Den tradisjonelle velferdsstaten assosieres med et robust sikkerhetsnett. Nettet er konstruert av sterke sosiale rettigheter til et anstendig økonomisk stønadsnivå. Men det er ikke noe slikt nett som er avbildet på forsiden av den nye boken om velferdsstaten, redigert av Rune Ervik, Nanna Kildal og Even Nilssen, seniorforskere ved Rokkansenteret. Det er i stedet et spinkelt edderkoppspinn. Dette skal trolig signalisere at noe er fundamentalt endret ved velferdspolitikken og at denne endringen eroderer velferdsstatens viktigste kvaliteter. Snart finnes det ikke noe reelt sikkerhetsnett lenger, men snarere et system som styres av markedets behov for arbeidskraft.

Fokuset til boken er overgangen fra en tradisjonell velferdsstat med vekt på rettigheter til en aktiverende stat med arbeidsrettede vilkår for støtte. Denne overgangen er del av en internasjonal trend, og det er bred enighet om at den utgjør en betydningsfull endring i velferdspolitikken. Men det er ingen enighet angående hvorvidt det er en forsterkning eller forvitring av velferdsstatens sosiale fundament. For overhodet å kunne vurdere dette, trenger vi en begrepsmessig klargjøring av hva som foregår. Utviklingstrekkene må settes i sammenheng, og den underliggende politiske logikken må avdekkes.

Det er nettopp dette denne boken forsøker å gjøre. De som ønsker å forsvare økt vilkårssetting for innfrielse av sosiale rettigheter, må forholde seg til den typen empirisk informerte analyser som settes fram her. Hvordan endres rettighetene til borgere som ikke er selvforsørget gjennom arbeid? Hvordan passer disse endringene med de sosiale verdiene vi anser som konstitutive for fullverdig borgerskap? Er den aktiverende staten en styrking av borgernes autonomi eller en rasering av fundamentet for reell frihet?

De ni kapitlene i denne boken er stort sett samstemte i sin analyse av endringene. Det økte fokuset på plikter og individuelt ansvar står ikke for noe framskritt når det gjelder betingelsene for den sosiale dimensjonen av borgerbegrepet. Fem av kapitlene er skrevet av redaktørene selv, alene og i ulike konstellasjoner. Resten av kapitlene er skrevet av utenlandske forskere. Kapitlene gir et bilde av hvordan ulike europeiske stater trekker i samme retning på det sosialpolitiske området. Forfatterne kaller det for en retning mot «kontraktualisme», derav tittelen på boken. Hva menes med dette begrepet?

Siden Thomas Hobbes har kontraktualisme blitt assosiert med den mer eller mindre hypotetiske kontrakten rasjonelle borgere ville undertegnet, hvor de avgir makt for å muliggjøre en felles politisk ordning. Innen politisk filosofi er altså samfunnskontrakten en modell for å forklare hvordan statlig makt kan legitimeres. Det er ikke denne formen for samfunnskontrakt redaktørene sikter til med begrepet kontraktualisme. De sikter egentlig til en rekke ulike typer forhold, men begrepet har to hovedaspekter. Kontraktualisme er på den ene siden forstått som en faktisk politisk begrunnelsesstrategi hvor ideen om gjensidighet står sterkt. Denne strategien bygger på prinsippet om at rettigheter medfører plikter, altså at man må gi noe dersom man skal få noe. På den andre siden er kontraktualisme en form for sosialteknologi. Det vil si at sosialpolitikken i økende grad bruker kontraktlignende instrumenter som styringsmiddel overfor brukere.

Dette er i alle fall noe introduksjonskapitlet framstiller som sentrale sider ved begrepet. Det er derfor noe forvirrende at det første ordinære kapitlet i boken umiddelbart skiller lag med denne forståelsen. Den svenske statsviteren Simon Birnbaum forsøker å se kontraktualisme i lys av en «republikansk» filosofi om frihet. Denne republikanismen ser individets politiske frihet som bundet opp med plikten til å utvikle et sett med fellesskapsorienterte borgerdyder. Poenget til Birnbaum er at den republikanske plikten til aktiv deltakelse som han selv forsvarer, først gjelder dersom det ligger et reelt sikkerhetsnett i bunn. Birnbaum tar avstand fra reformene som innfører utstrakt bruk av aktivitetskrav og sanksjoner («welfare conditionality»), men han vil likevel forsvare en form for kontraktualisme. Her forstår han altså kontraktualisme som begrepsmessig løsrevet fra omfattende krav om aktivering. Men økt bruk av aktivitetskrav blir beskrevet som et definitivt hovedtrekk ved kontraktualisme i resten av boken.

Det er ikke dermed sagt at de øvrige kapitlene opererer med en tydelig avgrenset forståelse av kontraktualisme. Det er dessverre et gjennomgående trekk at ett og samme begrep blir brukt for ulike analytiske formål og for å beskrive vidt forskjellige typer av fenomener. Bruken av kontraktualisme spenner fra det helt konkrete til det abstrakte, for begrepet skal fange både en økt bruk av faktiske kontraktlignende relasjoner i førstelinjen og samtidig en grunnleggende endring i forståelsen av hva sosialt borgerskap betyr. Innenfor dette spennet av abstraksjonsnivåer finner vi en rekke ulike typer bruksområder. Kontraktualisme blir for eksempel beskrevet som del av en rettferdighetstankegang, et framtredende trekk ved politisk diskurs, et kvasi-juridisk styringsinstrument, et organisatorisk prinsipp og en sosial praksis. Da er det vanskelig å se at kontraktualisme er en distinkt ‘modell’ for velferdsstaten, slik redaktørene hevder. Det er selvfølgelig fullt mulig at kontrakter og kontraktstenkning er viktige når man vil se sammenhengen mellom en begrunnelsesform, endrede rettigheter, nye maktrelasjoner og individualisering av ansvar. Men akkurat derfor burde man heller ikke la det gå inflasjon i kontraktsbegrepet, men heller holde fast på akkurat de trekkene som gjør kontraktualisme til noe særegent.

Boken vil likevel være interessant for de som vil vite hva trenden mot økte aktiveringskrav består i og hvorvidt den er rettferdig. Hvilke maktforhold er det egentlig som oppstår med de nye verktøyene til velferdsstaten? Det som kan se ut som myndiggjøring på papiret kan være en dypere form for kontroll i samspill med andre mekanismer. En sentral tanke bak boken er at vi bør gå dypere enn de moralske prinsippene som ofte blir framhevet. Som redaktørene skriver i innledningen, finnes det underliggende betingelser for at ideer om fordelingsrettferdighet kan realiseres. Med det menes antakelig at velferdspolitikk ikke kan vurderes ut fra rent prinsipielle hensyn, men må studeres i sammenheng med faktiske institusjonelle prosesser. Generelle moralske prinsipper, som for eksempel at man skal bidra til fellesskapet, kan slå over i urettferdighet dersom de ikke blir institusjonalisert på riktig vis.

De første stegene ut i de faktiske velferdsordningene blir tatt i Jean-Michel Bonvin og Emilie Rosensteins kapittel. De undersøker om Amartya Sens berømte «capability approach» kan begrunne den sveitsiske aktiveringspolitikken. Ifølge forfatterne handler god aktiveringspolitikk om å fostre borgernes autonome aktørskap. Men de aktiviseringstiltakene som er implementerte i Sveits har angivelig et for snevert syn på hva som kreves for å være en fullverdig autonom aktør. Helse, familie, fritid og sosial kapital er dimensjoner som en mer holistisk politikk burde det ta hensyn til. Det hadde vært interessant å høre noe mer konkret om hva dette idealet egentlig består i og hvordan man skulle fremmet det på en legitim måte.

Mot slutten av bidraget sitt hevder Bonvin og Rosenstein at innholdet i aktiveringspolitikken burde forbli mer ubestemt, altså i større grad gjøres til gjenstand for forhandlinger mellom førstelinjen og borgerne. Neste kapittel handler, kanskje som en slags advarsel, nettopp om farene ved utvidet rom for skjønn i Nav. Even Nilssen framhever hvordan skjønn kan være problematisk når det skaper muligheter for manipulasjon, tilfeldigheter, usikkerhet og invaderende prosedyrer. Med utgangspunkt i hvordan Nav-reformen endret betingelsene for avgjørelser om arbeidsavklaringspenger, stiller Nilssen spørsmål ved om Nav-ansatte har ressurser til å utøve skjønn på en forsvarlig måte. Her kobles et tydelig normativt rammeverk til interessante empiriske funn.

Rune Ervik og Nanna Kildals fellesbidrag ser på hvordan selve synet på sosiale rettigheter har endret seg i Norge og Storbritannia. De argumenterer for at kontraktsbegrepet har blitt brukt for å flytte ansvar fra fellesskapet til den enkelte borger. Ifølge forfatterne har argumenter om borgernes verdighet og selvrespekt mistet mye av sin politiske kraft. Nå handler det mer om hvordan velferdsstaten kan kutte utgifter. Her settes økonomisk rasjonalitet og individualisme opp mot sosiale verdier og fellesskap. Implikasjonen er at velferdsstatens utvikling er stadig mer bundet opp med en tenkemåte er uforenlig med sentrale moralske prinsipper. Faren ved en slik analyse er at man kan ende opp med dikotomier som forenkler begrunnelsene som driver fram endringene. Det er jo prosesser med bred politisk oppslutning vi snakker om.

Samme tema følges opp i kapitlet Kildal har skrevet sammen med Nilssen, men denne gangen er det komparative perspektivet flyttet til Tyskland og de skandinaviske landene. Her nevnes det at Danmark og Sverige begrunnet sin aktiveringspolitikk med henvisning til sosial integrering og arbeidets betydning for selvrespekt. Men ifølge forfatterne er ikke dette en del av noen koherent begrunnelse. For denne leseren er det uklart hvorfor de oppgitte begrunnelsene blir avfeid såpass kjapt. Påstanden om at aktiviseringstrenden utgjør et delvis farvel med moralske og sosiale begrunnelser hadde stått sterkere dersom man hadde utsatt den for litt ordentlig motstand. Hva er egentlig arbeidets betydning for integrering og selvrespekt? Hvorfor skal ikke slike argumenter anses som en koherent begrunnelse?

Den danske sosialforskeren Jørn Henrik Petersen er mer eksplisitt uforsonlig i sitt angrep på utviklingen i Danmark. Socialdemokraternes noe motvillige konvertering til økonomisk insentivtenkning står sentralt her. Denne konverteringen har gitt støtte til en prosess hvor trygdemottakere angivelig har gått fra å være gjenstand for medfølelse til å bli hatobjekter. Anerkjennelsen av at noen kan være avhengige av hjelp har dermed blitt utslettet fra de fleste kommuner. Denne utviklingen kommer at av velferdsstatens etos har blitt erstattet med ren økonomisk rasjonalitet. Velferdsstatens dilemma blir beskrevet som et valg mellom egoisme og hjertets logikk. I dette kapitlet skrives det temmelig krast og bastant om uuttalte holdninger og deres underliggende menneskesyn. Dette er nok bokens tydeligste eksempel på at man står i fare for å undergrave egen sak ved å demonisere motparten.

Temperaturen skrus betraktelig ned igjen i Patrick John Rings bidrag. Ved å beskrive trekk ved noen nye spareavtaler, viser han hvordan pensjonsordningen i Storbritannia gradvis skyver risikoen og ansvaret over på de enkelte sparerne. Kapitlet kobler denne utviklingen opp mot viktige problemstillinger angående «nudging» og såkalt liberal-paternalisme. Det er en studie som eksemplifiserer hvordan forholdet mellom makt, valg og ansvar kan endres på måter som ikke er gjennomsiktige for de det angår.

Når trådene samles i redaktørenes avsluttende kapittel, er konklusjonen at europeiske stater beveger seg mot et velferdsregime hvor fokuset skyves fra rettigheter til plikter. Disse pliktene bidrar til en såkalt «kommodifisering» av borgerne, fordi aktivitetene som kreves utelukkende er styrt av finansielle hensyn. Det tegnes utvilsomt et ganske dystert bilde av utviklingen. Men bildet er nødvendigvis dystert på bakgrunn av et lysere alternativ. Dessverre får vi mest bare antydninger til hva dette alternativet består i. Det henvises til et system som ser risiko og ansvar i et bredere sosialt og strukturelt perspektiv.

Boken er viktig av flere grunner. For det første tydeliggjør den oppgaven for de som vil tegne opp et mer konkret alternativ til dagens aktiverende velferdsstat med arbeidsrettede vilkår for støtte. Dersom man mener at ansvaret i større grad skal ligge hos fellesskapet, må man forklare mer utførlig hva dette betyr og hvordan det bedre fanger opp hva vi egentlig skylder hverandre som borgere. Hvilket ansvar skal fortsatt hvile på den enkelte? For det andre gir boken en kritisk analyse som krever tilsvar fra de som forsvarer dagens utvikling mot individualisering av ansvar og flere aktivitetskrav. Det er jo ikke en tilsvarende økning i personlig kontroll og forutsigbarhet i arbeidslivet. Hvorfor skal de enkelte borgerne da ta stadig større ansvar for økonomiske omstendigheter som kan være utenfor deres egen kontroll?

Denne svært viktige debatten har mange dimensjoner, og boken berører flere av dem på måter jeg ikke har nevnt. Kontraktualisme er kanskje ikke det mest fruktbare begrepet i denne sammenhengen, men boken tydeliggjør likevel flere potensielt problematiske aspekter med dagens aktiveringspolitikk. Det er omfattende og substansielle endringer som blir iverksatt i en rekke land. Det er derfor avgjørende at prosessene blir satt på begrep og dermed til mulig gjenstand for demokratisk kontroll. Mange vil se en styrking av borgernes autonome aktørskap i de samme institusjonelle ordningene hvor disse forfatterne ser skjulte kontrollmekanismer. Her er det ikke snakk om to like gyldige perspektiver på samme sak, men snarere kontradiktoriske påstander om de faktiske maktforhold. Vi trenger flere slike bredt informerte analyser for å få et fyllestgjørende bilde.