Hvor skal man lete for å stille en passende diagnose på det norske demokratiet i 2017? Valgkanalen er viktig og mye studert, men veien fra valg til offentlig politikk er lang. Velferdsstaten er stor, voksende og med et ekspanderende tjenestetilbud som treffer mange mennesker i forskjellige situasjoner. Dermed blir også utfallet av offentlig politikk – i form av velferdstjenester – en viktigere del av innbyggernes liv. En analyse av det norske demokratiet må derfor også inneholde en analyse av møtet mellom innbygger og velferdsstat, altså brukerens møte med NAV, eldreomsorg, barnehager og alle de andre offentlige tjenestene som er viktige for livet vårt.

Boken Tjenestedemokratiet. Velferdsstaten som arena for deltakelse, redigert av Dag Arne Christensen, Tord Skogedal Lindén, Brita Ytre-Arne og Jacob Aars, setter nettopp forholdet mellom innbygger og velferdsstat i brennpunkt. Som navnet på boken indikerer, etablerer de begrepet tjenestedemokrati som en viktig forståelsesramme for forholdet mellom demokrati og velferdstjenester. Formålet er å rette fokus på uttakssiden i det demokratiske systemet. I innledningskapitlet spørres det sågar om «velferdsstaten har blitt en viktigere referanseramme for deltakelse og demokrati» (enn partiprogrammene). Noen slik sammenligning er imidlertid ikke blant ambisjonene til boken, men den overbeviser om at dette perspektivet på det norske demokratiet fortjener økt oppmerksomhet fra samfunnsvitere.

I så måte kan boken forstås som et ambisiøst forsøk på nybrottsarbeid gjennom å etablere tjenestedemokratiet som en betydningsfull og stadig viktigere del av forståelsen av det norske demokratiet. En slik ambisjon forplikter. Forpliktelsen forsøkes innfridd gjennom 11 kapitler med selvstendige empiriske studier, samt et innlednings- og avslutningskapittel. Boken er resultatet av det forskningsrådsfinansierte prosjektet «Responding to welfare services: An analysis of users, media, and public institutions», noe som har muliggjort helhetlig tenkning. Som prosjekttittelen antyder, handler boken om innbyggernes relasjon til velferdstjenestene. Dette fanges for det første opp direkte gjennom brukerundersøkelser og andre former for direkte kontakt mellom institusjon og bruker. For det andre studerer boken medienes rolle og hvordan disse både er kanal for brukeroppfatninger og hvordan redaksjonelle medier bruker dekningen av velferdstjenestene til å sette dagsorden i det offentlige ordskiftet. Kapitlene i boken er forunderlig nok ikke organisert etter disse to tilnærmingene, men snarere i en første del, der åtte kapitler studerer hva brukerne synes om velferdsinstitusjonene og hvordan slike oppfatninger utvikles over tid, og en andre del, der tre kapitler handler om institusjonene og hvordan de reagerer på tilbakemeldingene fra brukerne direkte eller gjennom mediene.

Den første delen begynner med en analyse av hva som påvirker innbyggernes tilfredshet med kommunale tjenester. Her tar Dag Arne Christensen og Tor Midtbø utgangspunkt i diskusjonen om sammenhengen mellom tjenestetilfredshet og størrelse på kommunen. Dette er et tema som har vært gjenstand for flere studier de senere årene. Forfatterne makter imidlertid å bringe nye momenter til torgs i en interessant analyse hvor de finner at innbyggerne i små kommuner er mer tilfreds med tjenester enn innbyggere i store kommuner, selv om noen objektive kvalitetsmål tilsier at kvaliteten skulle være bedre i de store kommunene.

NAV er alene eller sammen med andre tjenester gjenstand for studier i fem av kapitlene. I kapittel tre undersøker Hans-Tore Hansen, Dag Arne Christensen og Jacob Aars klagemuligheten hos NAV. Ikke overraskende finner de at de minst tilfredse brukerne klager mest og at brukere av skjønnsbaserte tjenester klager mer enn mottakere av standardiserte ytelser. Mer interessant er det imidlertid at de som klager er gjennomgående misfornøyd med informasjon om klagemuligheter og måten klagen blir behandlet på.

De tre påfølgende kapitlene er viet medienes rolle i tjenestedemokratiet. I kapittel fire finner Helle Sjøvaag og Brita Ytre-Arne at innbyggernes holdninger til velferdsinstitusjoner formes mer av egne erfaringer enn av medieoppslag, selv om begge deler spiller en rolle. Funnene er basert på den krevende øvelsen der brukerne selv rapporterer hva som former deres holdninger. Sosiale medier skiller seg ut ved å være faktoren som har minst påvirkningskraft. Likevel er det sosiale medier som er tema i kapittel fem, hvor Ytre-Arne analyserer hvordan sosiale medier kan være en arena der innbyggere kan komme til orde og implikasjonene dette har for demokratiet. Kapitlet inneholder interessante casestudier som viser hvorfor det er krevende for den offentlige forvaltningen å operere i sosiale medier. Samtidig gis interessante perspektiv på hvordan menigmann gjennom aktivitet i sosiale medier kan sette dagsorden i det offentlige ordskiftet og slik påvirke offentlig politikk; særlig dynamikken mellom sosiale og tradisjonelle medier er interessant beskrevet. Erik Knudsen finner i kapittel seks at NAV fra 2006 til 2010 ble utsatt for overveldende negativ omtale i mediene, og at det særlig er oppslag med brukere som kilder som gir negativ eksponering. Dessuten får de negative oppslagene ofte større plass enn positive eller mer nøytrale nyhetssaker.

Om det offentlige eller private er best rustet til å drifte velferdstjenester, er ett av vår tids store politiske stridstema. I kapittel sju sammenligner Dag Arne Christensen og Tord Skogedal Lindén private og offentlige barnehager og sykehjem. De gjør dette, basert på brukersvar i DIFI-undersøkelsene. Som forfatterne påpeker, skiller ikke disse mellom kommersielle og ideelle private drivere. Alt i alt er dette gledelig lesning, da nordmenn er svært fornøyd med tjenestene de mottar. Dette gjelder særlig for barnehager og i noe mindre grad for sykehjem. For sykehjemmenes del gir ikke analysene mulighet til å si at offentlige eller private drivere har mest fornøyde brukere, mens i barnehagesektoren er brukerne av private barnehager mer fornøyd, selv om tilfredsheten altså er gjennomgående høy. Dette er en etterlengtet analyse, da den gir noen interessante pekepinner på et svært omdiskutert tema. Samtidig understreker forfatterne, med rette, at det også viser hvilke begrensninger vi har i tilgjengelige data for å kunne trekke sikre slutninger i sammenligninger mellom offentlig og privat drift av velferdstjenester.

Torgeir Uberg Nærland og Leif Ove Larsen skriver i kapittel åtte om Bergens Tidendes framstilling av «Jannes historie», en stor featuresak om svikt i barnevernet i Bergen. Her eksemplifiseres hvordan historier fra velferdsfeltet passer inn i medienes dramaturgi, samtidig som konsekvensene inn i den politiske debatten kartlegges.

Økt målretting av tjenester som i dag er universelle, er et synspunkt som ofte fremmes når man diskuterer fremtidig saldering av trange offentlige budsjetter. I kapittel ni opplyser Bjarte Folkestad denne debatten når han bruker data fra DIFIs innbyggerundersøkelse til å se på sammenhengen mellom tillit og bruk av velferdstjenester. Hovedkonklusjonen er at brukere av universelle tjenester har høyere tillit enn brukere av behovsprøvde tjenester.

Bokens tre siste kapitler med empiriske studier handler om hvordan velferdsinstitusjoner agerer i møte med brukeroppfatninger eller medietrykk. Først ute er Torgeir Uberg Nærland og Erik Knutsen, som sammenligner hvordan NAV og institusjoner i universitets- og høyskolesektoren forholder seg til mediene. Her beskriver de hvordan NAV må håndtere en voldsom pågang fra medier, ofte knyttet til opplevelsene til misfornøyde brukere. Til sammenligning har ikke universiteter og høyskoler denne formen for brukerrelasjon, og arbeidet her består primært i å nå ut til mediene med formidling av egen forskning.

Er det å supplere den tradisjonelle valgkanalen med en omfavnelse av demokrati på output-siden nærmere en borgerlig enn en rødgrønn demokratiforståelse? Jacob Aars ser på lokale folkevalgtes preferanser for «markedsinspirerte» brukermedvirkningsformer som brukerundersøkelser og klageordninger. Aars avdekker at borgerlige folkevalgte er noe mer positive til slike output-orienterte medvirkningsformer enn representanter for de rødgrønne partiene. Forskjellen er statistisk signifikant, men substansielt veldig liten. Det er med andre ord et politikkområde med en ideologisk dimensjon, men uten sterk strid.

I bokens siste empiriske kapittel presenterer Karl Knapskog en casestudie av kommunikasjonsarbeidet i Helse Bergen. Han viser til at størrelsen på kommunikasjonsstaben har vokst kraftig siste 15 år, og vil se hvordan dette påvirker helseforetakets kjernevirksomhet. Han finner at kommunikasjonsavdelingen er underlagt de faglige prioriteringene i helseforetaket og er en viktig service til medier som vil dekke foretaket. Konklusjonen er oppsiktsvekkende positiv med tanke på kommunikasjonsavdelingens rolle, da disse ifølge forfatteren ønsker mer kritisk oppmerksomhet om egen virksomhet og er bekymret for medienes manglende evne til å grave i helseforetakets aktivitet.

Bokens 11 kapitler med empiriske undersøkelser spenner vidt når det kommer til type velferdstjenester, relasjoner mellom velferdsinstitusjoner og innbyggere, typer medier og metodebruken. Likevel er det en tydelig rød tråd gjennom hele boken. Stort sett alle kapitlene har en avslutning hvor bidraget knyttes til bokens overordnede idé om tjenestedemokrati.

Mange av bokens empiriske studier er imidlertid deskriptive i sin natur. Dette er ikke i seg selv et problem, men resultatet er at noen av kapitlene blir mindre interessante når de består av beskrivelser som for mange lesere neppe vil oppleves som interessant, ny innsikt. Litt av utfordringen ligger i hvordan begrepet tjenestedemokrati brukes. For at tjenestedemokrati skal være et analytisk verktøy som videreutvikler forskning og forståelse av forholdet mellom demokrati og tjenestenes beskaffenhet, må begrepet ha en tydelig analytisk avgrensning. I denne boken er forfattere og redaktører snublende nær å si at alt som skjer i offentlig tjenesteyting og forvaltning er tjenestedemokrati. Som utfall av offentlig politikk er dette korrekt, men som utgangspunkt for analyser er det mindre fruktbart. Redaktørene skriver i innledningen at brukernes mulighet til å påvirke gjennom brukermedvirkning, klageadgang, valgfrihet og lignende er sentrale stikkord for enkeltmenneskets forhold til velferdstjenesten og demokratiet. Dette inviterer til å tenke at innbyggernes mulighet til påvirkning av tjenesten utgjør kjernen i tjenestedemokratiet. Denne eksplisitte koblingen mellom demokrati og velferdstjenester synes imidlertid mangelfull i redegjørelsen av begrepet i innledningskapitlet og nær fraværende i de empiriske kapitlene sett under ett. Her argumenteres det – i alle fall implisitt – for at offentlige etaters mediestrategi og brukeres tilfredshetsnivå på tvers av kommuner, offentlige og private aktører er like sentralt for vurderingen av tjenestedemokratiet som kommunenes konkrete arbeid med brukermedvirkning. Alle handlinger i offentlig sektor vil på et tidspunkt få en konsekvens for innbyggerne. Spørsmålet er derfor om det betyr at alle handlinger er like interessante i et tjenestedemokratiperspektiv, slik at perspektivet omfavner alt og dermed også ingenting.

Denne leseren er grunnleggende positiv til å studere møtene mellom innbyggere og offentlige velferdsinstitusjoner i et demokratiperspektiv. Således er denne boken kjærkommen ved at den argumenterer godt for nytten av dette perspektivet. Som redaktørene skriver, skal begrepet tjenestedemokrati bane vei for forskning som tar høyde for at «innholdet i politikken spiller en større rolle for måten demokratiet fungerer på enn tidligere norsk samfunnsforskning har lagt til grunn». Det er å håpe på at denne boken vil inspirere til mer forskning på forholdet mellom velferdstjenester og demokrati.