Amund Lie og Frode Veggeland

Globalisering og matpolitikk

Oslo: Universitetsforlaget 2010. 181 sider

Globalisering og matpolitikk tar opp matpolitikkens utvikling og status i et flernivåstyringsperspektiv. Den handler om hvordan politikk og regulering foregår på globalt, europeisk, nasjonalt og lokalt nivå, og hvordan disse nivåene henger sammen. Utgangspunktet er likevel først og fremst matforvaltning og politikk i Norge. Hvilken betydning har det for norsk matpolitikk at reguleringen i økende grad foregår på europeisk og internasjonalt nivå? Hva betyr globalisering, internasjonalisering og europeisering for norsk forvaltning?

Matpolitikken er et svært godt case for å illustrere hvordan flernivåstyring kan foregå. Det er et politikkområde som berører alle, forbrukere så vel som matprodusenter og næringslivet ellers. Det er et område som med økende handel har utviklet seg fra å være primært et lokalt anliggende til å bli verdensomspennende. Utgangspunktet for ideen om flernivåstyring er at beslutninger som fattes på ett styringsnivå har innvirkning på andre nivåer. Dette er kanskje ikke noen revolusjonerende idé, men knytter an til en betydelig internasjonal forskning og litteratur om dette de senere årene. Det nye i denne litteraturen er oppmerksomheten om hvordan styring på ulike nivå henger sammen. Avhengigheten mellom dem antas å ha blitt større i vår tid. Det er åpnet for flere aktører og samhandling på tvers, og kompleksiteten i de politiske beslutningsprosessene har økt. Dette har betydning for både politikk og forvaltning. Boken Globalisering og matpolitikk illustrerer tydelig hvordan dette utspiller seg på et politikkområde som berører de fleste.

Boken har som særlig ambisjon å vise leseren hvilken betydning dette har for Norge. Lie og Veggeland viser innledningsvis til annen litteratur om globalisering og europeisering som diskuterer hvorvidt resultatet av utviklingen er en svekket territorial forankring og statsmakt, eller om det tvert imot kan gi nye muligheter for innflytelse og medbestemmelse (s. 16–18). Hovedinntaket her er imidlertid gjennomgående at dette er et system og en utvikling som begrenser det nasjonale handlingsrommet. Store deler av boken vies nettopp dette, sett fra norsk ståsted. Bidraget likner dermed mer klassiske europeiseringsstudier, der utgangspunktet er at betydningen av institusjoner og beslutningsnivå regionalt eller nasjonalt får mindre betydning, samtidig som det skjer viktige endringer i nasjonal og lokal forvaltning og organisering.

Boken gir en god oversikt over hvilke institusjoner, myndigheter og reguleringer som fins på matområdet på ulike nivå. Her løftes også frem hvilke reformer, endringer og diskusjoner som har vært omkring matforvaltning og matregulering de siste årene. Boken gir dermed en grundig innføring i hvilken betydning internasjonale og overnasjonale organisasjoner og regelverk (som Verdens handelsorganisasjon og EU) har for nasjonal politisk og administrativ styring og regulering – særlig for Norge.

Boken har seks kapitler. Foruten et innledningskapittel og avslutningskapittel, behandles matpolitikken på globalt, europeisk, nasjonalt og lokalt nivå for seg. Kapittel 2 er viet Verdens handelsorganisasjon (WTO) og Codex Alimentarius (FNs matvarestandardorgan) og gir en pedagogisk oversikt over hvordan disse organisasjonene har utviklet seg, hvordan de er organisert, hvilke reguleringsprinsipper og avtaler som er etablert, hvilke rammer dette gir for EU og Norge, og hvordan de kan delta inn i dette fellesskapet. Gjennom to eksempler («Hormonsaken» og Sardinsaken») får leseren se hva som kan skje når det oppstår tvister mellom ulike interesser, dog uten at vi får vite om dette er typiske case eller hvor utbredt slike tvister er. Kapitlet gir også en detaljert oversikt over hvordan Norge kan delta i dette. Det gis imidlertid mindre informasjon om hvordan Norge faktisk deltar, i hvilken utstrekning, med hvilke deler av (mat)forvaltningen, og hvilke interesser og synspunkt Norge fremmer spesielt. Kapitlet er også ellers lite problematiserende. Hvilken betydning har for eksempel EU som aktør i WTO, vis-à-vis andre grupperinger eller enkeltland? Hva betyr det for de enkelte land at vitenskapelige prinsipper og hensynet til folkehelse har fått en så tydelig plass i begrunnelsen av handelsbegrensende tiltak? Har Norges særinteresser eller måten vi har organisert matforvaltningen på betydning for hvordan vi deltar i WTO, eller for hvordan vi forstår og implementerer regelverket? Dette er sentrale spørsmål som det kunne vært interessant å forfølge.

Kapittel 3 handler om matpolitikk på europeisk nivå, det vil si gjennom EU og EØS-avtalen. Kapitlet gir en detaljert og oversiktlig fremstilling av utviklingen av EUs institusjoner og regelverk på matområdet frem til begynnelsen av 2000-tallet. Vi får vite mye om hvilke prinsipper regelverket bygger på, hva lovgivningen inneholder, hvordan EUs sentrale institusjoner på området er organisert og fungerer, og hvordan ulike kriser har drevet både regelverket og forvaltningen fremover. Det deskriptive elementet dominerer. Noe mer problematisering og drøfting kunne også vært interessant her. Hva betyr for eksempel etableringen av et rådgivende vitenskapelig organ på matområdet i EU? Hva slags status og makt har denne myndigheten i praksis, og hva betyr dette for Norge? Hvem er ekspertene, og hva betyr det for medbestemmelsen og nasjonale interesser at disse nå har fått en så tydelig rolle? Det konstateres at Norge har mindre handlingsrom enn før. Likevel sies det mindre om hvordan landet forholder seg til dette. Fører det til at Norge forsøker andre eller nye måter å beholde kontrollen på, eller er vi passive mottakere av EUs bestemmelser? Hva betyr det at Norge ikke har hatt de store krisene på matområdet, og heller ikke har stått i en direkte konfliktsituasjon med EU?

Kapittel 4 tar for seg matpolitikken på det nasjonale nivået, og det gis et historisk overblikk og en gjennomgang av både regelverk og organisering av forvaltningen i Norge. Videre beskrives forholdet mellom den norske forvaltningen og det internasjonale og europeiske nivået, hovedsakelig gjennom EØS-avtalen. Kapitlet oppsummerer godt det som har vært av endringer og forskning på dette området de siste årene. Her drøftes også hvilke muligheter for gjennomslag Norge kan ha i dette systemet. Samtidig er det liten oppmerksomhet om hva som er spesielt for matpolitikken og matforvaltningen i Norge sammenliknet med andre land, for eksempel innenfor EU.

Kapittel 5 retter oppmerksomheten mot matpolitikk og regulering på det lokale nivået i Norge, og hvordan dette påvirkes av utviklingen på globalt og europeisk nivå. Vi får vite mer om innholdet i matpolitikken, om ansvarsfordelingen lokalt, og hvordan Mattilsynet er organisert på lokalt nivå. Et viktig tema er hvordan det lokale nivået kan bidra med innspill på europeisk og nasjonalt nivå gjennom hovedkontoret. Det gis eksempler på at dette skjer, men det er likevel liten nærmere drøfting av hvilke muligheter og begrensninger som finnes i det lokale nivåets handlingsrom. Det er også overraskende liten refleksjon om hvordan sentrale endringer i forvaltningen den siste tiden eventuelt kan ha påvirket disse forholdene. Har statliggjøringen av den kommunale næringsmiddelkontrollen bidratt til at de lokale kontorene er blitt mindre selvstendige og opplever handlingsrommet som innskrenket? Det gis et bilde av at det lokale tolkningsrommet for nasjonalt regelverk er større enn for EØS-basert regelverk, men det gis ikke nærmere informasjon om hvilke typer bestemmelser dette eventuelt omfatter, og hvilken betydning dette har. Flere eksempler og mer problematisering her kunne gitt et tydeligere bilde på det handlingsrommet det lokale nivået har i praksis.

Hva er så matpolitikk, og hvordan forstås det i denne boken? Lie og Veggeland definerer her matpolitikk som «offentlige tiltak som skal sikre trygg mat med god kvalitet som frambys på en -redelig måte» (s. 18). Det kan omfatte helsepolitikk, landbrukspolitikk, næringspolitikk og forbrukerpolitikk. Matkontrollen har tradisjonelt vært preget av disse tre hensynene (helse, redelighet og kvalitet). Det er samtidig en viktig spenning her, mellom de tre hensynene og mellom de ulike politikkområdene. Helsehensynet handler om å forhindre matforgiftning, skadelige stoffer og sykdom, men kan også omfatte ernæringsmessige forhold i en mer positiv og helsefremmende forstand. Redelighetshen-synet handler om at handelen skal foregå i ordnete former og skal sikre en rettferdig konkurranse. Kvalitetshensynet dreier seg om matvarens form, størrelse og innhold, men har ikke nødvendigvis noe med helsemessige aspekter å gjøre. Dette hensynet kan være mer omstridt fordi det omfatter både hensyn til næringen og til forbrukeren. Spenningen mellom de tre hensynene har hatt betydning for matpolitikkens innhold og for organisering av matforvaltningen i flere land, og det legges vekt på ulike forhold i forskjellige kontekster og på forskjellige nivå. På internasjonalt og europeisk nivå har først og fremst hensynet til næringen og handelen vært fremtredende, helsehensynet har blitt viktig først den senere tiden. Både i nasjonal og internasjonal kontekst er det med andre ord variasjoner i hvilke hensyn som vektlegges. En nærmere drøfting av dette kunne vært interessant.

Oppsummert gir denne boken en god oversikt over et politikkområde som gir anledning til svært mange interessante og uutforskede problemstillinger. Denne anmelderen savner imidlertid en tydeligere problematisering og drøfting av flere av disse forholdene. Én ambisjon som lanseres, er å studere endringene på dette feltet i lys av reformbølgen som knyttes til New Public Management (s. 23). Dette følges i liten grad opp. Heller ikke «motbevegelsene» eller motkreftene til globaliseringen som gjør seg gjeldende på matområdet, for eksempel gjennom slow food-bevegelsen og økt oppmerksomhet om regional og lokal matkultur, tas opp. Enkelte skjellsettende kriser, som kugalskapssaken og munn- og klovsyke i Storbritannia er tematisert, og gir et tydelig bilde av hvor sammenvevd dette reguleringsfeltet er. Betydningen av tillit – til maten, til produksjonen og til myndighetenes kontroll – som slike kriser særlig aktualiserer, behandles imidlertid ikke spesielt.

Boken er i all hovedsak basert på allerede foreliggende studier. Forfatterne skal ha honnør for å presentere et så omfattende og komplisert materiale på en oversiktlig og lettfattelig måte. Boken har derfor potensial til å nå ut til nye lesergrupper. Studenter av internasjonal og europeisk politikk vil ha særlig nytte av den. Her kan de få innblikk i en spesiell case og et spesielt politikkområde. De som er interessert i og arbeider med matpolitikk og forvaltning, vil kunne få et mer oversiktlig bilde av hvilke rammer som binder den norske forvaltningen. Forfatterne er imidlertid mindre opptatt av hva som kjennetegner dette politikkområdet nasjonalt enn det de kunne ha vært. Oppmerksomheten er rettet mot etablerte institusjoner og regelverk. Samtidig får det spesielt norske, og de endringene som skjedde i den norske matforvaltningen på begynnelsen av 2000-tallet, overraskende lite oppmerksomhet. Hvilken betydning har den spesifikke norske (politiske) konteksten for hvordan politikken utspiller seg og for hvordan vi forholder oss til det europeiske og internasjonale nivået?

Forfatterne sier lite om hvem som er målgruppen for boken. Det ser ikke ut til at de har hatt noen særlig ambisjon om å bidra til en større debatt om hvilke utfordringer og dilemmaer som finnes i dette landskapet, eller om hvordan norsk matpolitikk og forvaltning kan eller bør -utvikle seg. Til det mangler det en mer inngående problematisering av de forholdene boken avdekker. Boken gir imidlertid en god innføring i internasjonal og norsk matpolitikk og forvaltning, og egner seg godt som en innledning til litteraturen om internasjonalisering, europeisering og flernivåstyring.

Boken gir et viktig innblikk i den norske matpolitikkens plassering i en europeisk og global kontekst. Det er avgjørende for å forstå rammeverket for den norske matpolitikken. Samtidig gis det inntrykk av at dette er noe som skjer utenfor Norges kontroll, og uten at norske myndigheter har noen særlig påvirkningsmulighet eller handlingsrom. Denne anmelderen stiller seg spørrende til om det er tilfellet. I en slik bok burde dette kanskje vært drøftet nærmere?