Terrorangrepet i USA 11. september 2001 medførte endringer i bekjempelsen av terrorisme internasjonalt, men også i justispolitikken innad i de enkelte land. Utviklingen fikk konsekvenser også for land som Norge, som inntil da ikke selv var rammet av store internasjonale terrorangrep. Utviklingen av terrorbekjempelsen i Norge i tiåret fra 2001 var preget av respons på internasjonal utvikling. Hva kan vi vente oss av tiltak etter at Norge har opplevd et terrorangrep på norsk jord?

I denne artikkelen oppsummeres endringene i terrorismebekjempelse i Norge i tiden etter 2001 og sammenholdes med utviklingen etter det hjemlige terrorangrepet 22. juli 2011. Hovedvekten legges på diskusjon av Justisdepartementets høringsnotat fra juli 2012, der det lanseres en rekke forslag til ny og skjerpet lovgivning, ønsket av PST. Forslagene ses i lys av utviklingen i retning preaktiv strafferett i terrorismebekjempelsen, med en senkning av straffeterskelen som lettere kan utløse politisk overvåking. Artikkelen argumenterer for at det er tegn til at utviklingen i Norge etter 22. juli 2011 går i retning av mer overvåking og mer kontroll. PSTs ressurser og handlingsrom vil øke. Pendelen kan være i ferd med å snu bort fra motviljen mot politisk overvåking som ble skapt i det politiske miljø etter Lund-kommisjonens granskning av overvåkingstjenesten.

Terrorismebekjempelsens tiår

Terrorangrepet 11. september 2001 ble fulgt av store terroranslag verden over. I Europa slo aksjonistene til i Madrid i 2004 og i London i 2005, begge aksjoner med store tap av menneskeliv. Som reaksjon på denne utviklingen fikk verden raskt etter 11. september 2001 en politisk respons som delvis forsøkte å gå etter terroristene militært ved å frata dem baser i Afghanistan, men som også fikk innenrikspolitiske konsekvenser i de fleste land. Anført av forslag fra USA vedtok FNs sikkerhetsråd bare dager etter terrorangrepene i 2001 bindende vedtak for medlemslandene om å innføre lovgivning for bekjempelse av terrorisme. Dette har medført at land som selv ikke hadde opplevd terrorisme på egen jord, har innført lovgivning for å bekjempe terrorisme. I Norge har vi fått et helt nytt kapittel om terrorisme i straffeloven, med bestemmelser som bringer norsk lovgivning inn i en ny, preaktiv form for strafferett. Tiltakene er omfattende og en utvikling bort fra etablerte prinsipper i norsk rettstradisjon.

Tiden etter 11. september 2001 er kalt terrorismens tiår (Romarheim 2012). Terrorismebekjempelsens tiår er en vel så dekkende betegnelse. I etterkant av terrorangrep er det en tendens til at det raskt iverksettes mottiltak, også slike som griper inn i politiske og sivile rettigheter. Hensynet til sikkerhet for samfunnsborgerne vektes tyngst. Overvåking og kontroll innskjerpes. Spørsmålet om hva Norge kunne vente seg om det kom et stort terrorangrep på norsk jord, ble i 2010 besvart av riksadvokaten med: «Det er ikke uten videre gitt at Norge som rettsstat vil overleve en alvorlig terrorhandling med grufulle resultater» (Busch 2010:101).

Utviklingen i Norge etter 11. september 2001

Boka Norge i kamp mot terrorisme (Nordenhaug & Engene 2008) studerte hva som har skjedd i norsk politikk for å motvirke og bekjempe terrorisme i årene etter 11. september 2001. I avslutningsavsnittet ble det konkludert med at norsk politikk har vært preget av rettsstatstenkning, med nøye avveining av nye tiltak opp mot grunnleggende rettsstatsgarantier, menneskerettighetsforpliktelser og sivile og politiske rettigheter. Likevel har de nye strafferettslige tiltakene det siste tiåret en klar retning med dreining bort fra «passiv oppfølging» av internasjonale forpliktelser, der norske myndigheter automatisk konkluderte med at den ordinære straffeloven av 1902 var tilstrekkelig og der myndighetene tenderte til å se på terrorisme som problemer for andre land. Terrorisme ble sett på som en trussel for andre enn Norge.

I årene etter 11. september 2001 fikk også Norge tiltak rettet mot å møte nye terrortrusler som man oppfattet som langt mer dødelige enn terrorangrep hadde vært tidligere. Oppfatningen ble bekreftet av terrorangrepene i Madrid i 2004 og London i 2005. Det var den globale jihadismen som ble sett som den store trusselen. Hovedmålet for politikken har vært å gjøre myndighetene i stand til å avverge terrorangrep. I lys av en trussel om voldsomme anslag med katastrofale konsekvenser, har det vært presserende for politiske myndigheter å komme terrorister i forkjøpet. I Norge har det medført nye straffebud om terrorisme i straffeloven, opprinnelig tenkt som en del av den «nye» straffeloven av 2005, men siden det har drøyd med ikrafttredelse, ble bestemmelsene innført i den eksisterende gamle straffeloven av 1902.

De nye strafferettslige bestemmelsene i Norge har vært drevet fram av internasjonale føringer (Nordenhaug & Engene 2008:75–96). De er begrunnet av internasjonale eller folkerettslige forpliktelser Norge har som medlem av FN. Det var nemlig gjennom forpliktende vedtak i FNs sikkerhetsråd (resolusjon 1373) at alle land ble pålagt å bekjempe terrorisme på denne nye måten (se Husabø & Bruce 2009). I FN ble forpliktelsene vedtatt i rekordfart og uten særlig debatt, selv om Sikkerhetsrådet tiltok seg en helt ny rolle. Det var første gang Sikkerhetsrådet fattet bindende vedtak medlemslandene er forpliktet til å følge opp innenrikspolitisk.

I Norge ble FN-vedtaket fulgt opp uten særlig debatt, i tråd med Norges FN-lojale linje. Det har hersket bred partipolitisk enighet om nye strafferettslige tiltak mot terrorisme. Det var store innslag av symbolpolitikk, med ønske fra myndighetene om å vise handlekraft og evne til å møte nye, globale terrortrusler (Nordenhaug & Engene 2008:97–110). Tiltakene var ikke motivert av en indre trussel i Norge. Landet hadde til da hatt lite politisk vold og terrorisme sammenlignet med flere andre europeiske land. Utviklingen har vært drevet av andre hensyn enn terrortrusselen i eller mot Norge. Endringene har i stedet vært drevet av å tilfredsstille krav fra det internasjonale samfunn, særlig USA gjennom FN, men også av ønske om å vise internasjonal solidaritet. Etter 11. september 2001 kjente norske myndigheter et nytt ansvar for å bidra til å bekjempe terrorisme i andre land. Tidligere hadde det vært en tendens til å se på terrorisme som andre lands problemer eller som «politiske forbrytelser». Samtidig har utviklingen i norsk politikk mot terrorisme også vært preget av utenlandske forbilder i terrorbekjempelsen. Den nordiske rettsutvikling følges tett, samtidig som Storbritannia framstår som en modell der nye virkemidler hentes fra.

Endringene i situasjonen etter 11. september 2001 resulterte altså i mer aktiv oppfølging av internasjonale forpliktelser som medførte faktiske endringer i måten den norske straffeloven er utformet på (Nordenhaug & Engene 2008:111–127). Vi fikk det som kalles preaktiv strafferett, en betydelig kursendring i forhold til norsk rettstradisjon, der det har vært vanlig at man må ha begått en kriminell handling før man kan straffes. Forberedelse til og planlegging av straffbare handlinger har tradisjonelt ikke vært straffbart i Norge.

En forbrytelse – også en terrorhandling – kan framstilles som en prosess i fire trinn. Prosessen starter med at noen blir enige om å begå en handling og dermed inngår en avtale eller et terrorforbund, som det heter i straffeloven. Dette er basert på forestillingen om at terrorisme er en kollektiv aktivitet, noe flere personer begår sammen. Neste trinn er så å planlegge, organisere og forberede handlingen, eksempelvis i form av å skaffe seg våpen, eksplosiver og andre hjelpemidler man trenger, spane og skaffe seg informasjon om målet osv. På et tidspunkt påbegynnes selve utførelsen av handlingen, trinn tre, og terrorhandlingen utføres eller fullføres, trinn fire. I norsk rett har det tradisjonelt vært slik at skillet mellom det som kan straffes og det som er straffritt går der forberedelsesstegene er forbilagt og utførelsen av den straffbare handlingen er påbegynt, altså mellom trinn to og trinn tre. Det å sysle med kriminelle tanker og planer har i seg selv ikke vært straffbart. Norsk strafferett har vært reaktiv: Politi og rettsvesen har kommet inn etter at forbrytelsen har funnet sted.

I lys av nye terrortrusler av typen som rammet USA 11. september 2001 med nærmere 3000 drepte, Madrid 11. mars 2004 med 191 drepte og London 7. juli 2005 med 52 drepte, framholdes det at det ikke er akseptabelt å vente til etter at katastrofen har skjedd. Det gjelder å komme terrorister i forkjøpet og forhindre utførelse av terrorangrep med katastrofale konsekvenser. Etter 11. september 2001, og forsterket av angrepene i Madrid og London noen år senere, ble lovgivingen endret for at myndighetene skal kunne gripe inn på et tidlig tidspunkt og avverge terrorangrep. Det innebærer at straffeterskelen er senket flere trinn.

Vi har fått en preaktiv strafferett der målet er å gripe terrorister før de får utført sine handlinger. I den prosessen kriminaliseres forberedelse og inngåelse av terrorforbund, altså avtale om å begå terrorhandling. Også støttehandlinger som å oppfordre noen til å iverksette en terrorhandling, bidrag til å rekruttere folk til terrorhandlinger eller ytelse av materiell eller økonomisk støtte, terrorfinansiering, rammes av lovendringen. I noen land – dette er en utvikling som preger flere land enn Norge – kan det også være snakk om å kriminalisere forherligelse av terrorisme, noe som lett bringer den strafferettslige forfølgelsen av terrorisme over i kriminalisering av ytringer. Samlet sett innebærer utviklingen at straffeterskelen senkes, og området for hva som er straffbart er betydelig utvidet.

Utviklingen etter 22. juli 2011

I Norge har vi fått et eget kapittel om terrorisme i straffeloven av 1902. Utviklingen har likevel vært preget av at lovforslag har blitt til på bakgrunn av utredning, avveining og diskusjon, inkludert vurdering av motforestillinger. Presset for å få i stand endringer har vært eksternt, fra det internasjonale samfunn, ikke motivert av en indre terrortrussel og heller ikke kommet i stand på bakgrunn av et terroranslag i Norge. Etter 22. juli har utviklingen vært en annen. Denne gang er det fremmet forslag om nye strafferettslige bestemmelser for å ramme terrorisme uten konsekvensutredning og uten forhåndsvurdering av tiltakenes treffsikkerhet og effekt.

Selv om situasjonen etter 22. juli er en annen, der indre norske forhold ligger til grunn for utviklingen, er det internasjonale presset likevel fortsatt til stede. Det har medført at Stortinget ved lov nr. 49 av 22. juni 2012 har endret straffeloven av 1902 for å følge opp FNs konvensjon mot kjernefysisk terrorisme fra 2005, slik at bestemte former for befatning med radioaktivt materiale er gjort ulovlig (Norsk Lovtidend 2012). Det trakk ut med norsk ratifikasjon av denne konvensjonen i påvente av at den «nye» straffeloven av 2005 skulle tre i kraft. Denne manglende oppfølgingen førte til misnøye i USA, uttrykt i brevs form fra president Obama til statsminister Stoltenberg (Strand 2012).

Langt større og langsiktige virkninger for samfunnet vil nok imidlertid andre, og indre norske, utviklingstrekk kunne ha. I tiden etter 22. juli 2011 kom det kritikk av svikt i PST, som verken kjente til eller hadde gjerningsmannen under oppsikt. I offentligheten er det skapt en forventning til PST om at de skal følge med i politisk og ideologisk utvikling blant yttergrupper, også når disse ikke er voldelige. Det forventes at PST holder øye med grupperinger, miljøer, nettverk, ytringer i blogsfæren og kommunikasjon på sosiale medier. Etter 22. juli 2011 var problemet at PST ble forventet å holde oppsyn med høyreekstreme miljøer i vid forstand. Denne forventningen, i kombinasjon med den aktuelle målgruppen for overvåking, er med på å skape aksept for politisk overvåking på en måte som ikke fantes tidligere.

I et brev til Justisdepartementet datert 1. november 2011 foreslo PST nye tiltak i terrorbekjempelsen. Brevet var hemmelig, men er av mediene gjort offentlig tilgjengelig i sladdet versjon (PST 2011). Det resulterte i at Justisdepartementet i juli 2012 sendte ut på høring et forslag til skjerpet lovgivning på feltet (Justisdepartementet 2012), med høringsfrist 1. november 2012. Justisdepartementet har ikke direkte tatt stilling til forslagene og formidler i stedet PSTs ønsker i så stor grad at enkelte av høringsuttalelsene kaller det en ukritisk videreformidling som bryter med departementets utredningsplikt (Datatilsynet 2012; Husabø, Borvik, Gröning, Jacobsen, Mæland, Øyen, Aall & Aarli 2012; ICJ Norge – Den internasjonale juristkommisjon 2012). Denne plikten pålegger departementene å vurdere hensyn som taler for og mot et forslag, samt plikt til å kartlegge vesentlige konsekvenser av tiltak.

Hensikten med forslaget er delvis å tette et hull i eksisterende lovgivning, slik at enkeltmannsterrorisme eller soloterrorisme rammes. Det foreslås derfor et generelt forbud mot planlegging av terrorhandlinger, formulert slik at det ikke har som forutsetning at det er inngått et terrorforbund og som derfor også kan benyttes om den som på egen hånd planlegger en terrorhandling. Her ønsker man å kunne gripe inn tidlig også overfor det som kalles soloterrorister og enkeltmannsterrorister eller ensomme ulver. Et annet, målrettet forslag går på kriminalisering av «anskaffelse og/eller besittelse av våpendeler og/eller eksplosjonselementer med tanke på fremtidig terrorhandling» (Justisdepartementet 2012:23–25). Dette er et forbud som allerede er å finne i straffeloven av 1902, men som ikke ble tatt med i straffeloven av 2005, noe forslaget nå søker å endre.

Noen av forslagene fra PST er problematiske ved at de går svært langt, med omfattende kriminalisering av vage forberedelseshandlinger. Strafferammen forslås satt slik at den «vil utløse de fleste tvangsmidlene etter straffeprosessloven» (Justisdepartementet 2012:11). Dette er vesentlig, da det er viktig å få satt strafferammen slik at politiet kan få tilgang til telefonavlytting, elektronisk kommunikasjonskontroll og andre typer etterforskningsmetoder som er viktig for å kunne bedrive effektiv overvåking for å kunne komme terrorplaner i forkjøpet.

Blant disse nye og potensielt problematiske forbudene er:

  • forbud mot å motta trening til nytte for terror

  • forbud mot tilstedeværelse på et sted hvor det bedrives terrortrening

  • besittelse av gjenstander med tanke på fremtidige terrorhandlinger

  • besittelse av informasjon med tanke på fremtidige terrorhandlinger

  • kriminalisering av medlemskap i terrororganisasjoner

Motta trening eller instruksjon

Det er allerede gjort straffbart å gi andre terroropplæring. Ønsket er nå også å kriminalisere det å motta trening eller instruksjon som kan være til nytte i utøvelse av terrorhandlinger. Dette kan ved første øyekast virke rimelig, men det er mange typer legitim opplæring og trening som også kan være til nytte i terrorøyemed. Det foregår mange former for opplæring i håndtering av våpen eller eksplosiver som i utgangspunktet ikke har noe med terrorisme å gjøre, men som også kan være til nytte for den som sysler med terrorplaner. Generaladvokaten er i sin høringsuttalelse inne på at standard militær opplæring av den typen som gis vernepliktige, også kan være relevant for terrorister (Generaladvokaten 2012). Det kan neppe være meningen å kriminalisere dette, og heller ikke aktiviteter som sportsskyting eller jaktopplæring. Siden så mange former for opplæring også kan være av nytte i terrorsammenheng, vil det lett bli en persons politiske eller religiøse overbevisning som får vedkommende til å framstå som mistenkelig og som utslagsgivende for overvåking.

Tilstedeværelse der det bedrives terrortrening

Forslaget fra PST går imidlertid enda lengre. Det skal være tilstrekkelig for å begå en kriminell handling bare å være til stede på et sted der det gis opplæring og trening i utøvelse av terrorhandlinger, man trenger ikke selv å ha vært involvert i aktivitetene. Bakgrunnen for dette ønsket er å ramme personer som drar til konfliktområder i utlandet eller andre steder der man vet eller frykter terrororganisasjoner er aktive. Siden det kan være vanskelig å bevise konkret hva en person har bedrevet i fjerntliggende strøk og hvem vedkommende har hatt kontakt med, kan et forbud mot den blotte tilstedeværelse senke terskelen for kontroll og sanksjon fra myndighetene. Det er imidlertid vagt hva man skal forstå med et «sted», noe som potensielt kan føre til at mange kommer i søkelyset. Er det så konkret som en landsby eller en by, eller gjelder det videre geografiske områder som en region eller et helt land? Det er enkelt å tenke seg at også andre enn personer som sysler med terrorplaner kan oppholde seg på steder der det bedrives terrortrening. Generaladvokaten har vist til norsk etterretningspersonell og annet militært personell (Generaladvokaten 2012). Oslo statsadvokatembeter (2012) påpeker behovet for avgrensning mot «politiets virksomhet og journalisters muligheter for lovlig yrkesutøvelse». I tillegg kan nevnes at medisinsk personell og hjelpearbeidere av forskjellig slag, og også forskere på feltarbeid, vil kunne befinne seg i konfliktområder der terrorister er aktive med trening. Personer med familiebånd i områder rammet av konflikt kan også tenkes å oppholde seg der uten å være involvert i terrorplanlegging. Når det også foreslås at medvirkning til tilstedeværelse skal rammes med seks års fengsel, synes det som om en slik bestemmelse vil ramme svært vidt og tilfeldig.

Besittelse av gjenstander

Som nevnt er det forslag om å videreføre forbudet mot å anskaffe våpen eller sprengstoffkomponenter med tanke på bruk i terrorhandlinger. PST ønsker imidlertid å gå lenger og viser til britisk rett der bestemmelsene går langt videre enn at man blir tatt med våpen og sprengstoff. Ønsket er å kriminalisere besittelse av andre gjenstander enn våpen og sprengstoff. Blant gjenstander som kan være aktuelle nevnes avbitertenger, gummihansker, elektroniske timere, overaller, finlandshetter, gassylindere, biler eller kommunikasjonsutstyr, altså helt lovlige, hverdagslige gjenstander, ting som inngår i vanlige husholdninger og som de fleste av oss har.

Besittelse av informasjon

Et annet forslag ønsker å ramme den som har eller skaffer seg terrorrelevant informasjon. Hensikten er her å ramme innehav av terrorhåndbøker, bombeoppskrifter og annen informasjon som kan være til nytte for gjennomføring av terrorhandlinger. Her gjelder det dermed ikke bare The Terrorist’s Handbook eller The Al Qaeda Manual, for å nevne et par titler fra undertegnedes kontorbokhylle. Også annen type informasjon, utarbeidet for helt andre formål enn terrorisme, kan rammes. PST vektlegger at det som er interessant for dem er informasjonsmateriellets formål, ikke formålet til den som har skaffet seg informasjonen. PST skriver: «Nytten behøver ikke være unik for en terrorist, den kan også f.eks. vedrørende manualer om sprengstoff være nyttig for en bankraner. Påtalemyndigheten må bevise ut over rimelig tvil at tiltalte ikke har en rimelig unnskyldning for besittelsen eller anskaffelsen, men det må imidlertid ikke bevises at tiltalte hadde et terrorformål» (PST 2011:9). Selv om det her åpnes for at man kan ha en «unnskyldning» for å ha slike publikasjoner, synes det likevel som at straffeterskelen settes svært lav, idet myndighetene ikke skal behøve å bevise at det ligger terrorplaner til grunn for besittelse av informasjon.

Medlemskap i terrororganisasjoner

Når man vil kriminalisere medlemskap i terrororganisasjoner, melder det seg straks et spørsmål: Hvilke organisasjoner er å regne som terrororganisasjoner? Dette er problematikken i terrorfinansieringssakene vi allerede har hatt i Norge, der somaliere har sendt penger tilbake til hjemlandet. Midlene kan ha gått til al-Shabaab, en type organisasjon som utvilsomt er involvert i voldelige aktiviteter, men som også driver andre typer virksomhet av politisk og sosial karakter.

Norske myndigheter har tidligere vært skeptiske til å listeføre organisasjoner som anses som terrororganisasjoner, slik blant andre USA og EU gjør (Nordenhaug & Engene 2008:83f, 132–134). I Norge er det en utbredt misforståelse at FNs terrorliste er et «nøytralt» alternativ som skal kunne benyttes i stedet for de «politiske» listene fra EU og USA. FN har imidlertid ingen generell liste over terrororganisasjoner, bare en begrenset liste over personer og organisasjoner tilknyttet al-Qaeda (Nordenhaug & Engene 2008:79–80). Listen gjelder altså ikke terrorisme i allmennhet, er snever og har en tydelig «slagside» rettet mot en bestemt aktør.

Mangelen på listeføring etterlater en sone av uvisshet der folk ikke kan vite om de begår en kriminell handling eller ikke ved å støtte utenlandske organisasjoner. Dette bryter med prinsippet om at det skal være mulig for oss borgere å vite hva som er et lovbrudd og forutse at en handling som det å støtte en bestemt organisasjon økonomisk vil være ulovlig.

Straffeterskelen senkes ytterligere: Overvåking utløses lettere

Forslagene legger opp til at straffeterskelen senkes ytterligere. Flere forhold som kan inngå i terrorplanlegging og terrorforberedelse blir gjort straffbare med strafferammer som utløser de fleste etterforskningsmetoder norsk politi kan benytte. Noen av forholdene som kriminaliseres er vanskelig avgrensbare, og forhold der tilknytningen til en planlagt terrorhandling ikke alltid like opplagt. Det gjelder særlig tilstedeværelse på steder det gis terroropplæring, men der det også forgår annet slags samfunnsliv, tilegnelse av ferdigheter som kan være nyttige for terrorhandlinger, men som også kan benyttes til andre ting, besittelse av materialer og gjenstander som kan være til nytte i terrorhandlinger, men som også kan være helt vanlige og hverdagslige, besittelse av informasjon som kan være til nytte i terrorplanlegging, men som også kan være utarbeidet for andre formål og som kan leses på så mange vis og ut fra mange slags interesser.

Det kan virke som om PST ønsker seg hjemler der de ikke trenger å bevise konkrete handlinger og planer med aktiviteter, noe som kan være svært vanskelig i mange tilfeller. Det kan være langt enklere å bevise tilstedeværelse ett sted enn at det inngikk i en terrorplan. Det er enklere å vise til hva folk har hatt i sin besittelse enn at gjenstandene skulle brukes i en terroraksjon. Den politiske eller religiøse overbevisningen en person har, kan da bli tilstrekkelig til å hevde at et uaktverdig formål kan tenkes å foreligge, slik at det blir aktuelt med overvåking. Overvåkingsterskelen senkes samtidig med straffeterskelen, på politisk grunnlag.

Det viktigste med forslagene ser altså ikke ut til å være muligheten for å få folk dømt for å sitte på terrorhåndbøker eller avbitertenger, men at strafferammen settes tilstrekkelig høyt til at PST kan benytte inngripende etterforskningsmetoder som telefonavlytting, kontroll av epost og annen elektronisk kommunikasjon eller romavlytting.

Straff- og overvåkingsterskelen senkes på en slik måte at oppmerksomheten i mindre grad gjelder konkrete handlinger og mer og mer dreies over på politisk virksomhet, overbevisning og tanker som (en gang i framtiden) kan tenkes å inspirere til ekstreme handlinger og terrorvirksomhet. Dette kan rettferdiggjøres ut fra ønskeligheten og nødvendigheten av å gripe inn mot terrorplaner på et tidlig tidspunkt. Samtidig ligger det her også et potensial for svært mye mer politisk overvåking enn det som har vært politisk akseptert i Norge i årene etter Lund-kommisjonen.

Overvåking av åpne kilder

I tillegg til de konkrete lovforslagene fra PST, går det også en diskusjon om hva PSTs rolle skal være når det gjelder overvåking av aktivitet på internett. Debatten kommer som følge av kritikken av at PST ikke fanget opp trusselen fra kontrajihadister før 22. juli. Resultatet er styrket innsats for overvåking av åpne kilder. Nytt utstyr og en egen enhet for Open Source Intelligence skal sette PST i stand til komme på sporet av potensielle terrorister gjennom informasjonsinnhenting fra sosiale medier, debattsider, blogger og annet materiale åpent tilgjengelig på internett (Johansen 2012).

Temaet tas opp av 22. juli-kommisjonen, som drar opp noen perspektiver på hva PSTs rolle skal være som sikkerhetspoliti på internett og hva PST bør få anledning til å foreta seg for å kunne avdekke bekymringsverdige eller mistenkelige forhold i den hensikt å komme mulige terrorister i forkjøpet (NOU 2012:14:390–391). Kommisjonen nevner noen lite kontroversielle muligheter, som at PST må kunne motta tips fra publikum på e-post eller sosiale medier og sjekke ut disse. Den peker videre på en mer aktiv rolle sikkerhetstjenesten kan ta ved ikke bare å følge med på nettet, men ved at det også tillates infiltrasjon, bruk av falsk identitet og provokasjon.

Et ytterpunkt kommisjonen nevner som en mulighet, kan være å tillate at PST ved hjelp av avanserte søkemotorer overvåker all elektronisk kommunikasjon i samfunnet. Dersom dette tillates, har vi en situasjon der PST ikke utelukkende agerer på mistanke mot konkrete personer, og der mistanken kommer først og overvåkingen deretter. Situasjonen vil være at forholdet er snudd, slik at PST aktivt jakter på det mistenkelige blant alle samfunnets innbyggere, til enhver tid. Det er mange muligheter for dette med dagens teknologi, og det finnes røster som tar til orde for at PST bør ha anledning til å utnytte mulighetene som ligger i moderne informasjonsteknologi – ikke bare til å følge med i åpne kilder, men også i registerdata der samfunnsborgerne har satt elektroniske eller andre spor etter seg.

PSTs utnyttelse av mulighetene i moderne informasjonsteknologi tas opp av 22. juli-kommisjonen (2012:14:383). Justisminister Grete Faremo ønsker å legge bedre til rette for informasjonsutveksling mellom PST og andre offentlige etater. I den forbindelse pekes det også på behovet for å vurdere hvordan PST enklere kan få tilgang til opplysninger i registre hos andre offentlige etater. Registre for motorkjøretøy, førerkort og pass er nevnt, men også registre i utlendingsforvaltningen og i NAV (Foss 2012). En kommentator har pekt at PST må kunne følge med på nettdebatter, men også at de formelle rammevilkårene for PST bør vurderes, «spesielt dersom disse legger praktiske begrensninger på å sammenstille store datamengder fra ulike informasjonskilder» (Stormark 2012). I den sammenheng nevnes behov for lagring av IP-informasjon for å muliggjøre geografisk sporing av deltagere i nettdebatter, utnyttelse av informasjon om kjøp av gjenstander og ingredienser som kan benyttes til å lage eksplosiver, og tilgang til informasjon fra valutaregisteret ved netthandel. Bedre utnyttelse av moderne informasjonsteknologi strekker seg altså ut over praktisk håndtering av sikkerhetstjenestens egne arkiver og informasjonsutveksling mellom offentlig etater i spesifikke saker, og til muligheten for å koble opplysninger fra ulike offentlige registre med informasjon fra overvåking av borgernes nettaktivitet, inkludert ytringer, etter føre-var-prinsippet.

22. juli-kommisjonen påpeker at slike tiltak aktualiserer «en rekke krevende problemstillinger knyttet til demokratisk ordskifte og privatlivets fred». Det påpekes: «Særlig overvåking av kommunikasjon på nettet via søkemotorer og nøkkelord kan potensielt ha store demokratiske omkostninger, fordi det i prinsippet fører til at alle personer og virksomheter kan få all sin kommunikasjon på nettet kontrollert» (NOU 2012:14:390).

Etter 22. juli var mye av oppmerksomheten rettet mot behovet for overvåking av høyreekstreme. Overvåking ble mer akseptabelt for mange, og støtten i befolkningen til tiltak for å sikre samfunnet mot terrorangrep økte (Wollebæk, Enjolras, Johnsen & Ødegård 2012:40–44). Når straffeterskelen og overvåkingsterskelen senkes, vil imidlertid mange flere potensielt komme i søkelyset for politisk overvåking. Nye hjemler vil være nøytralt utformet, og de vil derfor potensielt kunne ramme ethvert miljø det kan oppstå grunn til å anta utvikler seg i ekstrem retning, uavhengig av miljøets politiske tilhørighet eller hvor det står ideologisk.

Storbritannia som forbilde

Forslagene fra PST som Justisdepartementet har sendt på høring, er basert på britiske forbilder. Det er i seg selv interessant, siden Storbritannia har en helt annen rettstradisjon enn Norge og en historie med bekjempelse av terrorisme med innslag av illiberale tiltak (Husabø et al. 2012:3). Terrorlovgivningen i Storbritannia er kontroversiell og av flere oppfattet som diskriminerende og drakonisk, blant annet fordi internering av terrormistenkte uten ordinær rettergang er tillatt.

Forslaget er nå at Norge skal hente kriminaliserende tiltak fra Storbritannia. Det skjer uten at det samtidig foretas en vurdering av hvordan terrorlovgivningen fungerer i Storbritannia og hvilke virkninger den har der. Mens man ønsker å skjerpe norsk lovgivning basert på britisk rett, har man ikke foreslått å låne tilsynsordningen Storbritannia har iverksatt for å sikre jevnlig og offentlig rapportering om hvordan hjemlene benyttes og hva virkningene av terrorlovgivningen er.

I Storbritannia har en Independent Reviewer oppgaven med å rapportere årlig om hvordan terrorlovgivningen benyttes når det gjelder forbud mot organisasjoner, tilfeldig identitetskontroll, arrestasjon og internering med hjemmel i terrorlovgivningen og rettssaker som kommer ut av den (se Anderson 2012 for en rapport). Tilsvarende rapporterings- og tilsynsordninger finnes i andre land med britisk rettstradisjon, som Australia, Canada og New Zealand. Ordningene er kritisert for å være svake (Lynch 2012).

I den norske bruken av britisk rett som forbilde, mangler diskusjonen av hvordan nye hjemler kan tenkes å virke og hvilke behov lovgiver og offentligheten kan ha av å få innsyn i hvilken grad nye hjemler benyttes og om det faktisk leder til at terrorsaker havner for retten, samt også karakteren og omfanget av den politiske overvåkingen som skjer på grunnlag av terrorlovgivningen. Når det forslås å importere utenlandsk rett til Norge, burde behovet være å diskutere styrking av tilsyn og rapportering heller enn å overse dette helt.

Mer overvåking, mer kontroll

Forslaget om innskjerping av terrorlovgivningen skjer i en kontekst der skepsis mot politisk overvåking er delvis deaktivert som følge av terrorangrepene 22. juli 2011, samtidig som det påpekes begrensninger i lovverket og manglende muligheter for inngripen. I nyhetene framholdes det stadig at norsk lovgivning er utilstrekkelig i møte med en stadig raskere utvikling og nye trusler (Hultgreen 2011; Letvik & Johnsrud 2012), og at det haster med å få ny lovgivning på plass (Therkelsen & Hanssen 2012).

Etter 22. juli ble tradisjonelle motforestillinger mot politisk overvåking deaktivert, fordi oppmerksomheten var rettet mot overvåking av ett, spesifikt politisk miljø, antiislamistene, som ble identifisert som høyreekstreme og dermed akseptable som overvåkingsobjekter. Det er imidlertid klart at det ikke er antiislamister og høyreekstreme som er fremst prioritert på bakgrunn av hvordan terrortrussel vurderes av PST. Den årlige trusselvurderingen peker for 2012 ut ekstrem islamisme som den største terrortrusselen for Norge (PST 2012), slik situasjonen har vært de siste årene, og er dermed også en målgruppe for økt overvåking og kontroll.

Kriminalisering av nye terrorrelaterte handlinger dreier overvåking og kontroll over fra konkrete handlinger til stadig mer vage planer, forberedelser, støtte eller oppfordring. Dermed blir en persons tanker, overbevisning, tilhørighet til en politisk gruppe eller et religiøst miljø, det avgjørende. Vi får mer politisk overvåking og risikerer politisering av etterforskning og rettsprosesser. Det kan gå uten politiske kontroverser, så lenge politisk overvåking og kontroll retter seg mot små, marginaliserte miljøer med lav legitimitet i befolkningen. Legitimiteten i tiltakene kan tenkes å forsvinne når overvåking og kontroll blir så omfattende at nedslagsfeltet også dekker politiske miljøer med større legitimitet, altså når oppmerksomheten brer seg fra overvåking av ekstreme islamister og nynazister, til innvandringsmotstandere generelt, ytterliggående dyrevernere, aktivistiske abortmotstandere, blitzere og autonome eller mot selverklærte antifascister som argumenterer for at visse former for politisk vold er akseptable.

Denne utviklingen forutsetter en helt annen offentlig debatt om overvåking enn vi har hatt i Norge til nå etter 22. juli 2011. Det er behov for å diskutere rollen EOS-utvalget, Stortingets organ for kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene, skal ha. Det er behov for å diskutere om kontrollorganenes stilling må styrkes, både i lys av forslag om å senke straffeterskelen og dermed overvåkingsterskelen og i lys av satsingen på overvåking av åpne kilder, der enhver samfunnsborger kan risikere å bli rammet. Man kunne også se for seg et nytt og sivilt overvåkingsorgan uten politi- og etterforskningsoppgaver som åpent kunne rapportere om politisk ekstremisme fra ethvert hold der dette ses som et problem, og som kunne advare når demokratiets grenser er overtrådt og grunnleggende verdier i den norske statsforfatningen og det norske samfunnet utfordres. Ideologisk og politisk utvikling som risikerer å havne i det ekstreme og voldelige, kunne da vies en annen type oppmerksomhet enn den som er knyttet til skjult overvåking, etterforskning og straffeforfølgning.

Referanser

Anderson, D. (2012). The Terrorism Acts in 2011. Report of The Independent Reviewer on the Operation of the Terrorism Act 2000 and Part 1 of the Terrorism Act 2006. Presented to Parliament pursuant to Section 36 of the Terrorism Act 2006. Hentet fra http://terrorismlegislationreviewer.independent.gov.uk/publications/report-terrorism-acts-2011?view=Binary

Busch, T.-A. (2010). Frykten for terror – en farlig følgesvenn? Noen av rettsstatens dilemmaer i kampen mot terror. I K. Clemet & J. O. Egeland (red.) Til forsvar for personvernet (s. 101–110). Oslo: Universitetsforlaget.

Datatilsynet (2012). Høring – kriminalisering av forberedelse til terrorhandling, utvidet adgang til tvangsmiddelbruk, og endringer i straffeloven 1902 § 60a. Høringsuttalelse datert 25. oktober 2012. Hentet fra http://www.regjeringen.no/pages/37956706/DATI.pdf

Foss, A. B. (2012, 27. september). Vil gi PST tilgang til offentlige registre. Aftenposten.

Generaladvokaten (2012). Høring kriminalisering av forberedelse til terrorhandling. Høringsuttalelse datert 24. august 2012. Hentet fra http://www.regjeringen.no/pages/37956706/GA.pdf

Hultgreen, G. (2011, 17. desember). – Trenger nye terrorlover. Krever forbud mot å delta på terrorleirer. Dagbladet.

Husabø, E. J. & Bruce, I. (2009). Fighting Terrorism Through Multilevel Criminal Legislation: Security Council Resolution 1373, the EU Framework Decision on Combating Terrorism and their Implementation in Nordic, Dutch and German Criminal Law. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers.

Husabø, E. J., Borvik, B., Gröning, L., Jacobsen, J., Mæland, H. J., Øyen, Ø., Aall, J. & Aarli, R. (2012). Høyringsfråsegn til framlegg om utvida straffansvar for førebuing av terrorhandlingar m.m. Høringsuttalelse fra jurister ved Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen, datert 31. oktober 2012. Hentet fra http://www.regjeringen.no/pages/37956706/DetjuridiskefakultetBergen.pdf

ICJ Norge – Den internasjonale juristkommisjon (2012). Høring kriminalisering av forberedelse til terrorhandling, utvidet adgang til tvangsmiddelbruk, og endringer i straffeloven 1902 § 60a. Høringsuttalelse fra Den internasjonale juristkommisjon. Hentet fra http://www.regjeringen.no/pages/37956706/ICJ-Norge.pdf

Johansen, P. A. (2012, 11. november). Storebror har fått nye øyne på nettet. Aftenposten. Hentet fra http://www.aftenposten.no/nyheter/iriks/Storebror-har-fatt-nye-oyne-pa-nettet-7042332.html

Justisdepartementet (2012). Høring – kriminalisering av forberedelse til terrorhandling, utvidet adgang til tvangsmiddelbruk, og endringer i straffeloven 1902 § 60 a. Hentet fra http://www.regjeringen.no/nb/dep/jd/dok/hoeringer/hoeringsdok/2012/horing---kriminalisering-av-forberedelse.html?id=696588

Letvik, T. & Johnsrud, N. (2012, 6. juli). Lovforbud kunne stanset konvertitt. Dagsavisen.

Lynch, A. (2012). The Impact of Post-Enactment Review on Anti-Terrorism Laws: Four Jurisdictions Compared. Journal of Legislative Studies, 18(1), 63–81. doi: 10.1080/13572334.2012.646710

Nordenhaug, I. & Engene, J. O. (2008). Norge i kamp mot terrorisme. Oslo: Universitetsforlaget.

Norsk Lovtidend (2012, 30. august). Norsk Lovtidend, Avd. I. Lover og sentrale forskrifter mv. S. 1278–1279.

NOU 2012: 4. Rapport fra 22. juli-kommisjonen.

Oslo statsadvokatembeter (2012). Høring kriminalisering av forberedelse til terrorhandling, utvidet adgang til tvangsmiddelbruk, og endringer i straffeloven 1902 § 60A. Høringsuttalelse datert 29. oktober 2012. Hentet fra http://www.regjeringen.no/pages/37956706/Oslostatsadvembeter.pdf

PST (2011). Forslag til lovendringer vedrørende terrorlovgivningen og PSTs metodebruk. Brev fra Politiets sikkerhetstjeneste til Justisdepartementet, datert 1. november 2011.

PST (2011). Åpen trusselvurdering 2012. Oslo: Politiets sikkerhetstjeneste. Hentet fra http://www.pst.no/media/utgivelser/trusselvurdering-2012/

Romarheim, A. G. (2012). Terrorismens tiår. Internasjonal Politikk, 70(1), 85–96.

Stormark, K. (2012, 5. september). PST bør få minst 100 nye årsverk. Nettavisen NAblogg. Hentet fra http://maktogavmakt.nablogg.no/?p=50

Strand, T. (2012, 25. februar). Ber Norge få fortgang i terrorlov. Bergens Tidende.

Therkelsen, H. & Hanssen, S. (2012, 8. november). – Trenger terrorlov raskt. Dagsavisen.

Wollebæk, D., Enjolras, B., Steen-Johnsen, K. & Ødegård, G. (2012). Ett år etter 22. juli. Har rosetoget gått? Oslo: Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor.