Harald Baldersheim og Eivind Smith (red.)

Lokalt demokrati uten kommunalt selvstyre?

Oslo: Abstrakt forlag 2011. 237 sider

Man går normalt til antologier med en vis skepsis. Det er ofte en samling indlæg, som hver især måske kan være interessante, men som nærmest kun har omslaget som det sammenhængende punkt. Det er ikke tilfældet med denne bog. Den indeholder en serie forskellige vinkler ind på det kommunale selvstyre i den norske offentlige sektor. Titlen giver altså en ret præcis beskrivelse af indholdet. Ydermere er der lagt op til en belysning lidt ud over det sædvanlige. For bogen er resultatet af et samarbejde mellem politologer og jurister. Det ser man ikke mange eksempler på inden for forskningen i stat/kommune-forholdet. Det kan dog forekomme oplagt, da der er mange både juridiske og politologiske sider af dette forhold. Redaktørerne får derfor points for at anlægge denne tilgang til spørgsmålet om kommunalt selvstyre. Den betød, at jeg gik til bogen med spænding.

Jeg blev ikke skuffet, da jeg kom i gang med de enkelte kapitler. Redaktørerne lægger fra kaj med et indledningskapitel, der på udmærket vis ridser bogens temaer op. De argumenterer her for sondringen mellem lokalt selvstyre og lokalt folkestyre. I den offentlige debat bliver disse begreber ofte blandet sammen, men redaktørerne udreder forskellene. På den baggrund stilles spørgsmålet, om lokalt selvstyre er en forudsætning for lokalt demokrati. Hvis ja, hvor meget selvstyre skal der til, før lokalt demokrati giver mening? Det kan forekomme åbenlyst, at demokrati forudsætter et mindstemål af selvstyre. Men som redaktørerne anfører, er der en spænding mellem disse begreber. I Norge – og i Danmark, kunne anmelderen tilføje – er kommunerne gjort til velfærdsstatens udførende led. Over tid er der sket en integration af staten, fylkerne og kommunerne. Kommunerne har en dobbeltrolle. De er både en demokratisk ramme om lokalsamfundet og statslige implementeringsorganer. Over tid er den sidste rolle blevet dominerende. Men statens politik skal leveres til alle landets borgere i nogenlunde samme omfang. Her er lighedshensyn dominerende. Hvordan kan dette forenes med lokalt selvstyre, som forudsætter accept af forskelle? Det er denne spænding, der er bogens omdrejningspunkt. Bogens argument er, at selvstyret bliver taberen i den praktiske håndtering af dilemmaet. Argumentet etableres stykvis gennem bogens enkelte kapitler.

Tre af kapitlerne er skrevet af jurister. De viser sig alle at være endog meget kritiske over for den norske stats håndtering af lokalt selvstyre i formuleringen af kommunernes retlige rammebetingelser. I kapitel 2 giver Sigrid Stokstad en grundig redegørelse for de folkeretlige for-pligtelser, Norge har accepteret ved at underskrive Europarådets charter om lokalt selvstyre. Hendes argument er, at Norge har en dobbelthed i holdningen til kommunalt selvstyre. På den ene side fremhæver man, at Norge værdsætter lokalt selvstyre og derfor bakker op om chartret. På den anden side er man i praksis meget tilbageholdende med at tage retlige skridt til at sikre selvstyret. Stokstad viser, at den norske tilbageholdenhed og skepsis over for overnationale bindinger allerede kom til udtryk under forhandlingen i Europarådet om chartrets udformning. Efterfølgende har man i Norge taget meget få skridt til at implementere chartret i praksis. Statens holdning har været, at Norge allerede på forhånd levede op til chartrets forpligtelser. Det sætter Stokstad imidlertid spørgsmålstegn ved. Chartret lægger op til, at kommunalt selvstyre skal forankres i grundloven og også i almindelig lovgivning. Det er ikke sket i Norge. Stokstad mener derfor ligefrem, at det er «uklart om norsk rett er i samsvar med charteret» (s. 43). Hun fremhæver også, at domstolene er meget tilbageholdende med at inddrage chartret i daglig domspraksis.

Den kritiske juridiske pen overtages af Eivind Smith i kapitel 3. Han fokuserer på spørgsmålet om grundlovsfæstning af det kommunale selvstyre. Hans udgangspunkt er en konstatering af, at det kommunale selvstyre hverken er forankret i grundloven eller almindelig lovgivning. Kommunalt selvstyre forstået som beskyttelse mod statslige indgreb er derfor formelt svagt forankret i norske ret. Der er hverken selvstyre i forhold til regeringen via almindelig lovgivning eller i forhold til Stortinget via grundloven. Smith viser, at denne situation er ret usædvanlig, når man sammenligner Norge med andre europæiske lande. Han diskuterer herefter, om Norge har pligt til at grundlovssikre det kommunale selvstyre. En sådan forpligtelse kan følge – men gør det ikke nødvendigvis – af Europarådets charter om lokalt selvstyre. Smith mener dog – ligesom Stokstad i kapitel 2 – at Norge er forpligtet. Afslutningsvis gennemgår Smith de forsøg, der har været på at grundlovsfæste det kommunale selvstyre. Indtil nu har de alle lidt en krank skæbne. Smiths kapitel er tankevækkende læsning. Det understøtter Stokstads pointe om en særlig norsk tilbageholdenhed med at sikre kommunalt selvstyre retlig forankring.

Denne juridiske pointe drives yderligere hjem af Nguyen-Duy i kapitel 8. Her er fokus på retlige konfliktløsningsmekanismer i stat/kommune-forholdet. Udgangspunktet er, at hvis kommunalt selvstyre skal have retlig mening i praksis, skal kommunerne have mulighed for at få retlige uenigheder med staten afprøvet ved uafhængige instanser. Men det er der ikke gode muligheder for. Domstolene er tilbageholdende med at anerkende kommunerne som søgsmålsberettigede i deres egenskab af offentlige myndigheder. Dermed er kommunerne overladt til de statslige ankesystemer, primært fylkesmanden. Men disse systemer er netop statslige. Men hvis kommunerne klager over staten i disse systemer, er staten -altså både modpart og dommer. Som Nguyen-Duy anfører, så har «statsforvaltningen et slags kontrollmonopol overfor kommunene» (s. 194). Nguyen-Duy skriver godt, og hendes argumentation og forslag til forbedringer er overbevisende.

Bogens øvrige kapitler er skrevet af politologer og fokuserer på politisk-administrative sider af stat/kommune-forholdet. I kapitel 4 diskuterer Tore Hansen forholdet mellem økonomi og demokrati i kommunerne. Som han er fuldt klar over, er der her tale om et klassisk hønen-og-ægget-spørgsmål: Hvad kommer først? Er demokrati en forudsætning for økonomisk udvikling, eller er et vist økonomisk udviklingsniveau en forudsætning for demokrati? Hansen diskuterer spørgsmålet på oplysende vis i forhold til kommunerne. Han leverer på denne måde også en fin redegørelse for kommunernes politisk-økonomiske udvikling siden midten af 1800-tallet. Han afslutter kapitlet med en analyse af forholdet mellem økonomi og demokrati i kommunerne anno 2007. Han påviser her en sammenhæng mellem kommunernes udgifter og valgdeltagelsen. Han tolker dette som en påvisning af, at «det politiske engasjementet øker når systemkapasiteten er stor» (s. 96). Læseren bør notere sig, at der her tages stilling i hønen-og-ægget-spørgsmålet: Økonomi kommer ifølge Hansen før demokrati. Spørgsmålet er, om tolkningen er rigtig. For kan det ikke ligeså godt være omvendt? Når valgdeltagelsen stiger, er det måske fordi ressourcesvage vælgere mobiliseres. De ønsker større omfordeling, hvilket så leder til større offentlige udgifter. Demokrati kan altså godt komme før økonomi. Problemet er, at Hansens tværsnitsdata ikke kan afgøre, hvilken af disse to tolkninger der er den rigtige.

I kapitel 5 ser Lawrence E. Rose på vælgernes syn på kommunernes rolle. Datagrundlaget er en række store vælgerundersøgelser. Han påviser, at vælgerne langt hen ad vejen er tilfredse med det lokale demokrati. Men tilsyneladende er kommunerne som demokratiske organer alligevel ikke så vigtige for borgerne. De betragter kommunerne som tjenesteleverandører og ønsker flere og bedre services. Men de vil ikke betale for dem, for de anviser statstilskud som den mest nærliggende finansieringskilde. Kapitlet viser med al tydelighed, at kommunernes dobbeltrolle som både demokratisk ramme om lokalsamfundet og statslig serviceleverandør er helt reel. Kapitlet er ikke godt nyt for dem, der tror på kommunerne som selvstændige politiske systemer.

I kapitel 6 vender Harald Baldersheim blikket mod kommunalpolitikerne. Med udgangspunkt i surveydata undersøger han, hvordan de lokale politikere ser på rollen som folkevalgt. Selvom et stort flertal er enige i, at statens styring udhuler rollen, er lokalpolitikerne ganske tilfredse og trives godt med det lokalpolitiske arbejde. Her støder vi altså for første gang i bogen på godt nyt for lokaldemokratiet. Et interessant resultat af kapitlets analyse er, at lokaldemokratiet trives bedst i store kommuner, i hvert fald hvis man spørger politikerne. Sammenhængen går normalt den anden vej. Her er noget for norske tilhængere af kommunesammenlægninger at hænge deres hat på.

I kapitel 7 analyserer Signe Bock Segaard mulighederne for at indføre digitalt demokrati i kommunerne. Det drejer sig om forhold som elektroniske høringsprocesser, elektroniske borgerpaneler, digitale mødefora mv. Spørgsmålet er interessant, men sammenhængen til bogens overordnede tema er her lidt svær at se, idet forholdet til staten ikke inddrages. Segaard påviser, hvor vanskeligt det er i praksis at indføre digitalt demokrati. Det er på én gang et demokrati-, IT- og organisationsprojekt. Hendes tre cases viser, at det langt fra er nogen given ting, at denne udfordring kan løftes i praksis.

I bogens sidste kapitel ser Jostein Askim og Trygve Sivertsen på spørgsmålet om økonomiske konsekvenser af statslige reformer, der skal føres ud i livet af kommunerne. Problemet er, at det for regeringen kan være meget fristende at tørre regningen af på kommunerne. Hvis det sker, lider selvstyret skade, for så må kommunerne finde pengene ved at skære i den lokale service. I princippet skal staten betale kommunerne for de økonomiske virkninger af reformer. Men sker det i praksis, eller snyder staten på vægten? Forfatterne analyserer tre store reformer og finder, at to er fuldt finansierede, mens den sidste er kraftigt underfinansieret. Her lykkedes det altså regeringen at tørre regningen af på kommunerne. Som læser er det svært ikke at se dette forhold i lyset af bogens øvrige kapitler. Kommunerne står generelt svagt i stat/kommune-forholdet. Det betyder også, at de har svært ved at give staten effektivt modspil i beregningen af de økonomiske konsekvenser af statslige reformer.

Den sammenfattende vurdering af bogen er, at man som læser sidder tilbage med en grundig og alsidig dækning af forholdet mellem staten og kommunerne. Bogens særlige tilgang med en kombination af politologisk og juridisk indsigt virker i praksis. Faktisk så godt, at man som læser ønsker sig mere – fx kunne man ønske sig, at redaktørerne i et afslutningskapitel havde gjort mere for at sammenfatte hvad dette særlige perspektiv fører til. Man kan derfor kun opfordre Baldersheim og Smith til at fortsætte samarbejdet.

Mange vil nok være lidt overraskede over bogens samlede budskab. For det er, at det kommunale selvstyre har det skidt i Norge – trods den officielt stærke opbakning til kommunerne. Både juridisk og økonomisk har staten fat i den lange ende, og kommunerne fremstår som marionetter i statens hænder. Lidt drillende kan man til forfatterne sige, at bogens titel faktisk er for lang. Den burde ikke være efterfulgt af et spørgsmålstegn.

Bogen kan anbefales til alle med interesse for kommunalt selvstyre og forholdet mellem staten og kommunerne. Det gælder også læsere i det øvrige Skandinavien, hvor stat/kommune-forholdet på mange måder ligner det norske. Bogen er skrevet i et letlæst og tilgængeligt sprog, så den burde finde udbredelse også uden for snævre fagkredse.