Argumentet for hvorfor kjønnsbalansert representasjon er viktig, knyttes både til ideen om det representative demokrati og til begrepet om politisk likhet. Drude Dahlerup og Lenita Freidenvall (2010) summerer opp argumentasjonen ut fra tre overordnede hensikter: deskriptiv representasjon der hensikten er å øke antall kvinner, innholdsmessig representasjon der hensikten er en effekt på den politiske dagsorden og politikkens resultat, og endelig symbolsk representasjon der hensikten er å skape legitimitet til politikken og påvirke velgernes oppfatning og kontakt med de folkevalgte.

I Norge har kvinneandelen i lokale folkevalgte verv økt gjennom hele etterkrigstiden, men økningen har flatet ut, og utfallet har hele tiden vært kjønnsubalanse i disfavør av kvinner. Hvorfor er det slik, og hvilke forhold har betydning? I denne artikkelen vil vi på grunnlag av tidligere forskningslitteratur kaste lys over hvorfor kvinneandelen i norske kommunestyrer varierer så mye, og hva som kan bidra til en jevnere kjønnsbalanse. Vi gjør dette ved å vende blikket mot forskning fra Norge og fra sammenlignbare kontekster – spesielt Danmark og Sverige.

Vårt utgangspunkt er at kjønnsubalansen er summen av mange lokale prosesser. I denne artikkelen legger vi dermed større vekt på å forklare lokale variasjoner enn på å forklare den fortsatte mangelen på kjønnsbalanse. Slik ønsker vi å bringe det lokale perspektivet inn i en forskningslitteratur der strukturer og utviklingstrekk på nasjonalt nivå har fått mye plass. Lokale prosesser er likevel også viktige for å forstå kjønnsubalansen vi ser på landsbasis, siden mønsteret vi ser når kommunetallene summeres opp neppe er tilfeldig.

Kvinneandelen i norske kommunestyrer har gått fra 5 prosent i 1945 til 39 prosent etter valget i 2015 (Statistisk sentralbyrå/Folkestad, Saglie & Segaard 2016), men de siste årene har økningen bare handlet om desimaler. På Stortinget ser vi en lignende utvikling, men med en noe høyere kvinneandel – 40 prosent i 2009 og 2013 (NOU 2012:15:89; Allern, Karlsen & Narud 2014). I et skandinavisk perspektiv ligger kvinneandelen i norske kommunestyrer godt plassert i midten. Danmark ligger på bunnen, med 30 prosent kvinner i kommunalbestyrelsene etter valget i 2013 (Danmarks Statistik 2014), mens kvinnene utgjør 43 prosent i Sverige (Statistiska Centralbyrån 2015).

I norske formannskap ser vi en lignende tendens som for kommunestyrene, men siden 1995 har kvinneandelen i formannskap konsekvent vært noe høyere enn i kommunestyrene. Forklaringen er trolig «kvoteringsreglene» i kommuneloven av 1992 §§ 36–37, der det presiseres en hensikt om minst 40 prosent representasjon av hvert kjønn i politiske utvalg og formannskap. Etter 2015-valget er andelen 43 prosent (Statistisk sentralbyrå/Folkestad et al. 2016). Utviklingen over tid har også vært positiv for andel kvinnelige ordførere, men på et mye lavere nivå. I 2015 er andelen 28 prosent.

Den generelle utviklingen i kvinners andel og synlighet i lokalpolitikken er altså forholdsvis entydig: den går i positiv retning om enn i varierende hastighet, samtidig som utfallet hele tiden har vært kjønnsubalanse i disfavør av kvinner. Imidlertid dekker dette generelle bildet over store lokale variasjoner. Noen kommuner har hatt en forholdsvis sterk positiv utvikling i kvinnerepresentasjon over tid, mens andre nærmere har hatt status quo eller en berg-og-dal-bane-formet utvikling (Ringkjøb & Aars 2010; Bjørklund 1999:295–307).

I neste seksjon diskuterer vi noen sammenfattende perspektiver på politisk kjønnsrepresentasjon og variasjoner i kvinnerepresentasjon spesielt (Dahlerup 2010), før vi presenterer en modell som gir oversikt over ulike forklaringsfaktorer. I de følgende seksjonene går vi nærmere inn på enkelte av disse faktorene – partienes etterspørsel, velgernes etterspørsel, tilbudet av kandidater, samt normer og offentlighet – før vi avslutter med en diskusjon av mulige tiltak for en mer likestilt lokalpolitikk.

Perspektiver på kvinnerepresentasjon

I litteraturen om (manglende) kvinnerepresentasjon kan det identifiseres tre overordnede perspektiver – med hver sin diagnose av situasjonen, på et høyere abstraksjonsnivå enn de mer konkrete forklaringsfaktorene knyttet til f.eks. valgordninger og nominasjonsregler.

Ett slikt bakenforliggende perspektiv finner vi i metthetsteorien til den danske forskeren Ulrik Kjær (1999, 2009). Denne teorien fremholder at når kvinneandelen når et visst nivå, oppstår en mer eller mindre bevisst metthetsopplevelse hos både partier og velgerne om at «nok er nok» i den forstand at de ser seg fornøyd med kvinneandelen, og derfor «tillater» seg å legge vekt på andre kjennetegn som for eksempel alder, geografi, politisk erfaring eller annet som i den gitte situasjonen oppleves som viktigere enn det å etterspørre flere kvinner. Det handler altså ikke nødvendigvis om at kvinnerepresentasjon plutselig oppfattes som uviktig, men mer om at kampen for økt kvinneandel betraktes som vunnet, og at aktørene av den grunn vender sin oppmerksomhet mot andre forhold. Ulrik Kjær (2009) mener å kunne vise at metthetspunktet i Danmark ligger på rundt 30 prosent kvinnerepresentasjon, men han er samtidig åpen for at nivået for når metthetsfølelsen oppstår, er kontekstavhengig.

Metthetsteorien opererer ikke med et eksplisitt maktperspektiv, hvilket derimot er tilfellet i den del av litteraturen som fremhever kjønnsmakt som en bakenforliggende forklaring på vedvarende lav kvinnerepresentasjon (Dahlerup 2009). Kjønnsmaktbegrepet impliserer at samfunnet – og politikken spesielt – (fortsatt) er mannsdominert, og strukturene i samfunnet bidrar til å opprettholde dette. Mannsdominansen og fraværet av kvinner i reelle maktposisjoner antas kort fortalt i dette perspektivet å bli opprettholdt gjennom institusjonalisering av gamle vaner og nettverk der kvinner ikke er synlige. Tine Kjær Bach kobler en slik kjønnsmakttolkning til et marginaliseringsperspektiv (2005:9), der utsagn som «menns dominans og kvinners avmakt», «maktens jernlov», «kvinnene inn – makten ut», og «makten ut – kvinnene inn» gjør seg gjeldende (se også Dahlerup 2010:148).

Stein Rokkan (1970:230–231) beskrev et etterslep i graden av politisk mobilisering når stemmeretten utvides: Det tar tid før de siste som får stemmerett, tar denne retten i bruk. Denne observasjonen har gitt opphav til etterslepshypotesen innen forskning på kvinnerepresentasjon (Raaum 1995). I teorien ligger det en forestilling om at ting tar tid, men at bruken av rettigheten til representasjon nok skal bli en realitet, om ikke nå så i fremtiden. Dahlerup tolker hypotesen som en tro på at kvinnene nok skal komme etter og bli integrert i ledelsen av samfunnet, uansett og «helt af seg selv» (Dahlerup 2010:150). Spørsmålet er bare når det skjer. Svaret vil avhenge av mobilisering og aktivering av kvinner og hvilke ressurser kvinnene har tilgjengelig.

Disse tre perspektivene på kjønnsubalanse har en overordnet tilnærming og gir et bakteppe for å forstå det forskningen har identifisert som mulige årsaker til dagens status for kvinnerepresentasjon i politikken. Men perspektivene kan ikke i seg selv forklare lav kvinnerepresentasjon i en gitt lokal kontekst. Det skyldes at de gir inntrykk av at partier og lister i kommunen ikke har så mye å si; at kjønnsbalanse enten uansett kommer av seg selv, før eller siden; eller at det uansett vil være maktstrukturer i samfunnet som hindrer en likestilt lokalpolitikk. Derfor vil vi fremheve at det er stor variasjon mellom norske kommuner når det gjelder kjønnsbalanse i kommunestyret.

Rekruttering: tilbud og etterspørsel

For å forstå årsakene til denne lokale variasjonen i kjønnsrepresentasjon, tar vi utgangspunkt i litteraturen om politisk rekruttering der prosessen gjerne betraktes som en utsiling i flere ledd (se f.eks. Prewitt 1970; Norris & Lovenduski 1993, 1995; Narud & Valen 2007:71–76). Blant de valgbare innbyggerne kan bare noen få «aspiranter» tenke seg å stille til valg. Før valget har partiene valgt ut noen av dem som kandidater. På valgdagen gjør så velgerne sitt valg blant disse nominerte kandidatene.

I litteraturen er det videre vanlig å skille mellom forklaringsfaktorer på ulike nivåer samt mellom en etterspørselsside og en tilbudsside (Aars & Christensen 2011; Kjær 2009; Dahlerup 2009; Raaum 1995). Tilbud dreier seg om de potensielle kandidatenes egen motivasjon til og muligheter for å stille til valg, mens etterspørsel handler om «utvelgernes» og velgernes preferanser. I en lokalpolitisk kontekst er «utvelgerne» kommunepartier og lokale lister, og mer konkret de lokale nominasjonskomiteene. Tilbudet – altså i hvilken grad kvinner selv ønsker å stille som kandidater – vil også virke inn på representasjonen. Partienes og velgernes etterspørsel får liten betydning hvis det ikke finnes kandidater som er villige til å stille. Litteraturen om kvinnerepresentasjon peker dessuten på at tilbudet av og etterspørselen etter kvinnelige kandidater er betinget av trekk ved individuelle aktører som velgere og kandidater, partiet, kommunen og samfunnet som helhet (Van der Ros, Johansen & Guldvik 2010; Norris 2004, Aars & Christensen 2011).

Figur 1

Seleksjonsprosessen. Folkevalgtes vei til kommunestyrerommet

Inspirert av traktmodellen til Pippa Norris (2004), skisserer figur 1 mulige mekanismer som kan påvirke de prosessene der kandidatene (kvinner så vel som menn) velges eller velges bort. Pilene illustrerer hovedtendensen i sammenhengene mellom mekanismene, uten at vi utelukker at disse kan være mer komplekse. I de følgende delene av artikkelen går vi nærmere inn på noen av elementene i figur 1 som forskningen i særlig grad har belyst.1 Vi begynner med partienes etterspørsel.

Partienes etterspørsel

Kommunepartiene er, sammen med de lokale listene, et viktig organisatorisk bindeledd mellom innbyggerne og det lokale politiske systemet. I litteraturen omtales ofte partiene som portvoktere: selv om det er velgerne som foretar valget av parti/representanter, er det partiene som avgjør hvem velgerne kan velge mellom. Dermed er det nødvendig å se på partienes nominasjonsprosesser, der kandidatene til valglistene blir utvalgt.

Partienes etterspørsel kan kobles til hvordan de individuelle «utvelgerne» tenker. I sin sammenligning av utvelgelse innen politikk og næringsliv peker Øystein Gullvåg Holter og Elisabet Rogg (2010:124) på betydningen av åpenhet, etterrettelighet og innsyn for at «alle skal ha de samme mulighetene». Fører vi etterspørselstermologien videre, handler dette om på hvilket marked man ser etter kandidater. Er det et åpent marked eller et lukket marked?

Videre peker litteraturen på at partiene handler strategisk når de etterspør kandidater. Partiene har nemlig en tendens til å etterspørre de kandidatene som de tror er mulig å rekruttere samtidig som partiene etterspør de kandidatene som de tror velgerne vil stemme på (Hellevik 2005:548; Bergh, Bjørklund & Hellevik 2010:106; Dahlerup 2014). På denne måten forholder partiene seg til både tilbudet av kandidater og velgernes etterspørsel.

Utvelgingen kan likevel ikke bare ses på som et resultat av enkeltpersoners preferanser. Minst like viktig er den organisatoriske rammen for nominasjonsprosessen. Her spiller de lokale nominasjonskomiteene en sentral rolle.

Nominasjonskomiteen

Ser man på hvordan nominasjonskomiteene er sammensatt rundt om i norske kommuner, viser forskningen at det gjerne er menn som har passert 50 år som dominerer partienes nominasjonsarbeid (Hellevik & Skard 1985; Offerdal 1968; Ringkjøb 1997; Ringkjøb & Aars 2007, 2010). Dersom nominasjonskomiteene domineres av en bestemt gruppe (middelaldrende og eldre menn), vil det kunne tenkes å få konsekvenser for måten listene til slutt blir satt opp. Ifølge Folke og Rickne (2012) er mannlige utvelgere nemlig mer tilbøyelige til å gå etter og velge mannlige toppkandidater når de setter i gang rekrutteringsprosessen. Satt på spissen kan man si at det er en tendens til at man velger dem som ligner en selv.

Undersøkelser ved kommunestyrevalgene i 2003 og 2007 viste at godt over ¾ av de lokale nominasjonskomiteenes medlemmer også var nominert på de endelige valglistene. Dette står som Christensen et al. (2008:78) skriver: «… i sterk kontrast til normen om at nominasjonskomiteene skal være uavhengige, både i forhold til andre partipolitiske organ, men også i forhold til den endelige listen». På den ene siden kan det ha med rekrutteringsproblem å gjøre – nominasjonskomiteen finner ikke folk som vil stille, eller den finner ikke de «rette folkene». Det kan med andre ord skyldes problemer på tilbudssiden. På den andre siden kan det også handle om at nominasjonskomiteenes medlemmer mener de selv er bedre egnet enn andre til å stå på listen.

Når Ringkjøb og Aars (2010) undersøker hvilke grupper nominasjonskomiteenes medlemmer finner det vanskelig å rekruttere, blir spesielt de unge, småbarnsforeldre og minoriteter trukket frem. Av spesiell interesse her er nominasjonskomiteenes vurderinger som på den ene siden går i retning av representativitetskriterier (kjønn, alder, geografi, yrke, etnisitet etc.) og på den andre siden i retning av dyktighetskriterier (f.eks. politisk erfaring). Forskningen viser at nominasjonskomiteene prøver å få tak i ulike grupper i samfunnet når de setter sammen listen. Men samtidig finner Ringkjøb og Aars (2010) at det er en forskjell mellom mannlige og kvinnelige nominasjonskomitémedlemmer i hvor langt de mener en bør gå for å gjøre noe med kjønnsbalansen i folkevalgte organer. 83 prosent av kvinnelige utvelgere, mot 67 prosent blant mannlige utvelgere, mener at det bør være krav om minst 40 prosent representasjon av hvert kjønn på listene.

Nominasjonsmøtet

Mens nominasjonskomiteens oppgave er å sette opp en liste med kandidater til valg, er det nominasjonsmøtenes oppgave å vedta den endelige valglisten. Hovedregelen er at alle medlemmene i lokallaget kan møte på nominasjonsmøter. For de største kommunepartiene (i de større byene) kan det være representantskap med valgte delegater. Det varierer mellom partiene hvor lang tids medlemskap som kreves for at en skal kunne stille på nominasjonsmøter. Noen partier har kun krav om medlemskap for å kunne delta, mens for eksempel FrP har vedtak om at en kun får stemmerett og rett til å stå på lister hvis man har vært betalende medlem en viss tid før nominasjonsmøtet.

Tidligere klassifikasjoner av nominasjonsprosessene i Norge har ofte omtalt dem som lukkede og eksklusive systemer (Narud 2008; Hazan & Rahat 2010). Disse klassifikasjonene har primært dreid seg om nominering til nasjonale parlamenter. Undersøkelsene til Christensen et al. (2008) tyder derimot på at det ikke er noen særlig høy terskel dersom en ønsker å delta i nominasjonsprosessene til lokalvalg, da særlig nominasjonsmøtene.

I studier av selve nominasjonsmøtene har Christensen og medforfattere (2008) sett på de ulike argumentene som ble brukt på talerstolen i omtale av kandidater. Politisk erfaring ble trukket frem som den viktigste begrunnelsen for å ha kandidaten på listen. Dette gjelder uavhengig av hvilken plass på listen som ble diskutert. Når en ser på de ulike sjiktene av kandidatlisten, tyder funnene videre på at:

  • Dyktighetskriteriene teller mer for de øvre plassene på listen

  • Representativitetshensynet er viktigere for lavere plasser

  • Hensynet til kjønn ser ut til å være viktig uansett plassering på listen

Den norske studien til Christensen et al. peker altså i retning av at politisk erfaring er et viktig element for å forklare hvem som havner på toppen av lista. Vektleggingen av erfaring må blant annet sees i sammenheng med at kvinner står kortere i politikken enn menn. Aars og Christensen (2012) viser til en undersøkelse fra 2008 blant norske kommunestyrerepresentanter der det kommer frem at menn i snitt sitter 8,7 år, mens kvinner sitter i snitt 5,2 år. Når nominasjonskomiteene og nominasjonsmøtene leter etter kandidater med politisk erfaring, finner de med andre ord flere mannlige kandidater enn kvinnelige. Dermed kan det bli vanskelig for partiene å bryte ut av et mønster hvor menn prioriteres fremfor kvinner. Det er vanskelig å erstatte en erfaren mannlig kommunepolitiker som antas å sanke mange stemmer til partiet, med en uerfaren og antatt ukjent kvinnelig kandidat.

Christensen et al. (2008:91) konkluderer likevel med at kjønn skiller seg fra andre representativitetskriterier ved at dette hensynet generelt «ser ut til å være viktig uansett plassering på listen». Forskerne antar at dette har sammenheng med kvoteringsreglene i partiene, samtidig som de mener at nettopp slike regler kan ha en normdannende effekt. Dette leder over til et annet element som nevnes i forskningslitteraturen, nemlig partikultur og ideologi.

Partikultur og ideologi

Partienes kultur, ideologi og verdisyn kan antas å påvirke partienes vurdering av kjønn som relevant hensyn i sitt nominasjonsarbeid. For eksempel har flere av partiene – men ikke alle – innført egne regler om kjønnskvotering som skal anvendes når kommunepartiene setter opp sine lister (Matland & Lilliefeldt 2014). Utfordringen er imidlertid at kjønnskvotering ikke nødvendigvis hjelper et kommuneparti som bare får inn én representant. Dessuten kan partienes listeoppsett, som vi skal se, overprøves av velgernes personstemmer.

I forskningslitteraturen betraktes ofte venstresiden som mest likestillingsvennlig, mens partiene i sentrum og til høyre ses på som mindre og minst likestillingsorienterte. Dette gjelder både forskning om norske forhold (Wide 2012; Van der Ros et al. 2010; Berglund 2005; Ringkjøb & Aars 2010; Matland & Lilliefeldt 2014) og generelt (Norris & Lovenduski 1993; Caul 1999). Sammenhengen mellom venstre–høyre-aksen og likestillingsorientering er forholdsvis tydelig, men det finnes noen nyanser og unntak.

Wide (2012) har studert variasjonen i kvinnerepresentasjon i norske kommunestyrer fra 1945–2007. Hovedkonklusjonen er at kvinnerepresentasjonen i kommunestyrene øker med andelen av venstreorienterte mandater, og videre at betydningen av partiideologi, kjønnskvotering og andre partistrategier har økt over tid (Wide 2012:342). Ser man på partienes kandidatlister, finner forskningen også markante partiforskjeller i andelen av kvinner versus menn, hvilket blant annet kan ses i sammenheng med partienes praksis med hensyn til frivillig kvotering. Her er SV og FrP ytterpunktene (Berglund 2005:36; Matland & Lilliefeldt 2014).

Partifarge ser også ut til å spille en rolle når det gjelder fordeling av lederposisjoner i kommunene. Partiene AP, SV og V har generelt høyere andel kvinner som gruppeledere enn de andre. Videre har kommuner med ordfører fra AP, SV og V jevnere fordeling av lederverv i kommunen mellom menn og kvinner (Van der Ros et al. 2010:240–241).

Spørsmålet er allikevel hvordan man skal tolke slike partiforskjeller og hvilke virkemidler som skal til for å endre dette bildet. Berglund (2005:37) finner nemlig at «[s]elv om partilistene i liten grad reflekterer den kjønnsmessige sammensetningen i befolkningen, så reflekterer de medlemsmassen på en nokså tilfredsstillende måte». Ifølge Berglund er det derfor ikke overraskende at listene ser forskjellige ut siden rekrutteringsbasen – medlemsmassen – åpenbart er ulik. Man kan altså spørre: Er medlemsrekruttering eller kandidatrekruttering det sentrale virkemidlet for på sikt å øke kvinnerepresentasjonen i kommunestyrene?

Velgernes etterspørsel

Også velgerne er en avgjørende etterspørselsfaktor: Det er dem som på valgdagen velger et parti eller liste og i tillegg kan avgi en personstemme. I norsk forskning har diskusjonen om det er partiene eller velgerne som er årsak til lav kvinnerepresentasjon fått mye oppmerksomhet (se Hellevik 2005; Midtbø & Christensen 2005; Christensen et al. 2008, Bergh et al. 2010). Noe forenklet kan man si at Hellevik mener at velgerne har stor makt og dermed også «ansvar» for kjønnsfordelingen i kommunestyrene etter valget. Midtbø og Christensen (2005:557) legger derimot hovedansvaret på partiene, idet de fastslår at «etter at partiene har lagt premissene i nominasjonsprosessen, er det ikke mye igjen for velgerne å påvirke».

At partiene spiller en viktig rolle for kvinnerepresentasjon i kommunestyrene er det uansett bred enighet om; uenigheten handler mer om hvor viktige partiene er i forhold til andre mekanismer. Siden velgernes muligheter for innflytelse avgjøres av valgordningen, begynner vi diskusjonen av velgernes innflytelse med å presentere denne.

Valgordningen

I Norge brukes forholdstallsvalg, der partiene blir representert i forhold til stemmetallet. Dette betraktes som den mest gunstige ordningen når det gjelder å fremme lik kjønnsfordeling i folkevalgte organer (Norris 2006; Bergh et al. 2010). Forholdstallsvalg gir partiene et insentiv til å presentere en bredt sammensatt liste, siden dette kan tenkes å appellere til flere velgere. En slik balanse kan ikke oppnås ved flertallsvalg i enmannskretser, der utfallet ofte blir at den ene representanten nettopp er en mann. Dersom kjønn anses som viktig (av partiene og velgerne), er det grunn til å forvente at partiene derfor innarbeider dette som et viktig hensyn når de setter sammen sin liste i et politisk system basert på forholdstallsvalg.

Valgordningen ved norske kommunestyrevalg gir videre velgerne mulighet til å påvirke sammensetningen av kommunestyret ved å gi personstemmer til enkelte kandidater. Partier og lokale lister presenterer sine valglister der kandidatene står i rangert rekkefølge. Partiene kan dessuten prioritere kandidater ved å gi dem stemmetillegg (valgloven § 6-2). Dette tillegget betyr at kandidatene får 0,25 personstemme for hver stemme som partiet har fått i kommunen i tillegg til personstemmer de får fra velgerne. Valgloven begrenser likevel hvor mange kandidater som kan få stemmetillegg.

Velgerne kan gi personstemmer til så mange kandidater de vil, fra den listen de stemmer på. I tillegg kan de gi personstemmer til kandidater fra andre lister, såkalte slengere (valgloven § 7-2). Ved valgoppgjøret summeres disse tre faktorene: stemmetillegget, personstemmer fra egen liste, og personstemmer fra andre lister (valgloven § 11-12). De som får den høyeste summen, fyller de plassene som partiet har fått i kommunestyret. Hvis en kandidat med stemmetillegg for eksempel får 100 personstemmer (inkludert slengere), og partiet får 1000 stemmer, vil denne kandidaten sitte med 350 stemmer når partiets plasser i kommunestyret skal fordeles (100 + (1000*0,25)). Stemmetillegg gir altså kandidatene et stort forsprang.

De fleste lokale partier og lister gir stemmetillegg til noen av sine listekandidater. Vi kan dele kandidatene inn i tre grupper:

  1. Noen lister får flere mandater enn (eller like mange som) de har kandidater med stemmetillegg. På disse listene er kandidatene med stemmetillegg så godt som sikret plass.

  2. Noen lister får færre mandater enn (eller like mange som) de har kandidater med stemmetillegg. På disse listene er kandidatene uten stemmetillegg så godt som sikret mot å bli valgt inn (såkalt listefyll).

  3. For de gjenværende kandidatene er det i prinsippet bare velgernes personstemmer som avgjør om de blir valgt eller ikke – de stiller i utgangspunktet likt.

Forskningen peker på at det i praksis er en sterk sammenheng mellom listeplassering og hvem som blir valgt inn i kommunestyrene, også når vi ser bort fra gruppene som er sikret valg og sikret mot valg (Hellevik & Bergh 2005 69–70; Christensen et al. 2008:121–123). Velgerne stemmer først og fremst på kandidater som står høyt på listene, noe vi også ser ved fylkestingsvalg (Bergh et al. 2010:112–113; Christensen et al. 2008:108–109) og i andre land med personvalgordning, som Sverige (Nielsen 2007:60–62; Johansson 1999). Kort sagt er det betydelig enighet mellom partiene og velgerne om hvem som skal prioriteres, ganske enkelt fordi partiene setter sine mest kjente og populære kandidater øverst på listene.

Likevel er det neppe slik at velgerne – automatisk og uten å tenke – vil gi personstemmer til enhver kandidat som partiene plasserer øverst på lista. Hellevik og Bergh (2005:73) har undersøkt valglister til kommunestyrevalg som er alfabetisk rangert, og ikke funnet noen tendens til at kandidatene øverst på listen får flere stemmer. Hvis partiene vil ha flere kvinner inn i sin kommunestyregruppe, er det dermed ikke nødvendigvis tilstrekkelig å plassere flere kvinner høyere opp på listene. Velgerne stemmer neppe på kandidater de aldri har hørt om, og partiene bør dermed tenke gjennom hva de kan gjøre for å synliggjøre sine prioriterte kandidater i valgkampen så vel som mellom valgene.

Vi bør også skille mellom faktiske og potensielle effekter av velgernes mulighet til å avgi personstemme. Selv om enighet mellom velgere og partier er normalsituasjonen, betyr ikke dette at velgerne mangler innflytelse. Valgordningen gir et potensial for utskiftinger hvis velgerne faktisk velger å stemme på andre personer enn dem som partiet har prioritert. Ved organiserte aksjoner kan en gruppe oppnå betydelig innflytelse over personsammensetningen i kommunestyret ved å gi råd til velgerne om hvilke personer man bør stemme på. Ordningen med slengerstemmer kan være effektiv i så måte (Kvelland 2015).

En måte å vurdere omfanget av velgerinnflytelse på, er å se på det vi kaller velgervalgte representanter. Dette er representanter som er blitt valgt inn takket være velgernes personstemmer, men som ikke ville blitt valgt inn hvis partienes rangering skulle vært avgjørende. Andelen velgervalgte kommunestyrerepresentanter har ligget rundt 23–25 prosent ved de siste valgene (Bergh et al. 2010:113–114; Saglie, Ødegård & Aars. 2015:277; Matland & Lilliefeldt 2014). Om dette skal kalles mye eller lite, er naturligvis avhengig av øynene som ser.

Personstemmer og kvinnerepresentasjon

Personstemmegivning kan ha betydning for representasjon av ulike sosiale og demografiske grupper. I en del tilfeller blir grupper løftet frem gjennom velgernes personstemmer. Ser vi på minoriteter med innvandrerbakgrunn, er de underrepresentert i kommunestyrene i landet som helhet. Men i kommuner med en stor minoritetsbefolkning har personstemmene bidratt til en klar økning i andelen representanter med innvandrerbakgrunn (Bergh et al. 2010:120–125). Også ungdom ble hjulpet frem gjennom personstemmer ved valget i 2011 (Saglie et al. 2015). Dette var imidlertid et spesielt valg, like etter terrorhandlingene 22. juli.

For kvinner ser vi imidlertid et annet mønster. Hvor stor betydning velgernes personstemmer og partienes stemmetillegg faktisk har for kvinnerepresentasjon i kommunestyrene, er det litt delte meninger om. Bergh et al. (2010:119) har beregnet effekten av velgernes listerettinger på kvinnerepresentasjon i kommunestyrene fra 1975 frem til 2007. Gjennom hele perioden er kvinneandelen i kommunestyrene blitt noe redusert som følge av velgernes rettinger (Matland & Lilliefeldt 2014). I 2007 var den faktiske kvinneandelen 37,5 prosent, mot 42,3 prosent hvis partienes rangering hadde vært avgjørende. Bergh og kolleger (2010:119) konkluderer med at valgordningen jevnt over har virket i kvinners disfavør, særlig i perifere og grisgrendte kommuner (jf. Bjørklund 1999).

Christensen et al. (2008) mener på sin side at valgordningen ikke har så stor betydning når alt kommer til alt. For som de konkluderer: «Personstemmene hadde ikke overraskende større betydning ved kommunevalget [sammenlignet med fylkestingsvalg (red.)]. Men det gjaldt kun når partiene tillot dem betydning» (s. 128). De viser her til partienes mulighet til å gi kandidater en sikker plass ved hjelp av stemmetillegg.

Det sort/hvite bildet som her blir tegnet opp av betydningen av henholdsvis velgernes rettinger og partienes rangering, er nok litt forenklet. Frode Berglund (2005:41) finner at velgerrettinger gir et signifikant bidrag til kjønnssammensetningen av norske kommunestyrer – om ikke like mye som partienes oppsett. Jessika Wide (2012:341) finner for eksempel i sin analyse av norske valg i etterkrigstiden at velgernes personstemmer og partienes stemmetillegg ikke i nevneverdig grad bidrar til å forklare kjønnsfordelingen i norske kommunestyresaler.

Det synes uansett rimelig å konkludere med at både velgerne og partiene har sin del av ansvaret for den faktiske underrepresentasjonen av kvinner i norske kommunestyrer. Det negative utslaget av personstemmer har likevel avtatt noe over tid, samtidig som partiene har gitt flere kvinner plass – og sikker plass – på listene. Dette peker i retning av at det ikke er noen naturlov at personstemmer er til fordel for menn. Ved norske fylkestingsvalg er det få velgervalgte representanter, og personstemmene har derfor liten betydning for kjønnsfordelingen. Det samme gjelder svenske riksdagsvalg. Analyser av det svenske kommunestyrevalget i 2006 viser imidlertid at menn tjente på personstemmer, mens effekten så ut til å være motsatt ved landstingsvalg (fylkesnivå) (Nielsen 2007:62–68). I Danmark gjør valgsystemet ved folketingsvalg det umulig å beregne kvinneandel hvis kun partienes nominasjoner skulle bestemme hvem som ble valgt, slik vi kan gjøre i Norge og Sverige. Velgerne har imidlertid stemt flere kvinner inn i Folketinget enn det kvinneandelen blant kandidatene skulle tilsi: i 2007 utgjorde kvinnene 32 prosent av kandidatene og 38 prosent av de valgte (Fiig 2009:20–21). Ved danske kommunestyrevalg har kvinnene derimot historisk tapt noe på velgernes personstemmer (Kjær 2007:145–148), men denne trenden ble brutt i 2009 (Kjær 2013:322–323).

Hvorfor tjener menn på personstemmer i Norge?

Til tross for at norske forskere har vært uenige om hvilken vekt man skal legge på henholdsvis partienes nominasjoner og velgernes rettelser når kvinneandelen i kommunepolitikken skal forklares, er begge parter likevel enige om at velgerne neppe har noe bevisst ønske om å prioritere mannlige kandidater – eller å stenge kvinnene ute. Det er andre årsaker til at menn tjener på velgernes personstemmer.

Menn har oftere en synlig posisjon i lokalsamfunnet, de har lengre lokalpolitisk erfaring – og de blir dermed mer synlige for velgerne (Bergh et al. 2010:120). Christensen et al. (2008:102) viser at kvinnelige kandidater ved kommunestyrevalget får noe færre personstemmer enn menn, men betydningen av kjønn forsvinner når man tar hensyn til andre forhold som er forbundet med kjønn og som påvirker personstemmegivningen. Hellevik (2005) konstaterer på sin side at reduksjonen i kvinneandelen i kommunestyrene «som følge av personstemmegivningen, er en utilsiktet konsekvens av at velgerne vektlegger politisk erfaring og andre egenskaper der menn har stilt sterkere». Bergh et al. (2010:120) når frem til samme konklusjon, men peker samtidig på at denne effekten er blitt svakere over tid.

Så finnes det også eksempler på at velgerne bevisst har prioritert kvinnelige kandidater. Ved «kvinnekuppet» i 1971 ble det kvinneflertall i kommunestyrene i Oslo, Asker og Trondheim, noe som blant annet skyldtes en organisert retteaksjon (Skard 1979). Både Bergh et al. (2010:120) og Dahlerup (2010:144) peker på at det forekommer svingninger fra valg til valg. En debatt om kvinners underrepresentasjon kan gi mobilisering til fordel for kvinner. Det kan gi en positiv effekt – men også svakere mobilisering ved neste valg, dersom fokuset på kjønnsbalanse ikke opprettholdes.

Det mønsteret som trer frem for hele landet gjelder ikke nødvendigvis i hver enkelt kommune. Variasjoner mellom kommunene kan dels skyldes egenskaper ved den enkelte kommunen og dels rene tilfeldigheter. Hilde Bjørnå (2012) gir et illustrerende eksempel, der hun sammenligner to nordnorske kommuner foran valget i 2007. I begge kommuner ville kvinneandelen i kommunestyret blitt 35 prosent hvis partienes rangeringer skulle være avgjørende. Likevel ble kvinneandelen 24 prosent i den ene kommunen og 53 prosent i den andre. Bjørnå trekker frem flere forklaringer på at utfallet ble ulikt. Delvis handler det om den politiske kulturen i kommunene, der den ene hadde en tradisjon for kvinnelig deltagelse i lokalpolitikken og lokalsamfunnet generelt. Dels handler det om at velgerne var opptatt av andre hensyn: i den ene kommunen ble geografisk balanse prioritert fremfor kjønnsbalanse. Det er mange hensyn å ta i lokaldemokratiet, og kjønnsbalanse behøver ikke nødvendigvis å være det viktigste.

Reserverte plasser og kjønnskvotering

Det er ikke lagt inn noen formelle mekanismer i valgloven som skal fremme lik kjønnsfordeling i folkevalgte organer. Slike mekanismer kunne for eksempel være lovforankret kvotering som presiserer at begge kjønn må utgjøre en minimumsandel av kandidatene på hver liste, eller det kunne være regler om at hvert kjønn må være representert i folkevalgte organer med en viss andel (reserverte plasser). Denne type mekanismer kan ha positiv effekt når det gjelder å fremme kvinner i folkevalgte organer, men er ingen «mirakelløsning» – Drude Dahlerups ordvalg (2010:140, se også Verge & de la Fuente 2014). Dahlerup og Freidenvall understreker også at kvotering hverken er tilstrekkelig eller nødvendig for at dette kan skje. I tillegg vil effekten av kvotering avhenge av en rekke forhold knyttet til selve kvoteringsordningen, blant andre størrelsen på kvoten, retningslinjene for rangeringen så vel som gjeldende uformelle normer og holdninger (Dahlerup & Freidenvall 2010:412, 415; Verge & de la Fuente 2014).

Johannes Bergh og Henning Finseraas (2012) beregnet effekten av en kvotering på partilistene ved norske kommunestyrevalg, med data fra valget i 2007. Ved hjelp av simuleringsanalyse har de beregnet kvinneandelen, gitt at 1) «de første kandidatene på en valgliste skal være annenhver mann og kvinne. Partiene bestemmer selv om en kvinnelig eller mannlig kandidat står på topp», og 2) partiene må gi stemmetillegg til like mange kvinner som menn (2012:1). Resultatet viser at på landsbasis kvinneandelen ville øke fra 37,5 prosent til 40,3 prosent med en slik ordning, men også at den relative effekten vil være størst i kommuner som i utgangspunktet har en lav kvinneandel og at kvinneandelen faktisk vil bli redusert i de kommunene som i utgangspunktet har størst kvinneandel (2012:8).

Når effekten blir såpass liten, peker Bergh og Finseraas på noen mulige årsaker. Blant annet får mannlige kandidater flere personstemmer enn kvinnelige kandidater. Videre har samtlige partier en tendens til å ha en mannlig toppkandidat. Janneke van der Ros og kolleger gjør samme observasjon og konkluderer:

Det som utgjør en alvorlig hindring for kvinners integrasjon er at partiene, og faktisk også de ‘svært likestillingsorienterte’, langt sjeldnere setter kvinner enn menn på førsteplass på nominasjonslistene. (…) Kvinner har alltid vært en ‘god nummer to’ (2010:243).

Effekten av kvotering vil være størst for de partiene som i utgangspunktet har lav kvinneandel. Bergh og Finseraas (2012:4) viser for eksempel at «71 prosent av Aps lister oppfylte kravet, mens 13 prosent av FrPs lister gjorde det samme». At den totale effekten av kjønnskvotering på tvers av alle partiene ville bli begrenset, skyldes altså også at en slik ordning ville slå ut forskjellig på partiene. For de fleste partiene ville ordningen bety flere valgte kvinner, mens den for SV ville bety færre kvinner.

Tilbudet av kandidater

Kandidatmarkedet består av «potensielle rekrutter som utvelgerne kan hente kandidater fra» (Aars & Christensen 2011:236). I praksis er disse potensielle rekruttene ofte avgrenset til det aktuelle partis medlemsmasse. Som vi har vært inne på, varierer kjønnsbalansen i medlemsmassen betydelig mellom partiene.

I Aars og Christensens analyse av kjønn og politisk motivasjon (2011) belyses en rekke forhold på individnivå som kan bidra til å forklare hvorfor det kan være vanskelig å rekruttere kvinner. Det handler om kjønnsforskjeller med hensyn til interesse og politiske deltagelsesformer, men samtidig understreker forskerne at betydningen av individuelle kjennetegn avhenger av trekk ved konteksten (s. 246). Særlig gjelder det, som vi skal se, andel kvinner i kommunestyret. Det viser seg imidlertid at det ikke er noen signifikant forskjell på kvinners og menns interesse for lokalpolitikk (Aars & Christensen 2011). En interessant forskjell mellom kjønnene dreier seg også om motivasjonen for å gå inn i lokalpolitikken. Mens kvinner ofte går inn i lokalpolitikken på grunn av en bestemt sak innen velferdsområdet og med den hensikt å gjøre en innsats for en bestem gruppe, er mannlige politikeres motiv snarere koblet til mer generell interesse for politikk og karriere (Berglund 2005).

Berglund finner videre at det ikke er stor forskjell mellom kjønnene når det gjelder begrunnelser for å tre ut av lokalpolitikken, med unntak av ett punkt: «barn». «Dette argumentet ble hyppigere benyttet av unge kvinner enn unge menn», skriver Berglund (2005:9). Funnet kan ses i sammenheng med at kvinner i praksis har flere forpliktelser i hjemmet, hvilket gjør den frivillige deltagelsen i lokalpolitikk til en relativt større belastning for kvinner enn for menn (Kjær 2009).

Kommunestyre og kommunal organisering

I lokalpolitikken finnes det praktiske mulighetsstrukturer som lokalpartiene og politikerne kan gjøre noe med: antall posisjoner og verv i kommunen, innføring av dagmøter, styrking av godtgjørelse eller frikjøp fra arbeid, opplæring av nye kommunestyrerepresentanter og tilbud av barnepass, er eksempler på noen konkrete tiltak som ligger innenfor lokalpolitikernes handlingsrom. Det handler om kommunal organisering og kommunestyret mer spesifikt.

Ulrik Kjær (2009) griper tak i slike praktiske forhold for å forklare at nordiske kvinner er bedre representert i den nasjonale politikken enn i lokalpolitikken. Dette er et paradoks, sett i lys av at lokalpolitikk – ut fra en saks-, en nærhets- og en konkurranseforklaring – tradisjonelt betraktes som mer attraktiv for kvinner enn det rikspolitikk er (2009:7). Saksforklaringen handler om at lokalpolitikk handler om temaer som ligger kvinner nærmest (barn, omsorg og skole), nærhet handler om at fysisk nærhet til politikerens hjem, mens konkurranse handler om at det er mindre konkurranse i lokalpolitikken og dermed enklere for kvinnene å slippe til. Årsaken til at paradokset oppstår i de nordiske landene, knytter Kjær til det faktum at deltagelse i lokalpolitikken gjøres på frivillig basis. Dette er særlig en utfordring for kvinner, hevder Kjær, med henvisning til Pippa Norris (1997). Begrunnelsen hans er at likestilling mellom kjønnene er kommet langt på arbeidsmarkedet, mens kvinnene fortsatt tar hovedansvaret i hjemmet. Det innebærer at kvinner i lokalpolitikk «skal passe en såkaldt tredobbelt karriere (hjem, erhvervsjob og politik)», mens mennene i høyere grad kan konsentrere seg om bare jobb og politikk (Kjær 2009:9). På nasjonalt nivå blir politikk en jobb, «og derfor kan kvinderne tage deres erhvervsarbejde ud af ligningen» (Kjær 2009:9). Med andre ord er argumentet at når kommunestyrearbeidet må gjøres på fritida, kan det virke som en hindring for å rekruttere kvinner inn i lokalpolitikken.

Ann-Dorte Christensen (2009) setter også fokus på arbeidsbetingelsene i lokalpolitikken, og oppfordrer til å reflektere over møtekulturen og i hvilken grad den er basert på «old boys network» og hverdagen til menn. Det innebærer ifølge Christensen å vurdere møtetidspunktene og tilpasse dem slik at de er forenlige med familieliv. Samtidig fremholder Christensen at det kanskje er på tide å tenke motsatt: at lokalpolitisk representasjon kan profesjonaliseres i noen grad.

Det er ikke gjort mye forskning som har belyst eventuelle effekter av tiltak knyttet til mer praktisk orienterte forhold så vel som opplæring av nye representanter. Prosjektet «Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken» var en satsing fra Kommunal- og regionaldepartementet hvor tiltak som opplæring, mentorordninger, barnepass, frikjøp og godtgjørelser ble brukt i utvalgte kommuner for å skape kjønnsbalanse i norske kommunestyrer. I evalueringen av prosjektet konkluderer Aars og Christensen (2012) med at det er vanskelig å finne samt analysere effekten av disse tiltakene. Dette skyldes dels at variasjonen mellom deltakerkommunene var for liten og dels at mange av tiltakene ikke lar seg måle for en kort periode. Likevel konkluderer forskerne med at «… det virker sannsynlig at flere av kommunene har lyktes med å bevisstgjøre kvinnelige politikere samt gjøre dem tryggere i sine verv» (Aars & Christensen 2012:46).

En annen ting er hvordan mer symbolske forhold kan virke (de)mobiliserende på kvinner. Som Aars og Christensen (2011) er inne på, handler det blant annet om hvilken betydning det har for rekruttering av kvinner at det allerede finnes kvinner i lokalpolitikken. Deres analyse gir «en viss støtte til antakelsen om at høy kvinneandel i kommunestyret utgjør en stimulerende politisk kontekst for kvinner» (2011:249). Det samme resultatet fremkommer også i Wides (2012) analyse av norske kommunestyrer gjennom etterkrigstiden: tidligere års kvinneandel viser seg nemlig å bidra til å forklare variasjonen i kvinnerepresentasjonen mellom norske kommunestyrer. Det impliserer på den ene siden en stiavhengighet, men samtidig kan man også tolke det som uttrykk for at kvinnelige politikeres synlighet i seg selv har en betydning. Der det finnes synlige kvinner i lokalpolitikken og som politiske ledere, kan det ha en positiv og selvforsterkende effekt på muligheten for å rekruttere nye kvinner inn i lokalpolitikken, både ved å påvirke den enkelte kvinnens oppfatning av hva som er mulig, og ved å påvirke kulturelle og normative mulighetsstrukturer på lokalt nivå. Noen vil si at dette særlig vil være tilfellet når kvinnelige politikere betraktes som politikere – og ikke bare som kvinner.

Normer og offentlighet

Vi vil i likhet med Drude Dahlerup trekke frem det offentlige ordskiftet som en sentral mekanisme på det kontekstuelle nivået for å forstå kvinnerepresentasjon (Dahlerup 2009). Det handler om at den språklige konteksten og hva som preger det offentlige ordskiftet påvirker den måten aktuelle aktører tenker og handler på. Dette er en mekanisme som kan ha virkninger på ulike nivåer, og påvirke både velgernes og partienes etterspørsel etter kvinnelige kandidater samt tilbudet av kvinnelige kandidater.

Verdier, normer og sosial struktur

Normer og verdier knyttet til likestilling mellom kjønnene kan variere mellom ytterpunkter som gjerne beskrives som et tradisjonelt og et moderne verdi- og normsett (Wide 2012; Bjørnå 2012; Hansen & Slagsvold 2012). Et moderne verdi- og normsett antas å bygge opp under likhet og mer likestilling mellom menn og kvinner på arbeidsmarkedet, i hjemmet og med hensyn til andre sosioøkonomiske forhold. Et tradisjonelt verdi- og normsett impliserer på sin side en vektlegging av tradisjonelle kjønnsrollemønstre der kvinner tar ansvaret for hjemmet og mannen har hovedforsørgerrollen. Selv om årsakssammenhengene er komplekse, synes det å være en sammenheng mellom holdninger til likestilling og strukturelle betingelser for likestilling på arbeidsmarkedet, i hjemmet og i politikken.

Dette ses blant annet ved at det finnes tydelige variasjoner innenfor Norges grenser når gjelder likestilling (Egge-Hoveid 2013; NOU 2012:15). Noen områder i Norge er mer preget av et tradisjonelt verdi- og normsett enn andre områder, og dette gjenspeiles i strukturelle forhold. Jessika Wide (2012) følger en slik tanke når hun undersøker betydningen av den lokale strukturelle konteksten for kvinnerepresentasjon i norske kommunestyrer i etterkrigstiden. Hun finner en tydelig sammenheng mellom den strukturelle konteksten og kvinnerepresentasjon, også når det kontrolleres for politisk-institusjonelle forhold i kommunene som partisammensetning, valgdeltagelse, personstemmegivning, stemmetillegg og tidligere kvinnerepresentasjon. Samtidig finner Wide at strukturforklaringene har fått mindre betydning over tid. Dette kan skyldes at norske kommuner faktisk er blitt mer lik hverandre, slik at strukturen får mindre betydning. En annen mulig forklaring er at betydningen av partistrategier og -ideologi har økt tilsvarende (Wide 2012:342).

Egge-Hoveid (2013:15) fremholder at kommunen selv kan påvirke slike strukturelle forhold, gjennom f.eks. å tilrettelegge for mer fulltidsarbeid og bedre barnehagedekningen. Det som ikke umiddelbart kan endres er kommunestørrelse, kjønnsfordelingen i befolkningen og befolkningstetthet. Wide mener at slike strukturelle kjennetegn kan være indikatorer på hvor gode kvinners vilkår er i kommunen (2012:322–323). Er det forholdsmessig få kvinner, kan det ses som et tegn på at kvinner opplever at de må flytte fra kommunen fordi kommunen ikke kan tilby det de ønsker, f.eks. utdanning og jobb. Bak dette kan det ligge tradisjonelle verdisyn som oppleves å begrense den enkelte kvinne. Egge-Hoveid (2013:14–15) understreker at en slik utflytting kan virke negativt tilbake på likestilling i lokalsamfunnet og dermed også i politikken, nettopp fordi det er en sterk sammenheng mellom andel høyt utdannede (høyskole og universitet) og andel kvinner i kommunestyrene (Berglund 2005:40).

Språk og bevissthet

Verdier og normer manifesterer seg ikke bare i samfunnet og politikkens strukturelle kontekst, men også i fokuset og den måten det snakkes på. Spørsmålet er om «kjønn og politikk» og mer spesifikt kvinnerepresentasjon er et tema eller et tabu. Dahlerup fastslår at «de dominerende forståelser af kvinders position i samfundet i almindelighed og i politikken i særdeleshed er afgørende for partiernes og vælgernes attituder og handlinger» (Dahlerup 2009:16, se også Dahlerup 2010). Nettopp en slik bevissthet kan i seg selv ha positiv virkning på kvinnerepresentasjon.

Motsatt kan fraværet av en slik bevissthet få negative følger eller i beste fall skape stagnasjon. Ifølge Dahlerup skyldes stagnasjonen i kvinnerepresentasjonen i danske kommunestyrer nettopp «fraværet af et politisk pres, kombineret med en udbredt opfattelse af, at ligestillingen kommer af sig selv, ja i dag stort set er opnået» (2009:18).

Et spørsmål er om det offentlige ordskiftet i form av den folkelige opinionen påvirker kvinnerepresentasjonen eller om årsaksretningen er motsatt. Dette kan være avhengig av valgordningen. Johannes Bergh (2009) finner nemlig at den faktiske kvinnerepresentasjonen påvirker folkeopinionen i land med forholdstallsvalg, mens årsaksretningen er motsatt i systemer basert på enmannskretser.

Samtidig kan også det offentlige ordskiftet i blant annet lokale og nasjonale medier tenkes å få konsekvenser for kvinnerepresentasjonen i en gitt kontekst. Mediene kan spille en sentral rolle som kanal og formidler i tillegg til deres innvirkning på den offentlige politiske dagsorden, som i sin tur synes å ha stor betydning for velgernes oppfatning av hva som er viktig (McCombs & Shaw 1972).

Når det samtidig viser seg at kvinner og menn blir behandlet forskjellig i mediene, som i sin dekning har en tendens til å knytte kvinnelige politikere til den tradisjonelle kvinnerollen med «mer negativ og også mer personfokusert dekning enn menn» (Rogstad 2013; se også Elvestad 2009:53–58), kan det virke inn på valgresultatet via velgerne. Ingrid Dahlen Rogstad utdyper sine betraktninger rundt kjønn, valgkamp og medier med å si at kvinnelige kandidater ofte fremstilles nettopp som «kvinnelige politikere», mens mannlige kandidater snarere fremstilles som «seriøse og beherskete politikere» og beskrives «i nøytrale, diskrete og deskriptive termer» samt i større grad «i relasjon til politiske saker» (2013:187). Spørsmålet som melder seg er hvilken betydning en slik fremstilling har for velgernes vurdering av kandidatene og for potensielle kandidaters lyst til å engasjere seg i lokalpolitikken.

Valgkamp og lokale medier

Det er ikke bare medienes bevissthet om kjønn generelt som kan ha betydning, men også den oppmerksomhet de gir til de enkelte kvinnelige og mannlige kandidatene. Forskningen viser at de som er mye eksponert i mediene får flere personstemmer ved kommunestyrevalgene (Christensen et al. 2008).

Det er gjort relativt lite forskning på lokale medier og lokale valgkamper ved kommunestyrevalg i Norge, men noen holdepunkter finnes. Elvestad (2009) refererer til en studie som viser at kvinnelige lokalpolitikere i mindre grad enn mannlige politikere blir brukt som kilder. Kvinner utgjorde 17 prosent av kildene blant kommunepolitikere i avisene Varden og Telemarksavisa, mens den faktiske andelen av kvinnelige kommunestyrepolitikere i Telemark var 39 prosent. Dette funnet føyer seg inn i rekken av flere studier som viser at mannlige kilder dominerer i mediene (se Elvestad 2009 for referanser til flere studier). Elvestad (2009) drøfter på denne bakgrunn i hvilken grad underrepresentasjonen av kvinnelige politikere som kilder i mediene skyldes at kvinnene i mindre grad enn menn tar initiativ ved for eksempel å kontakte journalister.

Når det gjelder bruken av nye medier og spesielt sosiale medier, er det heller ikke gjort mye forskning om forskjeller mellom mannlige og kvinnelige lokalpolitikere. Segaard (2013) har imidlertid belyst lokale kandidaters bruk av ulike kommunikasjonsredskaper i lokalvalgkampen 2011, med et særlig fokus på bruken av sosiale medier med en privat profil. Hun finner ikke noen nevneverdig forskjell mellom kvinner og menn. Derimot ser det ut til at det å være toppkandidat, ha fokus på unge velgere, selv være ung og i tillegg besitte en viss teknisk kompetanse, øker sannsynligheten for å bruke sosiale medier med privat profil i valgkampen. I den danske kandidatundersøkelsen fra 2009 (lokalvalg) fant man motsatt at kvinnelige kandidater er mindre aktive generelt også når det gjelder elektroniske redskaper i valgkampen (Hansen & Hoff 2010). Men denne kjønnsforskjellen gjenfinnes ikke blant kandidater til det danske folketingsvalget i 2011, der kjønn som sådan ikke ser ut til å ha noen effekt på bruken av internett i valgkampen (Hansen & Kosiara-Pedersen 2014). Det kan også legges til at Segaard (2015) på grunnlag av tidligere nevnte under-søkelse finner at kvinnelige kandidater generelt har en større tendens til å vurdere sosiale medier som en nyttig og passende arena for politisk kommunikasjon mellom velgere og politikere enn det mannlige kandidater har.

Avslutning: Hvilke tiltak kan fungere?

Vi har i denne artikkelen gitt et oversiktsbilde over mekanismer som virker inn på kjønnsbalansen i lokalpolitiske organer. Oversiktsbildet er først og fremst preget av kompleksitet, noe som vi illustrerer i figur 1 ovenfor. Ingen aktører – partier, velgere eller andre – har full kontroll, og kontekstuelle og lokale særpreg har mye å si for utfallet. Det viser seg da også at den svake, men jevne veksten i kvinneandel på landsbasis dekker over store variasjoner: noen steder har kvinneandelen økt betydelig, andre steder har den gått ned (Folkestad et al. 2016). Med andre ord gir etterslepshypotesen et forenklet bilde: snarere enn en jevn fremgang, er det tale om en blanding av fremgang og tilbakeslag.

Metthetshypotesen kan være mer treffende hvis vi tar utgangspunkt i lokale «metthetspunkter» i stedet for et nasjonalt. En betydelig underrepresentasjon av kvinner i en kommune kan føre til forsterket innsats for å rekruttere kvinner. En høy kvinneandel kan derimot tenkes å føre til metthet, slik at de lokale partiene nedprioriterer hensynet til kjønnsbalansen. Det kan i neste omgang tenkes å svekke kvinneandelen. Lokalt kan altså arbeidet for kjønnsbalanse kan gå i bølger.

Hva kan så gjøres hvis man ønsker en jevnere kjønnsbalanse i kommunepolitikken? Selv om alle faktorene vi har diskutert ovenfor kan forklare skjevheter, er ikke alle like viktige i hvert enkelt tilfelle. I noen kommuner kan det handle om tilfeldigheter eller praktiske forhold, i andre om kultur og om den grunnleggende mannsdominansen som kjønnsmaktperspektivet beskriver.

Denne artikkelen springer ut av et prosjekt der vi har holdt foredrag i en rekke kommuner med lav kvinneandel i kommunestyret (se Folkestad et al. 2016).2 Våre erfaringer fra de lokale debattene etter disse foredragene har styrket inntrykket av at ikke alle faktorer er like viktige overalt. Vi tror derfor at standardiserte, nasjonalt utformede tiltak ikke nødvendigvis treffer den lokale situasjonen godt. Det vil si: et tiltak som fungerer i én kommune, kan være mislykket andre steder. Vår hensikt her er imidlertid ikke å avvise standardiserte tiltak, men i stedet ta til orde for et lokalt perspektiv – med andre ord lokale tiltak som bygger på analyser av årsakene til kjønnsubalanse i den konkrete situasjonen.

I noen kommuner presenterer partiene kjønnsbalanserte valglister, men opplever at deres rangering blir overprøvd av velgernes personstemmer. Hvis dette er problemet, finnes to mulige strategier. For det første kan partiene utnytte mulighetene som valgloven gir dem og begrense velgernes innflytelse gjennom økt bruk av stemmetillegg. Mange kommunepartier ønsker imidlertid ikke å gjøre dette: de ser på velgernes mulighet til å påvirke personvalget som en viktig demokratisk rettighet. Her står partiene overfor en normativ avveining mellom gode – men i praksis motstridende – formål, der svaret ikke nødvendigvis er opplagt.

For det andre kan partiene ta utgangspunkt i det faktum at velgerne ikke gir personstemmer til kandidater de ikke kjenner til. Politisk erfaring og synlighet er viktig for dem som vil ha en plass i lokalpolitikken, og spørsmålet blir hvilke kandidater som blir synliggjort. Selv om forskningen på dette området er begrenset, kan partiene ha grunn til å reflektere over hvem som frontes i valgkampen og på hvilken måte. Det viktigste arbeidet foregår likevel mellom valgene. Det er i hverdagspolitikken at lokale politikere opparbeider seg politisk erfaring, og det er her partiene kan løfte frem sine politikere – også de kvinnelige.

I andre kommuner er problemet snarere at partiene ønsker å rekruttere kvinnelige kandidater, men at tilbudet av slike kandidater er for lite. I så fall bør man tenke gjennom hva som kan gjøre kommunepolitikken mer attraktiv. Her kommer spørsmål om praktisk tilrettelegging av kommunestyrets arbeid inn. Det er verdt å merke seg at arbeidet for å øke kvinneandelen ikke bare handler om å rekruttere nye kvinnelige politikere, men minst like mye om å beholde dem som allerede er i politikken. Når kvinner i mindre grad enn menn tar gjenvalg, blir resultatet både et mindre tilbud av kvinnelige kandidater og at de kvinnelige kandidatene blir mindre synlige for velgerne.

Det finnes også kommuner (og kommunepartier) der problemet er mer grunnleggende: de ledende lokalpolitikerne ser hverken noe behov for å rekruttere kvinner eller å diskutere kommunepolitikkens arbeidsformer. Noen vil si at det handler om den institusjonaliserte kjønnsmakten. I så fall kan et viktig første – og vanskeligste – skritt være å fjerne «kjønn» fra kassen med tabubelagte temaer og skape en bevissthet om at kjønn kan være politisk relevant. En slik bevissthet kan i seg selv ha en positiv virkning på kvinnerepresentasjonen – i hvert fall over tid.

Til slutt: hvilke lærdommer kan vi trekke for forskningen på feltet? Det finnes mye kvantitativ forskning om kjønnsbalanse i norske kommunestyrer. Dette er naturlig, med tanke på det rikholdige kommunedatamaterialet som er tilgjengelig. Selv om dette utvilsomt er verdifullt, vil vi peke på at det også er behov for kvalitative nærstudier fra utvalgte kommuner, blant annet med intervjuer med lokale aktører og analyser av innholdet i lokale medier, for å få innblikk i kontekstspesifikke mekanismer som virker inn på kjønnsbalansen. I så fall vil det kvantitative materialet være nyttig for å velge ut casekommuner. Det lar seg gjøre å finne frem til kommuner med stabil kjønnsbalanse, stabil ubalanse og store svingninger. Det lar seg også gjøre å identifisere kommuner der ubalansen skyldes velgernes listerettinger, og kommuner med ubalanse allerede i partienes listeoppsett. Dermed burde det være mulig å komme på sporet av hvordan konkrete årsaksmekanismer fungerer i ulike kontekster.

Om artikkelen

Artikkelen er skrevet på grunnlag av en rapport (Folkestad, Saglie & Segaard 2014) som er finansiert av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. En tidligere versjon ble presentert på den XXIII Nordiske Kommuneforskningskonference, Odense, 27.–29. november 2014. Vi takker konferansedeltakerne samt Sara Blåka og tidsskriftets konsulenter og redaktører for nyttige kommentarer.

Referanser

Allern, E. H., Karlsen, R., & Narud, H. M. (2014). Stortingets sosiale sammensetning. I H. M. Narud, K. Heidar & T. Grønlie (red.), Stortingets historie 1964–2014 (s. 298–316). Bergen: Fagbokforlaget.

Bach, T. K. (2005). Kvinder i kommunalpolitik. En rapport udarbejdet for Ligestillingsafdelingen. Aalborg: FREIA, Center for Kønsforskning, Aalborg Universitet. 105278/freia.2245993

Bergh, J. (2009). Public opinion and representation of women in national legislatures: An analysis of cause and effect. Journal of Legislative Studies, 15(1), 53–70. 10.1080/13572330802666794

Bergh, J., Bjørklund, T. & Hellevik, O. (2010). Personutvelgingen i norske valg, Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 16, 105–131.

Bergh, J. & Finseraas, H. (2012). Notat angående mulig kjønnskvotering på partilistene ved kommunestyrevalg. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

Berglund, F. (2005). Likestilte politikere? Om rekruttering og frafall i lokalpolitikken. Rapport, 2005, 18. Oslo: NIBR.

Bjørklund, T. (1999). Et lokalvalg i perspektiv. Oslo: Tano.

Bjørnå, H. (2012). Gender balance and institutions in local government – Examples from rural Norway. Lex Localis – Journal of Local Self-Government, 10, 129–152.

Caul, M. (1999). Women’s representation in parliament. The role of political parties. Party Politics, 5(1), 79–98. 10.1177/1354068899005001005

Christensen, A.-D. (2009). Lokal kvinderepræsentation. Ligestillingens oversete akilleshæl. I J. Larsen (red.), Kvinder i kommunalpolitik 1909–2009. Festskrift for 100 år med kvinders valgret. København: KVINFO. Hentet fra http://kvinfo.dk/2015/lokal-kvinderepraesentation-ligestillingens-oversete-akilleshael

Christensen, D. A., Midtbø, T., Ringkjøb, H.-E. & Aars, J. (2008). To valg med ny personvalgordning. Kontinuitet eller endring? Rapport 9-2008. Bergen: Uni Rokkansenteret

Dahlerup, D. (2009). Glasloftlandet. I J. Larsen (red.), Kvinder i kommunalpolitik 1909–2009. Festskrift for 100 år med kvinders valgret. København: KVINFO. Hentet fra http://kvinfo.dk/2015/glasloftlandet

Dahlerup, D. (2010). Kvinder i nordisk politik – en stadig fremgangssaga? I K. Niskanen & A. Nyberg (red.), Kön och makt i Norden. Del II: Sammanfattande diskussion och analys (s. 137–156). TemaNord 2010:525. København: Nordisk Ministerråd.

Dahlerup, D. (2014). Første opponering i Vibeke Heidenrichs forsvar av avhandlingen «Kjønnskvotering i selskapsstyrer og rekrutteringseffekter» for graden ph.d. (philosophiae doctor) (disputas). Oslo: Det samfunnsvitenskapelige fakultet, 13. mars.

Dahlerup, D., & Freidenvall, L. (2010). Judging gender quotas: Predictions and results. Policy and Politics, 38(3), 407–425. 10.1332/030557310x521080

Danmarks Statistik (2014). Valg til kommunalbestyrelser efter område, tid og stemmer/kandidater/køn, datert 28.05.2014. Hentet fra www.statistikbanken.dk/VALGK3

Egge-Hoveid, K. (2013). Indikatorer for kjønnslikestilling i kommunene. Likestilling – avhengig av hvor vi bor. Samfunnsspeilet, 27, 3, 10–16.

Elvestad, E. (2009). Lokalmedier, lokaldemokrati og kjønnslikestilling i en ny tid: En kunnskapsstatus om lokale mediers rolle for lokaldemokratiet i et kjønnsperspektiv. Rapport 2/2009. Tønsberg: Høgskolen i Vestfold.

Fiig, C. (2009). Køn og magt i dansk politik og centraladministration. I K. Niskanen & A. Nyberg (red.), Kön och makt i Norden. Del 1: Landsrapporter (s. 13–50). TemaNord 2009:569. København: Nordisk Ministerråd.

Folke, O. & Rickne, J. (2012). Female Representation but Male Rule? Party Competition and the Political Glass Ceiling. Working Paper 2012:9. Uppsala: Uppsala Center for Labor Studies. 10.2139/ssrn.2179521

Folkestad, B., Saglie, J., & Segaard, S. B. (2014). Likestilt lokalpolitikk? En kunnskapsstatus. Rapport 2014:9 Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

Folkestad, B., Saglie, J. & Segaard, S. B. (2016). Kvinner i lokalpolitikk 2015. En statusevaluering. Rapport 2016:08. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

Hansen, K. M. & Hoff, J. (2010). Den kommunale valgkampagne anno 2009. Working paper nr. 04. København: Institut for Statskundskab.

Hansen, K. M., & Kosiara-Pedersen, K. (2014). Cyber-campaigning in Denmark: Application and effects of candidate campaigning. Journal of Information Technology & Politics, 11(2), 206–219. 10.1080/19331681.2014.895476

Hansen, T., & Slagsvold, B. (2012). Likestilling hjemme. Rapport 8/12. Oslo: NOVA.

Hazan, R. Y., & Rahat, G. (2010). Democracy within Parties: Candidate Selection Methods and their Political Consequences. Oxford: Oxford University Press. 10.1093/acprof:oso/9780199572540.001.0001

Hellevik, O. (2005). Velgerne uten innflytelse over personutvelgingen? En kritikk av Rokkansenterets evalueringsrapport. Tidsskrift for Samfunnsforskning, 46, 539–553.

Hellevik, O., & Bergh, J. (2005). Personutvelgingen. Ny ordning – uendret resultat. I J. Saglie & T. Bjørklund (red.), Lokalvalg og lokalt folkestyre (s. 58–82). Oslo: Gyldendal Akademisk.

Hellevik, O., & Skard, T. (1985). Norske kommunestyrer. Plass for kvinner? Oslo: Universitetsforlaget.

Holter, Ø. G., & Rogg, E. (2010). Kjønn og makt i Norden – tolkninger og forklaringsforsøk. I K. Niskanen & A. Nyberg (red.), Kön och makt i Norden. Del II: Sammanfattande diskussion och analys (s. 113–135). TemaNord 2010:525. København: Nordisk Ministerråd.

Johansson, F. (1999). «Vem personröstar och varför». I S. Holmberg & T. Möller (red.), Premiär för personval. SOU 1992:92 (s. 271–300). Stockholm: Justitiedepartementet.

Kjær, U. (1999). Saturation without parity: The stagnating number of female councillors in Denmark. I E. Beukel, K. K. Klausen & P. E. Mouritzen (red.), Elites, Parties and Democracy (s. 149–167). Odense: Syddansk Universitetsforlag.

Kjær, U. (2007). Kommunalpolitikerne. I R. Buch & J. Elklit (red.), Nye kommunalvalg? Kontinuitet og forandring ved valget i 2005 (s. 133–158). Odense: Syddansk Universitetsforlag.

Kjær, U. (2009). Hvorfor er der så få kvinder i kommunalpolitik? I J. Larsen (red.), Kvinder i kommunalpolitik 1909–2009. Festskrift for 100 år med kvinders valgret. København: KVINFO. Hentet fra http://kvinfo.dk/2015/hvorfor-er-der-saa-faa-kvinder-i-kommunalpolitik

Kjær, U. (2013). Efter de første 100 år: Kvinder i dansk kommunalpolitik 1909–2009. I J. Elklit & U. Kjær (red.), KV09. Analyser af kommunalvalget 2009 (s. 321–338). Odense: Syddansk Universitetsforlag.

Kvelland, E. (2015). Når aksjonskanalen møter valgkanalen: Politisk deltakelse i lokalvalg. Tidsskrift for Samfunnsforskning, 56, 159–179.

Matland, R. E., & Lilliefeldt, E. (2014). The effect of preferential voting on women’s representation. I M. Escobar-Lemmon & M. Taylor-Robinson (red.), Representation: The Case of Women (s. 79–102). Oxford: Oxford University Press.

McCombs, M. E., & Shaw, D. L. (1972). The agenda-setting function of mass media. Public Opinion Quarterly, 36(2), 176–187. 10.1086/267990

Midtbø, T., & Christensen, D. A. (2005). Når angrep blir til forsvar. En kritikk av Helleviks «kritikk». Tidsskrift for Samfunnsforskning, 46, 554–564.

Narud, H. M. (2008). Partienes nominasjoner: Hvem deltar? Og spiller det noen rolle? Tidsskrift for Samfunnsforskning, 49, 543–573.

Narud, H. M., & Valen, H. (2007). Demokrati og ansvar. Politisk representasjon i et flerpartisystem. Oslo: Damm.

Nielsen, P. (2007). Ett decennium med personval – erfarenheter och utfall. SOU 2007:68. Stockholm: Justitiedepartementet.

Norris, P. (1997). Passages to Power – Legislative Recruitment in Advanced Democracies. Cambridge: Cambridge University Press.

Norris, P. (2004). Electoral Engineering. Voting Rules and Political Behavior. Cambridge: Cambridge University Press. 10.1017/CBO9780511790980

Norris, P. (2006). The impact of electoral reform on women’s representation. Acta Politica, 41(2), 197–231. 10.1057/palgrave.ap.5500151

Norris, P., & Lovenduski, J. (1993). «If only more candidates came forward»: Supply-side explanations of candidate selection in Britain. British Journal of Political Science, 23(03), 373–408. 10.1017/S0007123400006657

Norris, P., & Lovenduski, J. (1995). Political Recruitment: Gender, Race and Class in the British Parliament. Cambridge: Cambridge University Press.

NOU 2012:15. Politikk for likestilling.

Offerdal, A. (1968). Rekrutteringen av de folkevalgte i Oslo. Nominasjonen og de nominerte. Kommunevalget 1967. Magisteravhandling. Oslo: Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Prewitt, K. (1970). The Recruitment of Political Leaders: A Study of Citizen-Politicians. Indianapolis: Bobbs-Merrill.

Ringkjøb, H.-E. (1997). Rekruttering til lokalpolitikken. Ei undersøking av partia sitt rekrutterings- og nominasjonsarbeid i fire norske kommunar. Rapport nr. 54. Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen.

Ringkjøb, H.-E., & Aars, J. (2007). Partidemokrati uten deltakere? Om partienes nominasjonsprosesser i lokalpolitikken. Tidsskrift for Samfunnsforskning, 48, 319–348.

Ringkjøb, H.-E., & Aars, J. (2010). Nominering og konstituering i norske kommunar. Notat 13-2010. Bergen: Uni Rokkansenteret.

Rogstad, I. D. (2013). Klesvask og kjoleprat? Fremstilling av kjønn i valgkamp. Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 29, 169–190.

Rokkan, S. (1970). Citizens, Elections, Parties. Oslo: Universitetsforlaget.

Raaum, N. C. (1995). Kvinner i offisiell politikk: Historiske utviklingslinjer. I C. Bergqvist et al. (red.), Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden (s. 27–45). Oslo: Universitetsforlaget.

Saglie, J., Ødegård, G., & Aars, J. (2015). Rekruttering av unge folkevalgte: Nominasjoner, personstemmer og kontekst. Tidsskrift for Samfunnsforskning, 56, 259–288.

Segaard, S. B. (2013). Sosiale medier: Et redskap for de lokale kandidatene? I J. Bergh & D. A. Christensen (red.), Et robust lokaldemokrati – lokalvalget i skyggen av 22. juli 2011 (s. 179–199). Oslo: Abstrakt.

Segaard, S. B. (2015). Perceptions of social media. A joint arena for voters and politicians? Nordicom Review, 36(2), 65–78. 10.1515/nor-2015-0017

Skard, T. (red.) (1979). «Kvinnekupp» i kommunene. Oslo: Gyldendal.

Statistiska Centralbyrån (SCB) (2015). Kommunfullmäktigvalen 1970–2014. Valda efter kön.

Van der Ros, J., Johansen, V., & Guldvik, I. (2010). Fra folkevalgt til utvalgt. Kjønn, makt og kjønnsmaktbalanse. Tidsskrift for Samfunnsforskning, 51, 221–248.

Verge, T., & de la Fuente, M. (2014). Playing with different cards: Party politics, gender quotas and women’s empowerment. International Political Science Review, 35(1), 67–79. 10.1177/0192512113508295

Wide, J. (2012). Kvinnorepresentationen i Norges kommuner – Vad förklarar den rumsliga variationen? Tidsskrift for Samfunnsforskning, 53, 317–347.

Aars, J. & Christensen, D. A. (2011). Hvis bare flere kunne stille! Kjønn og politisk motivasjon. Tidsskrift for kjønnsforskning, 35, 234–252.

Aars, J., & Christensen, D. A. (2012). Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken – sluttrapport. Rapport 2 – 2012. Bergen: Uni Rokkansenteret.