Tone Alm Andreassen og Jacob Aars

Den store reformen. Da NAV ble til

Oslo: Universitetsforlaget 2015. 184 sider

I Den store reformen presenteres NAV-reformen som «Norges største forvaltningsreform». Men den var også gjenstand for det som må være en av Norges største evalueringer. Ni forskningsmiljøer inngikk i den syv år lange evalueringsperioden, og hele 87 publikasjoner hadde kommet ut da boken gikk i trykken. Boken bygger på resultatene fra dette arbeidet, og gir en samlet fremstilling av funn fra de ulike undersøkelsene. Dette omfatter både prosess- og effektevaluering, samt resultater fra en egen evaluering av det såkalte kvalifiseringsprogrammet. Andreassen og Aars forsøker også å forklare reformens virkninger, i lys av trekk ved organiseringen av NAV-systemet og trekk ved reformprosessen. De vurderer mulighetene for at NAV skal få høyere måloppnåelse på sikt enn det som er tilfellet så langt, og drøfter hvilke mer generelle lærdommer for offentlige reformer som kan trekkes ut av NAV-evalueringen. Boken er dermed ikke en oppsummerende sluttrapport, men et selvstendig analytisk bidrag i form av en solid og opplysende fagbok. Boken fikk Evalueringsprisen for 2015, men som juryen påpekte, er Den store reformen mer å regne som en fagbok enn som en evaluering – selv om den bygger på evaluering.

Det er svært fortjenestefullt at de mangfoldige resultatene fra denne store evalueringsinnsatsen får en samlet fremstilling. Boken kan utvilsomt bidra til å oppnå det forfatterne har hatt som ambisjon, nemlig å øke forståelsen av hvordan NAV kan gjøres til en bedre tjeneste, og til å opplyse den bredere offentlige debatten. Og etter alt å dømme vil verken opplysningstørsten slukkes eller debatten stilne med det første. NAV er fremdeles en gjenganger i avisspaltene, ofte med negativt fortegn, selv om skandaleoppslagene nok har avtatt noe. Boken dokumenterer da også at måloppnåelsen på sentrale områder sank betydelig som følge av reformen. Selv om flere av effekt- parameterne nå peker i riktig retning, er det nok få som vil si at reformen har kommet helt i mål – selv snart ti år siden oppstart.

Boken legger til grunn at NAV-reformen er en forvaltningsreform. Utgangspunktet er dermed troen på organisasjonsdesign som virkemiddel for problemløsning. Bokens andre kapittel problematiserer dette perspektivet, ved hjelp av en rekke teoretiske perspektiver på politisk og organisatorisk endring – ikke minst knyttet til iverksettingen av offentlige reformer. Her er forfatterne på trygg grunn. Andreassen og Aars gir en god og relevant fremstilling av kjente problemstillinger knyttet til blant annet kognitive begrensninger, symbolpolitikk, uforutsigbare omgivelser, stiavhengighet og innarbeidede oppfatninger om «passende» løsninger. Teorigjennomgangen gir et bakteppe til flere av problemstillingene som drøftes senere i boken – ikke minst spørsmålet om hvorvidt radikal og gjennomgripende reform, vedtatt og iverksatt «fra oven», er veien å gå, eller om skrittvise justeringer ut ifra praktisk erfaring lenger nede i organisasjonen er et bedre alternativ. Boken har likevel et gjennomgående empirisk preg. Andreassen og Aars bruker sjelden eller aldri teoretiske perspektiver for å strukturere, veilede eller utdype analysen. Denne leseren savnet noen ganger slike ordnende grep, ikke minst i kapittelet «Hvorfor gikk det som det gikk?». Formålet med dette kapittelet er ganske ambisiøst, nemlig å forklare reformens resultater ut ifra trekk ved omstillingsprosessen og ved de organisatoriske løsningene som ble valgt. Reformbildet er imidlertid meget sammensatt, og mange ulikeartede resonnementer forfølges. Dermed kan det tidvis være krevende for leseren å henge med i svingene og gjøre seg opp en mening om konklusjonene som trekkes. Også bokens siste kapittel, som har som formål å trekke generell lærdom ut ifra erfaringene med denne ene, konkrete reformen, kunne fått et løft av mer aktiv bruk av teorigrunnlaget som presenteres tidligere i boken.

En viktig observasjon i boken er at reformen endrer karakter flere ganger gjennom sitt forløp. Opphavet til reformen var en innstilling fra Stortingets sosialkomité i 2001. Bondevik-regjeringens tilsvar, i form av et forslag om samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten, ble imidlertid sendt i retur til regjeringen i 2003. Et ekspertutvalg, ledet av professor Jørn Rattsø fra NTNU, la frem et nytt forslag i 2004. På dette tidspunktet hadde Dagfinn Høybråten fra KrF tiltrådt som arbeids- og sosialminister. NAV-proposisjonen som Høybråten la frem for Stortinget i 2005 og som ble vedtatt nesten enstemmig, skilte seg på avgjørende måter fra de forutgående forslagene. Høybråtens proposisjon la opp til en samlet, lokal førstelinje, med integrasjon av alle de tre tjenestene på lokale NAV-kontor. Kommunalt selvstyre, lokalt eierskap og avtalebasert partnerskap mellom stat og kommuner ble den foretrukne strategien. Høybråtens grep førte til at reformen ble mindre preget av hierarkisk sentralstyring enn det som var tilfellet for de forutgående forslagene. Dessuten fikk Høybråten vedtatt å opprette én samlet arbeids- og velferdsetat til erstatning for Aetat og trygdeetaten. De forutgående utredningene hadde i stedet foreslått to separate etater, en for arbeid og en for trygd. Høybråtens politiske agency tillegges dermed stor vekt, i alle fall i reformens tidlige fase.

I bokens analyseskjema, som presenteres i kapittel 2, betegnes dette som reformens utviklingsfase. Denne fasen slutter ved reformens formulering, i Høybråtens NAV-proposisjon fra 2005. Men allerede i den påfølgende gjennomføringsfasen, frem til 2007, førte reformens «operasjonalisering» til flere betydelige endringer i forhold til løsningen som var vedtatt i Stortinget. Spenninger og uenigheter mellom Aetat og trygdeetaten sto sentralt, ikke minst en lukket og taktisk tilnærming fra Arbeidsdirektoratets side. Resultatet var at den «endelige» reformen var dramatisk endret, og at den på mange punkter var en ganske annerledes skapning enn det både Rattsø, Høybråten og NAV interim hadde sett for seg. Forfatterne fremhever spesielt at reformen på flere måter gjennomgikk en funksjonell respesialisering. Den grunnleggende ideen bak reformen var å bygge ned de organisatoriske og kompetansemessige skillene mellom sosialtjenestene, trygdevesenet og Aetat. Men i løpet av reformen gikk man gradvis i retning av å gjeninnføre slike skiller. Trygd og arbeid ble i stor grad skilt fra hverandre og ikke integrert, slik intensjonen opprinnelig var. De lokale NAV-kontorene fikk hovedansvar for arbeidsrettete tiltak, mens forvaltningen av trygdeytelser ble lagt til sentrale forvaltningsenheter. Skillet mellom statlig og kommunal del av kontorene ble skarpere. Man måtte etter hvert gå bort fra den opprinnelige ideen om at hver enkelt saksbehandler på NAV-kontorene skulle være i stand til å forvalte tjenester fra hele bredden av NAV-systemet, og innførte i stedet team med spesialisert kompetanse.

Kapittelet som gjennomgår NAV-reformens effekter er til dels forstemmende lesing. Idealet om det sømløse tilbudet har ikke blitt realisert. NAV fremstår som fragmentert heller enn helhetlig for brukerne. Disse må bygge opp omfattende «brukerkompetanse», slik at de selv kan samordne sitt eget tjenestetilbud etter beste evne – noe som er stikk i strid med et av hovedmålene med reformen, nemlig å gi brukerne en helhetlig og sømløs tjenesteforvaltning. Forfatterne hevder at «kasteball»-problematikken ikke er løst, men tvert imot gjenskapt. Slik systemet er organisert, bidrar det mer til å undergrave enn å styrke brukerrettingen.

Det konstateres, kanskje ikke overraskende, at måloppnåelsen sank på de fleste indikatorer gjennom de første årene av NAV-reformen. I en studie fra 2002 til 2008 viste det seg for eksempel at etablering av NAV-kontor reduserte sannsynligheten for at stønadsmottagere gikk over i jobb eller utdanning. Brukertilfredsheten sank også betydelig. I de senere årene har flere av indikatorene pekt i positiv retning, blant annet gjennom økt tilfredshet for de fleste brukergruppene. Men på mange indikatorer har ikke forbedringen i måloppnåelse vært tilstrekkelig til å komme opp på nivået før reformen.

Forfatterne forklarer delvis de manglende resultatene i lys av den gradvise «respesialiseringen» som er nevnt ovenfor. For eksempel ble NAV-kontorene tappet for trygdefaglig kompetanse, siden denne ble lagt i egne regionale forvaltningsenheter. Dette vanskeliggjorde helhetlig saksbehandling på NAV-kontorene. Problemet ble forsterket ved at mangelfulle IKT-løsninger og papirbasert saksbehandling (med bruk av budbil for utveksling av dokumenter) gjorde samordningen mellom NAV-kontorene og spesialenhetene vanskelig.

Andreassen og Aars spør om de manglende effektene av NAV-reformen mest skyldes selve omstillingen. Kanskje resultater vil bli bedre etter hvert som støvet har lagt seg. De positive resultatene som er oppnådd i det såkalte kvalifiseringsprogrammet som særlig retter seg mot langtidsmottagere av sosialhjelp, kan gi grunnlag for fremtidsoptimisme. Men forfatterne fremholder at kvalifiseringsprogrammets relative suksess ikke minst har å gjøre med at dette programmet har en skjønnsbasert organisasjonsmodus, noe som er i tråd med sosialfaglige tradisjoner og kommunale tradisjoner for profesjonsstyring. NAV-systemet for øvrig er derimot i stor grad basert på en rutinisert organisasjonsmodus. En slik modus kan være hensiktsmessig overfor brukere med enklere problemer, men den er ikke egnet til å hjelpe brukerne med mer komplekse problemsituasjoner. Dermed tror ikke forfatterne at de positive erfaringene fra kvalifiseringsprogrammet kan overføres til NAV-systemet som helhet. Dette svekker igjen troen på at det vil «gå seg til» etter hvert.

I bokens siste kapittel drøfter Andreassen og Aars hvilke lærdommer NAV-reformen gir for offentlige reformer mer generelt. De konstaterer at mange offentlige reformer oppleves som skuffelser, og ser flere paralleller mellom NAV-reformen og andre reformer. Reformer holder ikke det de lover, fordi de endrer seg i løpet av gjennomføringen. Den opprinnelige politiske styringen kan gradvis svekkes etter som organisatoriske prosesser får større betydning. Konsekvensene av ulike reformgrep er ofte usikre. Fortiden skaper stiavhengighet som selv radikale reformer ikke alltid klarer å bryte ned. Omstillingskostnadene øker med reformenes størrelse, og ikke minst er forbedret samordning – mange reformers hellige gral – i praksis mye vanskeligere å oppnå enn økt spesialisering. Overdreven IKT-optimisme kan føre galt av sted. Forfatterne hevder også at små enheter ofte gjør det bedre enn store – en spesielt relevant observasjon, i en tid der mange offentlige reformer ser ut til å betrakte sammenslåing som en panacea for alle styringsmessige problemer.

Boken vil helle en sunn dose kaldt vann i blodet på politiske entreprenører som planlegger store og overgripende forvaltningsreformer. Forfatterne drøfter mange av problemene og begrensningene som hefter ved bruken av organisasjonsdesign som politisk virkemiddel. Men boken kan også gi opphav til refleksjon over hvor vanskelig det er å bygge opp noenlunde sikker kunnskap om hvordan ulike organisatoriske løsninger faktisk fungerer. Evalueringen foregikk samtidig med reformen. Den rettet seg ikke bare mot et bevegelig mål, men også mot et selvjusterende mål. Når reformen, slik Andreassen og Aars påpeker, endret karakter ganske grunnleggende underveis, må man tro at kursen ble endret fordi noen av de opprinnelige grepene ikke fungerte. Men dermed er det ikke så enkelt å fastslå hva forklaringen på de ganske nedslående resultatene egentlig er. Var det Høybråtens opprinnelige reformtanke som var feilslått, eller ville resultatene tvert imot ha blitt bedre dersom de opprinnelige planene i større grad hadde blitt fulgt? Var det i stedet tilpasningene underveis som var feilslått, slik at de forverret resultatene i stedet for å forbedre dem? Eller bidro de tross alt til å redde stumpene av det som ellers ville ha blitt et totalhavari? Og ikke minst: Skal de betydelige endringene forstås som pragmatiske forsøk på å justere kursen i riktig retning etter beste evne, eller kom tilpasningene underveis som resultater av innarbeidede kulturer, maktkamp og interessekonflikter? Konklusjonen fra Den store reformen er kanskje at det får vi aldri helt vite. Spenningen mellom skrittvis og radikal reform preger bokens drøfting helt til siste setning. Ved å løfte frem Johan P. Olsens «vellykkede skilpadde», antyder Andreassen og Aars at skrittvis endring er veien å gå. De medgir samtidig at det er et demokratisk problem når en reform får et helt annet utfall enn det de folkevalgte så for seg. Men det er også et kunnskapsmessig problem, som nok vil prege den norske reformtradisjonen også i fremtiden.