Hans Petter Graver: Alminnelig forvaltningsrett. 2. utg.
Universitetsforlaget, Oslo 2002. 558 s.

1. I 1995 udgav Graver to værker: Materiell forvaltningsrett og Forvaltningsprocessen, der siden - i 1999 - blev slået sammen i en ny og ajourført udgave med ovennævnte titel. Den foreliggende 2. udgave er opdateret med hensyn til ny lovgivning og praksis, men er i øvrigt uændret for så vidt angår grundstrukturen, idet der herudover kun er foretaget mindre justeringer og tilføjelser af enkelte tekstafsnit. Anmeldelsen af 1. udgaven (Ola Dahl, TfR 2002.793), som jeg i det hele kan tilslutte mig, er derfor fortsat relevant, og jeg skal af samme grund her kun tage nogle enkelte af bogens mange facetter op til nærmere behandling.

Af særlig interesse finder jeg herved bogens stærke fokus på EU-ret og menneskerettigheder, den særlige vægtning af grundprincipperne for forvaltningens virksomhed og i det hele Gravers udpræget analytiske tilgang til en lang række af forvaltningsrettens traditionelt vanskeligt håndterbare problemstillinger, herunder bl.a. forholdet mellem kompetence og hjemmel, skøn og regel, retlig og faktisk virksomhed samt regulering og aftale. Disse indfaldsvinkler skal jeg knytte nogle særlige kommentarer til - fortrinsvis, men ikke udelukkende - ud fra en dansk forvaltningsretlig tilgang. Men først et par ord om bogens grundstruktur - set med traditionens kritiske blik.

2. Den almene forvaltningsret behandles traditionelt med udgangspunkt i 4 grundkomponenter: 1) forvaltningens opgaver og organisering, 2) de materielle retskrav til forvaltningsvirksomheden, 3) krav til sagsbehandlingen og 4) kontrollen med forvaltningens lovlighed. Disse emner er også - udførligt - behandlet i Gravers fremstilling. Det gælder forvaltningens opgaver og struktur, der behandles i henholdsvis kap. 2 og 9, de materielle retskrav, der gennemgås i kap. 10-15, reglerne om forvaltningsprocessen, der fremstilles i kap. 16-26 og 28 samt endelig den kontrolmæssige side, der tages op forskellige steder i bogen således navnlig i kap. 14 (prøvelse af forvaltningsskønnet), kap. 27 (om administrativ efterprøvelse) og kap. 29-31 (om retsfølger og særlige kontrolsystemer).

Det hører ikke til forvaltningsrettens opgave at anstille overvejelser om sammenhænge mellem forvaltningens opgaver og organisation - spørgsmålet hører hjemme i empiriens verden, hvor teorien da også kan opvise en mangfoldighed af - både deskriptive og normative - forestillinger om forholdet mellem disse størrelser. Men en sammenhæng af en art er der uomtvisteligt, og dette faktum kunne i sig selv begrunde en mere sammenhængende fremstilling af disse emner, end det er tilfældet i Gravers bog.

Her danner fremstillingen af de organisatoriske forhold udgangspunkt for en behandling af de retlige spørgsmål om kompetence og hjemmel, hvilket også kan være velbegrundet. Det gælder ikke mindst i en udviklingsmæssig sammenhæng, hvor Graver fremhæver den pågående udskridning af skellet mellem offentlig og privat med stigende grad af «netværksorganisering» til følge, og med den - for en retlig betragtning - videregående konsekvens, at selve organiseringen af den offentlige virksomhed bliver en central del af den statslige regulering (s. 167). Et andet vigtigt udviklingstræk - i hvert fald i en dansk sammenhæng - som derimod ikke finder udtryk i fremstillingen, er kommunernes (voksende) betydning som organer for forvaltning af de offentlige opgaver. Således er forholdene omkring kommunalforvaltningen kun stedmoderligt behandlet (s. 174-175).

Af større principiel betydning er den noget fragmentariske gennemgang af de kontrolmæssige aspekter. Spørgsmålet har mange facetter: hvem kontrollerer hvad, med hvilken intensitet eller dybde og med hvilke konsekvenser for trufne afgørelser eller faktiske handlinger. Emnet tages op i forskellige sammenhænge og på forskelligt - systematisk - grundlag. Således med hensyn til domstolsprøvelsen, der som nævnt analyseres særskilt med vægt på intensiteten af prøvelsen af forvaltningens skønsudøvelse, men som også er integreret i behandlingen af de enkelte, forvaltningsretlige grundprincipper. Anderledes med hensyn til den administrative rekurs, der tages op med udgangspunkt i den norske forvaltningslovs regler. Hertil føjer sig fremstillingen af følgerne af retsstridige handlinger og beslutninger: ugyldighed og erstatning.

Ved valget mellem en integreret eller særskilt behandling af kontrolsystemet har forfatteren således taget begge udgangspunkter som grundlag for sin fremstilling, hvorved nogle sammenhænge mellem de enkelte kontrolsystemer selvsagt risikerer at gå tabt. Således savnes en gennemgang af de formelle betingelser for domstolsprøvelse (heller ikke EFTA-domstolen er særskilt omtalt), ligesom det kan forekomme mindre tilfredsstillende, at de strukturelle - magtfordelingsmæssige - aspekter af domstolsprøvelsen kun berøres mere fragmentarisk under gennemgangen af de grundlæggende retsprincipper (især s. 105 ff). Ligeledes forekommer det - for en dansk synsvinkel - særegent, at den kontrol med forvaltningen, som udøves af Stortingets ombudsmand, blot kan afhandles over et par sider (s. 532 f). Men her spiller forskelle i historiske traditioner utvivlsomt ind, og jeg skal ikke være den, der kalder på mere voluminøse fremstillinger, som man kender det fra dansk forvaltningsretlig teori.

3. En af bogens virkeligt store forcer er den meget indgående behandling af de særlige regler, der gælder for forvaltningens virksomhed efter fællesskabsretten og de europæiske menneskerettigheder. Hvor også andre - norske - forvaltningsretlige værker har blik for den udvikling, der foregår på disse områder, udmærker Gravers fremstilling sig ved en integreret og dybtgående behandling af relevant retspraksis fra de hertil knyttede kontrolorganer: EF-domstolen, EFTA-domstolen og Menneskerettighedsdomstolen. EFTA-domstolens praksis er medtaget i nærmest fuld udstrækning. Denne praksis er dog endnu sparsom, hvorfor det er så meget desto mere fortjenstfuldt, at forfatteren også i rigt mål inddrager praksis fra EF-domstolen. Den uudtalte forudsætning om, at EFTA-domstolen må indrette sin praksis efter EF-domstolens praksis, kunne dog nok i det mindste have fortjent en anmærkning, men spørgsmålet er selvsagt «kun» relevant for en norsk betragtning.

Det er helt utvivlsomt, at fællesskabsretten spiller en stor og stigende rolle på de områder, som er genstand for direkte regulering fra den europæiske unions organer. Det store spørgsmål - for den almene forvaltningsrets vedkommende - er, om disse regler med tilhørende praksis også i videre udstrækning griber ind i den nationale regel- og retsdannelse med den virkning, at eksisterende retsnormer og -principper påvirkes, eller eventuelt at helt nye retsnormer dannes ved direkte retlig regulering med bindende virkning for EU's medlemsstater og associerede lande. Dette spørgsmål tages ikke direkte eller særskilt op i bogen, hvorfor man måske - under indtryk af de omfattende praksishenvisninger - kan forledes til at tro, at dette er tilfældet.

Det sidste vil dog nok være en overdrivelse, som jeg også tror, at forfatteren vil være enig i. EU-reglernes virkning rækker ikke ud over de områder, som de direkte gælder for, og de har for så vidt ingen umiddelbar betydning for den almene forvaltningsret. Men det må på den anden side erkendes, at stadig flere retsområder inddrages under fællesskabsretten, og at disse regler derfor besidder et potentiale, som rækker ud over reglernes umiddelbare genstandsområde. EU-reglerne lægger sig som et lag ovenpå de nationale forvaltningsretlige regler - i princippet på samme måde som den nationale lovgivning (forvaltningslov mv.) har lagt sig som et lag ovenpå de ulovbestemte retsgrundsætninger og -principper. Perspektivet er for så vidt, at EU-reglerne kan gå hen og fortrænge den nationale forvaltningsret - men det har trods alt nok endnu lange udsigter. I første omgang er det mest på de områder, som omfattes af Gravers begreb om den - til dels EU-inspirerede - «markedsstat», hvor denne udvikling kan tænkes at gøre sig gældende med størst styrke.

For en nøjere vurdering af EU-reglernes påvirkning af national (dansk) forvaltningsret kan der nu henvises til en disputats af Niels Fenger, «Forvaltning og fællesskab» (Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2004, 1111 s.) med undertitlen, «Om EU-rettens betydning for den almindelige forvaltningsret: Konfrontation og frugtbar sameksistens». Her fastslås det, at fællesskabsretten hidtil kun i beskeden grad har haft en afsmittende virkning på dansk ret, men at det dog kan sandsynliggøres, at dansk ret er i færd med at blive påvirket på denne måde i forskellig grad fra retsområde til retsområde. For så vidt fremstår afhandlingen på dette punkt som en «forudskikkelse af den fremtidige retsudvikling», mere end som en dokumentation for en allerede indtruffet kendsgerning (s. 998). Til gengæld argumenterer forfatteren overbevisende for, at fællesskabsretten i kvantitativ henseende har fået en sådan betydning, at den nødvendigvis bør inddrages løbende i den forvaltningsretlige teori. Det gælder også ud fra den normative betragtning, at en isoleret behandling af de fællesskabsretlige krav kan føre til en overfokusering på de integrationsretlige hensyn, som præger disse regler, og - omvendt - til en undereksponering af fællesskabsrettens potentiale som et retssikkerheds- og effektivitetsorienteret korrektiv til de nationale retsprincipper (s. 1002 f).

Der er derfor ingen tvivl om, at Graver er på rette spor med sin stærke fokusering på det fællesskabsretlige perspektiv (i norsk ret med udgangspunkt i EØS-aftalen). Det samme gælder forholdet til menneskerettighederne, specielt i den europæiske variant med EMK, som også er indarbejdet i såvel traktatgrundlaget for EU som i EF-domstolens praksis. EMK blev i Danmark inkorporeret ved lov i 1992, og det samme er sket i Norge med gennemførelsen af menneskerettsloven af 1999, idet dog sidstnævnte tillige inkorporerer de to FN-konventioner om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder henholdsvis om civile og politiske rettigheder. Det må være rigtigt, som Graver synes at antage (s. 53 f), at Grl. § 110 c, der blev indført i 1994, ikke gør nogen forskel mht. forrangsspørgsmålet, men det kunne nok fortjene at blive fastslået, at menneskerettighedskompleksets dobbelte retsgrundlag i lov og konvention, vel må forventes at sikre dette et større gennemslag i praksis, herunder også i lovgivningspraksis, end sædvanlig lovgivning.

4. Hvor ældre fremstillinger af den almene forvaltningsret kunne gå ret løs på stoffet uden nærmere overvejelser af de underliggende hensyn og værdier, som reglerne afspejler, er det blevet almindeligt i nyere fremstillinger at ofre sådanne grundlagsspørgsmål større interesse, specielt ved fremhævelse af de klassiske forvaltningsdyder: retssikkerhed og effektivitet, men efterhånden også ved inddragelse af andre - bl.a. velfærdsstatslige - værdier og hensyn. Graver tager her et yderligere skridt ved at lade rækken af forvaltningsretlige grundprincipper danne udgangspunkt for fremstillingen. Således foretages i Del 2 en ganske indgående fremstilling og analyse af de «grunnleggende forvaltningsrettslige prinsipper»: legalitet, forsvarlig sagsbehandling, neutralitet og saglighed, forholdsmæssighed samt visse materielle grundprincipper.

Denne fremstilling er så at sige bogens originale bidrag til den almene forvaltningsretlige teori. Det er bogens styrke - men samtidig også dens svaghed, hvis man kan sige det sådan. Udskillelsen af disse grundprincipper og behandlingen heraf i deres indbyrdes samspil og konflikt er så udpræget en styrke analytisk set. Det muliggør en dybdeborende analyse af disse forhold, som vistnok ikke har noget sidestykke i nordisk retsteori. Umiddelbart skulle det også være en pædagogisk fordel at bringe disse forhold sammen - i hvert fald hvis sigtet hermed er at sætte fokus på de metodiske og principorienterede aspekter af faget.

Vanskeligheden er, at læseren straks fra begyndelsen kastes ud på det «dybe vand» med en række analyser af domspraksis mv. på et højt teoretisk plan. Samtidig er det uundgåeligt, at fremstillingen af principper trækker tråde til fremstillingen af de grundkomponenter, som i øvrigt udgør bogens tyngdepunkt. Det gør det nødvendigt med stadige henvisninger frem og tilbage i stoffet, som rigtignok tvinger til fordybelse, men også med risiko for at overblikket svigter. Andre muligheder kunne være at inddrage fremstillingen af grundprincipperne i gennemgangen af hjemmelsspørgsmål (hvor de fleste af principperne hører til), henholdsvis sagsbehandling og prøvelse. Eller en mere kortfattet, introducerende, gennemgang af principperne kunne suppleres af en samlet, dyberegående analyse i slutningen af fremstillingen.

Men selvsagt er sådanne alternativer også behæftet med - fremstillingstekniske og analytiske - ulemper, og man må i hvert fald have respekt for det konsekvente valg, som forfatteren har truffet ved så stærkt, som det er tilfældet, at rette fokus på de forvaltningsretlige grundprincipper. Så må det vise sig i praksis, om bogen kan stå sin prøve som undervisningsgrundlag, og det forhold, at forfatteren - over to udgaver - har valgt at fastholde sine udgangspunkter, må vel i sig selv tages som udtryk for, at bogen også «fungerer» som lærebog.

Til gengæld synes man, med de valgte udgangspunkter, at kunne se en risiko for, at de bagvedliggende hensyn og interesser - de grundlæggende forvaltningsretlige værdier så at sige - underspilles. Således kan det synes mindre velvalgt, at en - i øvrigt udmærket - gennemgang af de klassiske, og til dels modstridende, hensyn til retssikkerhed og effektivitet foretages som en del af analysen af princippet om forsvarlig sagsbehandling (s. 98 ff). Det kan der isoleret set være gode grunde til, men realiteten er, at disse hensyn gør sig gældende overalt i den almene forvaltningsret og for så vidt kunne fortjene at blive trukket mere frem i lyset - også analytisk.

Heri er Graver imidlertid ikke enig: «rettssikkerhetsbetraktninger er etter min mening ikke særlig godt egnet som analyseredskap» (s. 102). Det gælder ifølge forfatteren både for deskriptive og normative formål, idet de - notorisk - mange forskellige forståelser af dette begreb er «for abstrakte og politisk ladede». Det samme kan man imidlertid sige om en række af samfundslivets - og samfundsvidenskabernes - andre fundamentale begreber: demokrati, retfærdighed, velfærd etc., og i stedet for at bortdømme sådanne begreber fra den samfunds- eller retsvidenskabelige analyse, kunne man tage udfordringen op og forsøge at give begreberne et mere præcist og objektivt betydningsindhold - fx som ideal- eller realtypiske retsfigurer.

Videnskaben har i så henseende friheden til at definere sine begreber ud fra egne analytiske formål og kan på den måde lægge afstand til de muligt mere upræcise og værdiladede betydninger, hvormed de anvendes i dagligsproget. Realiteten er, at disse begreber ikke lader sig udrydde af den almindelige samfundsdebat - og hvis videnskaben afviser at benytte dem, risikerer man let - som forsker - at stå uden svar på de problemer, som tages op i samfundsdebatten under sådanne etiketter.

Måske af samme grund synes der i den samfunds- og retsvidenskabelige litteratur at være en tendens i nyere tid til netop at befatte sig med grundlagsproblemer, der kan udtrykkes med begreber som de nævnte.

Selv har jeg - i afhandlingen, «Retssikkerhed og moderne forvaltning» (Akademisk Forlag 1997) forsøgt at indfange nogle - både objektive og værdifrie - betydninger af retssikkerhedsbegrebet, som kan benyttes til forklaringsmæssige og normative, retspolitiske formål. Tilsvarende har Karsten Revsbech også søgt at indfange «Nyere tendenser i dansk forvaltningsretlig teori» (Jurist- og Økonomforbundets forlag 1992) med udgangspunkt i begrebsparret retssikkerheds- og systemhensyn (jfr. henvisning hertil hos Graver, s. 98). Men selvsagt kan resultaterne i disse værker diskuteres, ligesom jeg er ganske enig med forfatteren i, at anvendelsen af retssikkerheds- og andre lignende begreber unægtelig volder kvaler på grund af deres typisk upræcise og værdiladede karakter.

5. I delvis forlængelse af ovenstående om styrken ved bogens fokus på grundprincipperne må fremhæves en tredje styrke ved denne bog, nemlig den analytiske tilgang, som næsten overalt præger fremstillingen af de gældende retsprincipper og enkeltstående retsnormer. Graver har ikke blot et sikkert greb om de forvaltningsretlige problemstillinger, men også en udpræget - analytisk - evne til at sætte dem ind i stadigt vekslende sammenhænge, som er egnet til at kaste nyt lys over retspraksis og dermed over retsnormernes mere præcise rækkevidde. Det er ikke mindst på den måde, at sammenkædningen af de forvaltningsretlige grundprincipper viser sin styrke. Men det viser sig også langt hen ad vejen i de enkeltstående analyser af de klassiske problemstillinger vedrørende hjemmel, sagsbehandling og prøvelse. Jeg skal her blot give nogle få eksempler til illustration.

Ved fremstillingen af legalitetsprincippet (s. 73 ff) fremhæves de forskellige - formelle og materielle - sider af dette princip som udslag af henholdsvis et gyldighedsprincip og et fortolkningsprincip. Denne tilgang er ikke nødvendigvis ny i teoretisk forstand, men dog så vidt ses ny i lærebogssammenhæng - i hvert fald er ekspliciteringen af det materielle legalitetsprincip som et spørgsmål om fortolkning frem for hjemmel og gyldighed ny. Med denne tilgang understreges den sammensatte karakter af de vurderinger, som forvaltningen må lægge til grund i sin retsanvendelse på områder, der ikke lige netop er kendetegnet af væsentlige indgreb i den personlige frihed, og hvor udgangspunktet klart er, at herom gældende lovbestemmelser må fortolkes indskrænkende. Jeg er enig i, at det ikke er frugtbart at anskue legalitetsprincippet i lyset af denne særlige undtagelse, som om det er et spørgsmål om at stille særlige krav til hjemlen. Det er formentlig generelt mere træffende - med Graver - at sige, at legalitetsprincippet kommer ind som et moment ved lovfortolkningen (s. 81).

Ligeledes præsterer Graver en skarp og indsigtsfuld gennemgang af neutralitets- og saglighedsprincippets historik og rækkevidde, hvor forfatteren pejler sig sikkert igennem den foreliggende - omfattende - retsteori og -praksis. Princippet har selvstændig betydning som ulovbestemt retsgrundsætning i forhold til (usaglige) personlige, politiske og økonomiske hensyn, men ikke i relation til specialitetsprincipperne, som ikke har dækning i (norsk) retspraksis. Derudover må det imidlertid, som forfatteren understreger (s. 128), være et spørgsmål om lovfortolkning, hvilke hensyn en afgørelse mere konkret kan eller skal bygge på. Domstolene kontrollerer, hvilke hensyn der lægges vægt på, men ikke nødvendigvis vægtningen af samme, i hvert fald ikke uden for de tilfælde, hvor der er tale om svært indgribende afgørelser. Og denne objektive præmiskontrol er, som forfatteren videre fremhæver (s. 120), ikke til hinder for, at forvaltningen ikke også kan kontrolleres for muligt subjektivt ulovlige hensigter, den såkaldte magtfordrejning. Det sidste være sagt med - formentlig berettiget - adresse til nyere dansk retsteori.

Spørgsmålet om forvaltningsskønnet hører til et af de mest omdiskuterede - og vanskeligste - i den forvaltningsretlige teori. Hovedspørgsmålet er, om det overhovedet er muligt at fastholde den traditionelle sondring mellem skøn og regel, når realiteten er, at domstolene - og andre prøvelsesorganer - i vid udstrækning faktisk efterprøver de vurderinger, som forvaltningen anlægger i forbindelse med retsanvendelsen. Heroverfor kan det imidlertid - helt enkelt - gøres gældende, at domstolene m.fl. rent faktisk også viser tilbageholdenhed med efterprøvelse af visse vurderinger, og det letter ikke fremstillingen af disse forskelle i prøvelsen blot at opgive sondringen mellem skøn og regel. Tværtimod giver det god mening - med Graver - at fastholde, at der overhovedet kun kan tales om et skøn, når vurderingen er endelig (s. 255 f).

Et skøn i denne forstand vil typisk foreligge, når der ved retsanvendelsen kan eller må anlægges andre hensyn end rent retslige betragtninger. Men et skøn kan også foreligge ved lovfortolkningen, hvor lovens vage og ubestemte begreber kan give et spillerum for vurderinger, som ikke efterprøves af domstolene. En sådan begrebsopfattelse kunne bortdømmes som cirkulær, hvis denne skulle indebære muligheden af, at grænserne for skønnet sættes af, hvad prøvelsesorganerne selv finder sig kompetente til at efterprøve. Det er imidlertid ikke tilfældet. Grænserne for prøvelsen sættes af objektive, magtfordelingsmæssige, hensyn i statsstyret, herunder lovgivers legitime adgang til at udstyre forvaltningen med fuldmagter i fornødent omfang. Grænserne må derfor også drages ud fra lovgivers «vilje», som den finder udtryk i loven, forarbejder og lovgivningsintentionerne.

Diskussionen afsluttes af Graver med disse bemærkninger (s. 254), som fortjener at blive citeret fuldt ud: «Vi kan selvsagt si at likevel er det domstolene som i siste instans trekker grensen, men slik er det med de fleste rettsspørsmål. Vi står dermed overfor det mer generelle spørsmål om rettsreglene er noe annet enn det som til enhver tid praktiseres av domstolene». Jeg er ganske enig med Graver i, at dette spørgsmål ikke kan besvares anderledes for forvaltningsskønnets vedkommende, end for så vidt angår spørgsmålet om, hvad der generelt skal forstås ved «gældende ret». Ligesom jeg også - i det mindste normativt - kan tilslutte mig forfatterens tilgang til spørgsmålet om pligtmæssigt skøn, det traditionelle forbud mod at sætte skønnet under en regel, som er helt frigjort fra faste forestillinger eller formodningsregler, som teorien er rig på, men som i hvert fald ikke har fundet støtte i (norsk) retspraksis. Her vælger forfatteren (s. 184) i stedet at forklare praksis med udgangspunkt i almindelige proportionalitetsprincipper, hvor det afgørende moment følgelig er afgørelsens større eller mindre indgribende betydning for adressaten.

Som et sidste eksempel skal jeg fremdrage Gravers fremstilling af afgørelsesbegrebet i den norske forvaltningslov, som er identisk med det tilsvarende begreb i dansk ret, og som derfor også har væsentlig interesse for et dansk synspunkt. Det er velkendt, at nyere teori har trukket i retning af at udvide grænserne for, hvad der skal henregnes som myndighedsudøvelse og dermed som beslutninger, der falder ind under forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Denne tendens har måske været særlig udpræget i norsk forvaltningsretlig teori, men har også i nogen udstrækning fundet genklang i dansk teori, her med baggrund i en ombudsmandspraksis, som efterhånden er gået langt i retning af at nedbryde grænserne mellem det snævre, myndighedsorienterede, afgørelsesbegreb og de mange beslutninger, der træffes på andet grundlag, fx privatretlig rådighedsret, aftale eller lignende (se fx Steen Rønsholdt, «Forvaltningsret. Retssikkerhed, proces, sagsbehandling», Forlaget Thomson 2001, s. 92 ff, især s. 97 ff).

Et centralt moment i denne udvidede forståelse af afgørelsesbegrebet har fra den danske ombudsmands side været reale - retssikkerhedsbestemte - hensyn, hvorved navnlig behovet for at udstrække forvaltningslovens partsrettigheder til beslutninger uden for myndighedsområdet tillægges vægt i det omfang, der ikke gør sig væsentlige, fx ressourcemæssige, modhensyn gældende. De vanskelige afvejninger, som denne praksis involverer, illustreres af, at ombudsmanden efter en nøjere efterprøvelse af de modstående reale hensyn når frem til, at det i hvert fald ikke uden videre kan fastslås, at karaktergivning skal betragtes som en afgørelse i forvaltningslovens forstand (med deraf følgende krav til begrundelse mv.); men man forstår, at spørgsmålet har været på vippen - hvilket der ellers næppe var mange, som på forhånd ville have forestillet sig.

Anderledes med hensyn til fx afgørelser om tildeling af offentlige tjenesteydelser og beslutninger om personalemæssige forhold, hvor ombudsmandspraksis er gået langt i retning af at fastslå sådanne beslutningers afgørelsesmæssige status. Denne udvidede fortolkning, der helt åbenlyst fremmes som et led i ombudsmandens - legitime - retsskabende virksomhed, har dog nyligt lidt et kraftigt tilbageslag ved domstolene, idet Højesteret i to enstemmige afgørelser (med deltagelse af 11 dommere!) har fastslået, at en forligsmæssigt aftalt afskedigelse af en tjenestemand ikke er omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb (HRD af 16/11 2004 i sagerne 436/2002 og 31/2003). Afgørelserne er ikke ledsaget af nogen yderligere argumentation, hvorfor de må forstås som en blank afvisning af den retsskabende virksomhed, som ombudsmanden har lagt for dagen på dette område.

6. Som indledningsvis nævnt kan jeg tilslutte mig de vurderinger af Gravers lærebog, som fandt udtryk i anmeldelsen af den forrige udgave. Bogens styrke er, som også her fremhævet, utvivlsomt dens stærke fokus på grundprincipperne i den almene forvaltningsret. Dette fokus er så meget desto mere påkrævet i en situation som den nuværende, hvor forvaltningsretten som fagdisciplin truer med at blive opsplittet i alskens subdiscipliner, hvor særregler florerer med omsiggribende modifikationer og justeringer af den almene forvaltningsrets grundregler til følge. Denne indfaldsvinkel har ikke mindst sin styrke, når den holdes op imod fællesskabsrettens og menneskerettighedernes stadig mere omfattende gennemslag. Her viser bogen en anden styrke ved netop at have et særlig skarpt blik for de udfordringer, som denne retsudvikling stiller forvaltningsretten overfor.

Nok så væsentlig er imidlertid forfatterens analytiske tilgang til de forvaltningsretlige problemstillinger, som gennemgående er præget af en dyb forståelse af og sans for de systematiske, begrebsmæssige og principielle aspekter af den almene forvaltningsret. Bogens mange enkeltstående analyser aftvinger respekt for den konsekvens og originalitet, der lægges for dagen. Som sådan må bogen betragtes som en gevinst for den forvaltningsretlige teoriudvikling. Som lærebog betragtet må den også være et nyttigt tilskud til allerede foreliggende standardværker, om end af den slags der utvivlsomt skal læses to gange (mindst) for at få det fulde udbytte.