrett, forvaltning, aktiviteter, arkitektur mv. vil hver på sine måter delvis legge til rette for og delvis avgrense bruksmulighetene. Men bruk styres ikke alene av intensjoner. Folks oppfatning av bruksmulighetene kan være like viktig. Både intensjoner om avgrensning og om åpenhet kan utfordres av faktisk bruk. Begrepet privatisering kan derfor ikke ensidig forstås ut fra formell eiendomsrett eller ensidig gjennom forholdet mellom offentlige myndigheter og markedet. Rettighetsperspektivet må nyanseres, og forståelsen av hva det innebærer at et rom er offentlig må utvikles – som grunnlag for videre empiriske studier av hvordan en neoliberal dreining påvirker bruken av de offentlige rommene. Dette er også hensikten med denne forskningskommentaren. Den introduserer og nyanserer noen sentrale, men ofte glemte begreper for forståelsen av neoliberal byutvikling og bruken av offentlige rom. Begreper om privatisering og ekskludering nyanseres ved å se intensjonalitet og oppfattede muligheter for bruk i sammenheng, og derigjennom også forstå motsatsene i henholdsvis generalisering og inkludering. Med bakgrunn i en slik ny sammenstilling blir deretter ulike dimensjoner ved rettighetsperspektivet utforsket. Gjennom dette utvikles det et teoretisk grunnlag for senere empiriske studier av bruken av urbane offentlige rom.

Om begrepene «offentlig» og «offentlig rom»

Begrepet «offentlig» («public») må forstås i sammenheng med begrepet «privat» («private») (Arendt, 1998 [1958], s. 58; Sennett, 1976, s. 16; Clarke 2004, s. 27–28; Smith & Low, 2006, s. 3–4). Det er to fundamentale og analytisk distinkt forskjellige måter «offentlig» og «privat» opptrer på som gjensidig avhengige kontraster (Weintraub, 1997, s. 4–5). For det første gjennom grad av synlighet (hva er skjult og hva er åpent), og for det andre gjennom grad av fellesskap (hva er individuelt og hva er kollektivt). Forholdet mellom offentlig og privat kan ikke forstås eller defineres på én bestemt måte. I den akademiske diskursen om det offentlige rommet er det et skille mellom en ren fysisk forståelse, f.eks. som gate eller torg, og forstått i en sosial kontekst som et åpent forum for sosialisering og meningsytring (Goodsell, 2003, s. 361). Forstått som politisk diskurs er den offentlige sfæren i relativt liten grad forstått i en romlig kontekst (Smith & Low, 2006, s. 5; Harvey, 2005, s. 17). «Det offentlige rommet», forstått som en fysisk størrelse, er en komponent i en bredere forståelse av ulike former for offentlighet (Madanipour, 2003, s. 4). Det er for eksempel ingen nødvendig sammenheng mellom steder for statsfunksjoner, steder for utøvelse av politiske ytringer, steder for sosial samhandling og steder som reproduserer maktstrukturer mellom kjønn (Staeheli & Mitchell, 2007, s. 795–796).

Weintraub (1997) skiller mellom fire måter å forstå begrepsparet offentlig og privat: forholdet mellom stat og marked, rom for politisk diskurs, rom for sosialisering og selvrealisering og som forholdet mellom offentlighet og familie. Innledningsvis forstår Weintraub (1997, s. 8–10) begrepsparet som «staten» og «markedet». Med staten forstås offentlig sektor eller statsapparatet. Privat sektor består av individer og organisasjoner som samhandler frivillig gjennom institusjonelle eller kontraktuelle arrangementer. Diskusjoner innen denne forståelseshorisonten tenderer til å handle om hvorvidt konkrete forhold bør være statlige eller overlatt til markedet, dvs. om kollektivt eller individuelt ansvar. I en politisk kontekst kan ikke den offentlige sfære reduseres til staten eller statlig kontroll. Dette gir den andre forståelsen (Weintraub, 1997, s. 10–16). Offentlig forstås som deltakelse i en politisk diskurs, gjerne betegnet som den «offentlige sfære»,2 dvs. allmennhetens mulighet til aktiv deltakelse i åpne, kollektive, politiske diskurser. Privat forstås her som individuelt og tilbaketrukket liv. En tredje forståelse (Weintraub 1997, s. 16–27) handler om sosialisering og selvrealisering, dagliglivet slik dette leves og uttrykkes utenfor hjemmet og familien. Et «rikt offentlig liv» betyr her synlig, heterogen sameksistens mellom mennesker. Denne forståelsen knytter seg relativt tydelig opp mot det urbane som fysisk struktur, ofte til et begrenset fellesskap («nabolag») av koder og konvensjoner som definerer akseptabel atferd. Den fjerde forståelsen (Weintraub, 1997, s. 27–34) er gjerne knyttet til studier av kjønn eller klasse. Her er både stat og marked forstått som det synlige offentlige rommet. Familien og hjemmet er å forstå som den private sfæren. Mens det private i de første forståelsene er en residualkategori, er det private (det skjulte) her hovedkategorien som kan begrense friheten til offentlig deltakelse.

Om kollektive goder, private goder og klubbgoder

I en neoklassisk økonomisk forstand kan offentlige rom defineres som kollektive goder3 (Webster, 2010, s. 97), noen ganger også kalt offentlige goder (Neal, 2010, s. 2). For å forstå utviklingen av urbane kollektive goder, er det nødvendig å skille mellom bruk og forvaltning. Hvis én persons bruk av en ressurs (et gode) ikke reduserer andres muligheter for samtidig bruk, er ressursen til fri benyttelse. Motsatt, om én persons bruk hindrer andres samtidige bruk, er ressursen rivaliserende. I de fleste situasjoner vil man befinne seg et sted mellom disse ytterpunktene, dvs. at ressurser er av mer eller mindre rivaliserende karakter (Buchanan, 1965, s. 3). Se for øvrig figur 1.

I det urbane offentlige rommet vil man et godt stykke på veg kunne drive sine egne aktiviteter uten at det går ut over andre, eller er forhindret av andres aktiviteter. Grensen for når dette hindres av andre, vil variere med aktiviteten. Tålegrensen vil også variere med type aktivitet. Menneskemengden på Karl Johans gate kan være stor en varm sommerdag, uten at dette hindrer bruken. Men antallet gatemusikanter, salgsboder og andre evenementer kan gjøre bruken rivaliserende. Og noen har høyere terskel for trengsel, tiggere og utdrikkingslag enn andre. Uavhengig av bruk, kan forvaltningen av ressurser være eksklusivt ivaretatt av én person eller kollektivt av fellesskapet. Også her vil man oftest befinne seg mellom ytterpunktene, dvs. en mer eller mindre eksklusiv ressursforvaltning. Mens byens tradisjonelle gater og torg stort sett er forvaltet av offentlige myndigheter, er gjerne kjøpesentre og transformerte tidligere industriarealer som f.eks. Aker Brygge forvaltet av en privat grunneier.4

Figur 1.

Forholdet mellom bruk og forvaltning av goder (ressurser).

Rivalisering og ekskludering må forstås som kontinuerlige variabler, ikke som dikotomier (Ostrom, 1990, s. 14; Webster, 2007, s. 83). Goder som ikke er rivaliserende i bruk og forvaltes i fellesskap, kalles offentlige goder (Samuelson, 1954, s. 387; Olson, 1965, s. 14). Det finnes knapt direkte betalingsvilje, og heller ikke noe marked for slike goder (Tiebout, 1956, s. 417). Man vil derfor være avhengig av indirekte betaling for offentlige goder, for eksempel allmenn skattlegging (Lai, 1997, s. 174). Muligheten for fri benyttelse kan føre til økt etterspørsel. Om etterspørselen øker over et likevektsnivå og blir rivaliserende, vil det være nødvendig å skjerme ressursen mot overforbruk.5 Dette kan skje ved å regulere ressursuttaket eller ved å redusere antall brukere.

Systemer som regulerer ressursuttaket kalles gjerne lokale offentlige goder (Tiebout, 1956; Webster, 2003, s. 2599). Mange av godene i det offentlige rommet, for eksempel gater og torg, er lokale offentlige goder.6 Reguleringsplaner er eksempler på regulative systemer med sikte på å avgrense slike goder mot uønsket trengsel og overforbruk. Dette kan være institusjonelt ustabile situasjoner (Webster, 2010, s. 99), særlig om juridiske rettigheter er vanskelige å avgrense eller håndheve (Webster, 2003, s. 2600). Likevekt kan også oppnås ved å begrense antallet brukere, for eksempel gjennom å tildele rettigheter til noen og ekskludere andre fra å kunne bruke godet (Warner, 2011, s. 157). Goder som ikke er rivaliserende innen en avgrenset gruppe, kalles for klubbgoder (Buchanan, 1965, s. 2).7 Slike klubbrom finner man eksempelvis både i de avlåste interne fellesarealene i byens kvadratur, og der konkrete, uønskede grupper utelukkes fra kjøpesentre eller transformerte tidligere havnearealer. De første av disse klubbene oppfattes helst som positive, de andre er som oftest kritisert. Sentrale spørsmål ved etablering av klubbgoder er optimal størrelse, vurderinger av nytte og kostnad ved medlemskap,8 og hvordan man regulerer deltakelse i klubben.9 Hvis også klubbgoder fører til trengsel og overforbruk slik at bruken igjen blir rivaliserende, vil det kunne skje en ytterligere oppdeling og tildeling av mer eksklusive rettigheter. Man ender da til slutt i en situasjon med private goder. Figur 1 viser forholdet mellom offentlige goder, lokale offentlige goder, klubbgoder og private goder.

Forståelsen av hva som er «offentlig» redefineres hele tiden, med utgangspunkt i den aktuelle konteksten (Németh & Smith, 2011, s. 9). Det synes å være to ulike oppfatninger om utviklingen i forholdet mellom det offentlige og det private (Goheen, 1998, s. 482–486). Sennet (1976, s. 12) mener for eksempel at det offentliges rolle har mistet relevans i den (sen)moderne byen. Han mener at det personlige og intime har tatt over og overskygger det tidligere offentlige fellesskapet («community») i en slik grad at det offentlige rommet er blitt meningsløst. Zukin (1995, s. 259–294) mener imidlertid at offentlig kultur er i kontinuerlig endring, mer enn å tømmes for meningsinnhold, og nå er mer demokratisk, inkluderende, tolerant, dynamisk og åpen enn før (Zukin 1998), bl.a. som følge av transformasjon og revitalisering av byer som et ledd i en global konkurranse. Hvordan man vurderer utviklingen, er avhengig av hvordan man stiller spørsmålet.

Det intenderte og det oppfattede

Ifølge Sheller & Urry (2003, s. 108) er debatten om forholdet mellom det offentlige og det private ofte basert på en statisk forståelse av begrepene, både forstått som «offentlig sfære» og som «offentlig rom». De viser til at offentlig og privat liv historisk har vært mobilt, situasjonsbestemt og fragmentert. Det offentlige eroderes ikke, i stedet skjer det en hybridisering. Utviklingen av det offentlige rommet må derfor vurderes i lys av hvilke virkemidler man diskuterer. Det må skilles mellom de intensjoner som ligger bak virkemiddelbruken og den oppfatning som aktørene har av de urbane rommene. Intensjoner kan styres både gjennom design (fysisk utforming) og gjennom tildeling av rettigheter, både forstått som juridiske rettigheter (de jure) og som økonomiske rettigheter (de facto) (Webster, 2003, s. 2591; Lee et al., 2013, s. 1476). En bypark med benker og tillagde grillplasser innbyr til én type aktivitet, fotballbinger eller treningsapparater til en annen. Intensjoner vil påvirke, men ikke determinere den faktiske bruken. Dersom byparken på tross av intensjonene oppfattes som utrygg, vil den ikke brukes av de som den er tiltenkt. En støyende gjeng ungdommer, sovende tiggere eller stoffkjøpende narkomane kan framstå med de facto kontroll over et byrom, selv om verken design eller de jure rettigheter tilsier deres tilstedeværelse.

De mulighetene som aktørene oppfatter at de har, både som rettigheter og design, vil vise om og eventuelt hvordan de bruker rommene (Holsen, 2018, s. 106). Både intensjoner og oppfatninger må vurderes og forstås både som et individuelt mulighetsrom og som et kollektivt mulighetsrom. Se for øvrig figur 2. Rettigheter og design kan derfor, som uttrykk for intensjoner, ses på som variabler som i seg selv og sammen påvirker grad av eksklusivitet i ressursforvaltningen, mens bruken av de urbane rommene, som uttrykk for det oppfattede, vil påvirke grad av rivalisering i ressursforvaltningen. I praksis handler dette om hvordan tilgangen til de urbane rommene begrenses, hvordan man «eier» rommet. Eierskapet kan utøves på ulike måter, og for en konkret vurdering av et gitt urbant rom, må man vurdere den samlede effekten.10 En diskusjon om betingelser for det neoliberale bylivet blir derfor tett knyttet til en diskusjon om tilgang til de urbane rommene. Grad av offentlighet bestemmes av tilgang: hvem som har rettigheter til tilgang, hvordan tilgangen rent fysisk utformes, og hvem som gjennom egen bruk styrer andres tilgang.

Figur 2.

Forholdet mellom intendert og oppfattet forståelse av urbane rom.

Dersom intensjoner om individualiserte rettigheter og utforming av de offentlige rommene også oppfattes slik og aksepteres av brukerne, fører dette til ekskludering. Dette er gjerne den kritikken som reises mot områder som Aker Brygge og Tjuvholmen i Oslo.11 Motsatt fører intensjoner om offentlighet og fellesskap, som også oppfattes og aksepteres slik, til inkludering. Etableringen av byrommet Superkilen12 i København er et eksempel på dette. Intensjoner om at rommene skal være åpne og tilgjengelige for alle, men der brukerne likevel oppfatter at de ikke er velkomne, kan kalles privatisering. De politiske intensjonene for Barcode-området i Oslo var å tilføre verdier for hele byens befolkning, men utformingen av området er kritisert for å utelukke mange grupper.13 Når hensikten er å etablere individualiserte soner, men brukerne ikke aksepterer dette og overskrider intensjonene, kalles det generalisering. Vekteres stadige, men ikke alltid vellykkede forsøk på å styre ungdomsgjenger og andre «uønskede elementer» i og rundt bykjøpesentre som Oslo City eller Gunerius, kan være eksempler på dette.14 Se figur 2.

Rettigheter

Det intenderte og det oppfattede dreier seg om rettigheter til det offentlige rommet. På den ene siden har man rettigheter som benyttes for å ordne tilgangen til de offentlige rommene, og på den andre siden rettigheter som brukere av rommene tiltar seg når de oppholder seg der. Disse rettighetene er av forskjellig art. Eiendomsrett må forstås som systemer for å håndtere og kontrollere rettigheter til ressurser15 (Blackmar, 2006, s. 51). De jure eiendomsrett forstås vanligvis som en samling rettigheter, beskrevet og beskyttet gjennom lovverk, til å utnytte ressurser.16 Sentrale de jure rettigheter som tilligger eieren, er blant annet retten til selv å bruke og ekskludere (eller inkludere) andre, retten til utbytte og retten til å avhende. Disse rettighetene vil på ulike måter være avgrenset, enten dette er gjennom offentlig regulering eller gjennom frivillige avtaler. Eiendomsretten er derfor en dynamisk størrelse. De facto eiendomsrett forstås som evne til å kontrollere eller utnytte ressurser, uavhengig av de jure eiendomsrett (Burton, 2004, s. 136). Det vises gjerne til hvordan velstående sosiokulturelt homogene grupper i praksis kontrollerer utviklingen i områder som Ullevål hageby eller Holmenkollåsen, selv om de ikke utøver noe formalisert felles eierskap. Tilsvarende type eierskap av de offentlige rommene er også beskrevet på Grønland i Oslo eller i bydeler i Groruddalen. De jure eiendomsrett kan beskrives som et middel for å nå et mål, mens de facto eiendomsrett er selve målet (Barzel, 1997, s. 3). De facto og de jure rettigheter, henholdsvis retten til å få avkastning og juridisk beskyttelse av denne, kan sammenfalle, men det er ingen nødvendig sammenheng mellom dem.

Forholdet mellom de facto og de jure eiendomsrett kan beskrives som et kontinuum, fra fullt samsvar til ikke noe samsvar (Lai & Lorne, 2014, s. 2056). Om evne eller vilje til legal beskyttelse av eiendomsrett ikke er til stede i tilstrekkelig grad, vil man måtte bruke andre mekanismer for å beskytte det man mener er sine faktiske eiendomsretter. Hvis de konkrete eiendomsrettighetene tillater dette, kan en privat grunneier begrense andres tilgang, også til steder som i utgangspunktet er ment for å brukes av mange, enten for å skjerme ressursen mot overforbruk eller for å øke eget utbytte ved å gi mer eksklusiv tilgang. Utøvelse av eiendomsrett skjer positivt gjennom egen bruk og negativt gjennom å nekte andre bruk. Felles eiendomsrett gir ofte høye transaksjonskostnader. Det er blant annet vanskelig å bli enig om reguleringer når fellesskapet skal forhandle og beslutte (Demsetz, 1967, s. 354–355; Lai, 1997, s. 210).17 Dette fører lettere til overforbruk, i byer ofte knyttet til areal som et knapphetsgode. Trengsel kan føre til blant annet økt slitasje og økte driftskostnader, køer og brukskonflikter (Lee & Webster, 2006, s. 34). Tendens er da at eiendomsretten stykkes opp. Det utvikles privat eiendomsrett der et fåtall eiere hver for seg kontrollerer ressursene innen avgrensede arealer (Ellickson, 1993, s. 1320; Lai, 1997, s. 218; Webster, 2007, s. 83).

Eiendomsverdien stiger med sentralitet.18 En transformasjonstomt regulert til boligbebyggelse i den tette byen, er som regel verdt mer enn en tilsvarende transformasjonstomt i byens ytterkant. Dette gir insitamenter til å utøve privat kontroll med og overtakelse av verdier i det offentlige rommet (Lee & Webster, 2006, s. 31), noe som kan gi endringer i eiendomsstrukturen og oppdeling av eiendomsretten (van der Krabben, 2009, s. 2875). Dette ser man for eksempel i Pilestredet Park, som var Rikshospitalets tidligere lokalisering i Oslo sentrum. Et privat selskap eier og forvalter fellesområdene, også de som er åpne og tilgjengelige for allmennheten. Gjennom eiendomsrett og forvaltningspraksis styres bruken av utearealene. På en eller annen måte vil noen da ekskluderes, siden det er slik man sikrer private verdier. Men privat eiendomsrett er avhengig av at det eksisterer et offentlig rom. Individuelle eiere er avhengig av å kunne komme til sin eiendom.19 Andres tilgang til det offentlige rommet som grenser opp til egen eiendom, gir denne økt verdi (Staeheli & Mitchell, 2008, s. 542). Det samlede tilbudet som markedet har tilgang til nær eiendommen, øker verdien (Alonso, 1964).

Eksistensen av et offentlig rom er ikke det samme som at offentlige myndigheter er grunneier (Ellickson, 1993, s. 1381; Blackmar, 2006, s. 51), det er tilstrekkelig at fellesskapet har adgang. Privat eide offentlige rom er vanlig, både historisk sett og i dag. Offentlig eiendomsrett kan både forstås som statlig ivaretakelse av felles eiendomsrett til arealer, og som en type privat eiendomsrett, der staten opptrer likt andre private grunneiere.20 I Norge betyr privat eiendomsrett i seg selv ikke at eieren fritt kan ekskludere andre. Kjøpesentre, kollektivterminaler mv. er offentlige steder, selv om de er overbygde eller er fysisk stengt deler av døgnet (Myhrer, 2011, s. 32), jf. straffeloven § 10, 1. ledd: «Med offentlig sted menes et sted bestemt for alminnelig ferdsel eller et sted der allmennheten ferdes.»

Offentlig regulering av arealbruk er en avgrensning av eiendomsretten, en tildeling av rettigheter21 og plikter. Urbane rom som er regulert til og opparbeidet for «offentlige formål», er rom der allmennheten skal ha adgang, uavhengig av hvem som eier. Ved å bygge ut i henhold til en reguleringsplan som inneholder offentlige formål, vil en grunneier også akseptere at allmennheten har visse rettigheter.22 Samtidig må allmennheten akseptere generelle ferdselsregulerende tiltak fra en privat grunneier (Myhrer, 2011, s. 46), for eksempel forbud mot bruk av rullebrett i kjøpesentre. Også lokale forskrifter, for eksempel politivedtekter, kan forsås som tildeling av rettigheter og plikter, uavhengig av hvem som er grunneier.23

Tildeling av rettigheter gjennom offentlige arealplaner kan ha tre ulike politiske begrunnelser: regulering av hvordan et konkret areal skal brukes for å unngå uønskede effekter, hensiktsmessig geografisk fordeling av forskjellige typer ressurser, og ønsket omfordeling av slike ressurser ut fra ulike sosioøkonomiske hensyn (Lowi, 1964, s. 689–690). Hver av disse danner sine egne maktarenaer og grupperelasjoner. Det kan være problematisk å inkludere hensyn til fordeling og omfordeling i regulative prosesser. Private grunneiere er opptatt av å øke fleksibilitet i reguleringen og redusere kostnader som den medfører (Dalton et al., 1989, s. 152). Implementering vil ofte bli en kamp om å forhandle ned omfanget av (re)fordeling når slike ønsker bakes inn i planene, slik det f.eks. har skjedd med utbyggingen i Bjørvika i Oslo, der krav i reguleringen om en viss andel sosial boligbygging er blitt omtolket til studentboliger.

Tradisjonell soneplanlegging, det vil si den byplanleggingen som i Norge var toneangivende fra Harald Hals’ planforslag for Stor-Oslo fra 1929 og fram til fortetting ble foretrukket utviklingsstrategi på 1990-tallet, har vært bygd opp om byutvidelse gjennom monofunksjonelle soner: kommersielle soner, industrisoner, boligsoner osv. Med fortetting, dvs. utbygging i den allerede etablerte byggesonen, har det kommet en økende erkjennelse av at funksjonsblanding ofte kan være ønskelig. I sentrale områder har dette gitt en utvikling av veiledende designmanualer og prinsipplaner for det offentlige rommet som elementer i reguleringsarbeidet. De gir uttrykk for myndighetenes visjoner, hva som oppfattes som gode kvaliteter for bylivet og tilrettelegging for bruk av byens uterom. Godkjenning av reguleringsplaner, og gjennom dette tildeling av økonomiske rettigheter, blir gjennom dette en del av forhandlingene om utformingen av byrommene i de private planene.

Uavhengig av eiendomsrett og offentlig regulering forvaltes byrommene på forskjellige måter, for eksempel drift av utomhusanlegg og renovasjon, tjenesteyting, kontroll- og sikkerhetstiltak eller organisering og finansiering av forvaltningen. Et tidligere mer tydelig skille mellom offentlig eide arealer, regulert til allmenn bruk og forvaltet av offentlige myndigheter, og private arealer, er ikke lenger er like tydelig. Forsyning til og forvaltning av offentlige rom skjer nå ofte gjennom private selskaper, selv der offentlige myndigheter har ansvaret. Utviklingen er mer preget av en re-distribuering av roller, rettigheter og ansvar til andre typer aktører enn offentlige myndigheter, enn av direkte privatisering (de Magalhães, 2010). Både frivillige partnerskapsmodeller og kontraktuelle modeller er i bruk. Såkalte «business improvement districts» (BID) er eksempler på organisert samarbeid mellom offentlige myndigheter og private eiere om forvaltning og utvikling av urbane fellesarealer.24

Design, dvs. fysisk utforming av urbane rom, påvirker muligheten for bruk. Carmona (2010) kritiserer dagens offentlige rom dels som underdesignet og dels overdesignet. Underdesignede rom er for eksempel parker og byrom uten nødvendige brukskvaliteter. Overdesignede rom er bevisst formet for å fremme bestemte typer bruk eller for å unngå uønsket bruk, og kommer i to varianter: én med negativt og én med positivt fortegn. På den ene siden utvikles ulike former for «fiendtlig arkitektur». Dette er design for å hindre uønsket bruk, benker med armlener eller utforming som gjør dem vonde å ligge på for hjemløse, stålnagler for å hindre skatebordbruk osv. Positivt designes de urbane rommene for å tiltrekke seg det ønskede, også kalt «temming via cappuccino» (Zukin, 1995, s. 28). Dette er ofte privat utviklede byrom der hensikten er å tiltrekke seg en kjøpesterk middelklasse, men skjer også på andre måter. Et design med en konkret bruk som formål, for eksempel en aktivitetspark eller et suburbant kjøpesenter, påvirker begge i større eller mindre grad mulighetene for annen type bruk. Design for flerbruk gir større muligheter for allmenn aktivitet enn byrom designet for monofunksjoner. En parkeringsplass gir små muligheter for rekreasjon. Samme designgrep som kritiseres for å privatisere de offentlige rommene – å temme stedet – brukes også bevisst i offentlig byutvikling (Koch & Latham, 2013; Boydell & Searle, 2014)25 for å revitalisere steder som oppfattes å være «tatt over» av «snevre» sosiale grupper (narkomane, tiggere, skatere osv.). «Temming» kan være en egnet måte for å utvide bruken av offentlige rom. Det finnes både negative og positive sider ved slik temming.

Det er mange og ofte åpenbare eksempler på at bruken av de offentlige rommene i byen overskrider intensjonene. Både enkeltindivider og grupper vil kunne oppfatte bruksmuligheter og ta fellesarenaene i bruk på andre måter enn det intenderte, selv om disse i ulik grad påvirker den friheten brukerne opplever å ha i sin tolking og utøvelse. Handlinger definerer stedsidentitet, og steder definerer akseptable handlinger (Dixon et al., 2006, s. 188–189). De urbane rommene har imidlertid nesten aldri total og direkte kausal effekt på sosial atferd (Gans, 2002, s. 330). Webster (2007, s. 87–90) mener det finnes tre typer utfordringer knyttet til bruken av det offentlige rommet. For det første utfordringer med at det kan oppstå trengsel og køproblemer som følge av at etterspørselen er høyere enn tilbudet. Både køer og trengsel bidrar til at ressurser blir rivaliserende, jf. figur 1. For det andre utfordringer med å styre trengsel og kø. Prisregulering kan være egnet noen ganger, andre ganger vil forvaltningstiltak eller regulering være bedre valg. Muligheten til å skille mellom rettigheter i det offentlige rommet påvirker løsningsvalg, som igjen påvirker bruken av det offentlige rommet. Styring gjennom pris kan være et relativt ekskluderende virkemiddel, mens forvaltning og regulering primært retter seg mot å kontrollere bruken. Fjerning av parkeringsplasser i sentrum av Oslo er en styring gjennom regulering, mens økede priser i bomringen inn til byen er styring gjennom pris. Bare de som velger å betale den høyere inngangsbilletten, blir med i klubben av bilister innenfor bomringen. Sist de utfordringer som følger av eierstrukturen i det offentlige rommet. Denne strukturen påvirker valg og bruk av styringsmekanismer. Tydelig oppdelte og tildelte rettigheter vil gjerne føre til at ressurser styres gjennom prissetting, medlemskap og ekskludering. Sammenvevde rettigheter som det er vanskeligere å sette en pris på, vil oftere styres gjennom forvaltning og regulering.

Uavhengig av hvem som er grunneier, kan et urbant rom være på den ene siden i privat, eksklusiv bruk og på den andre siden allment tilgjengelig. Adgangen til både offentlig og privat eide arealer vil på ulike måter være styrt av eierens ønsker og intensjoner om bruk. Både kjøpesentre og transformasjonsområder på tidligere industritomter er eksempler på private arealer der allmenn adgang og bruk i utgangspunktet er ønsket. Det er også eksempler på at allmennheten – historisk sett – har fått økt tilgang, i og med at disse områdene før transformasjonen stort sett var helt lukket for allmennheten. Offentlig eiendom kan motsatt være stengt for allmenn bruk. Det er ikke fri adgang for alle til Regjeringens bygninger. Skoler har begrenset adgang i store deler av brukstiden. Både offentlige og private klubber av denne typen kan styres gjennom pris eller medlemskap.

Konklusjon

En rekke studier peker på uheldige sider ved neoliberal byutvikling og hvordan dette endrer betingelsene for bruken av offentlige rom. Dessverre har mange slike studier vært preget av et forenklet og unyansert skille mellom det offentlige og private, eller av en idealisert forståelse av at tilgangen til og bruken av tradisjonelle offentlige rom ikke er regulert. Det er likevel mange grunner til å være oppmerksom på uheldige virkninger av vår tids byutvikling. De fleste urbane fellesrommene er underlagt ulike former for begrensninger – gjennom intensjonalitet og bruk – som gjør dem til klubbrom, også de rommene som tradisjonelt er forstått som offentlig eide og kontrollerte. Gjennom denne forskningskommentaren er det bygd opp et nyansert begrepsapparat som bør være nyttig for senere empiriske studier. Rettigheter i det offentlige rommet, enten dette er noe man påføres gjennom design og regulering eller det er noe man tiltar seg og skaper de facto kontroll over, må forstås for at man skal kunne styre utviklingen.

For å forstå de konkrete følgene av neoliberal byutvikling og hvordan dette påvirker bruken av byen, er det behov for empiriske studier. Slike studier kan med fordel ta utgangspunkt i de grunnleggende begrepsavklaringene som er presentert i denne forskningskommentaren. Utviklingen i de offentlige rommene er flerdimensjonal. Hva som er offentlig og privat i én dimensjon, er ikke nødvendigvis det i en annen. Det er behov for kunnskap på tre områder. Det første området handler om hvilke typer utfordringer aktørene oppfatter som problematiske. Det andre området handler om valg av metoder for å styre. Slike studier bør være basert på en forståelse av forholdet mellom bruk og forvaltning av urbane fellesarealer, jf. figur 1. Det er behov for konkret kunnskap om hvordan ulike offentlige og private aktører oppfatter og tar i bruk rettighetsregulerende virkemidler. Det tredje området handler om hvordan styringen påvirker bruken av fellesrommene. Slike studier bør baseres på en forståelse av forholdet mellom det intenderte og det oppfattede. Sentrale spørsmål vil være om og eventuelt når rettighetsstrukturen i et konkret område av byen fører til ekskludering, inkludering, privatisering eller generalisering av de urbane fellesrommene, slik dette er vist i figur 2. Slik kunnskap er viktig for å hindre uønskede effekter, men også for å legge til rette for ønskede.

Neoliberal byutvikling har påvirket hvordan vi bruker fellesrommene, både som individer og grupper. For å forstå hvordan bruksmulighetene har endret seg, er det nødvendig med en nyansert forståelse av begrepet offentlighet. Bruken av de offentlige rommene påvirkes av annen bruk, dels dersom én persons bruk gjør at andre ikke kan utnytte det samme godet, og dels dersom én type bruk hindrer at man kan nyte andre goder. Empiriske studier må ha et tydelig utgangspunkt i dette, enten disse er kvantitative eller kvalitative. De tre nevnte områdene der det er behov for mer kunnskap, bør studeres gjennom et spekter av forskningsmetoder (observasjoner, intervjuer, surveys, dokumentstudier, tekst- og diskursanalyse osv.). Metodetriangulering vil være nødvendig, og kvalitative studier vil trolig være nødvendig for en dypere innsikt i problemstillingene.

Graden av eksklusiv eller felles forvaltning påvirker muligheten for bruk av ulike virkemidler for å kontrollere bruken av de offentlige rommene. Mulig rivalisering i bruk og grad av eksklusivitet i forvaltning av de offentlige rommene må ses og vurderes i sammenheng. Regulering, eiendomsrett, forvaltning og design er alle virkemidler som både kan åpne opp for stor grad av felles bruk eller legge til rette for eksklusiv bruk. Bruken av de offentlige rommene styres ikke alene av intensjoner. Brukernes oppfatning av handlingsrommet må også vurderes. Om et offentlig rom bidrar til privatisering eller inkludering, og om det bidrar til ekskludering eller generalisering, er en funksjon av forholdet mellom intensjoner og brukernes forståelse av hvordan de kan ta rommet i bruk. Uten at alle disse faktorene vurderes, vil det være vanskelig å foreta en samlet empirisk analyse av hvordan neoliberal byutvikling gir betingelser for bruken av de offentlige rommene.

Referanser

Alchian, A. & Demsetz, H. (1973). The property right paradigm. The Journal of Economic History, 33(1), 16–27. Hentet fra http://www.jstor.org/stable/2117138

Alonso, W. (1964). Location and Land Use. Toward a General Theory of Land Rent. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.

Andersen, B. & Røe, P. G. (2017). The social context and politics of large scale urban architecture: Investigating the design of Barcode, Oslo. European Urban and Regional Studies, 24(3), 304–317. DOI: http://dx.doi.org/10.1177/0969776416643751

Apall-Olsen, I. (2012). Bjørvika. En mangfoldig sentrumsbydel. Masteroppgave i kunst- og kulturvitenskap. Stavanger: Universitetet i Stavanger.

Arendt, H. (1958). The Human Condition, 2nd edition 1998. Chicago: University of Chicago Press.

Banerjee, T. (2001). The future of public space: Beyond invented streets and reinvented places. Journal of the American Planning Association, 67(1), 9–24. DOI: http://dx.doi.org/10.1080/01944360108976352

Barzel, Y. (1997). Economic Analysis of Property Rights. Cambridge: Cambridge University Press.

Bjerkeset, S. & Aspen, J. (2015). Gaven til byen – Tjuvholmen og offentlige byrom. Nytt Norsk Tidsskrift, 32(4), 329–340. DOI: http://dx.doi.org/10.18261/issn.1504-3053

Blackmar, E. (2006). Appropriating "the commons": The tragedy of property rights discourse. I Low, S. & Smith, N., The Politics of Public Space (s. 81–103). London: Routledge.

Boydell, S. & Searle, G. (2014). Understanding property rights in the contemporary urban commons. Urban Policy and Research, 32(3), 323–340, DOI: http://dx.doi.org/10.1080/08111146.2014.901909

Brown, P. (2008). Business improvement districts: An overview. Local Economy, 23(1), 71–75. DOI: http://dx.doi.org/10.1080/02690940801906767

Buchanan, J. (1965). An economic theory of clubs. Economica, New Series, 32(125), 1–14. DOI: http://dx.doi.org/10.2307/2552442

Burton, P. S. (2004). Hugging trees: Claiming de facto property rights by blockading resource use. Environmental and Resource Economics, 27(2), 135–163. DOI: http://dx.doi.org/10.1023/B:EARE.0000017276.60009.bf

Carmona, M. (2010). Contemporary public space: Critique and classification, Part one: Critique. Journal of Urban Design, 15(1), 123–148. DOI: http://dx.doi.org/10.1080/13574800903435651

Carmona, M. (2015). Re-theorising contemporary public space: A new narrative and a new normative. Journal of Urbanism: International Research on Placemaking and Urban Sustainability, 8(4), 373–405. DOI: http://dx.doi.org/10.1080/17549175.2014.909518

Clarke, J. (2004). Dissolving the public realm? The logics and limits of neo-liberalism. Journal of Social Policy, 33(1), 27–48. DOI: https://doi.org/10.1017/S0047279403007244

Dalton, L. C., Conover, M., Rudholm, G., Tsuda, R. & Baer, W. C. (1989). The limits of regulation Evidence from local plan implementation in California. Journal of the American Planning Association, 55(2), 151–168. DOI: http://dx.doi.org/10.1080/01944368908976015

De Cauter, L. & Dehaene, M. (2008). The space of play: Towards a general theory of heterotopia. I Dehaene, M. & de Cauter, L., Heterotopia and the City. Public Space in a Postcivil Society (s. 87–102). London: Routledge.

De Magalhães, C. (2010). Public space and the contracting-out of publicness: A framework for analysis. Journal of Urban Design, 15(4), 559–574. DOI: http://dx.doi.org/10.1080/13574809.2010.502347

Demsetz, H. (1967). Toward a theory of property rights. The American Economic Review, 57(2), 347–359. Hentet fra http://www.jstor.org/stable/1821637

Dixon, J., Levine, M. & McAuley, R. (2006). Locating impropriety: Street drinking, moral order, and the ideological dilemma of public space. Political Psychology, 27(2), 187–206. DOI: https://doi.org/10.1111/j.1467-9221.2006.00002.x

Ellickson, R. C. (1993). Property in land. Faculty Scholarship Series. Paper 411, Yale Law School. Hentet fra http://digitalcommons.law.yale.edu/fss_papers/411

Fiske, J. (1989). Understanding Popular Culture. London: Routledge.

Foucault, M. (2008 [1967]). Of other spaces. I Dehaene, M. & de Cauter, L., Heterotopia and the City. Public Space in a Postcivil Society (s. 13–29). London: Routledge.

Gans, H. (2002). The sociology of space: A use-centered view. City & Community, 1(4), 329–339. DOI: https://doi.org/10.1111/1540-6040.00027

Goheen, P. (1998). Public space and the geography of the modern city. Progress in Human Geography, 22(4), 479–496. DOI: https://doi.org/10.1191/030913298672729084

Goodsell, C. (2003). The concept of public space and its democratic manifestations. The American Review of Public Administration, 33(4), 361–383. DOI: http://dx.doi.org/10.1177/0275074003254469

Grossman, S. A. (2010). Reconceptualizing the public management and performance of business improvement districts. Public Performance & Management Review, 33(3), 361–394. DOI: http://dx.doi.org/10.2753/PMR1530-9576330304

Habermas, J. (1989). The Structural Transformation of the Public Sphere. An Inquiry into a Category of Bourgeois Society. Cambridge, Mass.: MIT Press.

Hardin, Garrett (1968). The tragedy of the commons. Science, 162(3859), 1243–1248. DOI: http://dx.doi.org/10.1126/science.162.3859.1243

Harvey, D. (2005). A Brief History of Neoliberalism. Oxford: Oxford University Press.

Holsen, T. (2018). Kampen om fellesrommene: Om ekskludering og inkludering i de urbane offentlige byrom. Kart og plan, 78(2) 2018, 101–113. Hentet fra http://kartogplan.no/Artikler/KP2-2018/Kampen%20om%20fellesrommene.pdf

Isard, W. (1956). Location and Space-Economy. Cambridge, Mass.: MIT. Press.

Koch, R. & Latham, A. (2013). On the hard work of domesticating a public space. Urban Studies, 50(1), 6–21. DOI: http://dx.doi.org/10.1177/0042098012447001

Krange, O. & Strandbu, Å. (1996). Kjøpesenteret – handlemaskin og fornøyelsespark. Oslo: Pax.

Lai, L.W.C. Wai Chung (1997). Property rights justifications for planning and a theory of zoning. Progress in Planning, 48, 161–246. DOI: http://dx.doi.org/10.1016/s0305-9006(97)00010-x

Lai, L.W.C. & Lorne, F. (2014). Ambiguous property rights: A taxonomic and exploratory account of post-colonial rural housing in Chinese Hong Kong. Urban Studies, 51(10), 2052–2067. DOI: http://dx.doi.org/10.1177/0042098013505924

Langstraat, F. & van Melik, R. (2013). Challenging the ‘end of public space’: A comparative analysis of publicness in British and Dutch urban spaces. Journal of Urban Design, 18(3), 429–448. DOI: http://dx.doi.org/10.1080/13574809.2013.800451

Lee, S. & Webster, C. J. (2006). Enclosure of the urban commons. GeoJournal, 66, 27–42. DOI: http://dx.doi.org/10.1007/s10708-006-9014-3

Lee, S., Webster, C. J., Melián, G., Calzada, G. & Carr, R. (2013). A property rights analysis of urban planning in Spain and UK. European Planning Studies, 21, 1475–1490. DOI: http://dx.doi.org/10.1080/09654313.2012.722950

Lefebvre, H. (1991). The Production of Space. Oxford: Blackwell.

Lowi, T. (1964). American business, public policy, case-studies, and political theory. World Politics, 16(4), 677–715. DOI: http://dx.doi.org/10.2307/2009452

Madanipour, A. (2003). Public and Private Spaces of the City. London: Routledge.

Myhrer, T.-G. (2011). Sentervekternes polisiære fullmakter: Grunnlag og grenser. Nordisk tidsskrift for kriminalvidenskab, 98(2), 97–160. Hentet fra http://hdl.handle.net/11250/174640

Neal, Z. (2010). Seeking common ground: Three perspectives on public space. Proceedings of the Institution of Civil Engineers – Urban Design and Planning, 163(2), 59–66. DOI: http://dx.doi.org/10.1680/udap.2010.163.2.59

Németh, J. & Schmidt, S. (2011). The privatization of public space modeling and measuring publicness. Environment and Planning B: Planning and Design, 38, 5 – 23. DOI: http://dx.doi.org/10.1068/b36057

Olson, M. (1965). The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge, Mass.: Harvard University Press – 1965 – 1971 – 2002.

Ostrom, E. (1990). Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press.

Peel, D., Lloyd, G. & Lord, A. (2009). Business improvement districts and the discourse of contractualism. European Planning Studies, 17(3), 401–422. DOI: http://dx.doi.org/10.1080/09654310802618044

Peyroux, E., Pütz, R. & Glasze, G. (2012). Business improvement districts (BIDs): The internationalization and contextualization of a ‘travelling concept’. European Urban and Regional Studies, 19(2), 111–120. DOI: http://dx.doi.org/10.1177/0969776411420788

Sager, T. Ø. (2011). Neo-liberal urban planning policies: A literature survey 1990–2010. Progress in Planning, 76, 147–199. DOI: http://dx.doi.org/10.1016/j.progress.2011.09.001

Samuelson, P. (1954). The pure theory of public expenditure. Review of Economics and Statistics, 36(4), 387–89. DOI: http://dx.doi.org/10.2307/1925895

Sennett, R. (1976). The Fall of Public Man. London: Penguin.

Sheller, M. & Urry, J, (2003). Mobile transformations of public and private life. Theory, Culture & Society, 20(3), 107–125. DOI: https://doi.org/10.1177/02632764030203007

Smith, N. & Low, S. (2006). Introduction: The imperative of public space. I Low, S. & Smith, N. (red.). The Politics of Public Space (s. 1–16). New York: Routledge.

Staeheli, L. & Mitchell, D. (2007). Locating the public in research and practice. Progress in Human Geography, 31(6), 792–811. DOI: http://dx.doi.org/10.1177/0309132507083509

Staeheli, L. & Mitchell, D. (2008). ‘Don’t talk with strangers’. Griffith Law Review, 17(2), 531–545. DOI: http://dx.doi.org/10.1080/10383623.2008.10854623

Tiebout, C. (1956). A pure theory of local expenditure. Journal of Political Economy, 64(5), 416–424. Hentet fra http://www.jstor.org/stable/1826343

Van der Krabben, E. (2009). A property rights approach to externality problems: Planning based on compensation rules. Urban Studies, 46(13), 2869–2890. DOI: http://dx.doi.org/10.1177/0042098009345537

Van Melik, R., van Aalst, I. & van Weesep, J. (2007). Fear and fantasy in the public domain: The development of secured and themed urban space. Journal of Urban Design, 12(1), 25–42. DOI: http://dx.doi.org/10.1080/13574800601071170

Varna, G. & Tiesdell, S. (2010). Assessing the publicness of public space: The star model of publicness. Journal of Urban Design, 15(4,) 575–598. DOI: http://dx.doi.org/10.1080/13574809.2010.502350

Warner, M. E. (2011). Club goods and local government. Journal of the American Planning Association, 77(2), 155–166. DOI: http://dx.doi.org/10.1080/01944363.2011.567898

Webster, C. (2002). Property rights and the public realm: Gates, green belts, and Gemeinschaft. Environment and Planning B – Planning and Design, 29, 397–412. DOI: http://dx.doi.org/10.1068/b2755r

Webster, C. (2003). The nature of the neighborhood. Urban Studies, 40(13), 2591–2612. DOI: http://dx.doi.org/10.1080/0042098032000146803

Webster, C. (2007). Property rights, public space, and urban design. Town Planning Review, 78(1), 81–101. DOI: http://dx.doi.org/10.3828/tpr.78.1.6

Webster, C. (2010). Pricing accessibility: Urban morphology, design and missing markets. Progress in Planning, 73, 77–111. DOI: http://dx.doi.org/10.1016/j.progress.2010.01.001

Weintraub, J. (1997). The theory and politics of the public/private distinction. I Weintraub, J. & Kumar, K. (red.), Public and Private in Thought and Practice. Perspectives on a Grand Dicotomy (s. 1–33). Chicago: University of Chicago Press.

Zukin, S. (1995). The Cultures of Cities. Oxford: Blackwell.

Zukin, S. (1998). Politics and aesthetics of public space. The ‘American’ model. I Ciutat real, ciutat ideal. Significat i funció a l'espai urbà modern. Barcelona: Centre de Cultura Contemporània de Barcelona.