Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Fordelingseffekter av skattereformen i 2006

erlend.bo@ssb.no

BØ, ERLEND EIDE f. 1983. Master i samfunnsøkonomisk analyse, Universitetet i Oslo 2008. Førstekonsulent ved Statistisk sentralbyrå (SSB) siden 2009.

elin.halvorsen@ssb.no

HALVORSEN, ELIN f. 1971. Dr.polit. i økonomi, Universitetet i Oslo 2004. Ansatt ved Statistisk sentralbyrå (SSB) siden 2002, som forsker fra 2004.

thor.olav.thoresen@ssb.no

THORESEN, THOR OLAV f. 1963. Cand.polit. i samfunnsøkonomi, Universitetet i Oslo 1990. Ansatt ved Forskningsavdelingen, Statistisk sentralbyrå (SSB) siden 1991, som seniorforsker fra 2005.

erik.fjaerli@ssb.no

FJÆRLI, ERIK f. 1958. Cand.polit. i samfunnsøkonomi, Universitetet i Bergen. Ansatt ved Statistisk sentralbyrå (SSB) siden 1989, som seniorforsker fra 2010.

  • Side: 268-294
  • Publisert på Idunn: 2012-09-12
  • Publisert: 2012-09-12

FORDELINGSEFFEKTER AV SKATTEREFORMEN I 2006

Skattereformen i 2006 ga endringer i skattereglene som hver for seg trekker i ulike retninger når det gjelder effekter på inntektsfordelingen. Det er derfor ikke åpenbart hvordan skattereformen har påvirket fordelingsegenskapene til skattesystemet som helhet. På oppdrag fra Finansdepartementet ble vi bedt om å vurdere fordelingseffektene av skattereformen, og denne artikkelen oppsummerer hvordan oppdraget ble besvart. Analysen tar utgangspunkt i to kriterier for vurderinger av skattesystemets fordelingsmessige innretning, «omfordeling» og «horisontal likebehandling».. Det benyttes inntektsdata for perioden fra 2000 til 2008 for å vurdere om reformen har gjort skattesystemet mer omfordelende og om den har bidratt til redusert horisontal ulikhet. Evalueringen anvender nyutviklede metoder med formål å oppnå klarere identifikasjon av reformens effekt både på omfordeling og horisontal (u)likhet. Det har videre vært viktig å kontrollere for viktige atferdseffekter som følger av endringer i beskatningen. Skattereformen ga nye tilpasninger på arbeidsmarkedet til de lavere marginalskattene, og den nye skatten på utbytte i 2006 førte til opptrapping av utbytteutbetalingene før reformen. Vi finner at reformen både har økt skattesystemets omfordelende effekt og redusert horisontal ulikhet.

DISTRIBUTIONAL EFFECTS OF THE NORWEGIAN TAX REFORM OF 2006

This paper summarizes the results of recent work carried out on distributional effects of the Norwegian tax reform of 2006. The evaluation strategy is based on applications of micro data for descriptions of total redistributional effects and horizontal inequity effects, using income data for the period 2000–2008. The tax redistributional effect includes both vertical and horizontal effects; the vertical effect of the tax schedule refers to compression of the income distribution in the transformation from pre-tax income distribution to post-tax income distribution, whereas the horizontal inequity effect of taxation stands for the unequal treatment of equals. We apply recently developed methods for closer identification of tax policy changes over time on overall redistributional effects. Tax redistributional effects are measured in terms of a «common base» approach, which means that a benchmark is established facilitating identification of how the redistributional efforts of policy-makers develop over time. Horizontal tax effects of the reform are described by an estimation technique that effectively separates horizontal inequity effects from vertical redistribution. We find that modification of the dual income tax system of the 2006 reform has improved the redistributional effect of the schedule and at the same time reduced horizontal inequity. This conclusion is qualified by addressing measurement challenges brought up by the reform, such as behavioural responses and timing effects.

Keywords: redistributional effects, horizontal inequity, tax reform, common base, timing effects, measurement problems

De fleste systemer for beskatning av inntekt er innrettet slik at personer med høy inntekt betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lav inntekt. Med andre ord omfordeler progressive skattesystemer inntekt slik at fordelingen av inntekt etter skatt er jevnere enn fordelingen av inntekt før skatt. Men det er også forventet at skattesystemet behandler folk likt, i den forstand at personer med like inntekter, eller andre like karakteristika, betaler det samme i skatt. Vi har dermed to prinsipper for design av skattesystemets fordelingsmessige innretning, omfordeling og likebehandling, ofte referert til som skattesystemets vertikale og horisontale effekt.1

I det følgende evaluerer vi skattereformen i 2006 ved mål på total omfordeling (som inkluderer både vertikale og horisontale effekter), samt ved mål på horisontal ulikhet. Nærmere bestemt spør vi om skatteendringene ved reformen i 2006 har medført at skattesystemet har blitt mer omfordelende og om det har gitt mer likebehandling.2

Skattereformen i 2006 medførte store endringer i skatten på lønn og utbytte. Mens effektiv marginal skattesats på utbytte var 28 prosent før reformen, har den nå økt til 48 prosent. Dette innebærer et steg bort fra en rendyrket versjon av det «duale inntektsskattesystemet», med proporsjonal skatt på kapitalinntekt og progressiv skatt på lønnsinntekt (også kalt «den nordiske skattemodellen» på grunn av dets popularitet i nordiske land), og over til et til et mer «semi-dualt» system, siden utbytte over normalavkastning nå beskattes som kapitalinntekt på mottakers hånd (og ikke kun i bedriften).3 Samtidig har høyeste marginalskatt på lønn blitt redusert fra 55,3 prosent til 47,8. Vi forventer at redusert marginalskatt på høye lønnsinntekter isolert sett reduserer skattesystemets omfordelende effekt, mens skatt på utbytte virker motsatt. Da reformen også innebar en rekke andre endringer, som økning i minstefradraget, er det ikke åpenbart hvorvidt skattesystemet som helhet har blitt mer eller mindre omfordelende etter reformen.4 Når det gjelder reformens effekt på horisontal likhet, er det en klar forventning at reformen har bidratt til redusert horisontal ulikhet (eller økt horisontal likhet), siden beskatningen av lønn og utbytte har nærmet seg hverandre. Marginalskatten på disse to inntektstypene er om lag lik etter reformen.

Vi diskuterer fordelingseffekter av skattereformen med basis i mikrodata for norske familier i perioden 2000–2008, blant annet ved å koble sammen informasjon fra inntektsstatistikk for husholdninger, regnskapsstatistikk for aksjeselskaper og informasjon om eiere av aksjer fra aksjonærregisteret. Tidsperioden 2000–2008 innbefatter seks år før reformen var ferdig innfaset i 2006 og tre år etter reformen. Perioden etter reformen er begrenset av det antall år det forelå data for da analysearbeidet ble igangsatt.

I evalueringen har vi tatt i bruk beregningsteknikker som nylig har blitt utviklet for en tydeligere identifikasjon av skattepolitikkens (og skattereformers) bidrag til både omfordeling og horisontal ulikhet. Når det gjelder reformens effekt på omfordeling, tar vi utgangspunkt i at vi gjennom å studere utviklingen i omfordeling over tid, målt ved differansen mellom ulikhet i inntekt før skatt og ulikhet i inntekt etter skatt (begge målt ved Gini-koeffisienten), vurderer graden av omfordeling før og etter skattereformen i 2006. Men både utviklingen i fordelingen av inntekt før skatt og utviklingen i fordelingen av inntekt etter skatt i de enkelte år er påvirket av forhold helt eller delvis utenfor skattepolitikkens påvirkning. Eksempler på dette er demografiske endringer og økonomiske konjunkturer. For å kunne identifisere skattepolitikkens bidrag, finner vi det derfor hensiktsmessig å etablere en felles referanse eller et felles målepunkt som kan benyttes til sammenlikninger av ulike skattesystemer over tid. I korte trekk går denne fremgangsmåten ut på at sammenlikninger av fordelingene etter skatt mellom to år kontrolleres for forskjeller mellom fordelingene før skatt i de to samme årene. Som vi vil komme nærmere tilbake til, betyr dette at det etableres et felles sammenlikningsgrunnlag (gjennom før-skatt fordelingene) som bidrar til å kunne identifisere skattepolitikkens rolle for skattesystemets omfordelende effekt over tid, ved at etter-skatt fordelingene sammenliknes når de er justert for forskjeller i før-skatt fordelingene.

Siden skattereformen i 2006 kan sies å være motivert med utgangspunkt i mangelfulle horisontale effekter, se Skauge-utvalgets rapport (NOU 2003:9), er det av spesiell interesse å vurdere utviklingen i horisontal ulikhet. Vi skal derfor i det følgende presentere separate mål for horisontal ulikhet over perioden 2000–2008.

En viktig ambisjon ved reformen var å redusere insentivene til å skifte organisasjonsform av skattehensyn. Før reformen i 2006 var det store økonomiske fordeler ved å organisere seg bort fra å være et delingspliktig selskap, og som eier motta inntekt i form av lavt beskattet utbytte i stedet for lønn. Ulikhet i mulighetene blant skattebetalerne til å omgå beskatning på denne måten kan også karakteriseres som et brudd på horisontal likhet.

Det er også viktig å ta hensyn til at skatteendringer påvirker skattebetalernes atferd. En analyse som tar mål av seg å identifisere fordelingseffekter av skatteendringene, må identifisere bidrag som kommer fra skattebetalernes tilpasninger til det nye regelverket. Det er i hvert fall to forhold som det er viktig å ta hensyn til ved skattereformen i 2006. For det første har den nye skatten på utbytte medført en opptrapping av utbytteutbetalingene før reformen. Mye av dette ble imidlertid ført tilbake til bedriftene i form av innskutt egenkapital, som kan tas ut skattefritt på et senere tidspunkt. Den sterke økningen i ulikhet i inntekt etter skatt i årene før reformen, slik det rapporteres i offisiell statistikk (Statistisk sentralbyrå 2010a), er derfor mer et uttrykk for at det er hentet ut mye utbytte i årene før reformen i påvente av et nytt skatteregime. Over tid kan ikke eierne ta ut mer kapital fra bedriften enn det overskuddene tilsier (foruten eventuelt innskutt kapital). Selv om det årlige uttaket både kan være større eller mindre enn opptjent overskudd, vil bedriftens regnskapsmessige overskudd kunne gi et riktigere bilde av de økonomiske ressursene eierne disponerer i perioden, uavhengig av om dette tas ut som utbytte eller ikke. Dette er også forenlig med et inntektsbegrep som omfatter sparing (i eller utenfor egen bedrift). I den empiriske analysen benytter vi derfor eiernes andel av årlig overskudd som alternativ til aksjeutbytte. På den måten unngår vi at beskrivelsen av utviklingen i omfordeling over tid påvirkes av «timing-effekter», som følge av tilpasninger til reformen.

For det andre vil skattebetalerne respondere på de lavere marginalskattesatsene på arbeid etter reformen, som også vil kunne ha fordelingsmessige implikasjoner. Vi identifiserer atferdseffekten av skatteendringene ved å anvende tidligere resultater som gir estimater på hvor elastisk inntekten er med hensyn til endringer i marginalskatt, og ved å anvende disse anslagene sammen med mikrodataene vi har tilgang til i denne analysen, kan vi si noe om hvordan fordelingen av inntekt endres som følge av reduserte marginalskattesatser.

Vi vil også undersøke betydningen av et annet måleproblem når det gjelder inntekt, nemlig håndteringen av inntekter fra egen bolig. I studier av fordeling av inntekt har det vært vanlig å ikke trekke fra renteutgifter ved beregning av inntekt etter skatt. Årsaken til denne praksisen er at en frem til nylig ikke har kunnet behandle inntekter og utgifter symmetrisk, da en på grunn av manglende data om markedsverdier på bolig ikke har hatt god informasjon om inntekter av egen bolig i norske husholdninger. Siden en betydelig del av inntektene går til betjening av lån, er dette potensielt misvisende siden det overvurderer hva husholdningene reelt har til disposisjon for konsum. Fra og med inntektsåret 2005 foreligger det anslag på verdier for boligene til norske husholdninger. Dermed har en nå muligheten til å vurdere fordelingseffekter ved et alternativ inntektsbegrep, der det tas hensyn til avkastningen av egen bolig, men hvor også renteutgiftene er trukket ifra.

Resten av artikkelen er organisert som følger: Først gis det en nærmere beskrivelse av skattereformen. Videre beskrives den metodiske tilnærmingen, med fokus på måling av skattesystemets omfordelende effekt over tid og identifikasjon av horisontal ulikhet. Deretter diskuteres de empiriske måleproblemene og metodene som har vært anvendt som følge av disse. Til slutt presenteres resultatene og en oppsummering.

Skattereformen i 2006

Hensynene til forutsigbarhet i skattepolitikken og kunnskap om skatteregler i befolkningen tilsier at skattesystemet ikke bør endres for ofte. Likevel må det endres fra tid til annen for å være tilpasset den samfunnsmessige utviklingen. Skattereformen i 2006 kan sees på som en respons til EØS-reglene, med krav til likebehandling av utbytte enten dette er opptjent i Norge eller i utlandet, se Zimmer (2009). Det er imidlertid ikke mye tvil om at det som presset frem 2006-reformen var behovet for å gjøre noe med mulighetene for og insentivene til skatteomgåelser som kjennetegnet skattesystemet etter forrige reform i 1992.

1992-reformen innebar en overgang til et dualt skattesystem, med flat og relativt lav beskatning av kapitalinntekter kombinert med progressiv skatt på arbeidsinntekter. Reformen ga bredere skattegrunnlag, spesielt gjennom sanering av skattekredittene, lavere skattesatser på bedrifter og kapitalinntekt og likestilling av eierformer i beskatningen av næringsvirksomhet. I næringsvirksomhet (selvstendig næringsdrivende og nært eide aksjeselskaper) stammer inntektene dels fra arbeid og dels fra realkapital. I og med at de to inntektskildene ble beskattet forskjellig, ble det også behov for å dele samlet inntekt i bidrag fra kapital og bidrag fra arbeid. For selvstendig næringsdrivende og nært eide selskaper var det derfor behov for å dele næringsinntekten, av hensyn til likebehandling med selskapssektoren på den ene siden og lønnstakerne på den andre.

For å forhindre skattemotiverte endringer i organisasjonsform, var det viktig at forskjellen mellom de formelle skattesatsene på kapital og arbeid ikke ble for stor. I 1992 var differansen mellom topp marginalskattesats på arbeidsinntekt og kapitalinntekt henholdsvis 20,8 og 23,7 prosentpoeng, avhengig av om skattyteren hadde høyeste sats eller mellomsatsen for trygdeavgift. Etter hvert økte satsforskjellen i marginalskatt på høye arbeids- og kapitalinntekter til 27,3 prosentpoeng,5 og delingsmodellen ble dessuten både komplisert og utvannet gjennom endringer i satsstrukturer og ulike særregler, som «tak» på skattepliktig beregnet personinntekt og 300-timersregelen for identifisering av aktive aksjonærer. Resultatet ble at delingsmodellen lett kunne omgås og fungerte ineffektivt i forhold til den opprinnelige begrunnelsen for den.

En nærliggende tilpasning til delingsmodellen kom i form av at avkastningen på arbeidsinnsats i stor grad ble omklassifisert til «kapitalinntekt» i de eksisterende nært eide aksjeselskaper (2/3 eller mer av selskapet eid av aktiv eier), og gjennom at tidligere selvstendig næringsdrivende og ny næringsvirksomhet organiserte seg som aksjeselskap for å realisere inntektene som aksjeutbytte (28 prosent skatt, på selskapsnivå). Thoresen og Alstadsæter (2010) viser at de som organiserte seg ut av delingsmodellen, det vil si de som skiftet fra å være selvstendig næringsdrivende eller eier i et nært-eid selskap under delingsmodellen, til å være «ansatt» i et aksjeselskap hvor vedkommende eier en betydelig andel aksjer, oppnådde til dels kraftig økning i inntekt etter skatt. De gjennomsnittlige anslagene varierer fra 9 til 40 prosentpoeng økning i inntekt etter skatt. Dette er bakgrunnen for at en har reformert skattesystemet: det er vanskelig å legitimere at noen, og da gjerne personer med høye inntekter, kan oppnå lavere skatt ved å organisere virksomheten på en annen måte. Det hjalp ikke for systemets legitimitet at det ble rapportert i media om kjendiser som benyttet seg av disse mulighetene for skatteomgåelser.

Basert på arbeidet til Skauge-utvalget (NOU 2003:9) innførte skattereformen i 2006 aksjonærmodellen. Under denne nye modellen blir personlige eiere i alle aksjeselskaper beskattet under samme system, uavhengig av eiersammensetningen i selskapet. Utbytte til personlige aksjonærer blir delt inn i en skattefri og en skattepliktig del. Det som tilsvarer risikofri avkastning på aksjen er fortsatt fritatt for skatt, mens utbytte som overstiger normalavkastningen skattlegges som kapitalinntekt på aksjonærens hånd. Utbytte innenfor normalavkastningen blir dermed (når vi også tar med beskatning i selskapene) skattlagt med en effektiv skattesats på 28 prosent, og utbytte ut over normalavkastningen skattlegges med en effektiv skattesats på 48,16 prosent.6

Normalavkastningen under aksjonærmodellen, eller skjermingsfradraget, er definert som en årlig avkastning på aksjen som tilsvarer alternativ risikofri avkastning etter skatt. Skjermingsfradraget blir beregnet ved å multiplisere aksjens skjermingsgrunnlag med skjermingsrenten. Dersom mottatt utbytte et år er mindre enn skjermingsfradraget for det aktuelle året, vil den ubenyttede delen av skjermingsfradraget fremføres til fradrag mot senere års utbytte på samme aksje. I tillegg vil ubenyttet skjermingsfradrag i en periode bli lagt til skjermingsgrunnlaget ved utregning av skjermingsfradraget i neste periode. Skjermingsrenten blir fastsatt etterskuddsmessig, tilsvarende gjennomsnittlig 3-måneders rente på statskasseveksler i inntektsåret (året før utbyttet når mottakeren). Slik skjermingsfradraget er utformet, gir det nøytral beskatning av kapitalinntekt, såfremt skjermingsrenten svarer til aksjonærenes diskonteringsrente. Dette grepet muliggjør tilnærmet lik maksimal marginalskatt på arbeidsinntekter og kapitalinntekter.

Et viktig element i forslaget fra Skauge-utvalget (NOU 2003:9) var at tilnærmingen mellom kapitalbeskatning og beskatningen av lønnsinntekt også skulle komme ved en reduksjon i maksimal marginalskatt på lønnsinntekt, se figur 1. Innslagspunktet i trinn 1 i toppskatten ble hevet fra 366 000 kroner til 394 000 kroner (skatteklasse 1), og satsen i første trinn ble redusert fra 13,5 til 9 prosent. Innslagspunktet i trinn 2 i toppskatten ble redusert fra 936 800 kroner til 750 000 kroner (skatteklasse 1), samtidig som satsen ble redusert fra 19,5 til 12 prosent. For å motvirke fordelingseffektene av skattelettelsene på høye inntektsnivåer, ble reduksjonene i marginalskatten fulgt opp av endringer i minstefradraget. Satsen i minstefradraget ble hevet fra 24 prosent til 34 prosent, og maksimumsgrensen ble økt til 61 100 kroner.

FIGUR 1. Marginalskatt på lønnsinntekt, skattesystemene i 2004 og 2006. Alle innslagspunkt lønnsjustert til 2006-nivå

Skattereformen innebar at delingsmodellen for selvstendig næringsdrivende og deltakerliknete foretak ble fjernet. Også for disse skattyterne gjelder det generelle prinsippet om skjerming, det vil si at avkastning ut over det som tilsvarer risikofri avkastning beskattes ekstra. For enkeltpersonsforetak (som ikke er organisert som aksjeselskaper) er det fortsatt løpende beskatning (kildebeskatning) basert på en skjermingsmetode, siden personlig økonomi og næringsvirksomhet er så tett sammenvevd at det er vanskelig å kontrollere uttaket fra bedriften.7

Etablering av sammenlikningsmal

Felles referanse for måling av omfordeling

Innenfor økonomifaget eksisterer det flere tilnærminger til hvordan en måler og vurderer endringer i skattepolitikk. En er både opptatt av måling av effekter (positiv analyse) og det normative grunnlaget for hvordan ulike effekter skal vurderes. Et vanlig utgangspunkt er å anta at det er individuell «nytte» som er måleenheten, men nytte er vanskelig å måle.8 Blant annet er det svært krevende å gi en presis fremstilling av ulike individers preferanser og muligheter (særlig i et livsløpsperspektiv) når en har som formål å gi en helhetlig vurdering av effekter av en skattereform. Derfor vil det å fokusere på effekter på inntekter fremstå som et relevant alternativ, gitt at informasjonen er begrenset. Blant annet på grunn av problemene ved operasjonaliseringen av «nytte», finner en i litteraturen et utall fordelingsanalyser med basis i fordeling av inntekt. Et tilleggsargument er at nivået på og fordelingen av inntekt er sentrale politikkmål.

Det som i første rekke særpreger den metodiske innfallsvinkelen som er valgt her, er at en forflytter perspektivet fra effekter på det endelige resultatet, som inntekt etter skatt, og over på virkemiddelet, skattepolitikken. Det er gjort gjennom at fordelingen av inntekt før skatt sammenliknes med fordelingen av inntekt etter at skattene har virket. Når x symboliserer inntekt før skatt og fordelingene av inntekt av før og etter skatt symboliseres ved F(x) og N(x), lar vi paret <N,F> definere skattesystemets omfordelende effekt. En nærmere presisering oppnås ved å anvende indekser for omfordeling. For eksempel foreslår Reynolds og Smolensky (1977) indeksen ΠR = GF GN , der GF er ulikhet i inntekt før skatt, mens GN er ulikhet i inntekt etter skatt, begge målt ved Gini-indeksen.9 Ved å studere utviklingen i omfordeling over tid er det mulig å si noe om graden av omfordeling før og etter skattereformen i 2006. Med utgangspunkt i at vi beskriver omfordeling i perioden 2000–2008, kan dette fremstilles som <N 2000,F 2000>,<N 2001,F 2001>,...,<N 2008,F 2008>.

Videre viser dette metodiske grepet (sammenlikning av fordelingen av inntekt før skatt med fordelingen av inntekt etter skatt) seg nyttig for å komme nærmere en ytterligere identifikasjon av skattepolitikkens bidrag, det vil si å etablere en felles sammenlikningsmal. En utfordring er at inntektene før skatt og inntektene etter skatt er påvirket av forhold helt eller delvis utenfor skattepolitikkens påvirkning, som demografiske endringer og økonomiske konjunkturer, og at det derfor ikke er lett å avgjøre hva som følger av skatteendringer og hva som skyldes andre forhold i økonomien. Av den grunn benytter vi her en metode for etablering av en felles referanse eller et felles målepunkt, basert på Dardanoni og Lambert (2002).10 Metoden går ut på å finne forskjellen mellom to inntektsfordelinger før skatt, her for to ulike år, slik at en kan kontrollere for denne forskjellen før en sammenlikner inntektsfordelingene etter skatt. På denne måten kommer bidraget fra skattesystemet tydeligere frem. Forskjellene i fordelingene mellom to år beskrives ved hjelp av to parametre, konstantledd og stigningsforhold. Ved å finne de verdiene på konstantledd og stigningsforhold som minimerer forskjellen mellom to fordelinger før skatt, kan en transformere fordelingene inn i en felles referanse. Slike transformasjoner gjøres så for alle par av år, det vil si mellom et tilfeldig valgt referanseår og alle de andre årene i analysen. Det følger av dette at det er de transformerte inntektene etter skatt som danner grunnlaget for sammenlikninger av omfordeling basert på felles-referanse-tilnærmingen. Skatteendringenes bidrag (som ved 2006-reformen) til graden av omfordeling trer med dette klarere frem, ved at (justerte) fordelinger etter skatt sammenliknes på basis av én og samme fordeling før skatt.

Copula-estimering for måling av horisontal ulikhet

Total omfordeling kan dekomponeres i en vertikal og en horisontal komponent. Den vertikale komponenten måler hvor mye inntektsfordelingen komprimeres i overgangen fra inntekt før skatt til inntekt etter skatt. Horisontal ulikhet viser til at like skattebetalere behandles ulikt av skattesystemet. Det er en omfattende litteratur omkring måling av horisontal ulikhet (HI), og bidragene kan vanligvis deles i to grupper, klassisk HI og omrangering. Klassisk HI måles ved at en etablerer grupper av (om lag) like individer og måler graden av ulikebehandling innenfor gruppen. Dersom personer skifter posisjon i overgangen mellom fordelingen av inntekt før skatt og fordelingen av inntekt etter skatt, har vi det som karakteriseres som HI ved omrangering. Omrangering anses som «prosessuell urettferdighet» og et tegn på ulikebehandling. King (1983) måler omrangeringen ved å beregne avviket mellom faktisk inntekt etter skatt og den inntekten etter skatt som følger av at personen opprettholder sin plass i inntektshierarkiet fra rangeringen ved inntekt før skatt.11 Ved å aggregere over hele populasjonen får en et uttrykk for skattesystemets totale HI. I stedet for å etablere en slik konstruert sammenlikningsmal, skal vi her følge Dardanoni og Lambert (2001) og benytte en såkalt copula-estimeringsmetode, som beregner graden av samvariasjon mellom fordelingene før og etter skatt direkte.

En copula er en funksjon som kan benyttes til å beskrive avhengighetsstrukturen mellom fordelingene før og etter skatt.12 Copula-funksjonen har egenskaper som sikrer oss at det er kun skattesystemets omrangering som måles, og at vertikale effekter ikke har betydning for måling av horisontal ulikhet. Den estimerte samvariasjonen er nemlig uavhengig av de respektive marginale fordelingene (inntekt før skatt og inntekt etter skatt). Det vil si at endringer i vertikal ulikhet som forandrer de marginale inntektsfordelingene fra år til år ikke vil påvirke sammenlignbarheten av våre årlige HI-estimater. Enhver copula-funksjon pålegger imidlertid en bestemt struktur på samvariasjonen mellom inntekt før og etter skatt, og det har betydning for resultatene. Derfor har vi estimert resultater for tre ulike copula-funksjoner, for å vurdere om resultatene er uavhengige av valg av copula-funksjon. De tre, Clayton, Frank og Gumbel-Hougaard, tillegger ulike deler av fordelingen ulik vekt, henholdsvis venstre hale, midtre del og den øvre del av fordelingen. Av plasshensyn vil vi kun presentere resultater fra estimeringene ved Gumbel-Hougaard copula-funksjonen. Bø, Lambert og Thoresen (2012) inneholder de resterende resultatene. Vi har funnet det hensiktsmessig å presentere resultatene i form av to ofte brukte mål på rangkorrelasjon: Kendalls rho og Spearmans tau.

Atferdseffekter og måleproblemer

personlige inntekter fra aksjeselskaper

I tillegg til at beskatningen virker direkte på inntektene, har skattepolitikken indirekte effekter ved at personer endrer atferd. Etter reformen vil inntektsfordelingen før skatt, for eksempel, reflektere individenes tilpasning i arbeidsmarkedet til det nye regelverket, og en analyse som tar mål av seg å identifisere skatteendringenes bidrag må også identifisere effekter som kommer fra atferdsendringer. I dette avsnittet skal vi se nærmere på to viktige effekter som følger av tilpasninger til reformen, «timing» av aksjeutbytte og lønnstakernes responser på de lavere marginale skattesatsene (se figur 1). Implikasjonene av disse to responsene er svært forskjellige, siden utbytteallokeringene over tid trolig ikke har noen realøkonomisk effekt (kun inntektseffekter i forholdet mellom skattebetalere og fellesskapet), mens responser av endringer i marginalskatt viser til en av de viktigste realøkonomiske marginene i økonomien. Vi vil i neste underavsnitt også se på et annet måleproblem ved analyser av inntekt, behandlingen av boliginntekter og gjeldsrenter.

Det er ønskelig å basere analysene på et inntektsbegrep som ligger nær det skattemessige inntektsbegrepet, det såkalte Haig-Simons inntektsbegrep, basert på Haig (1921) og Simons (1938). Hicks (1946) ender også opp med en lignende inntektsdefinisjon. Noe forenklet defineres inntekt med dette utgangspunktet som summen av periodens konsum og formuesøkning, det vil konsum + sparing + eventuell verdistigning på formuen. I praksis kan dette måles som observerte opptjente markedsinntekter. Dersom en person med samlet opptjent inntekt på for eksempel 2 millioner kroner, sparer 1 million i året, vil inntekten med vår definisjon bli 2 millioner. For selvstendig næringsdrivende og for innehavere av et «eget» aksjeselskap vil den delen av overskuddet som spares i selskapet analogt regnes som inntekt ved opptjening. For passive investorer innebærer vår tilordning av overskudd at det antas at 1 krone økning i selskapets aktiva som følge av tilbakeholdt overskudd gir 1 krone økning i aksjens verdi. Det følger av samme tankegang at det er nettoverdi for aksjonæren etter skatt som er den relevante størrelsen, som betyr at opparbeidete latente skatteforpliktelser i perioden må trekkes ifra opparbeidet overskudd. Standard definisjoner av inntekt (som benyttet i Statistisk sentralbyrå) vil vanligvis ikke ta hensyn til slike forhold.

De skattemotiverte disposisjonene før og etter innføringen av aksjonærmodellen innebærer at både eierinntekter og skatt forskyves i forhold til tidspunktet for inntektens opptjening. Dette går tydelig frem av figur 2, som viser tidsprofilen for aksjeutbytte til privatpersoner i årene 2000–2008, se også Alstadsæter og Fjærli (2009). For å etablere et inntektsbegrep som ikke påvirkes av den skattemotiverte timingen av aksjeutbytte, tar vi utgangspunkt i inntektens opptjening og har lagt til grunn at overskuddet «tilhører» eierne og kan disponeres som utbytte året etter regnskapsåret. I praksis kan riktignok utbyttet avvike fra periodens regnskapsmessige overskudd, og differansen kan være både positiv og negativ, men i det lange løp vil eierinntektene bestemmes av foretakets netto inntekter etter skatt, som om de ble delt ut i sin helhet hvert år. Overskudd som holdes igjen i selskapet kan sammenlignes med overskudd som tas ut som utbytte og reinvesteres i aksjemarkedet, og med et inntektsbegrep som inkluderer sparing, må tilbakeholdt og utdelt overskudd telle likt når det gjelder eiernes økonomiske evne.

FIGUR 2. Aksjeutbytte og nettokapitalgevinster (privatpersoner), 2000–2008. Løpende mrd. kr.

Utbytteskatt kan gjøre periodiseringen av netto aksjeutbytte mer komplisert, dersom tidsprofilen til aksjeutbyttene påvirker nåverdien av utbytte etter skatt på en annen måte enn nåverdien av brutto utbytte før skatt. Den utbyttepolitikken vi ser i praksis etter innføringen av aksjonærmodellen, med utsatt utbetaling av aksjeutbytte, innebærer at det over tid bygges opp tre fordringsforhold. For det første, eierne vil bygge seg opp krav på selskapenes fremtidige aktiva etter hvert som det akkumuleres tilbakeholdte overskudd i selskapene. For det andre, det offentlige bygger seg opp fordringer på eierne gjennom at det påløper 28 prosent skatt på eierinntektene den dagen de realiseres, og for det tredje, eierne bygger seg opp tilgodehavende på det offentlige gjennom at det fremførte skjermingsfradraget også vokser og reduserer skattegrunnlaget. Sørensen (2005) viser at i en modell med to perioder og full sikkerhet er aksjonærmodellen med skjermingsfradrag nøytral med hensyn til periodisering av aksjeutbytte, når skjermingsrenten settes lik den risikofrie renten etter skatt og skjermingsgrunnlaget er lik aksjens kostpris. Vår periodisering av eierinntekter og utbytteskatt baserer seg på at aksjonærene behandles som om de var selvstendig næringsdrivende eller eiere av et ansvarlig selskap,13 og tilordnes en inntekt som svarer til deres andel av foretakets opptjente inntekter etter selskapsskatt i regnskapsåret. Til fratrekk kommer personlig skatt på dette beløpet, etter fratrekk for skjerming.14 Negativ inntekt blir beskattet gjennom at den kommer til fradrag i annen positiv inntekt samme år. Samlet inntekt for personen tillates imidlertid ikke å bli negativ. Dette er gjort av hensyn til den praktiske beregningen av indekser for ulikhet i fordelingsanalysene, der det viser seg vanskelig å håndtere negative inntekter.

Inntekt av egen bolig

En fullstendig analyse av inntektsfordeling burde i prinsippet inkludere alle former for inntekt, som for eksempel verdi av ubetalt arbeid i hjemmet, fordeler i arbeid som ikke innrapporteres og urealiserte gevinster på aksjer. Selv om slike «inntekter» ikke fremkommer i den vanlige statistikken, representerer de forbruksmuligheter for husholdningene. På tilsvarende måte gir investeringer i egen bolig fordeler. For den som har valgt å investere i egen bolig, kan urealisert prisgevinst regnes som inntekt. I det følgende presenteres fordelingsanalyser med alternativer som inkluderer anslag på kapitalavkastning av egen bolig, der avkastningen er beregnet på grunnlag av anslått markedsverdi for hver enkelt familie/husholdnings bolig. Disse markedsverdiene er anslått ut ifra omsetningsverdier for boliger fra hele landet (Thomassen og Melby 2009 gir nærmere beskrivelse). I beregningene er det lagt til grunn en realavkastning på bolig på 3 prosent.

Siden det er nettoavkastningen som er det relevante målet på inntekt av egen bolig, må vi trekke fra eventuelle renteutgifter på boliglån. Faktiske årlige renteutgifter er hentet fra fradragspostene i selvangivelsen. I noen tilfeller vil renteutgiftene knytte seg til andre formuesobjekter som aksjer og bil, eller stamme fra rene forbrukslån. Dette vil føre til en undervurdering av nettoavkastningen av egen bolig for dem det gjelder. Tabell 1 oppsummerer de ulike inntektsbegrepene som brukes i analysen.

TABELL 1. Inntektsbegreper
  Standard inntektsdefinisjon Imputert overskudd Imputert boliginntekt Imputert overskudd og boliginntekt
Lønnsinntekt Ja Ja Ja Ja
Næringsinntekt Ja Ja Ja Ja
Aksjeutbytte Ja Nei Ja Nei
Imputert overskudd fra aksjeselskap Nei Ja Nei Ja
Annen kapitalinntekt Ja Ja Ja Ja
Overføringer Ja Ja Ja Ja
Imputert boliginntekt og renteutgifter Nei Nei Ja Ja

Redusert marginalskatt

Utallige analyser, både fra Norge og internasjonalt, viser at folk tilpasser arbeidstilbudet sitt til endringer i marginale skattesatser, se gjennomgangen av litteraturen i for eksempel Blundell og MaCurdy (1999). Det er derfor viktig å ta hensyn til slike tilpasninger når en skal vurdere skattesystemets fordelingseffekter. En nærliggende måte å inkludere slike effekter på er å anvende resultater fra en strukturell arbeidstilbudsmodell til å beskrive effekter på arbeidstid og inntekter, som beskrevet i Dagsvik et al. (2008).15 Her skal vi imidlertid benytte resultater fra studier som har identifisert inntektsresponser på basis av skattereformer, reformen i 1992 (Aarbu & Thoresen 2001) og 2006-reformen (Thoresen, Vattø & Aarbu 2011).16 Disse studiene tilhører en del av litteraturen som benytter paneldata og variasjonen i endring i marginalavkastningen (1 minus marginalskatt) i befolkningen til å avlede estimater på inntektsresponsen av endringer i marginalavkastning.

Første steg i å bestemme effekter på fordelingen av inntekt som følge av tilpasningene til de lavere marginalskattesatsene, er å oppjustere inntektene til lønnstakere på inntektsnivåer som opplever en økt marginalavkastning (redusert marginalskatt). Dette gjøres ved at et elastisitetsestimat multipliseres med den prosentvise økningen i marginalavkastning (se figur 1), der elastisitetsanslagene er hentet fra Aarbu og Thoresen (2001) og Thoresen, Vattø og Aarbu (2011). Dernest sammenliknes fordelingene av inntekt etter skatt med og uten atferdsresponser for å få et anslag på bidraget fra de indirekte virkningene, som følge av endringer i marginalskatt. Reformen ble faset inn i 2005, slik at 2004 definerer det siste året før reformen og 2006 er det første året etter.

Resultater

Beskrivelse av data

Den sentrale datakilden for informasjon om inntekt og skatt i perioden er 2000–2008 er Inntektsstatistikken for personer og familier, som er en totaltelling, det vil si at den dekker hele befolkningen. Denne datakilden inneholder informasjon fra en hel rekke offentlige registre, som Selvangivelsesregisteret, Lønns- og trekkoppgaveregisteret, Utdanningsregistre etc.

Den registerbaserte inntektsstatistikken har informasjon om husholdningssammensetning først fra og med 2006. Som redegjort for i forrige avnitt er det viktig å kunne allokere overskudd i bedriftene over til de individuelle eierne, og for å kunne gjøre dette mest effektivt er det hensiktsmessig å basere seg på informasjon om hele befolkningen over hele perioden 2000–2008. Det betyr at vi for perioden 2000–2005 baserer oss på Inntektsstatistikken for familier og personer, som ikke har informasjon om hvilke husholdninger personene tilhører over hele perioden. Vi må derfor basere analysene på det noe snevrere familiebegrepet. En familie består av personer som er registrert bosatt i samme bolig og som er knyttet til hverandre som ektefeller, samboere og/eller som foreldre og barn (uansett barnets alder). En husholdning derimot, kan bestå av flere familier, eller enslige som bor sammen, men som ikke er i familieforhold. Sammenlikninger av mål på omfordeling, basert på henholdsvis husholdningsinntekt og familieinntekt, viser imidlertid at det er stor overensstemmelse mellom resultatene med husholdning og familie som enhet.

I alle resultater presentert her er inntektene vektet med en såkalt ekvivalensskala. Dette gjøres fordi det er grunn til å anta at personer i en stor familie kan klare seg med mindre inntekt per person enn en enslig på grunn av stordriftsfordeler i konsumet. Familieinntektene deles med kvadratroten av antall familiemedlemmer, og hver enkelt persons inntekt i familien er på den måten representert ved familiens totale inntekt fordelt på kvadratroten av antall familiemedlemmer. Denne fremgangsmåten tilsvarer metode 3 i oversikten i Ebert (1997).

Omfordeling 2000–2008

Vi skal i det følgende diskutere utviklingen i omfordeling i perioden 2000–2008 med utgangspunkt i analyser basert på felles-referanse-tilnærmingen. Vi skal imidlertid først gi en oversikt over utviklingen over tid basert på inntektsdefinisjonene som anvendes i offisiell statistikk fra Statistisk sentralbyrå (Statistisk sentralbyrå 2010a). For å få en nærmere forståelse av hva som driver graden av omfordeling over tid, viser figur 3 ulike inntektskomponenters andeler (for tre år i perioden) av inntekt før skatt for ulike deler av inntektsfordelingen, rangert etter inntekt etter skatt. Figuren viser kapitalinntektenes skjeve fordeling, som primært skyldes den skjeve fordelingen av aksjeutbyttene. I hovedsak tilfaller aksjeutbytte de 10 prosent rikeste i befolkningen (desil 10). For eksempel tilfalt 95 prosent av utbyttene personer i desil 10 i 2004. Figuren illustrerer også hvordan 2006-reformen har påvirket utbyttene. Før reformen, i 2004, utgjorde kapitalinntektene (i gjennomsnitt) mer enn 30 prosent av total inntekt i desil 10, mens denne andelen har blitt redusert til 17 prosent i 2008 (se også figur 2).

FIGUR 3. Inntektsandeler av inntekt før skatt når individene er rangert ved inntekt etter skatt (justert med ekvivalensskala), i 2000, 2004 og 2008

Dette mønsteret har klare konsekvenser for beskrivelsen av graden av omfordeling over tid. Husk at omfordelingsindeksen som benyttes, Reynolds-Smolensky-indeksen (ΠR = GF GN ), består av to komponenter, ulikhet i inntekt før skatt og ulikhet i inntekt etter skatt. Når store deler av utbyttene faller bort etter 2006-reformen, reduseres både ulikheten før skatt og ulikheten i inntekt etter skatt. Siden utbyttene som faller bort utgjør en større andel av inntekt etter skatt, er reduksjonen i inntekt etter skatt større enn for inntekt før skatt, som isolert sett betyr at omfordelingen øker når det tas ut mindre aksjeutbytte i de rikeste husholdningene. Økningen i omfordeling blir forsterket av at deler av aksjeutbyttet også blir skattlagt etter reformen, som reduserer ulikheten i inntekt etter skatt. Skatteletten på høyere inntekt i form av redusert toppskatt er ikke stor nok til å nøytralisere denne effekten. At reformen også innebar en økning i minstefradraget (for lønns- og pensjonsinntekter), bidrar også til økt omfordeling. I figur 4 vises totaleffekten av dette. Vi ser at omfordelingen øker fra 2005 til 2006,17 og holder seg på 2006-nivå både i 2007 og 2008, målt ved «standard inntektsdefinisjon». Tilsvarende ser vi at inntektsbegrepet som inkluderer inntekter fra selveide boliger (og med fratrekk for renteutgifter) hovedsakelig viser det samme mønsteret.

Beskrivelsen av utviklingen over tid er annerledes når vi tar hensyn til «timing-effekter» på utbytteutbetalingene. Ved å overføre overskuddene i aksjeselskapene over på eierne og la dette komme til beskatning (etter reformen), ser vi at den store reduksjonen i omfordeling i 2005 ved standard inntektsdefinisjon, som forventet, blir kraftig redusert. Etter reformen i 2006 øker omfordelingen, men av en annen årsak enn ved standard inntektsdefinisjon. Nå er det skattleggingen av det beregnede overskuddet på mottakers hånd (ut over skjerming) som driver resultatene, det vil si at vi lar en større andel av det som spares i bedriftene komme til beskatning. Vi ser også at omfordelingen etter reformen er noe lavere ved dette inntektsbegrepet enn ved «standard inntektsdefinisjon».

Ved inntektsdefinisjonen basert på imputert overskudd er økningen i Reynolds-Smolensky-indeksen på om lag 20 prosent. En økning i Reynolds-Smolensky-indeksen kan gis en tolkning i form av en velferdspremie (Lambert 2001), men det er nok mer illustrativt å relatere resultatene til andre tidsperioder. Figur 4 viser at omfordelingen ved skattesystemet er tilbake på 2001-nivå, da det var en midlertidig skatt på utbytte. Sammenlikner vi med tall tilbake på 90-tallet, se Thoresen (2004) og Nygård og Thoresen (2009), er dette et relativt høyt nivå på graden av omfordeling, historisk sett. Selv om serien som er etablert i Nygård og Thoresen (2009) gir lavere nivå på graden av omfordeling over hele perioden som analyseres (1995–2006), gir en sammenstilling av resultatene her og resultatene i Nygård og Thoresen støtte til å hevde at en er tilbake på nivåene som ble observert på 90-tallet, før det observeres en gradvis svekkelse av omfordelingen utover på 2000-tallet (med unntak av 2001). Omfordelingen etter 2006-reformen er nær det en så i årene like etter reformen i 1992.

FIGUR 4. Graden av omfordeling (Reynolds-Smolensky-indeks) 2000–2008, målt i forhold til felles referanse og målt ved fire ulike inntektsbegrep

Arbeidstilbudseffekter og omfordeling

Som redegjort for tidligere er det viktig å undersøke betydningen av atferdsresponser til de lavere marginalskattene for lønnstakere, gitt ambisjonen om å identifisere skattesystemets omfordelende effekt over tid. Når vi oppjusterer inntektene over (om lag) 380 000 kroner i 2006 med ulike vekstfaktorer, avhengig av reduksjonene i marginalskatt (se figur 1) og antakelser om størrelsen på inntektsresponsene, kan vi sammenlikne graden av omfordeling med de nye tilpasningene med graden av omfordelingen uten inntektsjusteringer. Vi har gjort dette med basis i data for 2006 og med 3 anslag på responselastisiteter: 0,1, 0,2 og 0,3, basert på resultater fra Aarbu og Thoresen (2001) og Thoresen, Vattø og Aarbu (2011). Videre har fordelingene etter skatt blitt kontrollert for forskjeller mellom fordelingene før skatt med og uten inntektsresponser.

Det viser seg at denne indirekte effekten av skatteendringene har tilnærmet ingen effekt på graden av omfordeling. Årsaken ligger i at selv om ulikheten i inntekt etter skatt øker, noe som isolert sett betyr redusert omfordeling, så skjer dette til et høyere nivå på ulikheten i inntekt før skatt, som trekker i motsatt retning. Inntektsresponsene er ikke store nok og blir moderert av at det fremdeles er progresjon i lønnstakerbeskatningen. Totalt sett er bidraget fra tilpasninger av arbeidstilbudet på omfordeling derfor svært lite. Dette forholdet vil heller ikke bli tatt hensyn til i vurderingene av de horisontale effektene av reformen. Vær oppmerksom på at det er de gjennomsnittlige responsene som benyttes til å justere inntektene til alle personer, som skjuler eventuell individuell variasjon i responsene. Analysene av atferdseffektene av reformen neglisjerer også at endringer i kapitalbeskatningen har betydning for yrkesaktiviteten.

Horisontal ulikhet

Som vi allerede har diskutert, forventes det at reformen reduserer skattesystemets horisontale ulikhet, det vil si i hvor stor grad skattesystemet forskjellsbehandler husholdninger med lik inntekt (målt som graden av omrangering av husholdninger i overgangen fra inntekt før skatt til inntekt etter skatt). Dette bekreftes av beskrivelsen i figur 5, som viser en markert nedgang i omrangeringen etter reformen i 2006.18 En verdi på null på den vertikale aksen betyr at rangeringen av inntekt før og etter skatt er identisk.19

Igjen vil årsaksforklaringene til denne utviklingen være forskjellig for de inntektsbegrepene det vises resultater for. Ved bruk av standard inntektsbegrep er det trolig reduksjonen i utbytte som forklarer nedgangen. En større andel av inntektene er lønn, og lønn beskattes relativt likt for personer med lik lønn. Ved inntektsbegreper som inkluderer reell avkastning fra selskapssektoren (imputert overskudd), er det den likere beskatningen av lønnstakere og kapitaleiere ved aksjonærmodellen som bidrar til redusert horisontal ulikhet etter reformen. Nedgangen er størst for inntektsbegrepet med imputert overskudd, som indikerer at forskjellig beskatning av utbytte og lønnsinntekt før 2006 virket klart negativt på horisontal ulikhet.

FIGUR 5. HI-estimater for Norge 2000–2008 basert på copula-estimering. Gumbel-Hougaard copula-funksjon

Enkeltelementer i skattereformen og omfordeling

Vi skal avslutte ved å se på hvordan ulike delelementer av reformen bidrar til utviklingen i graden av omfordeling. For å identifisere enkeltkomponentenes bidrag tar vi i bruk skatteberegningsmodellen LOTTE (Hansen et al. 2008), som er et praktisk redskap for å vurdere virkninger av endringer i skatteregler. Modellen anvendes på følgende måte: Først etableres et referansenivå for graden av omfordeling, som tilsvarer graden av omfordeling for 2006. Deretter beregnes omfordeling for fem alternative skatteregimer, der enkeltkomponentenes effekt vurderes ved at skattereglene for den særskilte enkeltendringen erstattes med regelverket slik det var før reformen (i 2004).

Metoden for å vurdere enkeltkomponenters bidrag atskiller seg med andre ord fra metoden for å vurdere totaleffektene, noe som gjør det vanskelig å relatere resultatene til hverandre. Det skyldes primært at det er «baseavhengighet» i resultatene fra vurderingene av enkeltkomponenter i reformen, det vil si at størrelsen på effektene avhenger av hvilket inntektsgrunnlag som er valgt som basis for analysene. For eksempel vil størrelsen på fordelingseffekten av skatt på utbytte variere betydelig, avhengig av om det er 2004-data eller 2006-data som anvendes som datagrunnlag. Det betyr at vi vil nøye oss med å gi verbale beskrivelser av de ulike komponentenes bidrag. Det er gjort i tabell 2.

Alle beregninger er utført med basis i datagrunnlaget for 2006. Alternativene vi ser på er:

  • Økt minstefradrag. Satsen for minstefradraget for lønnstagere økte fra 24 prosent til 34 prosent, og maksimumsgrensen økte fra 47 500 til 61 100 kr.

  • Fjerning av fordelsbeskatning av egen bolig. I 2005 forsvant inntektsbeskatningen av boliger. I 2004 ble bolig hovedsakelig inntektsbeskattet med et prosentbeløp av ligningsverdi. De første 451 000 kroner av ligningsverdien (med bunnfradrag på 90 000 kroner hvis boligen var fast bolig) ble beskattet med 2,5 prosent, og ut over det var skatten på 5 prosent.

  • Innføring av utbyttebeskatning på mottakers hånd og avvikling av delingsmodellen for selvstendig næringsdrivende og deltakerliknede selskaper.20

  • Endret toppskatt. Innslagspunktene og toppskattesatsene, både trinn 1 og trinn 2, ble endret. I 2004 slo første trinn på 13,5 prosent inn på inntekt over henholdsvis 354 300 kroner og 378 600 kroner i skatteklasse 1 og 2, mens andre trinn på 19,5 prosent startet ved 906 900 kr. Dette ble i 2006 endret til at første trinn på 9 prosent gjaldt for inntekt over 394 000, mens andre trinn på 12 prosent fikk effekt på inntekt over 750 000 kroner.

  • Endringer i formuesskatt. Ligningsverdien på eiendom ble økt med 25 prosent i 2006. I 2004 var ligningsverdien på børsnoterte aksjer og aksjefond 100 prosent, og 65 prosent for unoterte aksjer. Dette ble endret til 80 prosent av ligningsverdi for begge typer i 2006.21

Delkomponentenes bidrag bestemmes av samspillet mellom størrelsen på endringen (provenyeffekten), hvordan skattebelastningen er fordelt i utgangspunktet og profilen på selve endringen. For eksempel reflekterer effekten via endringen i formuesskatt at dette elementet har en relativt beskjeden provenymessig effekt, men at endringen har en gunstig fordelingsprofil (som også reflekterer at denne skatten i stor grad betales av personer med høy inntekt).

Tabell 2 viser, som forventet, at skatt på utbytte virker klart positivt på graden av omfordeling, mens endringene i toppskatten har et klart negativt bidrag. For de andre endringene, økt minstefradrag, fjerning av fordelsbeskatning på bolig og endringene i formuesskatten, er effektene mer begrensede, men vi finner små positive bidrag til omfordeling for alle tre endringer.

TABELL 2. Bidrag til omfordeling, enkeltkomponenter i skattereformen 2006
  Økt minste-fradrag Fjerning av fordelsbeskatning, bolig Skatt på utbytte og fjerning av delingsmodellen Endringer i toppskatt Endringer i formuesskatt
Bidrag til omfordeling Liten positiv effekt Liten positiv effekt Klar positiv effekt Klar negativ effekt Liten positiv effekt

Oppsummering

Det har vært gjennomført en evaluering av skattereformen i 2006, beskrevet i Finansdepartementet (2011). Reformen innebar endringer som både bidrar til økt omfordeling, gjennom beskatning av utbytte hos mottaker (over normalavkastningen), og endringer som reduserer omfordelingen, som redusert marginalskatt på høye lønnsinntekter. I denne artikkelen har vi diskutert utviklingen i graden av omfordeling i det norske skattesystemet som helhet, og vi finner at omfordelingen har økt etter skattereformen i 2006. Gitt at vi har anvendt en metode som i større grad tar mål av seg å identifisere bidraget fra politikkendringer, gir vår analyse støtte til å hevde at det er skatteendringer ved reformen som har bidratt til dette. Skattesystemets omfordelende effekt etter reformen er tilbake på et relativt høyt nivå historisk sett, etter at en har sett en fallende tendens på 2000-tallet. Resultatet er uavhengig av valg av inntektsbegrep.

Vurdert ved standard inntektsdefinisjon (som anvendt i offisiell statistikk), øker omfordelingen etter reformen som følge av at utbyttene reduseres og ved at de gjenværende utbyttene er beskattet. Når vi anvender et inntektsbegrep som er basert på at overskuddet fra aksjeselskaper er tilordnet individene (uavhengig av om det er utbetalt eller ikke) og avkastning ut over normalavkastningen er beskattet, øker omfordelingen om lag i samme grad som ved standard inntektsdefinisjon. Men nå er det beskatningen av overskuddet som driver resultatet. Vi argumenterer for at de latente skatteforpliktelsene som tilbakeholdt overskudd representerer for eierne, kan behandles symmetrisk med inntektene som er allokert til eierne. Realismen i denne antakelsen styrkes av at eierne etter hvert begynner å ta ut utbytte igjen etter et kraftig fall i utbytteutbetalingene i årene etter reformen.22

Vi finner også at reformen reduserte den horisontale ulikheten i skattesystemet, og dette resultatet er også uavhengig av valg av inntektsbegrep. For inntektsbegrepet som inkluderer reell avkastning fra selskapssektoren, er det den likere beskatningen av lønnstakere og kapitaleiere som bidrar til redusert horisontal ulikhet etter reformen.

Det er et hovedbudskap i artikkelen at det eksisterer flere ulike innfallsvinkler og metoder for måling av fordelingseffekter av skattereformer. Det vil være en viktig ambisjon for fremtidig arbeid med denne og andre skattereformer å diskutere resultater for alternative metodiske innfallsvinkler. Etter hvert som en får lengre dataserier etter reformen og kunnskap om hva slags tilpasninger reformen har gitt, er det viktig å etterprøve de relativt gunstige fordelingseffektene som er beskrevet her. Ikke minst med tanke på at det er stor interesse omkring duale skattesystemer internasjonalt, med flere land som enten har vurdert eller vurderer å endre skattesystemet i den retning, er det viktig å få frem kunnskap om hvordan de virker.

Om artikkelen

Vi ønsker å takke to anonyme konsulenter for grundige kommentarer til et tidligere utkast. Vi takker Finansdepartementet for støtte til prosjektet som denne artikkelen er et resultat av.

Referanser

Alstadsæter, A. & Fjærli, E. (2009). Neutral Taxation of Shareholder Income? Corporate Responses to an Announced Dividend Tax. International Tax and Public Finance, 16, 571–604.

Alstadsæter, A., Fjærli, E. & Thoresen, T. O. (2006). Om bakgrunnen for og utformingen av skattereformen 2006. Beta: Tidsskrift for bedriftsøkonomi, 1, 64–80.

Atkinson, A. B. (1980). Horizontal Equity and the Distribution of the Tax Burden. I H. Aaron & M. J. Boskin (red.), The Economics of Taxation (s. 3–18). Washington D.C: Brookings Institution.

Blundell, R & MaCurdy, T. (1999). Labor Supply: A Review of Alternative Approaches. I O. Ashenfelter & D. Card (red.), Handbook of Labor Economics. Vol. 3A (s. 1559–1695). Amsterdam: Elsevier.

Bø, E. E., Lambert, P. J. & Thoresen, T. O. (2012). Horizontal Inequity under a Dual Income Tax System: Principles and Measurement. Kommer i International Tax and Public Finance.

Dagsvik, J. K., Kornstad, T., Jia, Z. & Thoresen, T. O. (2008). Tilbudsvirkninger ved skattereformer: Virkninger av utvalgte skattereformer ved modellen LOTTE-Arbeid. Norsk Økonomisk Tidsskrift, 122, 1–19.

Dardanoni, V. & Lambert, P. J. (2001). Horizontal Inequity Comparisons. Social Choice and Welfare, 18, 799–816.

Dardanoni, V. & Lambert, P. J. (2002) Progressivity Comparisons. Journal of Public Economics, 86, 99–122.

Ebert, U. (1997). Social Welfare when Needs Differ: An Axiomatic Approach. Economica, 64, 233–244.

Feldstein, M. (1995). The Effect of Marginal Tax Rates on Taxable Income: A Panel Study of the 1986 Tax Reform Act. Journal of Political Economy, 103, 551–572.

Finansdepartementet (2011). Meld. St. 11 (2010–2011) Evaluering av skattereformen 2006.

Fjærli, E. & Raknerud, A. (2009). The Investment and Financing Decisions of Closely Held Firms when there is a Tax on the Equity Premium. Discussion Papers 594. Statistisk sentralbyrå.

Haig, R. M. (1921). The Concept of Income – Economic and Legal Aspects. I R. M. Haig (red.), Comprehensive Income Taxation. The Brookings Institution. New York: Columbia University Press.

Hansen, K., Lian, B., Nesbakken, R. & Thoresen, T. O. (2008). LOTTE-Skatt – en mikrosimuleringsmodell for beregning av direkte skatter for personer. Rapport 2008/36. Statistisk sentralbyrå.

Hicks, J. R. (1946). Value and Capital: An Inquiry into Some Fundamental Principles of Economic Theory. Oxford: Oxford University Press.

Jenkins, S. P. (1988). Empirical Measurement of Horizontal Inequity. Journal of Public Economics, 37, 305–329.

Kaplow, L. & Shavell, S. (2002). Fairness versus Welfare. Cambridge (MA) og London: Harvard University Press.

Kasten, R., Sammartino, F. & Toder, E. (1994). Trends in Federal Tax Progressivity. I J. Slemrod (red.), Tax Progressivity and Income Inequality. Cambridge (MA): Cambridge University Press.

King, M. A. (1983). An Index of Inequality: with Applications to Horizontal Inequity and Social Mobility. Econometrica, 51, 99–115.

Lambert, P. J. (2001). The Distribution and Redistribution of Income. 3rd ed. Manchester og New York: Manchester University Press.

Lambert, P. J., Nesbakken, R. & Thoresen, T. O. (2010). On the Meaning and Measurement of Redistribution in Cross-Country Comparisons. Working Paper No. 532. February 2010. Luxembourg Income Study (LIS).

Lambert, P. J. & Thoresen, T. O. (2009). Base Independence in the Analysis of Tax Policy Effects: With an Application to Norway 1992–2004. International Tax and Public Finance, 16, 219–252.

Lambert, P. J. & Thoresen, T. O. (2011). The Inequality Effects of a Dual Income Tax System. Discussion Papers 663. Statistics Norway.

Lian, B. & Nesbakken, R. (2010). 2004-skattesystem videreført til 2008 og sammenliknet med skattesystemet i 2008. Upublisert notat. Statistisk sentralbyrå.

Mirrlees, J. (1971). Exploration in the Theory of Optimal Income Taxation. Review of Economic Studies, 38, 205–29.

NOU 2003:9 Skatteutvalget. Forslag til endringer i skattesystemet.

NOU 2005:2 Uttaksutvalget. Skattlegging av personlig næringsdrivende ved utdeling.

Nygård, O. E. & Thoresen, T. O. (2009). Fordeling av skattebyrden 1995–2006. Vedlegg 5 i NOU 2009:10 Fordelingsutvalget (s. 362–373). Oslo.

Plotnick, R. (1981). A Measure of Horizontal Inequity. Review of Economics and Statistics, 63, 283–288.

Reynolds, M. & Smolensky, E. (1977). Public Expenditures, Taxes, and the Distribution of Income: The United States, 1950, 1961, 1970. New York: Academic Press.

Sen, A. (1979). Personal Utilities and Public Judgements: or What’s Wrong with Welfare Economics. The Economic Journal, 89, 537–558.

Simons, H. (1938). Personal Income Taxation: The Definition of Income as a Problem of Fiscal Policy. Chicago: University of Chicago Press.

Statistisk sentralbyrå (2009). Aksjestatistikk. http://www.ssb.no/emner/11/01/aksjer/.

Statistisk sentralbyrå (2010a). Inntektsstatistikk for husholdninger. http://www.ssb.no/emner/05/01/ifhus/.

Statistisk sentralbyrå (2010b) Regnskapsstatistikk for ikke-finansielle aksjeselskaper. http://www.ssb.no/emner/10/regnno/.

Sørensen, P. B. (2005). Neutral Taxation and Shareholder Income. International Tax and Public Finance, 12, 777–801.

Thomassen, A. & Melby, I. (2009). Beregning av boligformue. Notater 2009/53. Statistisk sentralbyrå.

Thoresen, T. O. (2004). Reduced Tax Progressivity in Norway in the Nineties. The Effect from Tax Changes. International Tax and Public Finance, 11, 487–506.

Thoresen, T. O., Aasness, J. & Jia, Z. (2010). The Short-Term Ratio of Self-Financing of Tax Cuts: an Estimate for Norway’s 2006 Tax Reform. National Tax Journal, 63, 93–120.

Thoresen, T. O. & Alstadsæter, A. (2010). Shifts in Organizational Form under a Dual Income Tax System. FinanzArchiv, 66, 384–418.

Thoresen, T. O., Vattø, T. E. & Aarbu, K.O. (2011). The Elasticity of Taxable Income Revisited. Are Norwegians Still Less Sensitive to Tax Changes? Paper presentert på den 67. konferansen for International Institute of Public Finance. Ann Arbor, Michigan, august 2011.

Thoresen, T. O., Bø, E. E., Fjærli, E. & Halvorsen, E. (2012). A Suggestion for Evaluating the Redistributional Effects of Tax Changes: With an Application to the 2006 Norwegian Tax Reform. Public Finance Review, 40, 303–338.

Trivedi, P. K. & Zimmer, D. M. (2005). Copula Modeling: an Introduction for Practitioners. Foundations and Trends in Econometrics, 1, 1–111.

Zimmer, F. (2009). Internasjonal inntektsskatterett. 4. utg. Oslo: Universitetsforlaget.

Aarbu, K. O. & Thoresen, T. O. (2001). Income Responses to Tax Changes – Evidence from the Norwegian Tax Reform. National Tax Journal, 54, 319–335.

1Det er verdt å merke seg at anvendelsen av disse prinsippene ikke er ukontroversiell. Et mer konsekvent utilitaristisk utgangspunkt for vurderinger av endringer i beskatningen (Kaplow & Shavell 2002) vil ta utgangspunkt i en eller annen form for aggregering av individuelle nytter over livsløpet som ikke gir noen spesiell plass for andre kriterier, som horisontal likhet. Når det gjelder utformingen av skattesystemet mer generelt, vil det naturligvis også legges vekt på andre hensyn, som økonomisk effektivitet.
2Fremstillingen er basert på resultater fra Thoresen, Bø, Fjærli og Halvorsen (2012) og Bø, Lambert og Thoresen (2012), utarbeidet på oppdrag av Finansdepartementet, som et ledd i departementets arbeid med å beskrive fordelingsvirkningene av skattereformen, se Meld. St. 11 (2010–2011) Evaluering av skattereformen. Vi viser også til et tredje arbeid (Lambert & Thoresen 2011) som også diskuterer effekter av det norske skattesystemet, men som det ikke rapporteres resultater fra her.
3Beskatning av uttak i form av utbytte og gevinster ut over normalavkastningen innebar en omlegging til uttaksbeskatning av (norske) aksjonærer. Det ble vurdert om en også for personlig næringsdrivende skulle gå bort fra løpende beskatning og over til beskatning ved utdeling, men det ble frarådet av Uttaksutvalget (NOU 2005:2).
4Merk at også endringer i formuesskatten inngår i analysene.
5Hvis en også tar arbeidsgiveravgiften med i betraktningen, økte satsforskjellen fra 28,1 pst. i 1992 til 36,7 pst. i 2004.
6For å finne effektiv skattesats for denne typen utbytte, anta at selskapet har 100 kroner ekstra i overskudd som skal deles ut som utbytte. Etter 28 prosent selskapsskatt blir 72 kroner delt ut til aksjonæren, som må betale 28 prosent skatt på dette beløpet fordi det overstiger normalavkastningen. Det vil si at aksjonæren sitter igjen med 51,84 kroner etter skatt, og effektiv skattesats på utbytte ut over normalavkastningen er dermed 48,16 prosent.
7Se Uttaksutvalgets rapport (NOU 2005:2) for nærmere argumentasjon for kildebeskatning av personlig næringsdrivende, og Alstadsæter, Fjærli og Thoresen (2006) for en mer uttømmende beskrivelse av reformen.
8Selv om det er prominente kritikere av et utilitaristisk utgangspunkt for fordelingsanalyser, se for eksempel Sen (1979), er omfordelende beskatning et viktig element i mange slike analyser, se Mirrlees (1971).
9Det finnes en rekke mål på omfordeling i litteraturen, både basert på Gini-koeffisienten og andre ulikhetsindekser, se Lambert, Nesbakken og Thoresen (2010). En nærmere velferdsmessig tolkning av resultatene kan oppnås ved å sammenlikne velferdsgevinsten ved progresjon i beskatningen med et hypotetisk proporsjonalt skattesystem som genererer samme proveny, se nærmere detaljer i Lambert (2001:211).
10En nærliggende metode for å bestemme skattepolitikkens bidrag er å sammenlikne inntekt etter skatt i en simulering der skatteregler fra før og etter reformen på ett og samme datagrunnlag (den samme fordelingen av inntekt før skatt), se Kasten, Sammartino og Toder (1994) og Thoresen (2004) for analyser basert på dette. I avsnitt 3.4 i Finansdepartementet (2011) beskrives fordelingsvirkninger av reformen med slik, det vil si skatteregler for 2004 og 2008 er anvendt på datagrunnlaget for 2008. Disse analysene viser også at reformen har medvirket til reduserte inntektsforskjeller. I Finansdepartementet (2011) beskrives resultatene fra analysene som presenteres her i avsnitt 3.5, under overskriften «Fordelingsvirkninger med mer avansert beregningsmetode».
11Også Atkinson (1980), Plotnick (1981) og Jenkins (1988) er analyser av HI ved omrangering.
12Se Trivedi og Zimmer (2005) for en grundig gjennomgang av egenskaper ved copula-funksjoner.
13De fleste aksjeselskaper i Norge faller i kategorien «nært eide» og kan ofte regnes som personlig eide foretak siden det er en eller få eiere som selv er aktiv(e) i driften og som har full kontroll over selskapets disposisjoner.
14Fjærli og Raknerud (2009) viser at nåverdien av skatten blir den samme ved denne periodiseringsmetoden som ved den faktiske utformingen av aksjonærmodellen og den faktiske timingen av utbytte over bedriftens levetid.
15Thoresen, Aasness og Jia (2010) bruker blant annet denne modellen til å beregne provenyeffekter av 2006-reformen.
16Blundell og MaCurdy (1999) redegjør for resultater fra arbeidstilbudsstudier basert på strukturelle modelleringer, det vil si estimeringer av modeller utledet av nyttemaksimerende atferd, og studier som er mindre strukturelle og som anvender endringer i skattesystemet (som reformer) for å identifisere responser. Aarbu og Thoresen (2001) og Thoresen, Vattø og Aarbu (2011) er eksempler på det siste. Feldstein (1995) er en tidlig analyse basert på amerikanske data som benytter dette konseptet.
17Reformen ble faset inn i 2005, slik at 2004 definerer det siste året før reformen og 2006 er det første året etter.
18Estimeringene er gjennomført ved hjelp av statistikkpakken R. Bø, Lambert og Thoresen (2012) gir nærmere detaljer om hvordan dette er gjort i praksis.
19Resultatene kunne også vært vist som copula-funksjonenes avhengighetsparametre, men vi har regnet disse om til de mer kjente rangkorrelasjonskoeffisientene Spearmans rho og Kendalls tau. Vi viser resultater for to av de fire inntektsbegrepene som har blitt benyttet så langt, men resultatene for de to utelatte inntektsbegrepene vil i stor grad samsvare med det som vises i figur 5. Videre viser vi kun resultatene for Gumbel-Hougaard copula-funksjonen, men resultatene er lite påvirket av hvilken copula-funksjon som er valgt.
20Det er begrensninger i informasjon i 2006-dataene for å kunne identifisere effekten av å gjeninnføre delingsmodellen i 2006. Vi benytter oss av metode foreslått i Lian og Nesbakken (2010).
21Vi har ikke eksakt informasjon om fordelingen mellom noterte og unoterte aksjer i dataene, som gjør at det er benyttet metoder for å tilnærme seg denne endringen, redegjort for i Lian og Nesbakken (2010).
22Fallet i utbytteutbetalingene rett etter skattereformen kan trolig forklares ved at utbyttene rett før reformen var unormalt store.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon