Artikkelen bygger på en rapport skrevet på oppdrag av CIVITA. Vi takker for kommentarer og diskusjoner med Knut Boge, Lars-Erik Borge, Kristin Clemet, Dag Ekelberg, Jann-Georg Falch, Morten Fjeldstad, Terje P. Hagen, Arild Hervik og Lars Wilhelmsen, og for forslag fra redaktøren, men vi står selv ansvarlige for svake argumenter og dårlige forslag.

St.meld. nr. 12 (2006–2007) foreslår at folkevalgte regioner skal avløse dagens folkevalgte fylkeskommuner. De folkevalgte regionene skal enten være store landsdelsregioner eller om lag som dagens fylkeskommuner. Det er altså ikke en veldig tydelig reform som legges fram til diskusjon. Den har heller ikke særlig tydelig begrunnelse. Stortingsmeldingen er mangelfull når det gjelder problemforståelse og identifikasjon av reformbehov. Hva slags samfunnsutfordringer er det som skal løses? Det ser ut som at regjeringen først har bestemt seg for regioner og deretter har forsøkt å samle oppgaver for disse. Det er ikke samfunnsproblemer som søker etter en god løsning, men løsning som søker etter problemer.

Regjeringen har laget seg to helt generelle begrunnelser for regioner. Den første begrunnelsen er regional utvikling og samordning. Folkevalgte regioner skal være utviklingsaktører og skal bidra til mer nyskapende og innovativ næringspolitikk enn dagens samspill mellom stat og fylkeskommuner. Regioner skal videre sørge for en mer balansert og miljøvennlig utbygging av regionene gjennom infrastruktur, samferdsel og arealdisponering. Intensjonene er gode, men det gjøres ikke klart hva dagens styringsproblemer består i og hvordan nye regioner skal forbedre situasjonen. Det er heller ikke klart for oss hvordan store eller små regioner vil bidra til bedre innovasjon og entreprenørskap og bedre samordning av infrastruktur, samferdsel og arealdisponering.

Den andre hovedbegrunnelsen er bedre demokrati. Regjeringen mener det er samlet for mye makt i statsapparatet, og at folkevalgte regioner er nødvendig for å få til en «villet regional utvikling». Igjen mangler en analyse av hva som svikter i dagens demokrati og hvordan regioner skal skape klarere ansvarsfor-

hold og sterkere legitimitet i befolkningen. Det er vanskelig å få til god demokratisk forankring av mellomnivået, og regionenes hovedoppgave som samordner og utviklingsaktør er ikke solid grunnlag for folkelig engasjement og kontroll. Det er snarere et diffust politikkområde, og det vil være vanskelig for velgerne å stille regionpolitikerne til ansvar fordi så mye av området vil være avhengig av vedtak og politikk i stat og kommune. Regionforslaget kan lett føre til mer demokratisk uklarhet og ansvarspulverisering. Motmakten til Oslo-dominans kan selv ha svakt maktgrunnlag.

Regionspørsmålet er i nyere tid utredet av Oppgavefordelingsutvalget (NOU 2000:12) og har vært til politisk avklaring hos Distriktskommisjonen (NOU 2004:19). Hervik og Rattsø (2004) foretar en kritisk gjennomgang av Distriktskommisjonen. Kommunenes Sentralforbund (KS) har vært aktive, først med egen utredning (KOU 1998:1) av et utvalg ledet av Dagfinn Sundsbø. KS har senere bestilt en utredning av geografen Tor Selstad (KOU 2004:1). Det har vært omfattende faglig-politisk debatt som kan nøstes opp fra artikkelsamlingen av Knudsen (2005). Selle og Fimreite (2007) diskuterer demokratiforståelsen i stortingsmeldingen.

Vi starter med å diskutere hvordan det regionale nivået kan begrunnes. Dernest presenterer vi meldingens forslag: å etablere fem regioner til erstatning for dagens fylkeskommuner, eller alternativt, å opprettholde dagens fylkeskommuner og supplere dette nivået med noen ekstra oppgaver. Videre drøfter vi de to hovedspørsmål stortingsmeldingen burde tatt mer alvorlig: Hva er samfunnsutfordringene på regionalt nivå, og hvordan kan regionalt demokrati fungere? Til slutt diskuteres alternative løsningsmodeller.

Regionale oppgaver – regionalt politisk system?

Eksisterer det offentlige oppgaver av regional karakter, og bør det i så fall opprettes et politisk system på regionnivå for å løse disse oppgavene? For å svare på dette legger vi vekt på eksistensen av regionale samfunnsoppgaver, funksjonsmåten til et regionalt beslutningssystem, og hvordan mellomnivået påvirker muligheten for demokratisk kontroll med offentlig politikk generelt. Subsidiaritetsprinsippet tilsier at beslutninger tas på lavest mulig nivå og nærmest mulig befolkningen. Regional statsforvaltning må begrunnes med at et selvstendig mellomnivå ikke gir hensiktsmessig løsning på de oppgaver som skal utføres.

For det første bør regionale oppgaver være oppgaver som ikke får sin tilfredsstillende løsning på statlig eller kommunalt nivå. Staten bør ivareta oppgaver som har hele landet som nedslagsfelt, hvor det i hovedsak skal lages felles løsninger for hele landet, og hvor det politiske ansvaret bør forankres i Stortinget. På den andre siden bør kommunene ivareta oppgaver som har et lokalt nedslagsfelt, hvor det er ønskelig at kommunene kan velge egne løsninger, og hvor det politiske ansvar forankres i kommunestyret. I litteraturen benevnes disse to hovedtyper gjerne som nasjonale kollektive goder og lokale kollektive goder.

Spørsmålet er om det foreligger regionale kollektive oppgaver som har nedslagsfelt ut over kommunene og mindre enn nasjonen. På det helt generelle plan er det vanlig å betrakte to sammenhengende oppgaver som regionale i sin karakter, infrastruktur/samferdsel og arealplanlegging/utbyggingsmønster. Transportløsninger er viktige for utbyggingsmønster og lokalisering av virksomhet og vil være sentrale elementer i arealplanleggingen

regionalt. Andre kollektive oppgaver som miljøpolitikk og kulturpolitikk har et svakere avgrenset geografisk nedslagsfelt, og bedømmelsen av plassering vil påvirkes av politiske og organisasjonsmessige forutsetninger. Områdene forskning/høyere utdanning og innovasjon/næringspolitikk, som vi skal diskutere nedenfor, betraktes vanligvis som nasjonale oppgaver.

Den vanskeligste diskusjonen om oppgavefordelingen gjelder velferdspolitikk og velferdstjenester, hvor utdanning og helse er de to tunge sektorer. Velferdstjenestene utføres i institusjoner (skoler og sykehus) som i prinsippet kan eies og drives av kommuner, regioner og stat eller endog utenfor det offentlige av stiftelser eller i privat eie. Valg av løsning handler ikke først og fremst om geografisk nedslagsfelt, men mer om styringsopplegg, ansvarsplassering, organisering og finansiering. Reform av velferdstjenestene bør primært begrunnes ut fra tjenestetilbudet og dekningen av befolkningens behov, ikke et ønske om regional forvaltning.

For det andre må oppgavefordelingen vurderes etter ønske om og muligheten for utøvelse av folkevalgt politisk skjønn, herunder å sørge for folkelig oppslutning om politiske løsninger. Uten et minstenivå av folkelig interesse, deltakelse og kontroll faller hele poenget med et folkevalgt mellomnivå bort. Situasjonen ved valgene til fylkestingene er illustrerende: Nittedal kommune eksperimenterte i 2003 med å holde kommunevalget om sommeren for å få frem de lokale sakene i valgkampen. Dette førte til en kraftig reduksjon i valgdeltakelsen ved kommunevalget, fra 60 prosent til 46 prosent. Ved fylkestingsvalget dukket bare 31,5 prosent av velgerne i Nittedal opp ved valgurnen, et fall fra 58,8 prosent ved valget i 1999.

Viktige forutsetninger må oppfylles hvis man skal få nye velfungerende regioner. Betydelige samfunnsoppgaver må løses, og det må være klart ansvar for løsningen av oppgavene i regionene. Regionene må kunne velge forskjellige løsninger uten å bli overprøvd av staten. Regionene må ha en selvstendig økonomi, og det må være synlig for befolkningen at de selv betaler for gildet. Regioner basert på statlige overføringer og med utydelige oppgaver og ansvar vil være dårlig grunnlag for både oppgaveløsning og demokrati.

Oppgaver med et regionalt nedslagsfelt kan løses uten politisk styre på regionalt nivå. En mulighet er i regi av regional statsforvaltning. Staten har ansvaret for mange områder som organiseres i regionale enheter med en viss selvbestemmelse. Politisk er ansvaret klart plassert i Stortinget, men forvaltningsmessig framstår disse som sektorstyrt. En annen mulighet er at kommuner etablerer felleseide institusjoner på høyere nivå, og på den måten utnytter stordriftsfordeler. I visse tilfeller kan staten også pålegge interkommunalt samarbeid, noe som er tilfellet for havner av stor betydning ut over egen kommune.

Etablering av et regionalt folkevalgt nivå vil ha virkninger for hele det representative demokratiet. I vårt system har velgerne god kunnskap om og kontroll med valg til kommunestyret og Stortinget. Kommunestyrerepresentanter og stortingsrepresentanter har tydelige og forskjellige roller overfor befolkningen. Fylkespolitikere har ikke tiltatt seg en klar plassering i forhold til kommunepolitikk og stortingspolitikk (Sørensen & Hagen 1998). Et folkevalgt regionnivå kan forbedre den demokratiske kontrollen med regionale oppgaver isolert sett. Men et system med flere styringsnivåer blir komplisert fordi styringsnivåene oftest er gjensidig avhengige.

Regjeringens forslag: Fem regioner eller fylkeskommuner pluss?

Stortingsmeldingen søker å finne oppgaver til regionnivået og dermed gi grunnlag for å erstatte dagens fylkeskommuner med regioner med flere oppgaver enn det fylkeskommunene har i dag. Det skal være tre folkevalgte styringsnivåer i Norge, og meldingen samler oppgaver til mellomnivået. De fremtidige regionene skal overta fylkeskommunens oppgaver (med et mulig unntak for tannhelsetjenesten), og nye oppgaver skal legges til. De skal finansieres som dagens fylkeskommuner, det vil si med regulert inntektsskatt og rammetilskudd. Dagens fylkesting skal erstattes av folkevalgte regionting. Regjeringens forslag konsentrerer seg om et ansvar for regional utvikling. Det blir sentralt i debatten å forstå hva man vil oppnå her, og hvordan. Fire oppgaver fremstår som sentrale i denne sammenheng:

  • Regionene skal pålegges å utforme regionale planer i samarbeid med kommuner, statlige organer og andre, som skal kunne båndlegge arealbruk i en begrenset tidsperiode.

  • Regionene får et større ansvar for veisystemet ved at mesteparten av «øvrige riksveier» klassifiseres som regionveier, som kan utgjøre en fordobling av veilengde i forhold til dagens fylkesveier.

  • Regionene skal få større innflytelse over deler av næringsstøtten, med deleierskap til Innovasjon Norge og med regionale innovasjonsselskaper i samarbeid med SIVA.

  • Det skal opprettes regionale forskningsfond, og regionene skal få ansvar for bevilgninger til regionale forskningsinstitutter.

I tillegg skal regionene få overført deler av fylkesmannens oppgaver innenfor miljøområdet – men ikke tilsyn, klage, lovlighetskontroll og innsigelse. Tilsvarende gjelder for landbruks- og matområdet, men også der beholder fylkesmannen mye av myndighetskontrollen. Regionene skal dessuten få ansvar for tildeling av oppdrettskonsesjoner og visse typer marine kvoter. På kultursektoren får regionene ansvar for spillemidler til kulturbygg og ansvar for å oppnevne styremedlemmer til visse institusjoner. Meldingen annonserer dessuten at regionene skal få ansvar for elementer av kvalitetsvurderingssystemet for skolen, og fagskoleutdanning skal overføres til regionene. Prosessen i forkant av meldingen med å samle oppgaver har resultert i en variert, men lite kraftfull meny.

Det nærmeste stortingsmeldingen kommer i en problemdiagnose er at landet trenger et styrket regionalt demokrati og en bedre regional utvikling. Det vesentlige er (s. 15): «Regional utvikling er et politikkområde som bør være underlagt direkte folkevalgt innflytelse. Kjernen i det regionale utviklingsarbeidet er å skape en helhetlig og villet samfunnsutvikling for egen region». Her ligger sterk tro på at regionpolitikere skal planlegge og forme den regionale utvikling.

Meldingen lanserer tre størrelser for regionnivået: 1) En videreføring av dagens inndeling i fylkeskommuner med mindre justeringer («forsterket fylkesmodell»), 2) en mellomløsning med 10–12 regioner, og 3) store regioner – trolig fem regioner i tråd med Vegvesenets regioninndeling. Valget nå står mellom fem store regioner og dagens fylkeskommuner med påfyll av noen oppgaver. Det gis ingen overbevisende argumentasjon for forkastning av mellomløsningen. Hvis

man primært er opptatt av samferdsel og utbyggingsmønster, kan det argumenteres for at mellomløsningen kan ivareta de sentrale utfordringer.

Regjeringen har ikke funnet store oppgaver til de nye regionene. Og meldingen inneholder ingen dokumentasjon eller eksemplifisering på hva som har fungert dårlig eller hvordan regional politisk styring kan ha bidratt til «en mer helhetlig og villet samfunnsutvikling». Det slås fast at fylkeskommunen ikke har lykkes som regional utviklingsaktør. Det burde være viktig å få avklart om det skyldes fylkeskommunen selv og hva slags nye forutsetninger som skal legge grunnlaget for ny suksess.

Hva svikter i den regionale utviklingen?

Nøkkelbegreper i beskrivelsen av de nye regioner er samordning og utviklingsaktør, men de gis svært overflatisk behandling.

Mindre sektorisering – men dårligere samordning?

Styrken med statlig organisering er et tydelig samlet politisk ansvar overfor regjeringen og Stortinget. I praksis har regjeringen og Stortinget begrenset kapasitet til å samordne politikk. Samordning er en utfordring. Stortingsmeldingen foreslår å samle virkemidler som påvirker regional utvikling i et regionalt politisk organ, og slik fremme «gode helhetsløsninger». Næringsutvikling, forskningsdrevet innovasjon, transportløsninger, arealdisponering og miljøpolitikk kan sees i sammenheng. Flertallsvedtak kommer til erstatning for forhandlinger mellom en rekke «vetospillere»: kommuner, fylkeskommuner og statlige myndighetsorganer. Dette er et godt resonnement – hvis det lar seg gjennomføre i praksis.

For det første er det åpenbart riktig at sektortenkningen står sterkt i staten. Men hvis dette er problemet, hvorfor ikke reorganisere statsapparatet? De seneste årene har sett flere store reformer av denne typen. Den statlige overtakelsen av eierskapet til sykehusene var nettopp begrunnet i hensynet til samordning av finansiering og eierstyring. NAV-reformen var motivert ved hensynet til å samordne kommunenes sosialhjelp med arbeidsformidling og trygdeforvaltning. Vegvesenet involverer lokale politiske myndigheter i en omfattende prosess gjennom Nasjonal Transportplan. Det er åpenbart mulig å gjøre noe med sektoriseringen på statlig nivå.

For det andre vier ikke meldingen noen oppmerksomhet til faren for sektorisering internt i regionene. Både innen skolevesen, sosialsektor og helsetilbud i kommunene har man tradisjonelt hatt vel så mye kontakt med statlige sektormyndigheter som med andre kommunale etater. Allerede Fevolden (1982) slo fast at fylkeskommunene preges av rivalisering mellom sektorene – ikke koordinering. Tilsvarende må vi spørre: Vil et regionalt ansvar for veiene føre til at veiadministrasjonen blir bedre (horisontalt) koordinert med bosettingspolitikk og med næringspolitikk? Eller vil (de vertikale) kontaktene med Vegdirektoratet dominere som før? Det er også velkjent at desentralisering fører til at «sektorkontrollen slår tilbake». Vil Samferdselsdepartementet og Vegdirektoratet utarbeide nye regelverk som reetablerer statlig kontroll over en regionalisert veisektor?

For det tredje vil en rekke virkemidler som er avgjørende for regional utvikling forbli et statlig og kommunalt ansvar. Staten vil fortsatt ha ansvar for mesteparten av virkemidlene i økonomisk

politikk, handelspolitikk, miljøpolitikk, fiskeripolitikk, landbrukspolitikk, skattepolitikk, energipolitikk, utdanningspolitikk, helsepolitikk osv. – alt virkemidler som har stor betydning for regionenes suksess som regionutviklere. Kommunene vil fortsatt ha hovedansvaret for arealplanlegging, og kommunene vil i mange sammenhenger ha vetorett i spørsmål om arealdisponering. Meldingen omtaler slike samordningsproblemer ved å kalle på «partnerskap mellom næringsliv, kommuner og statlige myndigheter». Dette svarer ikke på spørsmålet om hvorfor det blir bedre samordning når flere av virkemidlene spres på flere styringsnivåer.

En ny giv for næringsutvikling og innovasjon?

Næringspolitikken utøves primært nasjonalt. Det handler om etablering av gode rammebetingelser – kompetanse grunnlagt i utdanningssystem og forskning, god infrastruktur herunder fysisk og elektronisk kommunikasjon, et finanssystem som kan spre risiko, skattesystem og økonomisk politikk som er konkurransedyktig, gode offentlige tjenester. I en oljeøkonomi som den norske vil særlig makroøkonomiske rammebetingelser være viktig, som rente- og valutapolitikken, rammene for lønnsoppgjørene og fastsetting av handlingsregelen (hva vi faser inn i økonomien fra oljeformuen). Det er neppe noen som vil regionalisere disse oppgavene.

Den aktive næringspolitikken vil inneholde bedriftsrettede tiltak for å fremme innovasjon og entreprenørskap. Bedriftsrettede tiltak organiseres i et nasjonalt system fordi det ikke er ønskelig at kommuner og regioner konkurrerer om støtte til bedrifter. Subsidiekonkurranse kan bli gunstig for næringslivet, men lite gunstig for næringsutviklingen. Nasjonal næringspolitikk gir også grunnlag for geografisk konsentrasjon av ressurser til distrikter som skal styrkes. Sterk distriktsorientering kan gjøres sterkest fra nasjonalt nivå.

Desentralisering av næringspolitikken handler primært om å legge forholdene til rette for næringsutvikling. Kommunenes og regionenes viktigste oppgave er å bidra til at de gir god infrastruktur og gode offentlige tilbud slik at husholdninger og bedrifter finner lokaliteten attraktiv. Bedriftsrettede støtteordninger får lett karakter av fordelingspolitikk som snarere kan hemme mer enn fremme utvikling.

Meldingen er nesten ikke opptatt av at norsk næringsliv lever i en åpen og global verden med åpne grenser. Meldingen representerer et gammeldags syn på regionale naturlige fortrinn som skal stimuleres gjennom subsidiepolitikk. For et mer moderne syn på næringspolitikk, se på bidragene i Økonomisk Forum nr. 9/2005. Det eksisterer i liten grad naturlige regionale fortrinn av grunnleggende betydning for næringsutvikling. Internasjonaliseringen krever konkurransedyktighet som snarere kan hemmes av politisk beskyttelse og selektive tiltak. I dag kan gode prosjekter finansieres når som helst og hvor som helst.

Her kan man lære av sammenligning med andre land. Ifølge Verdensbankens rapport Doing Business (2007) er Norge et av de letteste land å drive en bedrift i. Vi har lite byråkrati, lovene er greie og skjemaveldet er mindre enn i mange andre land. Utstrakt bruk av datateknologi i offentlig sektor og enkle og strømlinjeformede regler får mye av æren for at det er lett å drive forretninger. Norge havner på en femteplass blant de 155 landene som er med i Verdensbankens undersøkelse om næringslivsklima for

mellomstore bedrifter. Rapporten viser at det bare er fire land, New Zealand, Singapore, USA og Canada, som har et bedre næringsklima enn Norge.

I internasjonale sammenligninger av innovasjon og entreprenørskap skårer Norge ganske høyt, men lavere enn våre naboland (World Bank 2007). Norske foretak er mindre innovative enn foretakene i EU-landene (Statistisk sentralbyrå 2004). For eksempel, i det internasjonale forskningsprosjektet GEM (Global Entrepreneurship Monitor; se Bosma & Harding 2006) kommer Norge på fjortende plass i en rangering av entreprenørskap i 35 land. Ser vi på de geografiske variasjonene i innovasjonstakt og entreprenørskap internt i Norge, finner vi at nyetableringer per 1000 innbyggere er klart høyest i Oslo, fulgt av Akershus, Buskerud og Vestfold.

Vi har forståelse for at regionalpolitikken skal søke å rette opp de geografiske skjevheter som følger av næringsutvikling med entreprenørskap og innovasjon. Finnmark, Hedmark, Nordland og Sogn og Fjordane har lavest hyppighet av nyetableringer og antall sysselsatte i nyetableringer per innbygger. Regjeringen vil overføre innflytelse over innovasjonsstøtte til regionene (Innovasjon Norge, SIVAs innovasjonsaktiviteter) – formodentlig for å anspore de innovasjonssvake regionene til mer nyskapning og bedriftsetablering. Meldingen inneholder ingen diskusjon av mulighetene for å få dette til. Realiteten er at de fylkene som er minst innovative og har færrest «gaseller» er de som allerede mottar mest i offentlig innovasjonsstøtte. Dessuten er det svært lite som tyder på at det er tilgang på risikokapital som begrenser innovasjonskraften – og trolig er det heller slik at høye statlige tilskudd undergraver insentivene til entreprenørskap.

Regionene skal videre ha ansvaret for basisfinansiering av regionale forskningsstiftelser og innføre regionale forskningsfond. Igjen er det vanskelig å se at meldingen har en problemdiagnose. Utfordringen er at kvaliteten i norsk forskning er for lav, og at dette igjen svekker forskningens relevans for innovasjon og næringsutvikling. Det er internasjonalisering som er utfordringen, ikke regionalisering. Problemet synes ikke å være at norsk forskning er lite næringsrettet, men heller at vi er relativt svake i basisdisiplinene. Innenfor fag som fysikk og kjemi var den relative publiseringsaktiviteten til norske forskere bare halvparten av verdensgjennomsnittet i perioden 2000–2004 (Møen 2003). Målt per 1000 innbyggere utgjorde norske forskeres vitenskapelige publiseringer 72 prosent av nivået i Sverige, 81 prosent av nivået i Danmark og 83 prosent av nivået i Finland. Lyspunktet er at det ser ut som norske forskeres publiseringer nå siteres like hyppig som dem fra nordiske kolleger.

Verken regionale forskningsfond eller lokalt finansieringsansvar vil bedre kvaliteten i norsk forskning, trolig tvert imot. Et felles forskningsråd skulle jo samordne forskningsinnsatsen. Regional folkevalgt kontroll over finansieringen vil svekke konkurransen om forskningsmidler ytterligere, og minske tilbøyeligheten til å stille høyere kvalitetskrav til forskningsstiftelsene. Forskning vil lett bli betraktet som fordelingspolitikk og lokal sysselsetting, og ikke som et bidrag til internasjonal kunnskapsutvikling eller en reell innovasjonsaktivitet. Hvis formålet er å øke kvaliteten i norsk forskning, er forslaget et skritt i gal retning.

Stortingsmeldingen har som sentralt budskap at regionene ikke skal fremme sentralisering, og de skal bidra til en planlagt utvikling av bosetting og

næringsliv. Sett i lys av befolkningsutviklingen og utviklingen i bosettingsmønsteret er dette en formidabel utfordring. Folketallet blir gradvis redusert i om lag halvparten av kommunene dersom den innenlandske mobiliteten holder seg på samme nivå som nå. Reduksjonen i folketall vil bli størst i utkantkommunene. Det er dårlig samsvar mellom størrelsen på utfordringen, uttalt målsetting om bosettingsmønsteret og forslag om virkemidler. Samtidig er det svak erkjennelse for at en kraftig sentralisering fra dagens fylkeskommuner til få landsdelsregioner kan ha betydning for distriktenes gjennomslag.

Regional samordning, spesielt Oslo-regionen

Det mest positive med stortingsmeldingen er at den tar tak i den svake samordningen mellom kommuner og fylkeskommuner både når det gjelder arealplanlegging og transportplanlegging. Transportløsninger, store samferdselsprosjekter og lokalisering av store samfunnsinstitusjoner og bedrifter må sees i regional sammenheng. Det er nødvendig å etablere et beslutningssystem på regionalt nivå som sikrer bedre planlegging og utforming av utbyggingsmønsteret. I forhold til staten er det særlig på transportsektoren det eksisterer et samordningsbehov.

Det er et tankekors at den største utfordring for regional samordning, Oslo-regionen, ikke tas tak i. Oslo-regionens styrings- og demokratiproblemer er vel dokumenterte og problemene er omfattende og kompliserte. Det handler særlig om arealdisponering og samordning av kollektivtrafikken. Kollektivtrafikken har en lavere markedsandel enn i flere andre byer i Europa, og det reduserer mobiliteten og dermed effektiviteten i det samlede arbeidsmarked i regionen. CIVITAS (2004) illustrerer potensialet.

Styringsproblemer er ikke bare av administrativ karakter. Problemene gjelder også borgernes mulighet til å stille politikere til ansvar for sviktende veisystemer, dårlige kollektivløsninger og store forsinkelser i planlegging og gjennomføring av utbyggingsprosjekter. I utredninger fra Agenda/Asplan Viak (2005a, b) formuleres dette slik: «I Osloregionen er det en rekke eksempler på at regionale utfall innenfor både utbyggingsmønster og transport realiseres gjennom planprosesser og på forhandlingsarenaer som det både er vanskelig å trekke til ansvar gjennom demokratiske valgkanaler, og der innsynet i prosessene er lite tilgjengelig for borgerne».

Stortingsmeldingen gir oversikt over 40 år med utredninger og meldinger som har påpekt disse problemene. Man foreslår fire alternativer: i) et nytt regionalt forvaltningsnivå med ansvar både for velferdstjenester og transport/infrastruktur, ii) en modifisert regionmodell der regionen kun har ansvar for grenseoverskridende transport/infrastruktur, iii) et indirekte valgt særorgan for Oslo-regionen, og iv) pålegg om plansamarbeid med hjemmel i plan- og bygningsloven. Det kanskje største regionproblem vi har i landet, Oslo-regionen, utsettes til neste storbymelding.

Regional samferdselspolitikk?

Samferdselssektoren representerer et komplisert forvaltningssystem med tunge statlige institusjoner som Jernbaneverket, Avinor og Statens Vegvesen. Beslutningssystemet er samordnet i løpende planprosesser gjennom Nasjonal Transportplan, som involverer det lokale og regionale nivå sterkt, men hvor de overordnede prioriteringer finner sted i Stor-

tinget. Overordnet samferdselsplanlegging bør være en nasjonal prioritering, og vi har i dag operative regionale statlige organer som står for driften. Utfordringene er allerede store, som Boge (2006) analyserer.

Selv om det er ønskelig å styrke regional samordning og planlegging av transport og utbyggingsmønster, vil prioriteringer internt og på tvers av samferdselssektorer neppe gi samfunnsøkonomisk gevinst ved å dele dette opp i nye regioner. Det vil uansett måtte være en nasjonal overordnet prioritering både for stamveier, stamflyplasser og jernbanen. En regional oppdeling av de utøvende institusjoner vil føre til betydelig mer komplisert planlegging og beslutningsprosess med høyst usikre koordineringsgevinster. Det er imidlertid viktig å vedlikeholde ordninger for politisk skjønn og innflytelse for regionale samferdselsmessige løsninger i prosessen Nasjonal Transportplan. I dette ligger den viktigste begrunnelse for folkevalgt innslag på fylkes- eller regionnivået.

Åpne spørsmål: Utdanning og helse

Stortingsmeldingen holder regionene utenfor velferdspolitikken og velferdstjenestene. Forskning og undervisning på høgskole- og universitetsnivå må nødvendigvis være sterkt internasjonalt rettet. Grunnforskning krever at man vender seg til et internasjonalt forskersamfunn fordi det er en forsvinnende liten del av grunnleggende forskningsresultater som skapes i Norge. Det er vanskelig å se faglige argumenter for at høgskoler og universiteter blir bedre under et regionalt styringsnivå. Sterke insentiver via regionale midler vil lett få høgskoler, universiteter og forskningsinstitutter i regionene til å vende seg lokalt i stedet for å delta i den internasjonale forskningsverden. Det kan fort bli en ulempe for dem at kravene til faglig nivå forvitrer.

Sykehusene er interessante fordi de tidligere har vært underlagt fylkeskommunalt ansvar. Og i Danmark utgjør de kjernen av en ny regioninndeling. Sykehusene er neppe modne for en ny organisering med regional politisk styring så kort tid etter forrige reform. Mer prinsipielt kan det argumenteres for sykehus som regionalt ansvar, særlig fordi de nye helseregioner foretar lokaliseringsmessige valg med store samfunnsmessige implikasjoner. Et annet argument gjelder økonomisk styring, hvor rammefinansiering av regioner med ansvar for sykehus kan gi sikrere kontroll med pengebruken. Sykehusene kunne utgjøre den sentrale oppgaven for et regionalt nivå. Samtidig bør erfaringene med fylkeskommunalt ansvar gi lærdom til alle som ønsker å satse på det regionale nivået. Fylkeskommunene som eier av sykehusene ble kritisert fordi man ikke fikk stoppet strategisk spill om penger, særlig knyttet til ventelistene. Ventelistene ble et regionalt pressmiddel mot nasjonale politikere. Det er vanskelig å se at problemet med strategisk spill og myke budsjettskranker skal unngås ved at fylkeskommunen erstattes med større regioner. Snarere vil vel større regioner utgjøre mektigere aktører i et pengespill med staten. Det er først og fremst styringsmessige forhold i helsepolitikken som bør avgjøre organiseringen av sykehusene.

Vil borgerne ha et regionalt demokrati?

I prinsippet er tanken bak et styrket regionalt demokrati god. Når politikk har et regionalt nedslagsfelt, bør regionalt valgte politikere kunne stilles til ansvar for denne. Vil de nye regionene styrke velgerkontrollen og deltakelse på mel-

lomnivået? Eller vil regionene bli et politisk-byråkratisk forvaltningsnivå uten oppslutning i befolkningen?

For det første har EU bidratt til stort engasjement rundt regioner. Det ble aktualisert på slutten av 1980-tallet som følge av et behov for å rettferdiggjøre og fordele EU-støtte til de fattige distriktene av Spania, Portugal og Hellas. I enkelte land har regional identitet og regionale fordelingskonflikter meget lange historiske røtter. Politiske partier og organisasjoner står bak kravene om økt regionalt selvstyre. For disse har EU blitt en mulighet til å styrke regionene på bekostning av nasjonalstaten. I de desentraliserte enhetsstatene i Nord-Europa er situasjonen helt annerledes. Særlig i Norden står mellomnivået meget svakt (Aalbu 2005; Baldersheim 2004). I Norge har debatten om regionreform vekket lite folkelig engasjement, og det store engasjementet er avgrenset til fylkespolitikere. Dette er en elitedrevet forvaltningsreform.

For det andre er det vanskelig å gi politikere på mellomnivået et velavgrenset og politisk interessant oppdrag. Når stat og kommune har tatt «sitt», er det lite igjen. Det er ingen overraskelse at den direkte valgte norske fylkeskommunen vurderes som mislykket som demokratisk eksperiment, mens lokaldemokratiet for øvrig står sterkt (Bjørklund 2005). For velgerne fremstår fylkestinget som fjernt, diffust og lite interessant. Fylkeskommunen ansees som lite politisk relevant. Valgdeltakelsen ved kommune- og fylkestingsvalgene er fallende, og var på bare 55 prosent ved fylkestingsvalget i 2003. Det er i de etablerte institusjonene på kommunenivå og for nasjonen samlet – kommunestyrene og Stortinget – folk oppfatter at politikk blir utformet.

For det tredje roper stortingsmeldingen på folkevalgt kontroll. Den vil ha en «villet utvikling i regionene» med utgangspunkt i regionen som «utviklingsaktør». Meldingen har preg av mistro mot Stortinget og sterk tiltro til regional «motmakt». Det diskuteres lite hvordan den folkevalgte kontroll og motmakt skal forankres i folket. Erfaringsmessig er det på velferdsområdene at velgerne klarest stiller politikerne til ansvar. Basert på egen observasjon kan de stille politikerne til ansvar. De ansvarsområder som diskuteres for regionene er et tynt grunnlag for å mobilisere særlig velgerinteresse.

For det fjerde vil regjeringens forslag om et vitalisert regionnivå lett utvanne den samlede demokratiske kontrollen med areal‑, samferdsels- og næringspolitikk. Stortingsmeldingen selv legger opp til uklare ansvarsforhold med sin vektlegging av «partnere», «samarbeid» (brukes 261 ganger), «pådrivere», etablere «møteplasser» og sørge for nødvendig «dialog». Slike besvergelser skjuler at regionene bare har en meget beskjeden del av virkemiddelapparatet for arealdisponering, utvikling av offentlige kommunikasjoner og veisystemer, og for å utvikle næringslivet. Det blir mer uklart hvem velgerne skal stille til ansvar. Politikere på ett styringsnivå kunne alltid skylde på folkevalgte på et annet nivå – noe som var mye av bakgrunnen for statens overtakelse av eier- og finansieringsansvaret for spesialisthelsetjenesten.

Tilsvarende problemer vil oppstå med de nye regionene. Sett at befolkningen er misfornøyd med næringsutviklingen i en region. Store bedrifter flytter ut eller legges ned, ungdommen flytter etter, og arbeidsledighet og uføretrygding øker. Vil velgerne stille regionpolitikerne til ansvar? Disse vil alltid kunne hevde at det er staten som skal stilles til ansvar. De kan si at regionen har fått for lite

statlig rammetilskudd til innovasjonsvirksomhet, de kan hevde at bedriftsnedleggelser skyldes en uheldig statlig sektorpolitikk (høye elektrisitetspriser til industrien, for høye fiskekvoter til trålerflåten, for rask reduksjon i importreguleringen av landbruksvarer osv. osv.), eller regionpolitikerne kan si at det er den makroøkonomiske politikken som har slått feil. Igjen vil det være vanskelig for velgerne å vite hvem som skal stilles til politisk ansvar. I slike situasjoner ser vi ofte at det er staten og nasjonale politikere som «straffes», og staten tenderer derfor mot å ta større kontroll over lokal politikkutforming, blant annet gjennom mer rettighetslovgivning, flere standardkrav, øremerking av statlige overføringer og overtakelse av eier- og finansieringsansvar (Sørensen & Vabo 2005; Fimreite, Flo, Selle & Tranvik 2007). Et folkevalgt regionnivå kan svekke den demokratiske kontrollen med regional utvikling fordi det politiske ansvaret blir enda mer pulverisert.

Hvilken regionmodell bør velges?

Utbygging av et regionalt politisk system og regional forvaltning må først og fremst følge av at regionnivået framstår som det beste løsningsalternativ på samfunnsutfordringer. Det foreligger samfunnsmessige oppgaver som kan begrunne et regionalt politisk nivå. Det er særlig innen området utbyggingsmønster, infrastruktur, transportløsninger og kollektivtrafikk at det er ønskelig med et grunnlag for politiske prioriteringer ut over kommunenivå og under det nasjonale nivå. Disse oppgavene vil likevel ha begrenset omfang og vil uansett måtte fastlegges i et samspill med stat og kommune. Det vil være vanskelig å etablere demokratisk forankring for et regionalt politisk system bygd rundt disse oppgavene.

Ut fra diskusjonen foran fremstår tre modeller som relevante: a) videreføring av en modifisert fylkeskommune, b) regioner med ansvar for visse typer planlegging og utbygging av infrastruktur, c) regioner med bredt ansvar for velferdstjenester og planlegging/infrastruktur.

Lett modifisert fylkeskommune

Dette er meldingens «forsterkede fylkesmodell» der fylkeskommunene tilføres enkelte nye oppgaver, men uten at funksjonsfordelingen endres vesentlig. Fylkeskommunene har allerede oppgaver innen samferdsel, videregående skole og kultur og med visse bidrag innen næringspolitikk. Grunnproblemet forblir at fylkeskommunene har svak demokratisk forankring. En mindre justering av oppgaver vil ikke endre på dette. Etter vårt skjønn er det ikke stor forskjell på en «forsterket fylkesmodell» og en mellomløsning med 10–12 regioner. Det kan argumenteres for grensejusteringer/sammenslåinger for bedre å ivareta regional samferdselsutbygging og utbyggingsmønster i enkelte områder (Agderfylkene, Hedmark/Oppland, Sør- og Nord-Trøndelag er de mest aktuelle). I all hovedsak vil disse alternativene likevel framstå som en videreføring av dagens modell.

Meldingen erkjenner fylkeskommunens svakheter både når det gjelder regional utvikling og demokrati, og en videreføring virker inkonsekvent. Hvis man likevel satser på en modifisering av fylkeskommunene, bør styringsopplegget for mellomnivået forenkles. Antall folkevalgte og det politiske apparatet ellers kan reduseres betydelig. Det er også mulig å redusere det administrative apparatet. Muligens er det gevinster å

hente ved å overføre visse miljøsaker fra fylkesmannen til fylkeskommunen, slik en har forsøkt i Akershus. I forsøket med «enhetsfylke» i Møre og Romsdal har man forsøkt å samorganisere oppgaver mellom fylkesmann og fylkeskommune. Dette gir kanskje mulighet til å styrke administrativ kompetanse i utdanningssektoren, miljøforvaltningen, behandlingen av plansaker og veiledning av kommunene. På flere områder har imidlertid fylkesmannen fått delegert kontroll- og tilsynsoppgaver som ikke bør underlegges fylkeskommunens ansvar.

Plan- og infrastrukturregioner

I vår gjennomgang er de klareste regionale oppgavene arealplanlegging, utbygging av infrastruktur og samferdsel/kollektivtrafikk. En mulighet er derfor å opprette rendyrkede plan- og infrastrukturregioner. Dette innebærer at mellomnivået får så begrensede oppgaver at de neppe tilsier direkte valg til region- eller fylkesting. Vi kan satse på de to demokratiske nivåene som står sterkest hos velgerne – Stortinget og kommunestyret. For å ivareta hensynet til demokratisk kontroll og legitimitet, kan en etablere et samarbeid mellom kommuner slik vi kjenner fra før reformen med direkte valg til fylkestingene i 1975. Kommunestyrene velger representanter til region- eller fylkesting. Dermed unngår en å opprettholde eget folkevalgt mellomnivå med svak demokratisk forankring. Svakheten ved dette er at forsamlingen består av representanter fra de ulike kommunestyrene, noe som lett utarter til en arena for kamp mellom ulike distrikter og kommuner. Ansvaret for de felles beslutninger på regionalt nivå vil heller ikke bli tydelige for velgerne i de enkelte kommuner.

For å gi tilstrekkelig kraft til denne typen regioner, bør de få status som «overkommuner» i visse spørsmål som gjelder transport, infrastruktur og arealplanlegging. Spesielt erfaringene fra Oslo-området tyder på at de mange vetospillerne lett medfører meget kostbare utsettelser av beslutninger. Skal det være noen mening med et slikt regionnivå, må spillereglene være slik at det er mulig å treffe bindende beslutninger også når de berørte kommuner er uenige. Svakheten ved dette er et delt ansvar mellom region og kommune, noe som gjør det vanskelig for velgerne å se hvem som har ansvaret.

En slik organisering etterlater seg et spørsmål om ansvaret for videregående opplæring. Dagens kommunestruktur gjør det vanskelig å legge eieransvaret direkte til kommunene. Det er imidlertid mulig å pålegge kommunene et interkommunalt samarbeid om eierskapet til institusjonene i videregående opplæring. Muligens gir dette bedre muligheter for å samordne grunnskole med videregående opplæring.

Velferdsregioner

Om det skal etableres store regioner med direkte valgte representative forsamlinger, forutsetter det ansvar for tunge velferdstjenester og at regionene får en egen skattefinansiering eller annet selvstendig finansieringsgrunnlag. Store landsdelsregioner forutsetter ansvar både for sykehussektoren og videregående opplæring. Regioner basert på dagens regionale helseforetak vil bli meget store, og innebærer en kraftig sentralisering av den forvaltningen som i dag drives av fylkeskommunene. Avstanden til befolkningen blir betydelig.

Velferdsregioner er et relevant alternativ, ikke minst i lys av at dette er hovedmodellen i Sverige og Danmark. Men dette forutsetter et regionalt ansvar for sykehusene, og en slik ansvarsoverføring

bør ikke være en nødløsning for å etablere regioner. I dag fremstår velferdsregioner med sykehus som lite aktuelt. Erfaringene viser at velgerne vil holde regjeringen og Stortinget ansvarlige for helsetilbudet selv om mellomnivået har ansvar. Vi får lett gjeninnført ansvarspulverisering slik vi kjenner fra perioden før sykehusreformen. Som kjent strever også den statlige helseforetaksmodell med en ansvarsutfordring.

Konklusjon

Etter de store politiske ambisjoner som er uttrykt for regionnivået er St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid en skuffelse – antagelig både for regionvennene og for andre som ønsker at forvaltningsreformer er godt begrunnet. Stortingsmeldingen gir ikke en diagnose av utfordringene på regionnivået, det gjøres ikke noen evaluering av hvordan dagens forvaltningssystem fungerer, og forslagene begrunnes ikke i forbedret løsning av samfunnsoppgavene. Stortingsmeldingen framstår som et relativt desperat forsøk på å samle oppgaver til et regionalt nivå. Stortingsmeldingen ønsker på denne måten å fremme regional utvikling og regionalt demokrati, men makter ikke å vise hvordan det skal skje. Som diskutert foran kan det argumenteres for at etablering av nye regioner kan svekke både regional utvikling og demokrati.

I evalueringen av modeller har vi lagt vekt på hensynet til demokrati og løsning av samfunnsoppgaver. I Norge har en århundrelang maktkamp mellom sentrum og periferi avleiret seg som levedyktige politiske institusjoner, og som et omfattende system for inntektsoverføringer fra sentrum til periferi. Fylkesnivået står sterkt. De politiske partiene er i stor grad bygget opp rundt fylkeslag, valgkretsene til Stortinget er basert på dagens fylkesinndeling, og fylkesmennene rekrutteres i stor grad fra politikerstanden. Det er nok ikke lett å få vedtatt reformer som reduserer antallet politiske posisjoner på mellomnivået, eller som kan svekke fylket som valgkrets til stortingsvalg. Men behovet for politikk på region/fylkesnivå bør begrunnes bedre enn i denne meldingen.

I skrivende stund foreligger Innst. S. nr. 166 (2006–2007) fra kommunal- og forvaltningskomiteen. Innstillingen tilfører ingenting. Kommunalpolitikerne i regjeringspartiene, med støtte fra KrF og Venstre, har lojalt fulgt regjeringen uten å ta opp de problemstillinger vi reiser her. Regioner bør begrunnes med de resultater man skal realisere. Ønsket om å opprette regioner bør ikke avgjøre organiseringen av forsknings- og næringspolitikken. Hvis regionforslaget skal bearbeides videre, bør man klargjøre hva en vil oppnå med en nyorganisering av forskning, høyere utdanning, næringsutvikling og innovasjon.

Spesielt bør demokratiaspektet vurderes. Erstatning av fylkeskommunen med landsdelsregioner kan vanskelig selges som en demokratireform. Regionene kan lett føre til ytterligere oppsplitting av styringssystemet, noe som kan redusere velgernes mulighet til å stille folkevalgte til ansvar. Velgerne har i dag godt grep på sine stortingspolitikere og kommunepolitikere. Tydelige politikere med klart ansvar synes å være en forutsetning for godt fungerende demokrati. En regional tåkedott kan svekke demokratiet.

Referanser

Agenda/Asplan Viak (2005a), Styringsutfordringer i Osloregionen. Oslo: Agenda Utredning & Utvikling AS.

Agenda/Asplan Viak (2005b), Alternative styringsmodeller for Osloregionen. Oslo: Agenda Utredning & Utvikling AS.

Baldersheim, Harald (2004), «Nordic regions in a European perspective». I: Knut Heidar, red., Nordic Politics. Oslo: Universitetsforlaget.

Bjørklund, Tor (2005), «Maktutredningens diagnose av lokaldemokratiet». I: Jo Saglie & Tor Bjørklund, red., Lokalvalg og lokalt folkestyre. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Boge, Knut (2006), Votes Count but the Number of Seats Decides. A comparative historical case study of 20th century Danish, Swedish and Norwegian road policy. Norwegian School of Management (BI), Series of Dissertations No. 4.

Bosma, Niels & Rebecca Harding (2006), Global Entrepreneurship Monitor. Babson/London Business School.

CIVITAS (2004), «Erfaringer og potensial ved regional samordning av kollektivtransport. Erfaringer fra Göteborg- og Helsingforsregionene samt eksempler på potensielle gevinster av bedre samordning i Osloregionen». Rapport utarbeidet for Styringsgruppen for utredning av et nytt Samordningsorgan for kollektivtransporten på det sentrale Østlandsområdet, SKØ.

Fevolden, Trond (1982), Politikere på fylkesplan. En presentasjon av organisering, politikertyper, vurderinger og budsjettbehandling. Hovedoppgave i statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Fimreite, Anne Lise, Yngve Flo, Per Selle & Tommy Tranvik (2007), «Når sektorbåndene slites. Utfordringer for den norske velferdsmodellen». Tidsskrift for samfunnsforskning, 48:165–196.

Hervik, Arild & Jørn Rattsø (2004), «Vil vi ha landsdelsregioner?». Økonomisk Forum, 58:22–27.

Knudsen, Jon P., red. (2005), Sterke regioner – forskning og reform. Bergen: Fagbokforlaget.

KOU 1998:1 Rydd opp! Styrket folkestyre og administrativ forenkling.

KOU 2004:1 Sterke regioner.

Møen, Jarle (2003), «Utfordringer i norsk innovasjonspolitikk». Økonomisk Forum, 57:17–21.

NOU 2000:12 Oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune.

NOU 2004:19 Livskraftige regioner og distrikter.

Selle, Per & Anne Lise Fimreite (2007), «Folkevalgte regioner – liv laga?». Nytt Norsk Tidsskrift, 24:75–84.

Statistisk sentralbyrå (2004), «Innovasjon i EU og Norge. Norske foretak mindre innovative enn i EU-landene», SSB Magasinet 16.08.2004 http://www.ssb.no/magasinet/norge_verden/

Sørensen, Rune & Terje Hagen (1998), «Fylkesdemokrati uten framtid? Spiller partiene noen rolle?». I: Harald Baldersheim, red., Kan fylkeskommunen fornyast?. Oslo: Samlaget.

Sørensen, Rune & Signy Irene Vabo ( 2005), «Sentraliseringsparadokset: Hvorfor staten overtar styringen fra kommunene». Tidsskrift for samfunnsforskning, 46:503–536.

World Bank (2007), Doing Business. Economy Rankings. http://www.doingbusiness.org/EconomyRankings/

Aalbu, Hallgeir (2005), «Det regionale nivået i Norden og Europa. Vedlegg til Vestlandsregion eller vidare samarbeid?». Utredning for Vestlandsrådet.