Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Vilkår for sosialhjelp

forsker på Frischsenteret

  • Side: 46-49
  • Publisert på Idunn: 2020-03-12
  • Publisert: 2020-03-12

Å sette vilkår for sosialhjelp til unge har tidligere hatt mange positive virkninger, men det er usikkert om ytterligere krav har samme virkning i dag.


Hva fungerer?
I denne spalten ser vi på noen sentrale mekanismer som legges til grunn for politiske tiltak.
Vi vurderer om de fungerer etter intensjonen, basert på tilgjengelig forskning.

I sosialtjenesteloven § 18 står det at «[d]e som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter, har krav på økonomisk stønad». Denne formuleringen har vært uendret siden 1991, men går tilbake til sosialomsorgsloven fra 1964. At samfunnet har en forpliktelse til å hjelpe personer som ikke kan forsørge seg selv, har vært anerkjent i nasjonal lovgivning lenge – i nyere tid i fattiglovene som kom på 1800-tallet, men faktisk også helt tilbake til middelalderen og Magnus Lagabøtes landslov i 1276.

Alle kan søke om økonomisk stønad, eller sosialhjelp, men i praksis er mottak av ytelsen mest vanlig hos personer i 20-årene og deretter fallende med alder, som vist i figur 1. Dette mønsteret har vært stabilt i lang tid. Den avtakende tendensen med alder skyldes både at det er færre unge som har vært i arbeidslivet og opparbeidet seg rett til andre ytelser, som dagpenger, og at andelen med helserelaterte ytelser er økende med alder.

Rundt 40 % av mottakerne i 2018 var arbeidsledige. Noe under 30 % var trygdede, pensjonister eller ikke arbeidssøkere av andre grunner. For de fleste av disse var trygd eller pensjon hovedinntektskilde. Ellers var det rundt 40 % som hadde sosialhjelp som hovedinntektskilde, en andel som har vært stabil i 10 år. Andelen mottakere med innvandrerbakgrunn har vært økende i noen år, men stabiliserte seg på 45 % mellom 2017 og 2018. Sosialhjelp er ment å være en midlertidig inntektssikring, men det er allikevel en god del som mottar sosialhjelp over lang tid.

Desentralisert praksis

Formålet med sosialhjelp er å sikre alle et forsvarlig livsopphold. Hva dette innebærer, kan variere for ulike personer og ulike steder, og det lokale NAV-kontoret skal for hver enkelt skjønnsmessig bestemme om det skal ytes stønad, og i så fall hvor mye. Arbeids- og sosialdepartementet fastsetter veiledende retningslinjer som de sosiale kommunale tjenestene kan velge å ta hensyn til lokalt. For 2020 er de veiledende satsene per måned kr 6250 for enslige, kr 10 450 for samboende og mellom kr 2450 og kr 4100 for barn i ulike aldersgrupper. Utgifter til bolig, strøm, bolig- og innboforsikring er ikke inkludert i de statlige veiledende satsene. Statistikken viser at faktisk utbetalt sosialhjelp i snitt er noe høyere enn satsene. F.eks. var gjennomsnittlig utbetaling per måned i 2018 til enslige uten barn ca. kr 8400. Enslige med barn under 18 år fikk i gjennomsnitt kr 11 500, mens par med barn under 18 år fikk kr 13 000.

Ansvaret for og organiseringen av sosialhjelpen har alltid vært desentralisert med stor lokal råderett over praksis. I vår tid vil dette si at praksis har blitt utformet på kommunenivå. Blant annet har kommunene alltid hatt mulighet til å sette krav, eller vilkår, til den som mottar sosialhjelp. Ettersom hele sosialhjelpen har vært kommunalt styrt, har det manglet overordnet kunnskap om utbredelsen av slike vilkår. Sosial- og helsedirektoratet ga i 2005 derfor Telemarksforskning-Bøoppdraget med å undersøke kommunal praksis i skjønnsutøvelse og vilkårsbruk. Tall fra en spørreundersøkelse som ble administrert som del av dette arbeidet, viste at alle kommuner benyttet muligheten til å stille vilkår, og at det hadde vært en tydelig økning i bruken alle typer vilkår på slutten av 1990- og begynnelsen av 2000-tallet.

Forskning på endringer i bruk av vilkår på 1990- og 2000-tallet

Mange år senere fikk jeg sammen med kollegaer på Frischsenteret tilgang til dataene fra spørreundersøkelsen. For å prøve å undersøke virkningen av å stille vilkår for sosialhjelp konsentrerte vi oss om to grupper kommuner: kommuner som hadde økt sin bruk av vilkår for sosialhjelp mellom 1994 og 2004 – så godt som alle kommunene som svarte at de hadde gjort endringer, og kommuner som hadde beholdt uendret praksis gjennom perioden. Videre analyserte vi om vi kunne se endringer i de kommunene som hadde økt sin bruk av vilkår sammenliknet med kommunene uten endringer. Kommunene som hadde holdt sin praksis uendret, fungerte da som kontrollgruppe.

Vi fokuserte på personer under 30 år fordi det er flest unge som mottar sosialhjelp. I de siste årene har dette dreid seg om i underkant av 50 000 personer i året, se figur 2. Figuren viser også hvordan antallet mottakere henger sammen med økonomien ellers. Spesielt kan vi se at etter en liten dal rund 2007–2008 begynte antallet å øke i 2009. Da fikk Norge føle litt på finanskrisen, selv om vi slapp billigere unna enn så godt som alle andre land. Etter det var det en periode med nedgang før antallet har økt igjen de siste årene. Dette gjelder også justert for totalt antall personer.

Figur 1. Mottak av sosialhjelp i løpet av 2017 etter alder.

Allikevel er andelen som mottar sosialhjelp også for personer under 30 år bare noen få prosent, og generelt er det få som berøres av kommunens sosialhjelpspraksis. Dette gjør at gjennomsnittsverdier for hele kommuner ikke blir veldig informative. En måte å se dette på er at hvis en kommune har 1000 personer under 30 år, vil det kun være noen titalls personer som kan tenkes å bli påvirket av kommunens vilkårspraksis. Av disse vil det igjen kun være noen som opplever faktisk endring i sin situasjon. Økt sysselsetting hos disse, for å ta et eksempel, står da i fare for å forsvinne i den naturlige variasjonen blant alle som ikke er i målgruppa. For å spisse analysen beregnet vi derfor en sannsynlighet for å motta sosialhjelp hos de yngste aldersgruppene basert på kjennetegn ved foreldrene. Denne sannsynligheten ga muligheten til å fokusere på den mest aktuelle målgruppa, dvs. dem med høy sannsynlighet. I tillegg kunne vi bruke personer med lav sannsynlighet som en ekstra kontrollgruppe.

Figur 2. Antallet sosialhjelp mottakere.

Videregående skole

I det første arbeidet, skrevet sammen med Simen Markussen og Knut Røed, fant vi at i kommunene som økte sin bruk av vilkår for sosialhjelp, var det en sterk reduksjon i andelen som mottok sosialhjelp. Reduserte sosialhjelpsutbetalinger er imidlertid ikke et mål i seg selv. Mer interessant var det at vi fant en økning i andelen som fullførte videregående skole på normert tid. Denne endringen var større jo høyere sannsynligheten for å motta sosialhjelp var. Vi fant heller ingen tegn til at endringene skyldtes andre forhold som pågikk i kommunene. Resultatene da vi så sosialhjelpsmottak og fullføring i sammenheng, tydet på at økt bruk av vilkår fikk flere til å fullføre videregående skole i stedet for å droppe ut av skolen. Dette kan ha sammenheng med at det i utgangspunktet er foreldrene som har ansvaret for å forsørge barn over 18 år som følger ordinær skolegang.

Kriminalitet

I en relatert artikkel, der forfatterne i tillegg inkluderte Bernt Bratsberg og Oddbjørn Raaum, analyserte vi kriminalitet hos gutter i alderen 18–21 år. En fare ved å stille strengere krav for inntektsstøtte til utsatte grupper er at noen kan dyttes over til kriminalitet i stedet. Heldigvis fant vi ingen tegn til dette, selv om andelen som mottok sosialhjelp, ble mindre – tvert imot ble også kriminaliteten redusert. Igjen var resultatene sterkere for personer fra mindre ressurssterke hjem. Det at reduksjonen i kriminalitet var størst på ukedager, og at færre droppet ut av videregående skole, kunne tyde på virkningen hadde å gjøre med at en del av dem som ville begått kriminalitet, i stedet var på skolen. Imidlertid fant vi også at høyere fullføringsgrad på videregående så ut til å spille en rolle i seg selv, potensielt gjennom bedre muligheter på arbeidsmarkedet og høyere alternativkostnad ved kriminalitet.

Inntekt

Ettersom sannsynligheten for å motta sosialhjelp nevnt over baserte seg på kjennetegn ved foreldrene, først og fremst utdanning og inntekt, var den bare mulig å beregne for de yngste aldersgruppene. I et prosjekt der jeg var interessert å i analysere også dem som var litt eldre, men fortsatt under 30 år, måtte jeg derfor velge en annen innfallsvinkel. Jeg beholdt strategien med å sammenlikne kommuner som gjorde endringer i bruken av vilkår for sosialhjelp med kommuner som beholdt uendret praksis. Men i stedet for å estimere gjennomsnittsvirkninger i mer eller mindre fokuserte målgrupper, som i arbeidene beskrevet over, analyserte jeg virkninger på hele lønns- og inntektsfordelingen.

Lønnsfordelinger kan visualiseres på flere måter. Det mest oppdaterte norske eksemplet jeg kjenner til, kan vi finne i «Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2019» (NOU 2019: 6). Der viser figur 3, gjengitt nedenfor, lønnsnivå og andel av samlet lønnssum for utvalgte kvantiler. De heltrukne kurvene i figuren viser gjennomsnittlig lønnsinntekt (høyre akse) i desilene og de øverste persentilene av fordelingen. Figuren viser tall for hele landet, men det er mulig å lage tilsvarende på forskjellige regionale nivåer. Analysen jeg foretok, kan tenkes på som en undersøkelse av hvordan slike fordelingskurver endret seg med økt bruk av vilkår for sosialhjelp. I et ekstremtilfelle med en fullstendig utjevnende politikk som gjorde at alle tjente nøyaktig like mye, ville kurven etter tiltaket vært en flat, horisontal linje på gjennomsnittet. I praksis observerer vi selvfølgelig alltid mye mindre endringer enn dette. Fordelingskurver er mer kompliserte objekter enn et enkelt gjennomsnitt og krever et tilpasset metodeapparat. Metoden jeg benyttet, går i korthet ut på å undersøke virkninger langs hele fordelingen og til slutt sette dette sammen til en helhet.

Figur 3. Kilde: NOU 2019: 6.

Resultatene av disse analysene, som altså var for personer i slutten av 20-årene, var også svært oppløftende – flere kom i lønnet arbeid, og lønnsinntektene økte når kommunene økte sin bruk av vilkår. Noe som var særlig slående, var at de økte lønnsinntektene var tydelig konsentrert i nederste del av fordelingen – det var flere som tjente litt mer i desil 1–4. Endringene var aller størst rundt persentil 20–30, der resultatene tydet på en økning på rundt kr 10 000 årlig. Selv om praksisendringen førte til økt sysselsetting og økte lønnsinntekter, var det imidlertid viktig å analysere virkningen på samlet inntekt, særlig siden mottak av sosialhjelp også gikk ned. De estimerte virkningene på samlet inntekt var noe lavere enn for lønn, noe som ikke er overraskende i og med at overføringer gikk ned, men det var fortsatt tydelige positive virkninger i nedre del av fordelingen. Det hadde selvfølgelig vært interessant å kunne analysere utfall som stress, livskvalitet o.l., men at økt bruk av vilkår så ut til å gjøre målgruppen finansielt bedre stilt, er uansett verdt å ta med seg.

Usikkerhet om endringer i 2005–2015

Artiklene beskrevet over studerte endringer i bruk av vilkår i perioden 1994 til 2004, og det er vanskelig å si hvor representative de er for i dag. Det ble skrevet utredninger og sendt ut spørreundersøkelser også i årene som fulgte, men dessverre ble dataene herfra slettet på grunn av overdrevent strenge personvernfortolkninger. For å prøve å gjenopprette noe av den tapte informasjonen administrerte derfor Espen S. Dahl og Ivar Lima i NAV i 2016 en ny spørreundersøkelse, der de spurte om endringer i bruk av vilkår i perioden 2005–2015.

Svarene viste at økningen i bruken av vilkår hadde fortsatt. Dahl har i en artikkel koblet denne informasjonen til registerdata for personer under 30 år og undersøkt utviklingen hos kommuner som økte sin bruk av vilkår om aktivitet sammenliknet med utviklingen i kommuner som ikke gjorde endringer. I kontrast til artiklene som omhandlet endringer 90- og 00-tallet, finner Dahl få virkninger utover en noe redusert andel som mottar sosialhjelp. Dette kan skyldes at Dahl analyserte en noe snevrere form for vilkår, nemlig vilkår knyttet til arbeidspraksis eller kursdeltakelse, mens de tidligere studiene inkluderte også vilkår knyttet til personlig økonomistyring og helse. Dahl hadde heller ikke tilgang til utdanningsregistre eller informasjon som kunne spisse analysen mot de mest aktuelle mottakerne. Det er også mulig at det er viktige forskjeller mellom kommunene som gjorde endringer tidlig, og kommunene som kom senere. Mer generelt kan det være slik at de mest gunstige praksisendringene og virkemidlene allerede er tatt i bruk, og at det med tiden er blitt vanskeligere å gjøre ytterligere forbedringer. Dahls foreløpige resultater gir uansett grunn til å være forsiktig med å generalisere de tidligere funnene til i dag.

Vilkår om aktivitet for sosialhjelpsmottakere under 30 år fra 2017

Fra og med 2017 skulle alle kommuner stille vilkår om aktivitet for sosialhjelpsmottakere under 30 år. En evaluering av denne lovendringen er i gang og gjennomføres av Frischsenteret og Institutt for samfunnsforskning på oppdrag fra NAV. Første delrapport i prosjektet viste at mange NAV-ansatte var positive til obligatorisk krav om aktivitet, men at det var krevende å få til et tilbud som var tilfredsstillende for en brukergruppe med svært sprikende behov. Når det i tillegg var svært mange NAV-kontorer som allerede praktiserte ulike former for krav om aktivitet, spesielt hos de yngste, er det et åpent spørsmål hvor store endringer man kan forvente at lovendringen førte til. Endelig rapport om dette vil foreligge i løpet av 2020.

Konklusjon

Erfaringene med bruk av vilkår for sosialhjelp var altså svært positive på 1990- og begynnelsen av 2000-tallet, mens det er usikkerhet om virkningene i årene etter. Ansvaret for de sosiale tjenestene har alltid vært lokalt og kommer nok til å forbli lokalt i overskuelig framtid. Dette gjelder både hvem som skal få sosialhjelp, hvor mye vedkommende skal få, og hva som eventuelt skal kreves av vedkommende. Rundskrivet til Sosialtjenesteloven definerer imidlertid at formålet med vilkår «skal være å styrke tjenestemottakers muligheter for overgang til arbeid, utdanning eller bli selvforsørget på annen måte enn ved økonomisk stønad». Selve loven setter også klare rammer: «[Vilkårene] må ikke være uforholdsmessig byrdefulle for stønadsmottaker eller begrense hans eller hennes handle- eller valgfrihet på en urimelig måte. Vilkårene må heller ikke være i strid med andre bestemmelser i loven her eller andre lover.» Det er viktig å følge opp hvordan disse og andre retningslinjer praktiseres, men i praksis må vi nok i stor grad stole på at kommunene tar dem på alvor, og at de gjør det som er best tilpasset sin lokale situasjon.

Referanser

Arbeids- og sosialdepartementet (2019). Rundskriv A-2/2019 – Statlige veiledende retningslinjer for økonomisk stønad for 2020.

Arbeids- og velferdsetaten (2019). Rundskriv R35-00 til Lov om sosiale tjenester i NAV.

Brandtzæg, Bent, Flermoen, Solveig, Lunder, Trond E., Løyland, Knut, Møller, Geir & Sannes, Joar (2006). Fastsetting av satser, utmåling av økonomisk sosialhjelp og vilkårsbruk i sosialtjenesten. Rapport nr. 232, Telemarksforskning-Bø.

Bratsberg, Bernt, Hernæs, Øystein, Markussen, Simen, Raaum, Oddbjørn & Røed, Knut (2019). Welfare Activation and Youth Crime. The Review of Economics and Statistics, 101(4), 561–574.

Dahl, Espen S. (2018). Activating young welfare recipients, arbeidsnotat.

Dahl, Espen S. & Lima, Ivar A.Å. (2016). Krav om å stå opp om morra’n: Virker det? Arbeid og velferd, 3, 115–130.

Hernæs, Øystein (2018). Hvordan påvirker økt bruk av vilkår for sosialhjelp sysselsetting og lønnsfordeling? Søkelys på arbeidslivet, 35(1/2), 4–22.

Hernæs, Øystein, Markussen, Simen & Røed, Knut (2017). Can welfare conditionality combat high school dropout? Labour Economics, 48, 144–156. DOI: https://doi.org/10.1016/j.labeco.2017.08.003 .

legd. (2019, 7. februar). I Store norske leksikon. Hentet 16. januar 2020 fra https://snl.no/legd.

Proba samfunnsanalyse (2013). Kommunenes praksis for bruk av vilkår ved tildeling av økonomisk sosialhjelp. Proba-rapport 2013-09.

Seip, Anne-Lise (1994). Sosialhjelpstaten blir til. Utg. Gyldendal {{nb.no|NBN:no-nb_digibok_2009101204068}}.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon