1. Innleiing . . . 328

2. Menneskerettane sin status i norsk rett i dag . . . 329

3. Argument for grunnlovsfesting av menneskerettane. . . 311

3.1 Innleiing . . . 311

3.2 Grunnlova som symbol . . . 311

3.3 Grunnlova som kompetansenorm og lex superior . . . 334

3.4 Grunnlovsfesting av demokratiomsyn . . . 338

3.5 Grunnlovsrevisjon som balansering av motstridande interesser . . . 342

3.6 Grunnlova og førehandskontroll med lover . . . 342

3.7 Nokre avsluttande ord . . . 342

4. Utforminga av ein menneskerettskatalog i Grunnlova . . . 343

4.1 Generelt . . . 343

4.2 Ulike kategoriar av rettar . . . 344

4.3 EMK som førebilete . . . 347

4.4 Generelle og spesielle reglar . . . 349

4.5 Reglar som bør regulerast uttømande i ei eiga føresegn . . . 349

4.5.1. Oversikt . . . 349

4.5.2. Vern mot umenneskeleg behandling og retten til liv . . . 349

4.5.3. Den personlege fridomen . . . 350

4.5.4. Særleg om rettferdig rettargang . . . 351

4.5.4.1 Innleiing . . . 351

4.5.4.2 Rekkevidda . . . 352

4.5.4.3 Innhaldet i retten: Rettferdig rettargang . . . 353

4.5.4.4 Utforming . . . 357

4.6 Reglar som passar inn i eit hovudregel-unntak-system: Fråvikelege materielle føresegner  . . 357

5. Generelle føresegner . . . 358

5.1 Innleiing . . . 358

5.2 Gjennomføringskravet . . . 358

5.2.1 Sikring av menneskerettane . . . 358

5.2.2 Gjennomføringskravet: Diskrimineringsforbod . . . 360

5.2.3 Gjennomføringskravet: Utforming . . . 361

5.3 Unntak frå rettane . . . 362

5.3.1 Innleiing . . . 362

5.3.2 Naudrett . . . 362

5.3.2.1 Generelt . . . 362

5.3.2.2 Naudtilstanden . . . 363

5.3.2.3 Vurdering av om tiltaka er forholdsmessige . . . 364

5.3.2.4 Kontrollmekanismar . . . 365

5.3.2.5 Utforming . . . 366

5.3.3 Allmenne vilkår for inngrep . . . 366

5.3.3.1 Innleiing . . . 366

5.3.3.2 Lovkravet – bruksområdet . . . 368

5.3.3.3 Lovkravet – innhald (kvalitetskrava) . . . 369

5.3.3.4 Føremål- og forholdsmessigkrav – bruksområdet . . . 370

5.3.3.5 Føremål- og forholdsmessigkrav – innhald . 371

5.3.4 Utforming . . . 372

Litteratur . . . 372

1. Innleiing

Frå tid til anna blir det tatt til orde for ein fullstendig eller delvis revisjon av Grunnlova.1 Eit av dei fremste krava i denne samanhengen er ei styrking av menneskerettsvernet.2 Grunnlova er snart 200 år gamal og menneskerettsvernet i den har knapt blitt utvida på denne tida. På same tid har samfunnet og samfunnsverdiane endra seg radikalt. Denne diskrepansen ser vi særs tydeleg når vi held Grunnlova opp mot dei internasjonale menneskerettskonvensjonane Noreg har ratifisert og inkorporert etter 1945. I denne samanhengen har Stortinget i 2009 sett ned eit særskilt menneskerettsutval for å greie ut og fremje forslag om ein avgrensa revisjon av Grunnlova.3

Ein slik grunnlovsrevisjon reiser fleire spørsmål. I punkt 3 vil vi sjå nærare på nokre argument for ei grunnlovsfesting av menneskerettane i form av ein samla revisjon og oppdatering av menneskerettskatalogen i Grunnlova. Eit viktig spørsmål i denne samanhengen er om det i det heile er eit rettsleg behov for å grunnlovsfeste menneskerettane all den tid dei i hovudsak er gjeldande norsk lov gjennom inkorporeringa av dei sentrale internasjonale menneskerettskonvensjonane. Ein ting er likevel å grunngi behovet for ein grunnlovsrevisjon. Eit anna spørsmål er korleis ein slik menneskerettskatalog bør utformast og kva rettar den bør innehalde. Desse spørsmåla kjem vi tilbake til i punkt 4–5.

2. Menneskerettane sin status i norsk rett i dag

Når vi snakkar om grunnlovsfesting av menneskerettane, kan ein få inntrykk av at det ikkje er noko menneskerettsvern i Grunnlova. Det er ikkje riktig. Problemet er at det vi kan kalle menneskerettskatalogen i Grunnlova, kapittel E, i all hovudsak har stått urøyrt sidan 1814. Den er kort og godt utdatert og mangelfull. I 1994 fekk vi rett nok § 110 c som seier at staten skal sikre og respektere menneskerettane, men denne er i hovudsak ein symbolparagraf sjølv om den nok kan spele ei rolle ved lovtolking.4 Å grunnlovsfeste dei sentrale internasjonale menneskerettskonvensjonane var eitt av alternativa i 1994, og vedtakinga av § 110 c var i røynda ei avvising av dette.5 I nyare tid har det skjedd ei rivande utvikling på menneskerettane sitt område, særleg gjennom internasjonale konvensjonar. Den internasjonale utviklinga har òg prega norsk rett. Resultatet er lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett, som inkorporerte som norsk lov Den europeiske menneskerettskonvensjonen frå 1950 (EMK), FN-konvensjonane om sivile og politiske rettar (SP), og om økonomiske, sosiale og kulturelle rettar (ØSK) frå 1966, og barnekonvensjonen frå 1989. I 2005 vart også FN sin rasediskrimineringskonvensjon frå 1965 inkorporert gjennom lov 3. juni 2005 nr. 33 om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.

Det er altså ikkje slik at menneskerettane er ukjende i gjeldande norsk rett. Tvert om: Stortinget har gjort sentrale delar av den internasjonale rettsutviklinga til norsk lov. Dei konvensjonane som er inkorporert gjennom menneskerettslova er dessutan gitt forrang føre anna norsk lov (§ 3). Dette medførar at dersom Stortinget gir ei lov som viser seg å vere i strid med til dømes EMK, så skal domstolane anten tolke lova innskrenkande i samsvar med EMK eller setje den konvensjonsstridige føresegna til side i den konkrete saka.

Av desse konvensjonane står EMK i ei særstilling fordi menneskerettsvernet der vert stadig utvikla og raffinert gjennom ein aktiv domstol. Ein direkte klagerett for individet har ført til at domstolen har fått ei veldig saksmengde, og har blitt i særklasse det viktigaste rettsinstrumentet for utvikling av menneskerettane i Europa. Her ser vi at også den norske staten regelmessig må svare for seg overfor Den europeiske menneskerettsdomstolen i Strasbourg (EMD). Frå tid til anna vert staten òg dømd for krenkingar av EMK, sist i spørsmålet om politisk fjernsynsreklame.6 Denne konvensjonen har på alle måtar blitt ein integrert del av norsk rett og rettsmedvitet i Noreg. I dag er det i hovudsak til EMK, og ikkje Grunnlova, norske rettsbrukarar vender seg i menneskerettsspørsmål. Likevel kan ein stille spørsmål om menneskerettsvernet etter EMK åleine er godt nok. Det skal vi forklare nærare.

3. Argument for grunnlovsfesting av menneskerettane

3.1 Innleiing

Argumenta for å grunnlovsfeste menneskerettane kan delast i to grupper. På den eine sida finn ein rettslege argument knytt til systemomsyn og konkrete manglar ved individvernet i norsk rett. Den andre gruppa av argument kan samanfattast som verdi- og symbolargument. Alt her vil vi presisere at det neppe er vasstette skott mellom desse gruppene fordi grunnlovsføresegner, som rettsreglar, nettopp er uttrykk for verdiar som det ligg ei politisk vilje bak.

3.2 Grunnlova som symbol

Av alle rettskjeldene står Grunnlova i ei særstilling, grunna den rolla den har spelt i norsk historie og i etableringa av den sjølvstendige norske staten i 1814. På grunn av alderen er den norske Grunnlova, i større grad enn mange andre land sine grunnlover, eit historisk dokument i tillegg til at den inneheld dei øvste rettslege normene i rettssystemet. Nokre vil kunne sjå på dette som eit argument mot grunnlovsfesting av menneskerettane, fordi ein revisjon av kapittel E nødvendigvis vil bringe inn nye element i grunnlovsteksten. Ei innvending kan vere at ved å gjere Grunnlova meir relevant i samtida, så vil også den historiske nærleiken i grunnlovsteksten bli svekka.7 Dette er truleg ei av fleire årsaker bak den velkjende grunnlovskonservatismen i Noreg.8

Vi vil derimot hevde at ei grunnlovsfesting av menneskerettane er i samsvar med den historiske tradisjonen og føresetnaden som Grunnlova byggjer på. Ser vi på utvalet av individrettar i Grunnlova kapittel E, tyder det på at også grunnlovsfedrane på Eidsvoll ønskte å slå fast slike grunnleggjande prinsipp i Grunnlova sin tekst. At vi ikkje finn ei omfattande menneskerettserklæring som i mange andre grunnlover i samtida, var eit medvite val av pragmatiske grunnar, og ikkje ei avvising av prinsippet.9 Nokre av grunnlovsutkasta hadde meir omfattande menneskerettskatalogar enn i Grunnlova, eller andre prioriteringar. Dei mest omfattande og prinsipielle finn vi i utkastet til Adler og Falsen, og i Nicolai Wergeland sitt utkast. Begge desse utkasta inneheldt eit generelt legalitetsprinsipp og uskuldspresumsjonen, i tillegg til andre rettar.10 I Adler og Falsen sitt utkast finn vi òg religionsfridomen slått fast, saman med rettstryggleiksgarantiar som retten til forsvar, kontradiksjon og retten til å teie dersom tiltalt.11 Sett i lys av grunnlovsutkasta, og dei andre grunnlovene frå tida før 1814, er vi samde med Johs. Andenæs når han seier at «det alt i alt ikke var noe dårleg utvalg grunnlovsfedrene gjorde».12 Men like fullt er det rett som Torkel Opsahl har påpeikt at Grunnlova er usystematisk og ufullstendig i høve til menneskerettsvernet, noko ei kvar samanlikning med moderne menneskerettsdokument viser.13

Når det gjeld spørsmålet om ein eventuell revisjon av menneskerettskatalogen i Grunnlova, så er det ikkje så viktig kva rettar som kom med eller ikkje. Det sentrale er at Grunnlova er bygd opp kring prinsippet om menneskerettane, like fullt som maktfordelingsprinsippet og folkesuverenitetsprinsippet. Dette går klart fram av både Grunnlova sitt system og fleire av grunnlovsutkasta i 1814.14 Etter vår oppfatning vil ei oppdatering av Grunnlova på menneskerettane sitt område vere i samsvar med intensjonane bak den og føremålet med den. Og motsett: Ved å la menneskerettsvernet i Grunnlova halde fram med å vere mangelfullt så svekkar ein i realiteten eit av dei grunnleggjande prinsippa den byggjer på. Vi vil hevde at eit ønskje om å ta vare på Grunnlova som eit historisk viktig symbol, talar for ein revisjon av menneskerettskatalogen i Grunnlova. Dette er det Carsten Smith så treffande har karakterisert som ekte grunn lovskonservatisme, i motsetnad til «den uekte grunnlovskonservatismen som i det vesentlige har som mål å endre Grunnloven minst mulig».15

Også andre symbolomsyn tilseier at tida er overmoden for ein revisjon og utbygging av menneskerettskatalogen i Grunnlova. Både som eit rettsleg og som eit politisk dokument er hovudfunksjonen til Grunnlova å trekke opp spelereglane mellom statsmaktene og grensene for statsmaktene sin kompetanse overfor individa. Dette er heile konseptet med skrivne forfatningar av den typen som moderne grunnlover framleis byggjer på. I 1814 var dette sjølve samfunnskontrakten mellom staten og folket, gitt av sistnemnte som den konstituerande makta. Etter denne tanken skulle individet ha visse grunnleggjande og ukrenkelege rettar som staten ikkje kunne gripe inn i. Les ein moderne menneskerettskonvensjonar som EMK, finn ein att den same tankegangen der. Etter vår oppfatning er det ingen prinsipiell skilnad, i denne samanhengen, mellom Grunnlova sitt kapittel E og menneskerettskonvensjonane i vår tid. Hovudskilnaden er utvalet av rettar i dei respektive dokumenta og det rettslege nivået i normhierarkiet (trinnhøgda) dei er verna på. Det ulike innhaldet skuldast sjølvsagt at dei vart til i ulike tidsepokar og som følgje av ulike politiske og historiske hendingar.

Som eit nasjonalt symbol bør Grunnlova spegle fundamentale verdiar i samfunnet når det gjeld forholdet mellom stat og individ. Som vår øvste rettskjelde, og som historisk sett ein garantist for visse grunnleggjande rettar og fridomar for individet, bør også Grunnlova verne dei sentrale demokrati- og rettsstatsverdiane samfunnet vårt byggjer på. I denne samanhengen er Grunnlova ein viktig opinionspåverkande faktor, noko som er bakgrunnen for prinsippføresegnene om arbeid, urfolk og miljø.16 Ei grunnlovsfesting av desse verdiane vil vere eit langt sterkare signal enn inkorporasjon av menneskerettskonvensjonar som lov.

Norske styresmakter likar vidare å framstille Noreg som eit føregangsland når det gjeld bidra til demokrati og menneskerettar i andre statar. Som Marius Emberland har påpeikt, kan ein berre gjette seg til kva signaleffekt det har at Noreg sjølv ikkje har grunnlovsfesta grunnleggjande menneskerettar.17

3.3 Grunnlova som kompetansenorm og lex superior

I Noreg er Grunnlova meir enn berre er eit symbol. Grunnlova er òg vår øvste rettskjelde og ei kompetansenorm for dei øvste statsmaktene. Det er Grunnlova som bestemmer statsmaktene sin kompetanse og prosedyrene for utøvinga av denne. I tillegg inneheld Grunnlova rettslege grenser for statsmaktene si maktutøving overfor individa gjennom føresegner om ytringsfridom i § 100, religionsfridom i § 2 fyrste setning, forbodet mot tortur under avhøyr i § 96 andre setning og så bortetter. Norske domstolar har, sidan dei fyrste åra etter 1814, sett seg kompetente til å handheve Grunnlova overfor forvaltnings- og lovvedtak frå dei andre statsmaktene.18 Det er i denne samanhengen vi finn det, som etter vårt syn, er det fremste argumentet for ei ytterlegare grunnlovsfesting av menneskerettane i Grunnlova. Dette er ikkje eit symbolargument, men eit rettsleg argument.

Etter inkorporeringa av EMK og andre menneskerettskonvensjonar i norsk rett i 1999 vil desse, i ein normalsituasjon, gi individa eit godt vern av særleg dei grunnleggjande sivile og politiske rettane. Årsaka til dette finn vi i menneskerettslova § 3 som seier at EMK og dei andre inkorporerte konvensjonane, «ved motstrid», skal gå føre anna norsk lov gjeving.19 Altså har lovgjevar sjølv lagt inn ein tryggingsventil mot lovgjeving som kan krenke dei inkorporerte menneskerettane.20 Eit døme finn vi i Rt. 2005 s. 833P. Høgsterett kom til at straffelova § 195 tredje avsnitt, som påla objektivt straffansvar for seksuell omgang med barn under 14 år, måtte vike mot uskuldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2 slik denne var tolka av EMD. Den aktuelle straffeføresegna var vedtatt før menneskerettslova, og skulle alt av denne grunnen måtte vike mot ei seinare vedtatt lov (lex posterior). Det spesielle i denne saka var likevel at lovgjevar også etter 1999 hadde vurdert, men ikkje funne grunn til å endre den aktuelle straffeføresegna.21 Det var altså ei klår lovgjevarvilje bak føresegna også etter inkorporeringa av EMK, men då ikkje formalisert i eit lovvedtak. Derimot hadde ikkje lovgjevar vurdert forholdet til EMK, noko retten understreka særskilt.22 Dette var truleg avgjerande. Retten sa dessutan at sjølv om det låg ei klar lovgjevarvilje bak straffeføresegna, så låg det òg ei klar lovgjevarvilje bak menneskerettslova og inkorporeringa av EMK, representert ved menneskerettslova § 3. Dermed måtte den konvensjonsstridige straffeføresegna vike.23

Dersom lovgjevar i denne saka hadde uttalt seg om forholdet til EMK, kunne resultatet ha blitt eit anna. Dette kjem av at forrangsføresegna i menneskerettslova § 3 berre har rang som lov. Den er altså ingen konstitusjonell standard som set absolutte skrankar for lovgje vingskompetansen.24 Stortinget i 1999 kunne sjølvsagt ikkje binde seinare storting gjennom lov. Dette vart presisert av Menneskerettsutvalet i førearbeida: «I og med at bestemmelsen gis i lovs form, innebærer den ingen innskrenkning i Stortingets myndighet til å fravike eller oppheve regelen ved en ny lov. Annerledes ville det vært hvis dette var fastslått i grunnloven.»25 Her peikar Menneskerettsutvalet på den store veikskapen til den inkorporeringsmodellen som vart vald i 1999. Dersom domstolane, gjennom tolking av den seinare lova, kjem til at lovgjevar har meint å gje lova sjølv om denne skulle vere i strid med ein av dei inkorporerte menneskerettskonvensjonane etter § 2, så må domstolane respektere dette. Formelt medførar dette at lovgjevar, med atterhald om dei folkerettslege pliktene som følgjer av EMK, står fritt til å gje lover i strid med konvensjonsrettane. Det er difor meir korrekt å sjå på forrangsføresegna i § 3 som ein tolkings- eller kollisjonsregel gitt for domstolane, enn ei avgrensing av lovgjevingskompetansen. Skal ein legge band på lovgjevar så må menneskerettsvernet løftast opp i Grunnlova. Formelt ligg vernet i endringsregelen i Grunnlova § 112. Denne krev som kjend at dei særskilte vilkåra for grunnlovsendring må vere oppfylt for at eit lovvedtak skal kunne setje til side eller gjere unntak frå ei grunnlovsføresegn. Det er her vanleg å snakke om at grunnlov har høgare rang enn lov (lex superior). Eit vanleg lovvedtak frå Stortinget etter prosedyren i Grunnlova §§ 76–79 må dermed vike for grunnlovsføresegner ved motstrid.

Det som er sagt her viser at inkorporasjonen av EMK og dei andre menneskerettskonvensjonane gjennom menneskerettslova ikkje gir eit tilfredsstillande vern. På grunnlag av rettsutviklinga dei siste åra er det likevel klårt at lovgjeving eksplisitt i strid med menneskerettskonvensjonane neppe er politisk mogleg i dag.26 Men med det verdsbiletet vi har i dag, prega av terror og påfølgjande hysteri, skal det ikkje mykje fantasi til å tenke seg ein situasjon der lovgjevar kjenner seg tvungen til å gje lover som krenkar dei meir grunnleggjande menneskerettane etter EMK, til dømes forbodet mot umenneskeleg behandling i artikkel 3 eller vernet mot fridomskrenkingar i artikkel 5.27 Det er nettopp i desse situasjonane, der staten er i eller står overfor ei krise, at behovet for menneskerettane er størst.28 Og i slike situasjonar ligg effektiviteten til EMK i hendene til dei konvensjonen skal verne individet mot! Dette åleine tilseier at dei mest grunnleggjande menneskerettane etter EMK bør løftast opp på eit konstitusjonelt nivå, utanfor lovgjevar si direkte rekkevidde.

Nokre vil kanskje hevde at dette argumentet er akademisk eller rettar seg mot nokså usannsynlege situasjonar. Andre vil hevde at den norske lovgjevaren har større integritet enn i mange andre land, og at det er ingen grunn til å tru at det vil bli gitt lover som krenkar dei sentrale menneskerettane. I så fall har dei oversett heile poenget med ei grunnlov. Den skal regulere dei øvste statsorgana sin kompetanse for framtida.

Då må den også ta høgde for endra samfunnsforhold, endra politiske tilhøve og trugselbilete, og at framtidige styresmakter ikkje har den same moralske og etiske standarden som i dag. At eit slikt scenario ikkje er sannsynleg i dag er ikkje det same som at det er utenkjeleg.29

Ei anna innvending mot ei utbetring av menneskerettsvernet i Grunnlova er at dette vil leggje unødvendige band på lovgjevaren og dei andre styresmaktene i ein krisesituasjon. Som vi skal kome tilbake til nedanfor (punkt 5.4), vil ein ny menneskerettskatalog i Grunnlova måtte innehalde ei derogasjonsføresegn for slike situasjonar. Dessutan vil alle menneskerettsstandardar byggje på ei avveging mellom omsynet til individet og staten sitt behov for inngrep (punkt 5.5). Ei slik innvending kan følgjeleg ikkje vere avgjerande i høve til ein revisjon og oppdatering av menneskerettsvernet i Grunnlova.

3.4 Grunnlovsfesting av demokratiomsyn

Eit anna spørsmål i høve til ei oppdatering av menneskerettsvernet i Grunnlova er om det er nødvendig å gjere dette i form av ein samla revisjon av grunnlovsteksten og supplering av nye føresegner. Ei utvikling av eit konstitusjonelt menneskerettsvern kan gjerast av domstolane gjennom utvidande tolking av dei eksisterande grunnlovsføresegnene,30 og konstatering av konstitusjonell sedvanerett i høve til dei menneskerettane den gjeldande grunnlova er taus om. Vi snakkar her om at domstolane opptrer rettsskapande på det konstitusjonelle nivået i lys av Grunnlova § 110 c og dei internasjonale menneskerettskonvensjonane.31

Ser vi på rettspraksis, ser vi at Høgsterett ved fleire høve har gitt uttrykk for at det eksisterar ulovfesta prinsipp av grunnlovs rang til vern for individet. Dette er rett nok ein sped og forsiktig praksis, men den går tilbake mange tiår før inkorporasjonen av EMK.Det fyrste tilfellet av denne praksisen finn vi i Rt. 1961 s. 1350A, som gjaldt spørsmålet om sivil tenesteplikt for tannlegar var i strid med eit ulovfesta prinsipp av grunnlovs rang og EMK artikkel 4. Retten uttalte her:

«Jeg vil visstnok ikke utelukke muligheten av at domstolene i ekstreme tilfelle vil kunne finne en lov uanvendelig fordi den strider mot visse alminnelige rettsprinsipper av grunnlovmessig karakter, selv om loven ikke støter an mot noen positiv bestemmelse i Grunnloven. Men det sier seg selv at det skal overordentlig meget til for at en lov, gitt av Stortinget og sanksjonert av Kongen, på denne måte må settes ut av betraktning som stridende mot Grunnlovens “ånd og prinsipper”.»32

Eit anna tilfelle finn vi i Rt. 1966 s. 476A. Spørsmålet var også her om ei midlertidig lov om sivil tenesteplikt for tannlegar var i strid med Grunnlova. Høgsterett drøfta fyrst EMK artikkel 4 nr. 2, «fordi dette spørsmål etter min mening også er egnet til å kaste lys over forholdet til Grunnloven».33 Deretter konstruerte fyrstevoterande eit ulovfesta fridoms- og likskapsprinsipp av grunnlovs rang, men som ikkje var nedfelt skriftleg i Grunnlova. Retningslina for innhaldet i dette prinsippet var EMK.34 I denne dommen opna Høgsterett for å tolke Grunnlova i lys av og i samsvar med EMK på ein måte som gjekk lenger enn det grunnlovsteksten sjølv gav grunnlag for. Eit anna tilfelle finn vi i Rt. 1983 s. 1004A. Saka gjaldt avskjed mot ein sokneprest som nekta å utøve sitt embete, i protest mot lova om sjølvbestemt abort. Eit spørsmål var her om abortlovgjevinga var i strid med eit ulovfesta forfatningsrettsleg prinsipp om retten til liv og EMK artikkel 2. Heller ikkje her kom Høgsterett til at lova måtte vike mot ein overordna standard. Retten heldt likevel døra på gløtt for eksistensen av eit ulovfesta prinsipp med grunnlovsrang om retten til liv.35 Også i dette tilfellet var det EMK som var retningslina for eit slikt potensielt forfat ningsprinsipp.36

Eit siste døme på at Høgsterett går utanfor ordlyden i Grunnlova og etablerar nye rettar for individet er Rt. 1997 s. 1821P. Denne saka gjaldt spørsmålet om Grunnlova § 100 var til hinder for å straffe ein person for krenkande rasistiske utsegner i eit partiprogram. Her kom både fleirtalet og mindretalet til at retten til å danne politisk parti følgde av konstitusjonell sedvanerett.37 I motsetnad til dommane ovanfor var ikkje EMK retningslina.38 Både fleirtalet og (særleg) mindretalet argumenterte historisk og kom til at retten til å danne politiske parti var ein fundamental del av vårt politiske system.

Gjennomgangen ovanfor viser at Høgsterett (forsiktig) har gitt uttrykk for at det er visse overordna rettsnormer for vern av individet som må eller kan reknast som konstitusjonell sedvanerett. Dette er eit «frihets- og likhetsprinsipp» (Rt. 1966 s. 476A), retten til liv (Rt. 1983 s. 1004A), og retten til å danne politiske parti (Rt. 1997 s. 1821P).39 Terskelen er rett nok høg.40 Men nettopp erkjenninga av at det finst prinsipp av denne typen som er så viktige at dei blir rekna som konstitusjonell sedvanerett, er i seg sjølv ein indikasjon på at Grunnlova er mangelfull. Følgjeleg er dette eit argument for å ta dei inn i Grunnlova sin tekst. Det er dessutan både praktisk og prinsipielt problematisk å operere med eit sedvanebasert vern av grunnleggjande individrettar. Reint praktisk skuldast dette at formuleringane av dei er så vage og forsiktige at både rekkjevidda og eventuelle vilkår for desse konstitusjonelle sedvanerettsreglane er høgst usikre. Om desse prinsippa skal ha ein realitet, må dei konkretiserast. Den beste måten å gjere dette på, er å ta dei inn i den skrivne grunnlovsteksten som del av eit større system (sjå punkt 4). For det andre er det prinsipielt uheldig at domstolane skal kunne avgrense kompetansane til dei andre statsmaktene – for det er nettopp det grunnlovsreglane gjer – utan utgangspunkt i grunnlovsvedtak frå Stortinget som det grunnlovsgjevande organet. Sjølve fenomenet konstitusjonell sedvanerett er problematisk i høve til Grunnlova § 112, særleg dersom denne er utan grunnlag i den skrivne grunnlovsteksten.41 Etter § 112 har Stortinget eksklusiv kompetanse til å bestemme innhaldet i Grunnlova i samsvar med den grunnlovsbestemte endringsprosedyren der. Grunngjevinga er folkesuverenitetsprinsippet.42 Dette er ikkje til hinder for at domstolane kan ha eit nokså stort spelerom ved grunnlovstolking i konkrete saker. Når eit prinsipp fyrst er løfta opp i Grunnlova er det utanfor Stortinget si direkte rekkevidde, og innanfor domstolane sin sfære. Domstolane saknar derimot legitimitet i høve til å etablere heilt nye konstitusjonelle skrankar overfor Stortinget utan noko som helst grunnlag i grunnlovsteksten. Etter vårt statsrettslege system er det ikkje domstolane si rolle å etablere nye konstitusjonelle grenser for Stortinget sin lovgjevingskompetanse. Det er det berre Stortinget sjølv, men då som folkevald grunnlovsgjevande makt, som kan gjere.

3.5 Grunnlovsrevisjon som balansering av motstridande interesser

Grunnlova pretenderar å gi uttrykk for dei verdiane staten set høgast. At det er nokså tilfeldig kva rettar som er nemnt i Grunnlova kan vere problematisk i dei tilfella der to rettar står mot kvarandre. Som Personvernkommisjonen peikte på, kan autoriteten til Grunnlova føre til ein ubalanse mellom likeverdige, men motståande interesser dersom den eine er direkte verna i Grunnlova.43 Dette ser vi best i høve til ytringsfridomen og dei mange kryssande interessene som ikkje er verna i eksplisitt i Grunnlova. Dette gjeld til dømes personvern, privatliv og diskriminering. Nettopp denne avveginga mellom kryssande interesser, talar for ein samla grunnlovsrevisjon gjort av Stortinget, og ikkje ad hoc frå sak til sak i rettspraksis eller ved einskildståande grunnlovsforslag.

3.6 Grunnlova og førehandskontroll med lover

Lovgjevar har plikt til å vurdere forholdet til Grunnlova ved nye lover. Det er grunn til å tru at lovgjevar vil vere meir merksam på dei respektive rettane dersom dei står i Grunnlova i tillegg til i konvensjonane. I Rt. 2005 s. 833P hadde lovgjevar som nemnt ikkje tatt stilling til om eit straffebod som slo fast objektivt straffansvar var i strid med EMK. Det kan vere grunn til å tru at tilhøvet til uskuldspresumsjonen ville ha blitt drøfta om denne regelen var nedfelt i Grunnlova. Illustrerande er at Metodeutvalet nyleg har drøfta og konstatert at fleire av dei etterforskingsmetodane som var til vurdering ville stride mot Grunnlova (§ 102).44

3.7 Nokre avsluttande ord

På grunnlag av dei argumenta som er nemnt ovanfor, meinar vi at det også er eit konkret rettsleg behov for å revidere og utbetre menneskerettskatalogen i Grunnlova. Når dette er sagt, vil neppe Grunnlova fortrenge EMK frå rettskjeldebiletet. Poenget med ei oppdatering av menneskerettskatalogen i Grunnlova er fyrst og fremst å sikre desse rettane der EMK av ulike grunnar ikkje slår igjennom. EMK og dei andre menneskerettskonvensjonane er dessutan berre meint som eit minimumsvern. Det er ingenting i vegen for at det vert etablert eit meir omfattande grunnlovsvern i Noreg.

Til slutt er det viktig å understreke at ein revisjon og utbetring av grunnlovsteksten ikkje er «en trylleformular, som i sig selv sikrer en bedre og mere moderne beskyttelse af individets rettigheder».45 For at ein revidert menneskerettskatalog skal vere effektiv er den i alle høve avhengig av to omstende: Det eine er at grunnlovsgjevaren utformar den som konkrete rettar og fridomar for individet, og ikkje som uforpliktande målsetjingar slik som til dømes den gjeldande Grunnlova § 110 (sjå kapittel 4). Det andre er at domstolane må handheve grunnlovsrettane overfor forvaltninga og lovgjevar.46

4. Utforminga av ein menneskerettskatalog i Grunnlova

4.1 Generelt

Som nemnt ovanfor inneheld Grunnlova eit nokså godt utval av særleg sivile og politiske rettar. Problemet er at desse føresegnene er utdaterte og følgjeleg er det konstitusjonelle menneskerettsvernet mangelfullt etter dagens standard. Ein revisjon av den gjeldande menneskerettskatalogen i Grunnlova vil i høve til denne typen rettar fyrst og fremst vere ei modernisering, men då i ei vid tyding av ordet. Det er behov for å gjere både presiseringar og utvidingar av dei eksisterande rettane. Fleire av dei rettane som er nedfelt i Grunnlova er nemleg ganske knappe. Til dømes krev prinsippet i § 96, om at ingen kan straffast utan etter dom, konkretiseringar: Kva meinast med «straff» – sjølve stikkordet som bestemmer bruksområdet – og kva krav må vi stille til rettargangen for at avgjerda skal kunne kalle seg «dom»? Her har tida gått frå § 96, noko som også gjeld dei fleste andre føresegnene i kapittel E.

I tillegg til denne typen presiseringar og utvidingar av dei eksisterande rettane vil ein revisjon og oppdatering av menneskerettsvernet i Grunnlova krevje ei supplering med nye rettar. Dels vil dette vere ei kodifisering av rettar utvikla gjennom rettspraksis. Legalitetsprinsippet er her det fremste dømet, men som nemnt ovanfor kan også andre rettar tenkjast.47 Dels vil ein ny menneskerettskatalog måtte reflektere samfunns- og rettsutviklinga ved å ta inn nye rettar som ikkje var kjende i 1814 eller ein då ikkje såg behov for.

4.2 Ulike kategoriar av rettar

a) Den gjeldande grunnlova inneheld rettar frå alle kategoriane av menneskerettar. Den er likevel svært fragmentarisk og vernet er nokså tilfeldig. Ei moderne grunnlov bør innehalde eit breitt spekter av rettar som speglar verdigrunnlaget i staten. Ein ny menneskerettskatalog må ikkje nødvendigvis halde seg innanfor rammene til dei tradisjonelle menneskerettane. Til dømes har det i lys av globaliseringa blitt reist forslag om å grunnlovsfeste eit vern av norsk språk og kultur.48 Det endelege utvalet og omfanget må uansett vere resultatet av ein breiare politisk debatt.49

Både valet av rettar og kva band desse skal leggje på maktutøvinga til staten vil truleg vere politisk kontroversielt. Til dømes vil det nok vere semje om å grunnlovsfeste eit vern av livet. Dette er i dag òg verna som norsk lov gjennom EMK artikkel 2. Derimot vil det truleg vere ulike oppfatningar om omfanget av eit slikt vern av livet, til dømes om det også skal gjelde for det ufødde livet.50 Det er òg grunn til å tru at det vil vere semje om ei prinsippføresegn om at staten skal sikre eit minimum av helse for alle, slik som Grunnlova § 110 gjer om arbeid. Derimot er det eit anna spørsmål om ei slik føresegn skal gi individet krav overfor staten på bestemte ytingar. Ein ny menneskerettskatalog i Grunnlova vil reise ei rekkje slike spørsmål. Vi går likevel ut ifrå at dersom det fyrst er ein felles ambisjon om ein større revisjon, så vil dette føre til semje om at iallfall dei sentrale rettane innanfor kvar rettskategori – sivile og politiske rettar; sosiale, økonomiske og kulturelle rettar; og kollektive rettar – bør vere representert. I den sistnemnte kategorien kjem urfolk og miljø, som alt er representert i respektive § 110 a og § 110 b.

b) Etter vårt syn bør det gå klårt fram av ordlyden i føresegnene i kva grad det er snakk om prinsippføresegner eller føresegner som gir individet konkrete rettar og fridomar overfor staten. Etter § 110 følgjer dette av ordlyden om at det «paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for at ethvert arbeidsdygtigt Menneske kan skaffe sig Udkomme ved sit Arbeide» (vår utheving). Her er § 110 b fyrste avsnitt meir kategorisk når den slår fast at «Enhver har Ret til et Milieu». Av den vidare ordlyden går det likevel fram at dette primært er ei prinsippføresegn, sjølv om den har spelt ei viss rolle i rettspraksis.51 Til den andre kategorien høyrer til dømes den tidlegare nemnte § 96.

Også i dei internasjonale konvensjonane ser vi eit skilje mellom føresegner utforma som politiske målsetjingar og føresegner utforma som konkrete plikter for statane.52 Fyrstnemnte finn vi særleg i dei økonomiske, sosiale og kulturelle rettane.53 Til dømes slår ØSK artikkel 12 fast «retten for enhver til den høyest oppnåelege helsestandard både fysisk og psykisk». Grunnlova er neppe det best eigna instrumentet for å sikre gjennomføringa av målsetningar av denne typen.54 Vi går difor ut ifrå at ØSK-rettane er mest aktuelle som prinsippføresegner. Når det gjeld denne typen rettar bør ein ny menneskerettskatalog innehalde dei sentrale rettane etter FN-konvensjonen frå 1966. Desse speglar grunnleggjande verdiar i det norske samfunnet. I tillegg til retten til arbeid (Grunnlova § 110, sml. ØSK artiklane 6–8) gjeld dette særleg retten til levestandard (som omfattar mat og sosialhjelp) og helse og utdanning. Konvensjonsføresegnene (særleg artiklane 9, 11 og 12) dannar her utgangspunkt for ein konsentrert transformasjon til grunnlovstekst. Avhengig av korleis dei blir utforma vil likevel slike prinsippføresegner kunne spele ei rolle ved lovtolking, slik Grunnlova § 110 b er eit døme på.

Når dette er sagt bør ein vere varsam med å fylle Grunnlova med uforpliktande målsetjingar. Grunnlova er ikkje eit arkiv for gode ønskjer, men eit rettsleg dokument som fyller ein bestemt rettsleg funksjon (sjå punkt 3.3). Det er ingenting i vegen for å utforme også ØSK-rettane på ein slik måte at dei gir individet krav på konkrete ytingar eller fridomar overfor staten, utan at dette legg uforholdsmessig store band på den politiske handlefridomen.55

4.3 EMK som førebilete

Når det gjeld dei sivile og politiske rettane, bør desse, slik som også er status etter menneskerettslova og Grunnlova, utformast slik at dei gir individet konkrete rettar og fridomar overfor staten.

For at rettane skal vere tilgjengelege bør dei etter vårt syn ikkje gjerast for omfattande. Grunnlovstradisjonen tilseier det same. Samstundes bør grunnlovsføresegnene vere så utførlege at dei tilsikta grensene og rammene for maktutøvinga blir reelle og operasjonelle. Utfordringa her bli å finne ein balanse mellom desse to omsyna.

På same måte som grunnlovsfedrane i 1814 såg til utanlandske førebilete,56 kan vi med fordel gjere det i dag. Det er ingen grunn til å finne opp krutet på nytt når vi har velprøvde modellar for handa. EMK er eit moderne og oppdatert menneskerettsinstrument i Europa. Her finn vi 12 føresegner med spesielle rettar i hovudprotokollen. I tillegg kjem tilleggsprotokollane som også inneheld spesielle rettar, til dømes retten til frie og hemmelege val og rørslefridom.57 Ein bør likevel ikkje utelukkande sjå til konvensjonane. Til dømes har Personvernkommisjonen føreslått å særskilt grunnlovsfeste personvernet,58 noko som etter EMK og SP berre følgjer av det vidare omgrepet «privatliv».59 Der konvensjonane er eit felles minste multiplum for fleire statar og kulturar, skal Grunnlova reflektere dei verdiane det norske samfunnet set høgast.

Vidare er EMK inkorporert som norsk lov og har ein sterkare posisjon i norsk rett enn nokre andre menneskerettsinstrument, inkludert Grunnlova sjølv.60 Etter vår meining er det difor naturleg å sjå til denne konvensjonen ved utarbeidinga av ein ny menneskerettskatalog i Grunnlova.61 Eit alternativ er sjølvsagt å gi EMK rang som grunnlov gjennom ei generell grunnlovsføresegn, men etter vårt syn vil det vere prinsipielt uheldig fordi det direkte vil binde nasjonale styresmakter til rettsutviklinga i eit overnasjonalt instrument.62 Som nemnt gjekk verken Menneskerettsutvalet eller Stortinget inn for ei slik løysing i samband med Grunnlova § 110 c i 1994 og menneskerettslova i 1999.63 Det kan også hevdast at ei lik eller liknande utforming av grunnlovsføresegner som i EMK vil gjere grunnlovstolkinga avhengig av EMD.64 Det formelle utgangspunktet må likevel vere at grunnlovsføresegnene i dette tilfellet må tolkast sjølvstendig i samsvar med prinsippa for grunnlovstolking. Eit grunnlovsvedtak i medhald av Grunnlova § 112 skjer på premissa til grunnlovsgjevaren, ikkje EMD. Ei anna sak er at rettspraksis frå EMD kan vere relevant ved tolkinga av grunnlova.

Når dette er sagt så er det heller ikkje uproblematisk å bruke EMK som førebilete for norske grunnlovsføresegner. Til trass for at katalogen i EMK er omfattande, så er konvensjonsteksten som regel ganske knapp. Eit for høgt abstraksjonsnivå i grunnlovsføresegnene kan vere problematisk ved tolkinga.65 Ein føresetnad for oss er likevel at ei utforming vil ta omsyn til internasjonal teori og praksis i høve til dei inkorporerte menneskerettskonvensjonane. Dei konkrete reglane vi kan utleie frå prinsippa i EMK byggjer i stor grad på rettsutviklande tolkingar gjort av EMD. Dersom ein vel å ta utgangspunkt i EMK, så må det vere ein ambisjon at føresegnene reflekterar essensen i denne praksisen. Ei avgrensing til essensen og ikkje detaljane hindrar at teksten vert tynga for mykje. Samstundes opnar det for eit visst skjønn for lovgjevaren ved tolking og bruk av grunnlovsføresegnene.

4.4 Generelle og spesielle reglar

Etter vår oppfatning bør ein grunnlovskatalog byggjast opp med eit system av generelle og spesielle reglar. Dette ser vi alt spor av i kapittel E etter vedtakinga av Grunnlova § 110 c, som gjeld gjennomføringsansvaret. Også den andre sida av mynten – vilkåra for å gjere inngrep i eller unntak frå rettane – vil vere felles for dei fleste, og dermed eigna for generell regulering (sjå punkt 5 nedanfor). Ikkje alle rettane vil passe inn i et slikt hovudregel-unntak-system. Desse må difor regulerast uttømande i sine respektive føresegner (sjå punkt 4.5 nedanfor).

4.5 Reglar som bør regulerast uttømande i ei eiga føresegn

4.5.1. Oversikt

Rettar som det ikkje kan gjerast unntak frå, eller som det berre kan gjerast unntak frå i konkrete tilfelle, og føresegner som heilt eller delvis har karakter av prosessuelle garantiar bør regulerast uttømande i eigne føresegner.

4.5.2. Vern mot umenneskeleg behandling og retten til liv

Nokre av rettane er absolutte og kan ikkje fråvikast under nokon omstende. Dette gjeld til dømes vernet mot «tortur, umenneskelig og nedverdigende behandling eller straff» i EMK artikkel 3. Etter vår oppfatning er denne enkle teksten eigna for direkte transformasjon til grunnlovstekst. Den gjer det klårt at vernet er generelt, og famnar dermed vidare enn Grunnlova § 96 andre setning, som jo berre gjeld tortur under avhøyr.

Ved fyrste augekast følgjer retten til vern om livet (EMK artikkel 2) det vanlege mønsteret for materielle rettar: Proklamasjon av retten med etterfølgjande opplisting av unntaksvilkår. Ser vi nærare på teksten ser vi likevel to skilnader: Dei føremåla som kan legitimere unntak er langt meir spesifikke (sml. «for å forsvare en person mot ulovlig vold» i artikkel 2.2 c med «for å forebygge uorden eller kriminalitet» i artikkel 8.2). Dessutan er forholdsmessigkravet, som rimeleg kan vere, langt strengare formulert enn standarden (sml. «absolutt nødvendig» i artikkel 2 med «nødvendig» i artikkel 8). Av desse grunnane bør retten til liv regulerast uttømande i ei eiga føresegn.

4.5.3. Den personlege fridomen

Den personlege fridomen (EMK artikkel 5) har ein oppbygnad som til ein viss grad liknar på den i artikkel 2. I tillegg inneheld den prosessuelle garantiar. Føresegna proklamerar retten til personleg fridom (og tryggleik) i fyrste setning. Andre setning opnar for unntak slik som dei andre materielle føresegnene nemnt ovanfor. Men dei føremåla som legitimerar fridomskrenking er igjen langt meir kategoribaserte og spesifikke enn dei føremåla som kan legitimere unntak etter andre rettar i EMK (sjå til dømes artikkel 5.1 a: «lovlig frihetsberøvelse av person som er domfelt»). Og sjølv om forholdsmessigvurderingar spelar ei viktig rolle også her, er desse i vesentleg grad konkretisert i form av prosessuelle garantiar (den pågripne skal stillast for ein dommar straks, og settast fri eller få hovudforhandling og dom innan rimeleg tid). Av desse grunnane bør òg retten til personleg fridom med sine unntak og rettar regulerast uttømande i ei eiga føresegn.

Retten til personleg fridom – eller fridom frå fridomskrenking – er utfordrande å regulere i ei grunnlov. Den reguleringa vi finn i § 99 er klårt utilfredstillande fordi den er for snever: Den omfattar ikkje andre fridomskrenkingar enn varetektsfengsling og den stiller ikkje opp nokon prosessuelle garantiar (bortsett frå legalitetskravet). Heller ikkje den løysinga som er vald i SP artikkel 9 er fullt ut tilfredstillande. Forbodet mot vilkårleg fridomskrenking er kanskje ikkje «vilkårlig», men iallfall for lite eksplisitt i høve til når fridomskrenking kan skje. EMK artikkel 5 er her betre ved at den erstattar stikkordet «vilkårlig» med ei uttømande liste av akseptable føremål for (kategoriar av) fridomskrenking. Heller ikkje teksten i EMK har med eit viktig vilkår, nemleg at fridomskrenkinga må vere forholdsmessig. Dette kravet er likevel i stor grad tolka inn i praksis frå EMD. Igjen er føresegna i EMK, slik den er tolka i praksis, den mest naturlege modellen for ei norsk grunnlovsføresegn. Når dette er sagt er det likevel nødvendig å gjere nokre tilpassingar.

Vernet om den personlege fridomen bør vere generelt. Føresegna bør byrje med å proklamere ein rett til personleg fridom. Unntak frå dette krev sjølvsagt lovheimel. Også eit forholdsmessigkrav bør med. Då unngår ein til dømes inngrep i den personlege fridomen for bagatellmessige forhold eller utan at mindre inngripande alternativ har vore vurdert. Så langt kunne ein ha klart seg med ei generell unntaksføresegn felles med andre rettar (sjå 5.3). Men sidan inngrepsføremåla er særeigne, og prosessuelle garantiar står sentralt ved fridomskrenkingar, er ei slik unntaksføresegn likevel ikkje tenleg her.

Vilkåra for og rettane ved fridomskrenking bør gå mest mogleg eksplisitt fram av grunnlovsteksten. Dei ulike lovlege kategoriane av reint administrativ fridomskrenking og fridomskrenking etter avgjerd frå ein domstol bør definerast uttømande (som i EMK artikkel 5.1 a–f).66

Vidare bør sentrale prosessuelle garantiar, særleg domstolskontroll basert på informasjon og kontradiksjon, stå open for alle som har måtte tåle inngrep i retten til personleg fridom. Det bør òg vere høve til fornya prøving der grunnlaget for fridomskrenkinga kan endre seg med tida, slik som ved sjukdom eller mistanke om straffbart forhold.

I dei sistnemnte tilfella – ved pågriping – er omsynet til ei rask rettsleg handsaming særleg sterkt. Eit absolutt krav om framstilling for domstol og fristar for dette bør difor nemnast særskilt i grunnlovsteksten. Sjølv om det i og for seg følgjer av forholdsmessigkravet, bør det kome fram at vilkåra for varetekt – som eit større inngrep – er strengare samanlikna med pågriping. Det må altså krevjast noko i tillegg til mistanken (fare for bevistap eller liknande).

4.5.4. Særleg om rettferdig rettargang

4.5.4.1 Innleiing

Nokre føresegner har karakter av reint prosessuelle garantiar. Dei forbyr ikkje inngrepet (til dømes straff eller varetekt), men dei stiller krav til gjennomføringa av det. I EMK fell artiklane 6 og 13 og artiklane 1–4 i protokoll 7 klårast i denne kategorien. Heller ikkje her passar hovud-regel-unntak-modellen. Desse garantiane må utformast samla med sine utgangspunkt og modifikasjonar. EMK artikkel 6 (retten til rettferdig rettargang i sivile saker og straffesaker) gir noko å byggje på her, men som vi skal sjå nedanfor må den modifiserast. Artikkel 6 står her i ei særstilling både etter EMK og i norsk rettspraksis. Dette gir grunnlag for ei noko meir utfyllande handsaming her.

4.5.4.2 Rekkevidda

Føresegna i Grunnlova § 96 fyrste setning om at «Ingen kan … straffes uden efter Dom» gjeld berre for ordinære straffesaker. Det konstitusjonelle vernet for domstolstilgang i sivile saker er meir indirekte. Grunnlova kapittel D, særleg §§ 88 og 90, har som føresetnad dømmande verksemd, til dømes avgjerd av einskildtilfelle på grunnlag av gjeldande rett. I tillegg kjem dei sedvanerettsbaserte konstitusjonelle reglane om domstolsprøving av lov og forvaltningsvedtak. Rekkevidda av desse reglane er derimot uklår.

Den tilsvarande føresegna i EMK er artikkel 6. Denne har eit langt vidare bruksområde enn Grunnlova § 96 fyrste setning. Dette er både fordi nøkkelomgrepet «straffesiktelse» er tolka slik at det ikkje berre gjeld ordinære straffesiktingar, men òg ei rekkje forvaltningssanksjonar. Dessutan rettar denne føresegna seg også mot avgjerda av såkalla «borgerlige rettigheter og plikter». Det sistnemnte omgrepet har vore årsak til vesentleg tolkingstvil, både for EMD og nasjonale domstolar. Spørsmålet om og eventuelt i kva omfang ei ny grunnlovsføresegn bør ta utgangspunkt i EMK artikkel 6 skal vi sjå nærare på i det følgjande.

Etter vår oppfatning bør nok ei ny grunnlovsføresegn la seg inspirere av artikkel 6, men nokre tilpassingar er det nødvendig å gjere. Når det gjeld ordinær straff, slår både Grunnlova § 96 og EMK artikkel 6 fast domstolane sin eksklusive kompetanse: Ordinær straff, altså slike reaksjonar som av lovgjevaren er definert som straff, kan berre gjevast ved dom.67 I motsetnad til Grunnlova § 96 omfattar straffeomgrepet i EMK artikkel 6 også ei rekkje kvasi-strafferettslege forhold (alvorlege refsingar, tilleggsskatt, inndraging av førarkort og meir). Utan at ein kan lese sondringa ut av teksten, har praksis frå EMD opna for eit meir fleksibelt system i dei sistnemnte sakene: Reaksjonen må anten påleggast av ein domstol med fulle rettargangsgarantiar, eller den kan, under føresetnad av ein rett til etterfølgjande domstolshandsaming, i fyrste omgang påleggast administrativt.68 Denne sondringa er prosessøkonomisk nødvendig fordi eit krav om domstolshandsaming ved pålegging av alle forvaltningssanksjonar i fyrste omgang ville sprenge arbeidskapasiteten til domstolane. Difor bør den komme til uttrykk i grunnlovsteksten. Sondringa er òg heilt i samsvar med norsk rett. Rettsleg prøving av om forvaltningssanksjonar er gyldige skjer jo eventuelt i etterfølgjande sivil sak.

Det er kontursvake overgangar frå kvasistraffesakene til andre forvaltningssaker som er viktige for private partar.69 Denne sondringa er ikkje vesentleg etter norsk rett fordi domstolsvegen er open generelt for avgjerder av tvistar om rettar eller plikter etter nasjonal rett.70 På dette punkt er EMK artikkel 6 snevrare ved å avgrense seg til tvistar om «borgerlige rettigheter og plikter» (vår utheving).71 Etter vår oppfatning talar gode grunnar for å halde fast ved og grunnlovsfeste den norske tradisjonen slik at ein tvist, anten den er av privatrettsleg eller offentlegrettsleg karakter, kan krevjast handsama ved domstolane under allmenne prosessføresetnader.

4.5.4.3 Innhaldet i retten: Rettferdig rettargang

Den gjeldande Grunnlova § 96 fyrste setning regulerar ikkje innhaldet av retten til rettferdig rettargang utover det nakne kravet at straff skal gjevast ved dom. Gjengs tolking er likevel å underforstå visse grunnleggjande krav til organet sitt sjølvstende og til ei kontradiktorisk prosedyre.72 Desse to elementa svarar òg til det som må reknast som kjerneinnhaldet i EMK artikkel 6.

Kjenneteikna på sjølve omgrepet domstol er krav til sjølvstende og at den er upartisk.73 Sondringa mellom desse kvalifiserande underomgrepa er ikkje konsekvent terminologisk sett. Ofte vert dei nemnt i same andedrag. Sjølv om ein vil halde på skiljet, slik at sjølvstendekravet ligg på det generelle organisatoriske planet, medan kravet til ei upartisk rolle refererar til konkrete motsegner i den einskilde saka, glir omgrepa over i kvarandre. Samla dekkjer dei krav til utnemnings- og avskjedsprosedyrar,74 garantiar mot innblanding i den dømande verksemda frå både den utøvande- og lovgjevande makta,75 og heile spekteret av inhabilitetsmotsegner.76 Sjølvstendevernet er alt sikra godt ved dei generelle reglane om utnemning og avskjed av embetsmenn i Grunnlova §§ 21 og 22. Kravet til at domstolane skal ha ei upartisk rolle er ikkje like eksplisitt tatt vare på i Grunnlova. Eit slikt krav er det likevel solid tradisjon for i norsk rett (sjå særleg domstolslova kapittel 6 (om «ugildhet») og prinsippføresegna i tvistelova § 1-1 (1) som føreskriv ein «rettferdig … rettergang for uavhengige og upartiske domstoler» (vår utheving). Samstundes som desse krava bør innarbeidast i grunnlovsteksten, er dei ulike tilhøva som kan utfordre desse krava så mangfaldige at ei eksemplifiserande utdjuping i teksten er lite tenleg.

Også krav til offentleg, hurtig (effektiv) og grundig sakshandsaming bør kome til uttrykk i teksten. Kravet om offentlegheit skal, særleg gjennom media sitt nærvær, skape tillit til rettargangen og domstolsprosessen.77 Offentlegheit er difor også som oftast i partane si interesse. Omsynet til partane kan likevel, til dømes i ei barnevernssak, tilseie diskresjon. Her som elles bør unntak frå hovudregelen krevje ei grunngjeving. Difor er det ønskjeleg å nemne relevante unntaksgrunnar i teksten.

Kor lang tid det er nødvendig og forsvarleg å bruke på saka er sjølvsagt avhengig av den faktiske og rettslege kompleksiteten. For strenge krav til hurtig sakshandsaming kan gå ut over kor grundig saka vert handsama. Desse to omsyna må klårt nok avvegast. Ei sak skal ikkje handsamast raskare enn forsvarleg ut ifrå dei rettslege og faktiske omstenda i saka. På den andre sida er det ikkje nødvendigvis slik at ein langvarig prosess gir grundigare sakshandsaming. Forklaringa kan vere dødperiodar og som mel.78 Stikkordet effektivitet er difor betre eigna til å understreke det sentrale kravet til prosessen her.

Desse to siste elementa refererar til prosessen som heilskap, frå parten går til sak, anten ved sikting, stemning eller på annan måte, til endeleg dom ligg føre. Sjølv eventuelle etterfølgjande fullbyrdingsskritt høyrer med etter praksis frå EMD.79 Kravet til grundig sakshandsaming vert sikra mellom anna ved ein «rettferdig» og kontradiktorisk prosess.

Medan ein i grunnlovssamanheng har måtta underforstå kontradiksjon i kravet til «dom» i § 96 fyrste setning, gir EMK artikkel 6 meir substans både ved kravet om at rettargangen skal vere «rettferdig» og ved einskildreglane i artikkel 6.3. Desse er alle fundamentale utslag av det kontradiktoriske prinsippet. Utan presiseringane i artikkel 6.3 ville desse ha blitt tolka inn i artikkel 6.1.

Kontradiksjonskravet har mange sider. Etter praksis frå EMD medførar kravet til ein «rettferdig» rettargang at retten skal gje partane likt høve til å bli høyrt og til å føre og ta til motmæle mot bevis. Samstundes skal retten på grunnlag av det framlagte prosessmaterialet vurdere saka og grunngi avgjerda.80 Som ei utdjuping av dei kontradiksjonsreglane som ligg implisitt i kravet til «rettferdig … rettergang» kjem altså minimumsrettane i artikkel 6.3. På tilsvarande vis må desse inngå som komponentar i det kravet om reell kontradiksjon som det er semje om at følgjer av domskravet i Grunnlova § 96 fyrste setning. Dette bør kome tydlegare til uttrykk ved stikkordet kontradiksjon i ei ny grunnlovsføresegn: Ein kan ikkje snakke om reell kontradiksjon utan at den sikta er informert om dei faktiske og rettslege sidene ved skuldinga (sml. EMK artikkel 6.3 a). Og sidan det er med dette utgangspunktet den sikta skal kunne byggje sitt eige forsvar, må han eller ho gjevast tid og høve til førebuing (sml. artikkel 6.3 b). Om nødvendig må ein få bistand frå forsvarar (sml. artikkel 6.3. c). Andre føresetnader for reell kontradiksjon er reglane om vitneføring på dei same vilkåra som aktoratet og retten til krysseksaminasjon av vitna til påtalemakta (sml. artikkel 6.3 d), og retten til fri tolk (sml. artikkel 6.3 e).

Som vi ser, er også kontradiksjonsprinsippet så samansett at eit forsøk på ei vidare presisering i teksten ville bli ufullstendig. Likevel kan det vere av verdi å ta med nokre sentrale komponentar, til dømes etter modell av EMK artikkel 6.3. Det at desse komponentane utgjer kjerneinnhaldet i kontradiksjonsprinsippet, samstundes som det ville tynge teksten å formulere dei, talar likevel avgjerande for at ein nøyar seg med å berre stille opp eit krav om kontradiksjon.

Etter praksis frå EMD er eit vern mot sjølvinkriminering tolka inn i kravet til «rettferdig» rettargang.81 Fleire minimumsrettar er gitt ved protokoll 7, mellom anna eit vern mot dobbeltstraff (artikkel 4). Heller ikkje desse komponentane i kravet til «rettferdig» rettargang er det nødvendig å nemne særskilt i ein grunnlovstekst.

Eit generelt prinsipp som det kan det vere grunn til å nemne i teksten er uskuldspresumsjonen. Den kjem ikkje direkte til uttrykk i Grunnlova heller, men den kan kanskje utleiast av forbodet mot å straffe nokon «uden efter Dom» i § 96 fyrste setning.82 Igjen er EMK, her artikkel 6.2, meir eksplisitt når den seier at «enhver som blir siktet for en straffbar handling, skal antas uskyldig inntil skyld er bevist etter loven».83 Alt ordlyden gjer det klårt at ingen kan kjennast skuldig på annan måte enn ved fellande straffedom. Av praksis følgjer at kjerneinnhaldet her samsvarar med det klassiske rettsstatlege prinsippet om at påtalemakta har bevisbyrda og at all rimeleg tvil skal føre til frifinning. Om vi ser dette strenge kravet for domfelling i samanheng med sakshandsamingsreglane som er nedfelt i artikkel 6.1 og 6.3, vert idealet om at ingen uskuldige skal dømmast operasjonalisert og trygga, sjølv om dette i seg sjølv ikkje kan gjerast til noko brukeleg rettsprinsipp.

4.5.4.4 Utforming

Ei føresegn om rettferdig rettargang kan sjå slik ut:

«Ingen må erklærast skuldig eller straffast utan ved dom i samsvar med ein rettferdig rettargang. Også andre straffeprega skuldingar og tvistar om rettar eller plikter kan krevjast avgjort ved sjølvstendige og upartiske domstolar. Avgjerda skal byggje på ein effektiv, kontradiktorisk og offentleg rettargang. Der omsynet til partane sitt privatliv eller tungtvegande offentlege interesser tilseier det, kan retten lukke rettsmøtet.»

4.6 Reglar som passar inn i eit hovudregel-unntak-system: Fråvikelege materielle føresegner

Fleirtalet av føresegnene i EMK er fråvikelege materielle rettar. Dei forbyr visse inngrep (til dømes i ytringsfridomen), men opnar likevel for å gjere unntak på nærare vilkår. Privat- og familieliv, tanke-, samvits- og religionsfridom, ytrings- og informasjonsfridom, og forsamlings- og organisasjonsfridom er alle sydd over den same lesten: Eit fyrste avsnitt proklamerar retten, medan andre avsnitt bestemmer vilkåra for unntak. Fleire av føresegnene i tilleggsprotokollane følgjer eit liknande system, til dømes eigedomsretten (protokoll 1 artikkel 1), retten til frie og hemmelege val (protokoll 1 artikkel 3) og rørslefridomen (protokoll 4 artikkel 2). Andre moglege materielle rettar, som til dømes personvern og utdanning, kan regulerast på same måte.

Om ein vel ei generell unntaksføresegn, slik vi vil gjere greie for i 5.3 nedanfor, kan ein i alle desse tilfella nøye seg med å skildre rettane i dei respektive paragrafane. I seg sjølv er ikkje det ei lita oppgåve, men resultatet vil altså framstå som enklare og meir tilgjengeleg enn dersom kvar paragraf også skal innehalde detaljerte vilkår for inngrep.

5. Generelle føresegner

5.1 Innleiing

Etter vårt syn bør den generelle delen av menneskerettskatalogen innehalde både eit gjennomføringskrav til staten og føresegner som inneheld allmenne vilkår for inngrep og unntak frå dei respektive rettane. Det fyrste skal trygge effektiviteten av menneskerettsvernet. Det andre regulerar omfanget. Det er dei generelle føresegnene som bestemmer tolkinga av dei generelt utforma rettane og som styrar vurderinga av dei kryssande omsyna til inngrep for staten og vern for individet. Desse vil altså ha ein avgjerande rettsleg funksjon uansett kva utval og omfang ein eventuell ny menneskerettskatalog får i Grunnlova. Av denne grunnen vil vi sjå nærare på innhaldet og utforminga av slike generelle føresegner.

5.2 Gjennomføringskravet

5.2.1 Sikring av menneskerettane

Menneskerettsvernet har to sider for staten. Sjølv skal den avstå frå å krenke menneskerettane. I tillegg viser praksis etter EMK at det er europeisk semje om at staten sitt ansvar går lenger enn berre å respektere menneskerettane.84 Den har òg eit ansvar for å sikre overfor den einskilde at menneskerettane vert etterlevd innanfor sin jurisdiksjon. Dersom ein aksepterar at staten sitt ansvar går lenger enn å berre avstå frå menneskerettskrenkingar må dette inkluderast i ein ny menneskerettskatalog. Som nemnt har vi alt Grunnlova § 110 c som i fyrste avsnitt slår fast staten si plikt til «at respektere og sikre Menneskerettighederne». Her ser vi begge dei nemnte komponentane. Vi meinar likevel denne plikta må presiserast på fleire punkt.

I motsetnad til dei tilsvarande føresegnene i EMK og SP, omtalar ikkje Grunnlova § 110 c kven som er verna (sml. EMK artikkel 1: «everyone» og SP artikkel 2.1: «all individuals»). Det er neppe vesentleg at grunnlovsføresegna manglar eit nøkkelord for kven som er verna sidan det er opplagt at nokon er verna og at dette iallfall omfattar fysiske personar. Sidan føresegna snakkar om menneskerettar (og ikkje til dømes borgarrettar) er det naturleg å leggje til grunn at alle fysiske personar, både statsborgarar og utlendingar,85 militærpersonell og sivile,86 kvinner og menn, vert verna på like fot.87 Spørsmålet om og i kva grad juridiske personar er verna, kan ikkje svarast på i ei generell føresegn. Det personelle omfanget av vernet må difor avgjerast etter ei konkret tolking av den einskilde retten.88 Medan eit selskap godt kan ha eigedom eller formidle ytringar, kan det ikkje torturerast eller drepast.

Sjølv om nokon har oppfatta sikre-plikta i Grunnlova § 110 c som utan presiserbart innhald, viser praksis frå internasjonale organ at ei slik plikt let seg presisere.89 Her er det tilstrekkeleg å sjå til dei internasjonale førebileta til den norske føresegna, nemleg kravet til den nasjonale gjennomføringsplikta i EMK artikkel 1 og SP artikkel 2.1.90 Praksis knytt til desse føresegnene gjer det klårt at nøkkelorda «respektere» og «sikre» («secure» / «respect and … ensure») medførar både negative og positive plikter for staten.

Ei slik presisering av staten si plikt til å sikre menneskerettane er viktig. I praksis er det ikkje alltid tilstrekkeleg for staten å berre respektere menneskerettane. Situasjonen kan krevje positive tiltak for å førebygge krenkingar av individet sine grunnlovsrettar. Særleg er straffelovgjeving eit viktig styringsverkty, både for tenestemenn og privatpersonar sine handlingar. Til dømes vil fråvær av, eller ei for sterk utholing av, det strafferettslege vernet mot ærekrenkingar kunne krenke vernet om privatliv og ære. Rettspraksis etter EMK har tilsvarande vist at ineffektive påtalereglar91 eller fråvær av straffeføresegner mot tvangsarbeid,92 rase eller kjønnsdiskriminering kan vere ei mangelfull sikring av vernet mot umenneskeleg behandling og mot tvangsarbeid og diskriminering i den offentlege eller private sfæren.

Desse døma viser at lovgjeving ikkje alltid er tilstrekkeleg for å gjere rettane effektive og reelle. Det kan vere nødvendig med positive til tak, som opplæring og kontroll med etterlevinga. Det hjelper ikkje å ha straffeføresegner mot valdtekt dersom kompetanse og ressursar til å etterforske manglar. Spørsmålet er så om og i tilfelle korleis dette skal kome til uttrykk i Grunnlova. Dei omtalte komponentane i sikre-plikta ligg alt i verbet «sikre» i Grunnlova § 110 c. Under EMK-systemet har ein klart seg med den utfyllande rettspraksisen som følgjer av det tilsvarande nøkkelordet «secure». Etter vår oppfatning vil likevel teksten i § 110 c tåle – og vinne på – ei viss supplering. Det er naturleg å løfte fram to sentrale komponentar i grunnlovsteksten; verkemidlane lov og rettshandheving. Samla sett utgjer dette dei mest slagkraftige styringsverktya i samfunnet, både i høve til handlingane og unnlatingane til eigne tenestemenn og private. Det er unødvendig å seie i teksten at ein med lov primært siktar til straffelov og at ein med rettshandheving siktar til både etterforsking, rettsforfølging og dom. For å unngå å tynge teksten vil vi ikkje tilrå å la andre, i og for seg viktige, komponentar for sikre-plikta, som undervisning og opplæring, kome til uttrykk i teksten.

For det andre viser døma ovanfor at det er behov for eit diskrimineringsforbod.

5.2.2 Gjennomføringskravet: Diskrimineringsforbod

Det er behov for å supplere staten si plikt til å sikre menneskerettane med eit diskrimineringsforbod. Dette for å vise at grunnlovsrettane gjeld likt for alle. I norsk rettspraksis synest det å vere ein føresetnad om at det eksisterar eit visst ulovfesta ikkje-diskrimineringsprinsipp.93 Innhaldet og rekkevidda av dette er likevel ubestemt. Forbodet mot diskriminering er sentralt i menneskerettskonvensjonane, sjå EMK artikkel 14 og SP artikkel 2.1.94 Ved utforminga er det naturleg å sjå til SP artikkel 2.1 som formulerar sikre-plikta og diskrimineringsforbodet samla. Når det gjeld ikkje-diskrimineringsprinsippet er det tilstrekkeleg med ei kort tilvising. I samsvar med det som er vanleg i internasjonale konvensjonar, kunne ein i og for seg liste opp forbode grunnlag for forskjellsbehandling (rase, kjønn og så bortetter), men slike opplistingar er ikkje uttømande.95 Også dei elementa i diskrimineringsomgrepet som byggjer på analyser frå rettspraksis; at det må dreie seg om ei urimeleg forskjellsbehandling av personar i analoge situasjonar, er det unødvendig å ta inn i teksten. Det ville tynge teksten for mykje, samstundes som elementa i dag er i samsvar med ei gjengs forståing av sjølve diskrimineringsomgrepet.96

5.2.3 Gjennomføringskravet: Utforming

Ei føresegn om staten si plikt til å respektere og sikre menneskerettane kan sjå slik ut:

«Styresmaktene skal respektere og sikre menneskerettane for kvar og ein utan diskriminering av noko slag. Rettane skal gjevast effektivt vern ved lov og i rettshandheving.»

5.3 Unntak frå rettane

5.3.1 Innleiing

Alle menneskerettar kan ikkje gjennomførast uavkorta i alle situasjonar.97 Under krig eller anna naudtilstand kan det vere nødvendig å avgrense verknaden av dei (sjå punkt 5.3.2 nedanfor). Det er berre ei lita kjerne av rettar som er absolutte i meininga at det ikkje kan gjerast unntak frå dei, verken i krig eller fred. Dei aller fleste rettane må dessutan tåle innskrenkingar på grunn av diverse samfunnsmessige omsyn, til dømes offentleg tryggleik, kamp mot kriminalitet eller rettane til andre (sjå punkt 5.3.3 nedanfor).

5.3.2 Naudrett

5.3.2.1 Generelt

I Grunnlova finn vi i dag ingen reglar om naudrett. Det er likevel ei allmenn oppfatning at den heimlar visse avvik frå dei normale krav til og avgrensingar av maktutøvinga under krig og liknande naudtilstand.98 Det kan vere delte meiningar om å grunnlovsfeste naudretten. Nokre vil kanskje vise til at i krig opphøyrar uansett den normale funksjonsmåten i samfunnet, og at det difor ikkje vil ha noko føremål å normere ein slik hypotetisk situasjon. Fleire utanlandske grunnlover har heller ikkje regulert naudretten,99 medan andre har det.100

Eit hovudføremål med ei grunnlov er å verne om dei grunnleggjande verdiane i samfunnet. I ustabile tider blir desse verdiane sett på ei særleg prøve. Det er i slike tider at spørsmål om å suspendere dei normale krava og avgrensingane i Grunnlova kan tenkast reist med størst styrke. Ei moderne grunnlov bør difor ta stilling til både kva tilstandar og kva som gir høve til derogasjon, kor langt derogasjonsløyvet rekk og kva kontrollmekanismar som må til.

5.3.2.2 Naudtilstanden

I nasjonale grunnlover og internasjonale konvensjonar som regulerar naudrett er krava til sjølve naudtilstanden gjennomgåande strengt formulert. Bruksområdet blir då smalt etter teksten. I EMK artikkel 15 blir det formulert slik: «krig eller annen nødstilstand som truer nasjonens liv».101 Det er utan vidare klårt at eit gjennomført eller nært føreståande fiendtleg angrep, som det tyske angrepet på Noreg våren 1940, kvalifiserar som «nødstilstand». Slik sett er det unødvendig å nemne «krig» særskilt. Andre trugseltypar vil falle inn under ordlyden «nødstilstand». Spørsmålet vil her vere i kva grad «moderne» trugselsituasjonar, som trugselen frå internasjonal terrorisme, skal aktivisere derogasjonsregelen.

Om vi tar utgangspunkt i EMK artikkel 15, som nettopp har sitt tyngdepunkt i trugselen frå terrorisme, inneheld den også eit anna vilkår. Etter dette må det vere snakk om ein «nødstilstand som truer nasjonens liv» (vår utheving). Etter presiseringar i praksis kan dette vilkåret ikkje takast heilt på ordet. Ei fyrste presisering gjer det klårt at det kan vere ein kvalifisert naudtilstand sjølv om den aktuelle trugselen ikkje rettar seg mot heile nasjonen. Ein alvorleg trugsel mot delar av territoriet er tilstrekkeleg, sjølv om det altså ikkje er noko fare for at staten (nasjonen) i seg sjølv skal gå under om styresmaktene ikkje tyr til ekstraordinære tiltak.102 Men det står fast at fara må vere aktuell og overhengande, og at den på ein eksepsjonell måte trugar organiseringa av samfunnet og den lovlege maktutøvinga.103 At trugselen må vere eksepsjonell går ut på at de ordinære midlane staten rår over for å nedkjempe kriminalitet og verne nasjonal tryggleik, er klårt inadekvate.

Desse kriteria trekk ei demarkasjonsline i høve til alvorlege, men normale tilstandar, som bør løysast med ordinære middel. Dei opnar til dømes for å ty til derogasjon etter eit alvorleg terrorangrep.104 Derimot er det ei utfordring å hindre at innføringa av ein midlertidig unntakstilstand blir for varig dersom styresmaktene berre kan vise til ei (diffus) fare for framtidige angrep.

5.3.2.3 Vurdering av om tiltaka er forholdsmessige

Som vi ser medførar naudrettsskipnaden ei openberr fare for misbruk. Makthavarane kan venne seg til «fordelen» ved å kunne styre med færre restriksjonar utan at situasjonen krev det.105 Det er difor viktig å etablere avgrensingar, både materielle og prosessuelle, på høvet til å innføre og særleg halde fram med (forlenge) eit naudrettsregime.

I EMK artikkel 15 er det formulert ei materiell avgrensing: Derogasjonstiltak må ikkje gå lenger enn situasjonen «gjør … strengt nødvendig». Dette viser til ei avveging mellom mål (å nøytralisere trugselen) og middel (å setje til side individrettar). Hovudkomponentane i vurderinga blir då: På den eine sida: Kor stor trugsel står ein ovanfor? Og på den andre sida: Kor godt eigna er dei derogerande tiltaka til å nå målet om trugselnøytralisering og kor inngripande er verkemidlane?

Inngrep i den personlege fridomen bør, som utgangspunkt, krevje ei sterkare grunngjeving i den tvingande karakteren til situasjonen enn eit inngrep i eigedomsretten.106 I eit slikt perspektiv er det logisk å skilje ut visse inngrep om aldri kan forsvarast.107 Etter EMK artikkel 15 andre avsnitt kan det ikkje gjerast unntak frå forbodet mot tortur, tvangsarbeid og tilbakeverkande straffelovgjeving. Sagt med andre ord: Ein derogasjon på dette området vil per definisjon vere uforholdsmessig.

Ikkje berre karakteren av individretten, men òg måten det blir gripe inn på, og lengda av inngrepet, spelar sjølvsagt inn i vurderinga av om inngrepet er forholdsmessig.

Den presiseringa av forholdsmessigvurderinga i artikkel 15 som er gjort av EMD, reknar vi relevant også for dei komponentane som bør inngå i ei grunnlovsføresegn: «[T]he Court must give appropriate weight to such relevant factors as the nature of the rights affected by the derogation and the circumstances leading to, and the duration of, the emergency situation» (våre uthevingar).108

5.3.2.4 Kontrollmekanismar

Som ei forlenging av dei materielle avgrensingane på tiltaket er det naturleg å utforme prosessuelle krav og kontrollmekanismar. Slike vil spele ei særleg rolle som garantiar i høve til ein diffus trugsel frå internasjonal terrorisme. I slike tilfelle er det vanskelegare å definere både motstandaren og om han, sjølv etter eit «vellukka» åtak, framleis er ein trugsel. Her vil karakteren og alvoret i trugselen vere usikker.

Etter kvart som tida går utan nye åtak vil samfunnet bli normalisert og det vil vere viktig å ha effektive system som kan sikre ei tilbakevending til normale styringsmekanismar og verkemiddel. Grunnlovsføresegna bør difor, i tillegg til eit materielt krav om at inngrepet må vere forholdsmessig, også stille opp både personelle og prosessuelle krav. Både historisk erfaring og rollefordelinga mellom statsmaktene tilseier at faren for maktmisbruk er størst i høve til den utøvande makta. Stortinget bør difor godkjenne derogasjon. Ein naudtilstand vil likevel kunne vere så akutt og kaotisk at regjeringa må kunne ta styringa, også i form av å erklære unntakstilstand. Av omsyn til rettstryggleiken bør denne kompetansen vere tidsavgrensa og kvar forlenging bør krevje samtykke med kvalifisert fleirtal i Stortinget.

5.3.2.5 Utforming

Ei føresegn om derogasjon kan sjå slik ut:

  1. Denne Grunnlova kan midlertidig fråvikast som følgje av ein overhengande og eksepsjonell naudtilstand som trugar organiseringa av samfunnet eller normal maktutøving i Noreg. Ei slik fråviking kan berre gjerast så langt som det er strengt nødvendig og dersom ordinære tiltak er klårt utilstrekkelege til å møte trugselen.

  2. §§ kan ikkje fråvikast.

  3. Derogasjon blir vedtatt av regjeringa med samtykke frå Stortinget for tre månader av gongen. Derogasjon ut over ni månader krev tilslutning frå to tredjedelar av Stortinget. Den som utsetjast for derogerande tiltak kan krevje desse prøvd ved domstolane.»

5.3.3 Allmenne vilkår for inngrep

5.3.3.1 Innleiing

  1. Heller ikkje utanfor naudituasjonane er dei fleste menneskerettane absolutte verken i Grunnlova eller dei internasjonale konvensjonane. Som nemnt ovanfor i 4.4 er det klårt at Grunnlova må innehalde vilkår for inngrep i desse. Her skal vi sjå nærare på to hovudvilkår.

  2. I samsvar med legalitetsprinsippet krev inngrep i rettssfæren til borgarane heimel i lov.109 I dag er det uproblematisk å leggje til grunn at dette gjeld for kvar og ein, og ikkje berre borgarane (styresmaktene kan ikkje uhindra av legalitetsprinsippet arrestere ein utlending eller ekspropriere eigedomen hans). Den svært vide formuleringa av området for lovkravet – borgarane si rettssfære – gjer det klårt at det ikkje er avgrensa til inngrep i dei materielle menneskerettane, sjølv om det er eit viktig område (c nedanfor). Også utanfor dette området må lovkravet respekterast overalt der det blir gripe inn overfor individet, til dømes i form av bot for råkøyring.

    Der inngrepet er straff er saka klår (sml. òg EMK artikkel 7). Elles kan det ofte vere tvil om tiltaket er så uvesentleg at det kan passere utan lov, til dømes der politiet held ein person under oppsikt på open gate i kort tid eller ein grunneigar samtykkar i grensejustering eller liknande.110 I kortform kan ein seie at alle rettslege inngrep (pålegg, forbod, råderettsinnskrenkingar) vert omfatta, medan lite «inngripande» faktiske handlingar og samtykkebaserte tiltak kan gå klår etter ei nærare vurdering.111

    Etter vår oppfatning talar gode grunnar for ei grunnlovsføresegn som gir allmenne vilkår for inngrep i rettssfæren til den einskilde. Det er naturleg å utforme ei slik generell føresegn etter mønster frå meir innarbeida grunnlovs- og konvensjonsføresegner som regulerar inngrep i materielle menneskerettar.

  3. Det er vanleg, både i vår eiga grunnlov, og i samanliknbare grunnlover og i internasjonale konvensjonar, å regulere vilkåra for unntak frå eller inngrep i rettar i den einskilde føresegna.112 Vi finn også andre modellar. Til dømes har menneskerettserklæringa til FN ei generell føresegn om vilkåra for avgrensinga av rettane og fridomane i denne:113

«In the exercise of his rights and freedoms, everyone shall be subject only to such limitations as are determined by law solely for the purpose of securing due recognition and respect for the rights and freedoms of others and of meeting the just requirements of morality, public order and the general welfare in a democratic society.»

Det er eit gjennomgåande vilkår for inngrep at det skjer i medhald av og i samsvar med lov (jf. legalitetsprinsippet i norsk rett). Elles varierar utforminga av inngrepsvilkåra i dei ulike instrumenta. Det er likevel normalt å definere dei føremåla som kan gi grunnlag for inngrep (til dømes kriminalitetskamp, allmenn moral eller rettane til andre). Defineringa av føremålet kan vere så vid at den i seg sjølv knapt utgjer ei avgrensing, noko vi ofte ser i høve til eigedomsretten.114 Både i slike tilfelle og meir generelt vil krav til samsvar mellom mål og middel, typisk uttrykt ved at inngrepet må vere nødvendig eller liknande, vere ei meir operasjonell rettsleg avgrensing.115

5.3.3.2 Lovkravet – bruksområdet

Ein kodifikasjon av legalitetsprinsippet i generell form vil slå to fluger i ein smekk: Det tar omsyn til kravet om lov ved inngrep på området for menneskerettane, men det vil òg – i samsvar med den norske (og europeiske) tradisjonen – stille det same kravet for inngrep i rettssfæren til individet utanfor dette området. Kva som ligg høvesvis innanfor og utanfor menneskerettsområdet er sjølvsagt avhengig av kor omfattande menneskerettskatalogen blir gjort. Av det som er sagt følgjer at dette heller ikkje er avgjerande for aktiveringa av sjølve kravet.

Å la legalitetskravet vere generelt er godt reelt grunngitt: Det er brei semje om at legalitetsprinsippet er «Kjernepunktet i alle frie Forfatninger».116 Ei logisk forlenging av dette er at dei største inngrepa krev den klåraste heimelen (sjå nedanfor). Inngrep i menneskerettar er ikkje nødvendigvis større enn utanfor dette området. På begge områda er variasjonane store. Til dømes vil livsvarig fengsel for drap ikkje gripe inn i dei materielle rettane til den domfelte, medan ei mindre bot for ein krenkande avisartikkel vil vere eit inngrep i ytringsfridomen til forfattaren.

5.3.3.3 Lovkravet – innhald (kvalitetskrava)

  1. Som kjend opererar EMK med eit autonomt lov-omgrep. Av omsyn til variasjonar i rettstradisjonane mellom konvensjonsstatane har det ikkje vore trekt eit skarpt skilje mellom formell lov eller domstolsskapt uskriven rett.117 I grunnlovssamanheng er det likevel ingen grunn til å fråvike vår tradisjon om formell lov. Denne er utan tvil betre eigna til å vareta det rettsstatlege omsynet til maktfordeling og førehandskontroll i tillegg til at ålmenta og den som inngrepet rettar seg mot skal kunne vurdere rettsstillinga si på førehand.118

    Desse omsyna tilseier at det ikkje er tilstrekkeleg å berre påvise ein lovheimel. Denne heimelen må tilfredsstille visse kvalitetskrav: den må vere tilgjengeleg (fysisk) og så presis som mogleg. Dette bør kome klårt fram i grunnlovsteksten.

  2. Omsynet til at lova skal vere tilgjengeleg blir varetatt ved krav om kunngjering og anna publisering.119 Når det gjeld straffeføresegner og andre handlingsnormer (som rettar seg mot individet med føremål å påverke handlingane til dette), medførar dette at det normalt ikkje er tilstrekkeleg at lova er vedtatt. Det må krevjast at den er kunngjort på handlingstida, sjå Rt. 2004 s. 357A. Fyrst då er det ein realistisk tilgang til (å gjere seg kjend med) norma, slik at ein kan innrette seg etter ho. Er det snakk om kompetansenormer, som altså ikkje rettar seg mot individet (til dømes reglar om kven som kan pågripe), er det tilstrekkeleg at lova er tilgjengeleg før inngrepet blir gjort.

  3. Presisjonskravet rettar seg både til lovgjevaren og til rettsbrukarar: Lova må utformast slik at den gir tilstrekkeleg rettleiing, og den må ikkje nyttast i strid med ei naturleg forståing av ordlyden. Oppmodinga til lovgjevaren er altså å utforme føresegnene så presist som mogleg, men då med rimeleg høve til fleksibilitet.120 Sjølv om ei meir vag norm ofte er nødvendig for å regulere forhold som er komplekse eller i stadig endring, er presisjonskravet i prinsippet strengast der inngrepet er størst.121 Rettsbrukarane, i siste instans domstolane, må kontrollere at dette kravet er varetatt og på si side unngå analogi og for vide tolkingar av heimelslova.

5.3.3.4 Føremål- og forholdsmessigkrav – bruksområdet

Tradisjonelt har rettslege krav til forholdsmessige inngrep spelt størst rolle på området for materielle rettar (til dømes ytringsfridom). På dette området blir klårt nok alle former for inngrep omfatta: straff, forvaltningsvedtak og faktiske handlingar. Fordi slike inngrep ikkje er avgrensa til området for materielle rettar (som påvist ovanfor), kan det vere grunn til å vurdere grunnlovsfesta eit meir generelt forholdsmessigkrav ved inngrep. Dette er av same grunnen som jo legalitetskravet er generelt. Særleg vil dette få den følgja at lovgjevaren si vurdering av samsvaret mellom brotsverk og straff (også utanfor området til dei materielle rettane), ikkje er endeleg, men kan overprøvast av domstolane på grunnlag av grunnlovsføresegna.

Fordi dette vil leggje band på eit så sensitivt område for lovgjevaren som strafferetten er, går vi ut ifrå at det vil vere kontroversielt.122 Her må vi likevel ha i minnet at domstolane, i samsvar med vår straffelovgjevingstradisjon, alt har eit vidt rom for slike forholdsmessigvurderingar ved utmåling av straff. Straffelover blir normalt gitt med vide strafferammer. Iallfall bør forholdsmessigkravet gi grunnlag for å sete foten ned om lovgjevaren skulle vedta umenneskelege eller nedverdigande straffer.123

Dette må også gjelde ordinære straffer som fortenar ein slik karakteristikk på grunn av den personen som blir straffa.124 Slike forhold vil jo eventuelt også bli råka av eit utvida «torturforbod», slik som vi finn i EMK.

5.3.3.5 Føremål- og forholdsmessigkrav – innhald

Innhaldsmessig gir det god samanheng om ein ikkje berre krev den strengaste legalitetskontrollen i snever forstand (sjå ovanfor), men òg den strengaste forholdsmessigkontrollen ved dei sterkaste inngrepa. Styrken på inngrepet vert ikkje berre bestemt på grunnlag av kva det går ut på (streng straff kontra eit ordensmessig pålegg om å flytte seg), men òg av kva type rett det gjeld. Det er nettopp eit utslag av ein forholdsmessigkontroll når tortur og dødsstraff er forbode i Europa utan vidare.125 Eit anna døme er at ein berre kan ta liv som aller siste utveg for å vinne eit større gode for å oppfylle visse presist bestemte føremål: EMK artikkel 2 opnar her for at staten kan ta liv berre dersom det er «absolutt nødvendig», til dømes for å verne livet til andre.

b) Her ser vi ein meir generell samanheng mellom kravet til føremål og kravet om at inngrepet må vere forholdsmessig: Spørsmålet er nettopp om det føremålet staten viser til for å gjere inngrepet, meir enn oppvegar den byrden inngrepet medførar for individet. I EMK artiklane 8–11 er dette formulert som at inngrepet må vere «nødvendig i et demokratisk samfunn».

Denne vurderinga har – i prinsippet – to ledd. Det fyrste er om den typen det her er snakk om generelt let seg forsvare i eit demokratisk samfunn. Deretter om ein har gått uforholdsmessig fram i den konkrete saka. Inngrep i ytringsfridomen i form av straff for injuriar eller publiseringsforbod kan vere nødvendig (og påkravd) for å verne om rettane til andre (privatliv). Det kan likevel vere slik at det konkrete inngrepet overfor ytraren er uforholdsmessig (til dømes der det blir reagert med langvarig fengselsstraff og rettstap).126

Dei alternative inngrepsføremåla er likevel i stor grad felles for alle inngrep, både på og utanfor området for dei materielle menneskerettane. Det dreier seg om omsynet til rettane til andre (private) eller om typisk offentlege føremål som tryggleik, kamp mot kriminalitet, eller vern av moral og velferd. Nokre inngrepsføremål er likevel meir aktuelle i høve til enkelte rettar enn andre. Til dømes vil tilliten til domstolane kunne grunngje avgrensingar av medias ytringsfridom ved førehandsomtale av rettssaker.

Samstundes påverkar styrken av inngrepet dei krava som vert stilt både til lovheimelen og til at inngrepet er nødvendig. Dette talar for ei felles føresegn der desse krava kjem til uttrykk.

5.3.4 Utforming

Ei føresegn om allmenne vilkår for inngrep i individet sin rettssfære kan sjå slik ut:

  1. Alle inngrep overfor ein fysisk eller juridisk person krev heimel i klår og kunngjort lov. Straffelov kan berre nyttast på forhold gjort etter at den er kunngjort.

  2. Inngrep må dessutan vere nødvendig av omsyn til rettane til andre, tilliten til domstolane, offentleg tryggleik, kamp mot kriminalitet, moralen eller velferda i samfunnet.»

Litteratur

Andenæs, Johs., «Menneskerettighetserklæringene i det 18. århundre og den norske grunnlov», Tidsskrift for Rettsvitenskap, 1942 s. 474–496. Andenæs, Johs. og Fliflet, Arne, Statsforfatningen i Norge, 10. utgåve, Oslo 2006. Aschehoug, T.H, Norges nuværende Statsforfatning II, 2. utgåve, Christiania 1892. Backer, Inge Lorange, «Lovgivere og domstoler ved begynnelsen av det 21. århundre», Jussens Venner, 2006 s. 248–266. Berg, Bjørn O. Forvaltningssanksjoner, Oslo 2005. Bernt, Jan Fridthjof, «Legalitetsprinsippet og andre hjemmelsspørsmål i den offentlige rett – noen prinsipielle betraktninger», Festskrift til Johs. Andenæs på 70-årsdagen, Oslo 1982). Borvik, Bjørnar, Personvern og ytringsfridom, Bergen 2008. Bøsterud, Helen, «Bør de fundamentale menneskerettigheter få grunnlovsvern?», Mennesker og Rettigheter, nr. 4/1984. Castberg, Frede, «Nogen Ord om Magtfordelingsprincippet og dets Stilling i fransk og norsk Statsret», Tidsskrift for Retsvidenskap, 1918 s. 243–296. Castberg, Frede, Norges statsforfatning, 3. utgåve, Oslo 1964. Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 3. utgåve, Stockholm 2007. Eckhoff, Torstein og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 8. utgåve, Oslo 2006. Eide, Asbjørn, «Grunnlov og menneskerettigheter», Lov og Rett, 1989, s. 195–208. Emberland, Marius, «I grunnlovskonservatismens favntak», Mennesker og Rettigheter, 1997, s. 308–317. Emberland, Marius, «Behovet for konstitusjonell revisjon av individvernet. Kjuus-saken som utgangspunkt for fornyet diskusjon», Kritisk Juss, 1998, s. 173–178. Fliflet, Arne, Grunnloven, Oslo 2005. Giske, Trond, «Dommen i Strasbourg», Dagbladet, 30. mai 2009. Helgesen, Jan Erik, «Bør vi – anno 2002 – modernisere individets grunnlovsvern?», i: Rettsteori og rettsliv. Festskrift til Carsten Smith til 70-årsdagen 13. juli 2002, Oslo 2002 s. 385–410. Helgesen, Jan Erik, «Grunnloven § 110 c», Lov og Rett, 1995 s. 277. Holmøyvik, Eirik, «Den britiske modellen for domstolsprøving av lovgjeving etter Human Rights Act. Eit førebilete for andre land?», Nordisk Tidsskrift for Menneskerettigheter, 2006 s. 232–239. Holmøyvik, Eirik, «Årsaker til utviklinga av prøvingsretten i Noreg og Danmark», Tidsskrift for Rettsvitenskap, 2008 s. 718–779. Husabø, Erling Johannes og Aall, Jørgen, «Bekjempelse av terrorisme og forsvar for rettsstaten – et britisk eksempel», Lov og Rett, 2005 s. 515–530. Høgberg, Alf Petter og Høstmælingen, Njål, «Betenkning om grunnlovsfesting av retten til privatliv», NOU 2009: 1 Individ og integritet – Personvern i det digitale samfunnet Reformer Grunnloven. Jagland, Thorbjørn, «Reformer Grunnloven», Aftenposten 14. mai 2009. Mestad, Ola, «Norsk kultur inn i grunnlova», Lov og Rett, 2004, s. 209–210. Nowak, Manfred, U.N. Covenant on Civil and Political Rights CCPR Commentary, 2. utgåve, Kehl 2005. Opsahl, Torkel, Statsmakt og menneskerett, Oslo 1995. Opsahl, Torkel, «Bør vi modernisere individets grunnlovsvern?», Lov og Rett, 1968 s. 49–66. Opsahl, Torkel, «Menneskerettighetene i straffeprosessen», Festskrift til Johs. Andenæs på 70-års dagen, Oslo 1982. Opsahl, Torkel «Unntakstilstand», Mennesker og Rettigheter, nr. 2/1984, s. 1–2. Ravna, Øyvind, «Hensynet til samisk språk og kultur ved organiseringen av domstolene», Kart og Plan, 2009 s. 205–215. Rytter, Jens Elo, «Grundlovens rettighedsbestemmelser – tekst og fortolkning», Retsvidenskabeligt Institut B Årsberetning 1998 – Grundlovens nutid og fremtid, Peter Blume og Lisbeth Dick (red.), København 1999 s. 177–185. Scharffenberg, Johan, Quo Vadis Norvegia?, Oslo 1945. Smith, Carsten, «Bør menneskerettighetene styrkes i vår grunnlov», Jussens Venner, 2006 s. 235–247. Smith, Carsten, «Fra konvensjon til lov», Mennesker og Rettigheter, 1999 s. 267–274. Smith, Eivind, «“Semi-konstitusjonell karakter”?», Lov og Rett, 2001 s. 385–386. Smith, Eivind, «Høyesterett – en trussel mot demokratiet», Stat og Rett, Oslo 2002, s. 272–303. Smith, Eivind, Høyesterett og folkestyret, Oslo 1993. Smith, Eivind, «Konstitusjonelt demokrati», Oslo 2009. Stavang, Per, Parlamentarisme og folkestyre», 4. utgåve, Bergen 2002. Strandbakken, Asbjørn, Uskyldspresumsjonen, Bergen 2003. Stub, Marius, «Om forbudet mot husinkvisisjoner i Grunnloven § 102», Tidsskrift for Rettsvitenskap 2009, s. 388–443. Søvig, Karl Harald, Barnets rettigheter på barnets premisser – utfordringer i møtet mellom FNs barnekonvensjon og norsk rett Protecting Human Rights: e European Dimension Bør en mulig grunnlovsreform inkludere en menneskerettighetskatalog? Torkel Opsahls minneseminar 2000, utredning på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet, Bergen 2009. Van Dijk, Pieter, «The interpretation of ‘civil rights and obligations’ by the European Court of Human Rights – one more step to take», Protecting Human Rights: The European Dimension Bør en mulig grunnlovsreform inkludere en menneskerettighetskatalog? Torkel Opsahls minneseminar 2000, Köln 1990 s. 131 flg. Wyller, Thomas Chr., «Høyttenkning om grunnlovsrevisjon», Bør en mulig grunnlovsreform inkludere en menneskerettighetskatalog? Torkel Opsahls minneseminar 2000, Oslo 2000 s. 51–62. Aall, Jacob, Erindringer som Bidrag til Norges Historie fra 1800 til 1815, 2. utgåve, Christiania 1859. Aall, Jørgen, «Menneskerettsloven», Lov og Rett, 1999 s. 387–401. Aall, Jørgen, Rettergang og menneskerettigheter, Bergen – Oslo 1995. Aall, Jørgen, Rettsstat og menneskerettigheter, 2, utgåve, Bergen 2007. Aarli, Ragna, Offentlighetsprinsippet i moderne straffeprosess – belyst ved medienes stilling, Bergen 2009.