Anneken Kari Sperr:

Verwaltungsrechtsschutz in Deutschland und Norwegen. Eine vergleichende Studie zur gerichtlichen Kontrolle von Verwaltungsentscheidungen.

Nomos, Baden-Baden 2009. 486 s.

Sperrs fremstilling er en rettssammenlignende undersøkelse av domstolskontrollen med forvaltningsvedtak i Tyskland og Norge. Boken bygger på forfatterens doktoravhandling, som ble forsvart ved Universitetet i Greifswald (2006). For ordens skyld gjør jeg leserne oppmerksomme på at Sperr er medlem av forskergruppen i forvaltningsrett ved Universitetet i Bergen som jeg for tiden er leder av. Boken til Sperr er tidligere anmeldt av Gjermund Mathiesen (LoR 2010 s. 302-304).

Sperrs bok danner – sammen med Sunniva Cristina Bragdø-Ellenes, Overprøving av forvaltningsvedtak i Norge, Sverige og Frankrike, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo Unipub, 2009 (bokutgaven er bebudet på Universitetsforlaget i 2012) og Lise Kjellevold Hoegee, Recthsbescherming tegen bestuurshandelen in Nederland, Noorwegen en Zweden, Kluwer, Amsterdam 2011 – et tre-kløver som utfyller hverandre, både med hensyn til land som er valgt ut og rettslige innfallsvinkler.

Foruten en kort introduksjon (s. 25-33) og en konkluderende og rettspolitisk del (s. 431-444), er Sperrs bok delt inn i tre hoveddeler: Historiske og systematiske forutsetninger (s. 35-98), prosessuelle rammer for domstolskontrollen (s. 99-213) og omfang og intensitet av domstolskontrollen (s. 215-429). Boken har en oversiktlig og detaljert innholdsfortegnelse, men mangler stikkordsregister (slik tyske avhandlinger ofte gjør).

Sperr foretar en komparativ analyse av domstolskontrollen med forvaltningsvedtak i Tyskland og Norge, men boken gir også grunnlag for refleksjoner knyttet til forskjeller mellom Tyskland og Norge med tanke på juridisk metode og ulike former for «normative grunnmønstre». Jeg vil i denne anmeldelsen likevel fokusere på de forvaltningsrettslige diskusjonene.

Målsetningen for boken er ifølge forfatteren fire-delt (s. 29). For det første vil hun gi tyske lesere en grundig fremstilling av de norske reglene om domstolskontroll med forvaltningsvedtak. For det andre vil hun foreta en komparativ analyse av de nasjonale løsninger med sikte på en dypere forståelse av de ulike nasjonale ordningene. For det tredje vil hun gjennom den systematiske, sammenlignende analysen avdekke og diskutere mangler og svakheter ved de to lands reguleringer. For det fjerde vil hun bruke de ulike rettslige løsningene og vitenskapelige posisjonene i de to rettsordningene som grunnlag for videre meningsbrytning.

Selv om denne første målsetningen om en gjennomgang av norsk rett er av beskrivende art, evner Sperr likevel å gi en analytisk fremstilling av de norske reglene om domstolskontroll med forvaltningsvedtak. En korresponderende fremstilling av tysk forvaltningsrett ikke er nevnt som målsetning, men boken inneholder også slike elementer, hvilket er nødvendig for å danne grunnlag for de tre øvrige målsetningene. Disse tre er mer av analytisk art, og det er også disse som bærer boken som akademisk prosjekt.

Boken er systematisk bygget opp, og er delt inn i delemner (f.eks. søksmålsformer og klagegjenstand, subsumsjonskontroll og virkninger av rettslig kontroll). Under de enkelte delemnene presenteres først tysk rett, dernest norsk, bortsett fra noen steder hvor fremstillingen er integrert, og delemnene avsluttes med en sammenlignende analyse. I tråd med ambisjonen for boken, får fremstillingen av norsk rett en sentral plass.

Som de fleste lesere vil være kjent med, har Tyskland opprettet egne forvaltningsdomstoler som overprøver forvaltningsavgjørelser (med «Bundesverwaltungsgericht» som øverste instans), mens forvaltningsavgjørelser i Norge kan bringes inn for de alminnelige domstoler for prøving. For Tysklands del er det rettslige grunnlaget for domstolskontrollen den skrevne forfatningen («Grundgesetz» art. 19, avsn. 4), mens domstolskontrollen i Norge hviler på etablert sedvane hvor kjernen i denne har grunnlovs rang. Begge land har samme utgangspunkt i form av at domstolene foretar en legalitetskontroll med forvaltningsvedtak. Som kjent foretar norske domstoler en mer begrenset lovlighetskontroll (inkludert prøving av saksbehandlingsfeil, om uriktig faktum er lagt til grunn og om det foreligger «myndighetsmisbruk», jf. bl.a. Rt. 2011 s. 304, avsn. 55). Selv om utgangspunktet er felles, kommer mange nyanser til, og analysene av disse utgjør en stor del av den anmeldte boken. Ulikheter i prøvingstema har også konsekvenser for tyngdepunktet i kontrollen. I Norge kommer saksbehandlingsspørsmål ofte i forgrunnen fordi domstolene i begrenset grad kan overprøve innholdet av avgjørelsen, mens tyske domstoler sjeldnere adresserer disse fordi kontrollen med de rettslige grensene for skjønnsutøvelsen er tettere og mer direkte i Tyskland.

I bokens del I skisserer Sperr den historiske utviklingen i de to landene. Forvaltningsrett som disiplin vokste tidligere frem i Tyskland enn i Norge. Mens Tyskland fikk sine første alminnelige forvaltningsrettslige fremstillinger mot slutten av 1800-tallet (Sperr s. 39) – og disse var tallrike – kom Frede Castberg med sin «Innledning til forvaltningsretten» i 1938. Først flere år etter siste verdenskrig fikk Norge flere alternative fremstillinger (Arvid Frihagen, Forvaltningsrett, 3 bind, 1. utg. 1968-1971 og Torstein Eckhoff, Forvaltningsrett, 1. utg. 1978).

Selv om siste verdenskrig med all dens lidelser også fikk innvirkning på norsk rettsstenkning, var den for Norges del et traume påført utenfra, mens den tyske nasjonalsosialismen hadde sitt opphav der og gjennomsyret hele rettssystemet. Dermed var motreaksjonen kraftigere i Tyskland enn i Norge, og synet på nødvendigheten av ekstern kontroll med forvaltningen gjennom uavhengige domstoler preger etterkrigstiden. Som Sperr er inne på flere steder: En grunnleggende forskjell mellom Tyskland og Norge er ulikt syn på tillitsforholdet mellom offentlige myndigheter og borgerne.

I Norge har domstolskontrollen med forvaltningsavgjørelser utviklet seg skrittvis og vært lite omdiskutert, og Høyesterett overprøvde allerede i 1818 en ligningsavgjørelse. Utviklingen i Tyskland har vært mer etappevis og politisk omstridt, og har i større grad skjedd gjennom formelle endringer i form av positiverte lov- og forfatningsvedtak. Disse utviklingstrekkene har fortsatt inn i vår tid (Sperr s. 96-98), hvor en for norsk del har få særregler knyttet til forvaltningskontrollprosessen og bygger domstolskontrollen på de alminnelige reglene i tvisteloven (med unntak for de særlige reglene i kap. 36 om administrative tvangsvedtak i helse- og sosialsektoren). Tyskland på sin side har egen prosesslovgivning («Verwaltungsgerichtsordnung») med ulike søksmålsformer. Et særpreg for norsk rett er en domstolsutviklet tilbakeholdenhet med kontrollen av forvaltningsvedtak («judicial self-restraint»). Tysk rett har spesialiserte forvaltningsdomstoler som er tuftet på konstitusjonelle prinsipper om beskyttelse av rettsstaten. Dermed er det også utviklet en dommerkultur for en ganske inngående kontroll med forvaltningsvedtak.

I bokens del II presenterer og analyserer Sperr de prosessuelle forutsetningene for domstolskontrollen med forvaltningsvedtak i Tyskland og Norge, hvor hun også sammenfatter funnene (Sperr s. 209-213). Mens norsk prosesslovgivning i dispositive saker går langt i å gi partene ansvar for egne prosesshandlinger, gjelder i tysk rett en undersøkelsesgrunnsetning som legger ansvaret for sakens opplysning til domstolene. Selv om forskjellige mekanismer i begge rettsordninger fører til at utgangspunktene modifiseres, bærer norske borgere på en større prosessrisiko enn tyskere. I tillegg kommer den økonomiske risikoen i form av ansvar for saksomkostninger, som gjennomgående er større i Norge enn i Tyskland, hvor omkostningene både i form av rettsgebyr og advokatsalær er bundet opp. Sperr (s. 209) mener at kostnadsspørsmålene er en vesentlig årsak til at domstolskontrollen i Norge spiller en mer beskjeden rolle enn i Tyskland. Også på et annet punkt er «byrdefordelingen» forskjellig. Mens norske forvaltningsvedtak normalt iverksettes når de er fattet, også om de er påklaget, fører en domstolsprøving av et tysk forvaltningsvedtak som utgangspunkt til at iverksettelsen utsettes til endelig dom foreligger, selv om unntakene fra utgangspunktet er mange. En annen interessant forskjell mellom de to rettssystemene er hvordan interesseorganisasjoner i norsk rett gradvis har fått tilgang til domstolene for å beskytte ideelle og kollektive interesser, mens tysk rett i større grad er tuftet på en tankegang om at forvaltningsretten beskytter enkeltindividene. Mens Sperr med tanke på interesseorganisasjoners prosessrettslige stilling er positiv til de norske reglene, er hun på andre punkt kritisk. Kanskje særlig interessant er hennes diskusjoner knyttet til den norske pragmatismen. Etter hennes syn fremstår de norske reglene om domstolskontroll som lite forutsigbare siden hensynet til en konkret løsning står etter forholdene sterkt.

I bokens del III er temaet rekkevidden og intensiteten av domstolskontrollen med forvaltningsavgjørelser. Her analyserer Sperr både grunnlaget og gjenstanden for domstolskontroll, forvaltningens skjønnsmessige spillerom og rettsvirkningen av rettslig kontroll. Som Sperr viser, er rettsutviklingen i de to landene påvirket av hvordan 2. verdenskrig preger dem på ulikt vis. I Tyskland var reaksjonen et behov for større rettslige kontrollmulighetene med statsmakten. Selv om dette også var tema i Norge gjennom diskusjonene om beredskapslovene og prisloven, preges etterkrigstiden i Norge i større grad av en samforståelse om at forvaltningen må ha visse fullmakter. Til tross for ulik historisk ballast, og vesensforskjeller knyttet til kontroll gjennom henholdsvis egne forvaltningsdomstoler og alminnelige domstoler, viser Sperr at bildet er nyansert og at forskjellene kanskje ikke er så forskjellige som utgangspunktene kunne tilsi. Likevel er det divergenser. I Tyskland står plikten til å kontrollere forvaltningsvedtak opp mot forfatningen og andre grunnleggende normer sentralt, mens norske domstoler mer kan sies å ha en kontrollmulighet, hvor domstolene bl.a. viser en større tilbakeholdenhet i kontrollen, og hvor forvaltningens demokratiske legitimitet brukes som argument for å være tilbakeholden. Både i Tyskland og Norge er domstolskontrollen en etterprøvning. I Norge er fokus rettet mot om saksbehandling har vært forsvarlig og om vedtaket ligger innenfor handlingsrommet som forvaltningen har etter lovfestete og domstolsskapte normer, mens domstolskontrollen i Tyskland går tettere og mer direkte på forvaltningsvedtaket.

Forskjellene mellom de to landene viser seg blant annet i form av ulikt syn på forholdsmessighetsvurderinger. Mens forholdsmessighetsprinsippet i tysk rett tilsier en inngående vurdering av forholdet mellom de målsetninger som søkes oppnådd og de midler forvaltningen tar i bruk, er den norske innholdskontrollen som utgangspunkt begrenset til om et vedtak er «grovt urimelig» med utgangspunkt i Mortvedt-dommen (Rt. 1951 s. 19). Sperr analyserer inngående de diskusjonene som har vært i norsk juridisk litteratur om emnet (bl.a. Bernt, Utenforliggende hensyn som ugyldighetsgrunn, TfR 1978 s. 241-348, Graver, Forholdsmessighet som krav til forvaltningens skjønnsmessige avgjørelser, LoR 1995 s. 279-306 og Rasmussen, Forholdsmessighetsprinsippet i forvaltningsretten, LoR 1995 s. 307-322). Hennes prognose er at norsk forvaltningsrett i fremtiden vil utvikle en eller annen form for alminnelig forholdsmessighetsprinsipp, men at dette innholdsmessig ikke vil innebære en like vidtgående prøvingskompetanse som i tysk rett. Foreløpig har Høyesterett vært avvisende (Rt. 2008 s. 560, avsn. 48 og Rt. 2011 s. 304, avsn. 56) til en generell forholdsmessighetsbegrensning, men disse dommene er preget av at tematikken ikke har vært drøftet i sin fulle bredde. Slik sett må diskusjonene om forholdsmessighetsvurderinger mer ses på som pågående enn avsluttet. Den siste dommen kom etter at boken var publisert, mens den første forelå, og det hadde vært interessant om Sperr hadde fanget den opp og analysert bemerkningen som førstvoterende her kom med.

Den siste dogmatiske delen av boken tar opp rettsvirkningene av domstolkontroll med forvaltningsvedtak. Sperr er kritisk til Høyesteretts tilbakeholdenhet med tanke på å avsi realitetsavgjørelse når saken er strengt lovbundet, jf. bl.a. Rt. 2000 s. 996. Jeg kan langt på vei følge Sperrs resonnement, samtidig som dagens løsning langt på vei er velfungerende fordi forvaltningen gjennomgående følger opp de føringene som domstolsprøvingen gir. Samtidig har ordningen utfordringer sett fra et prinsipielt ståsted.

I den avsluttende delen (s. 431-444) sammenfatter Sperr de mer strukturelle forskjellene mellom domstolskontrollen i Tyskland og Norge, hvor hun også peker på fordeler og ulemper ved de respektive systemene. Et påtakelig problem i tysk rett er de betydelige restansene i forvaltningsdomstolene (Sperr s. 186-190), hvor det i enkelte delstater er en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på nær tre år (32 måneder) fra saksanlegg til endelig dom. For norsk retts del fremhever Sperr særlig kostnadsaspektet. Norske borgere sitter på en betydelig risiko i form av et potensielt omkostningsansvar for egen og offentlig parts prosessfullmektig.

Avslutningen inneholder også en rettspolitisk del, hvor Sperr først og fremst diskuterer mulige alternative løsninger for tysk retts del. Her har jussens forrang fremfor politikken vært en ledestjerne siden siste verdenskrig (undertiden omtalt som «Das Primat des Rechts gegenüber der Politik», jf. Sperr s. 442 med videre henvisninger). Denne tilnærmingen var nødvendig som reaksjon på tidligere styresett, men må revurderes ut fra nåtidens forhold hvor Tyskland trygt kan sies å ha en demokratisk tradisjon og derfor kan ha en viss tillit til sine statsmyndigheter (her spiller Sperr på et avisinnlegg av Johs. Andenæs i forbindelse med beredskapslovene, jf. s. 25 og s. 444). Sperr tar til orde for at en intensiv domstolsprøving i minst like stor grad kan være problematisk som for vidtrekkende fullmakter til forvaltningen. Hun argumenterer for at den tyske forfatningsdomstolen («Bundesverfassungsgericht») bør anerkjenne behovet for arbeidsfordeling mellom forvaltningsmyndighetene og domstolene. Derfor bør forvaltningsdomstolene tidvis være noe mer tilbakeholdne i sin kontroll av forvaltningen, særlig ved uklare, skjønnspregede lovbestemmelser.

Boken er uten tvil interessant lesning for norske forvaltningsrettsjurister, og gitt at ferdighetene i tysk er begrensete for mange, ville det vært en fordel om den også inneholdt et sammendrag på norsk. For de som leser tysk, kan en leseveiledning være å ta for seg avsnittene som sammenligner rettstilstanden og se på konsekvensene («Vergleich» og «Folgerungen»).

Hva angår innholdet, er det enklest å kritisere de punktene hvor det er mangler ved fremstillingen av norsk rett (se også Mathiesen, op. cit.), men disse er så vidt jeg kan se på detaljnivå. For å gi eksempler: På s. 70 (note 199) har Sperr oversett at «vergemålsrett» som særskilt domstol er avviklet (lov 30. august 2002 nr. 67), antall tingretter (s. 80) var ved utgivelsen mindre enn 87, og plenumsloven (s. 81) ble opphevet i forbindelse med tvisteloven.

Sperrs tema er domstolskontroll med forvaltningsvedtak, men hun tar også stedvis opp andre kontrollmekanismer som forvaltningsklage og klage til Sivilombudsmannen. Selve temavalget innebærer et etterhåndsperspektiv og et fokus på enkeltsaker. Slik sett tar Sperr ikke opp de interessante aspektene som er knyttet til forvaltningskontroll ut over konkrete tvister (f.eks. gjennom Riksrevisjons forvaltningsrevisjon) og som dels også har et preventivt siktemål, men slike perspektiver ville sprengt rammene for fremstillingen. Sperrs analyser av domstolskontroll er mer allment, og hun avgrenser ikke mot inngrepssituasjoner. Likevel blir det få spesifikke analyser av utfordringene knyttet til domstolskontroll med ulike former for fordelingsvedtak. Etter mitt skjønn kunne denne tematikken vært interessant å diskutere i en tid hvor distribuering av velferdsgoder gjennom domstolsbehandling reiser særskilte problemstillinger bl.a. knyttet til ressursfordeling og økonomisk styring. Det mest spennende ved boken er hvordan Sperr analyserer de mange nyansene og får frem at til tross for mange strukturelle forskjeller, har norsk og tysk forvaltningsrett flere paralleller.