Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Stortingets kontrollfunksjoner – klare for revisjon?

tidligere Stortingets direktør

  • Side: 54-57
  • Publisert på Idunn: 2020-03-12
  • Publisert: 2020-03-12

Stortinget skal vurdere sin egen kontrollvirksomhet. Og det er mange gode grunner til å gjøre endringer. Her er noen av dem.

Stortinget har vedtatt å opprette et utvalg som skal gjennomgå Stortingets kontrollfunksjon.1 Harberg-utvalget har fått navn etter sin leder, stortingsrepresentant Svein Harberg, og skal levere innstilling innen 31. januar 2021.

Harberg-utvalget er en oppfølging av Frøiland-utvalget, som i 2002 leverte sin rapport til Stortinget om samme tema.2 Mye er skjedd med politikk og storting i de 17 årene som er gått siden Frøiland-utvalgets rapport ble fremlagt. Stortinget ga sin tilslutning til presidentskapets forslag om å opprette Harberg-utvalget. Utvalget er bredt og tverrpolitisk sammensatt og har i tillegg til elleve stortingsrepresentanter også fire eksterne uavhengige medlemmer.3

Harberg-utvalget har fått et vidt mandat som omfatter mange ulike temaer, med fem hovedtemaer:

  • utvalgte spørsmål knyttet til kontrollvirksomheten i regi av Stortinget selv, herunder Stortingets faste komiteer

  • ordningen med anmodningsvedtak

  • regelverket for parlamentariske granskingskommisjoner

  • utvalgte problemstillinger knyttet til eksterne organer tilknyttet Stortinget

  • revisjon og kontroll med Stortingets administrasjon

Stortinget besluttet samtidig at presidentskapet innen utgangen av stortingsperioden skal legge frem en sak om nedsettelse av et eget utvalg som skal evaluere lov om Riksrevisjonen og Riksrevisjonens virksomhet.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen

Gjennomgang av Kontroll- og konstitusjonskomiteens (Kontrollkomiteen) oppgaver og ansvar vil være sentralt i Harberg-utvalgets arbeid. Kontrollkomiteens oppgave er å forberede Stortingets kontroll med at regjeringen og forvaltningen gjennomfører de vedtak som fattes i Stortinget. Det skjer delvis i form av å behandle rapporter fra de underliggende kontrollorganene og delvis i form av saker Kontrollkomiteen selv tar opp.

Kontrollkomiteen har blitt kritisert for å ha gått utover sitt ansvarsområde, særlig gjelder dette for saker de tar opp av eget initiativ. Dette ble bl.a. hevdet i forbindelse med Telenor og VimpelCom-saken. Komiteen er også blitt kritisert for å kontrollere andre enn statsråden ved å rette kritikk mot embetsverket.4

I januar 2017 påtok Kontrollkomiteen seg overraskende en helt annen oppgave, nemlig å kontrollere Stortingets presidentskap – som en slags Stortingets internrevisjon.

Bakgrunnen for saken var en rapport om evaluering av EOS-utvalget (Stortingets kontrollorgan for etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjeneste) foretatt av det såkalte Solbakken-utvalget. Høsten 2016 hadde Kontrollkomiteen Solbakken-utvalgets rapport til behandling.5 I et langt brev6 til presidentskapet hevdet Kontrollkomiteen at presidentskapet to år tidligere, i forbindelse med opprettelsen av utvalget, bl.a. hadde brutt loven, unnlatt å følge et pålegg fra Stortinget og unnlatt å legge en melding fra et eksternt tilsynsorgan frem for komiteen. Det var sterk kost.

Presidentskapet mottok komiteens brev samtidig som det kom redaksjonene i Aftenposten og Dagens Næringsliv i hende. Dagen etter hadde begge aviser store oppslag om saken, som rullet i ukevis i flere medier. Reaksjonene var sterke. Stortingsrepresentant Per Olaf Lundteigen i Kontrollkomiteen mente at «dette var det mest alvorlige som hadde skjedd på Stortinget siden krigen».7 Professor Eivind Smith fra Universitetet i Oslo uttalte at det «er oppsiktsvekkende at en enstemmig komite kritiserer sitt eget presidentskap».8 «Lovbrudd, boikott av stortingsvedtak og en dekkoperasjon», skrev redaktør Harald Stanghelle i Aftenposten.9

Felles for de fleste medieoppslagene var at de ganske ukritisk la til grunn Kontrollkomiteens versjon av saken, selv etter at presidentskapet hadde tilbakevist kritikken i et eget brev10 og senere også i avisinnlegg11 og innlegg i Stortingssalen12.

Man kan spekulere på hva som var komiteens egentlige motiv med å ta saken opp, og i særdeleshet hvorfor det måtte skje i et så kritisk og omfattende brev. Jeg vet ikke hva motivet var, men jeg er enig med redaktør Magne Lerø i Dagens Perspektiv, som skrev: «Selv om Stortingets Kontrollkomite later som de driver kontroll, er det politikk de holder på med.»13

Stortingets kontrollvirksomhet skal utredes og kanskje endres. Det er på høy tid mener artikkelforfatteren. Foto: Stortinget.

Ansvar og myndighet

Stortingets underliggende kontrollorganer er de viktigste premissleverandørene for Kontrollkomiteens utøvelse av kontroll. Over halvparten av komiteens innstillinger og høringene ble startet opp som følge av rapporter eller meldinger fra eksterne kontrollorganer.14 Høsten 2016 hadde Kontrollkomiteen sluttbehandlet rapporten fra Solbakken-utvalget om EOS-utvalget. Beslutningen om opprettelsen ble tatt i mars 2014, og etableringen av utvalget og sekretariat foregikk høsten 2014. Det var denne prosessen Kontrollkomiteen kritiserte i brevet til presidentskapet over to år senere.

Komiteen var nok klar over at de ikke handlet helt etter boka, for de innledet brevet med at de tok opp saken «for den gode ordens skyld». Saken dreide seg imidlertid om noe helt annet enn «den gode orden». Den dreide seg om forståelsen for og aksepten av presidentskapets ansvar og myndighet på Stortinget. Kontrollkomiteens leder Martin Kolberg formulerte det slik under debatten i Stortinget 13. mars 2017: «(det var) nødvendig å få avklart presidentskapets rolle og myndighet».

Kontrollkomiteen syntes å mene at presidentskapet ikke har noen fullmakter utover å være møteledelse i salen. Det er feil. Presidentskapets oppgaver er knyttet til å planlegge og organisere arbeidet i Stortinget og å lede administrasjonen. Dette ble også formalisert i Stortingets forretningsorden i juni 2018.15 Videre har presidentskapet flere konkrete lovfestede oppgaver bl.a. overfor de underliggende kontrollorganene, som er EOS-utvalget, Sivilombudsmannen, Ombudsmannen for Forsvaret, Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter og Riksrevisjonen. F.eks. står det i EOS-loven at det tilligger presidentskapet å fastsette EOS-medlemmenes godtgjørelse, ansette sekretariatets leder, sikkerhetsklarere medlemmene samt godkjenne utvalgets instruks for økonomiforvaltning16. Tilsvarende oppgaver har presidentskapet også overfor de andre underliggende kontrollorganene.

Kontrollkomiteens nestleder Michael Tetzschner sa under behandlingen av saken i Stortinget 13. mars 2017: «Det er nemlig slik at legalitetsprinsippet forutsetter at Stortinget skaffer til veie hjemmelen, og deretter gir de lovene fra seg til dem som skal anvende loven. Det er i dette tilfelle forvaltningen eller, hvis noen vil klage over bestemmelser, domstolene. Vår møteledelse har ingen plass i dette.»17

Som hovedprinsipp er dette riktig, men det finnes noen viktige unntak, og det gjelder nettopp de lover Stortinget selv forvalter. Dette er lov om EOS-utvalget, lov om Sivilombudsmannen, lov om Riksrevisjonen mfl. Om man skulle legge Tetzschners prinsipp til grunn i EOS-lovens tilfelle, vil det bety at departementene skal forvalte loven om kontrollutvalget som skal kontrollere de hemmelige tjenestene departementene selv har ansvaret for – altså en ordning hvor bukken passer havresekken. Det kan ikke ha vært lovgivers intensjon.

Kontrollkomiteen mente bl.a. at presidentskapet ikke hadde anledning til å benytte EOS-lovens unntaksbestemmelse (i lovens daværende § 9) om EOS-utvalgets taushetsplikt. Det forhold at tolkningen av en unntaksbestemmelse i EOS-loven utløste så mye debatt og uklarhet, må sees i sammenheng med hvordan Stortinget tradisjonelt sett har forvaltet egne lover om kontrollorganene. Endringer i lovene har ofte vært initiert av organene selv, og det er ikke etablert gode systemer og rutiner knyttet til forvaltningen av disse lovene. Stortingets konstitusjonelle avdeling har heller ikke hatt mye kapasitet til denne type arbeid. Denne situasjonen har endret seg de senere årene, hvor avdelingen har fått flere nye stillinger.

Stortingets forvaltning og administrasjon av de underliggende kontrollorganene skal gjennomgås av Harberg-utvalget. Her bør man i tillegg til å se på forvaltning av lovverket også se på forvaltningen mer generelt og vurdere selve organiseringen. Kontrollorganene er organisert forskjellig. Nasjonal Institusjon for menneskerettigheter har et styre, Riksrevisjonen har et kollegium, mens Sivilombudsmannen og EOS-utvalget ikke har noen av delene. Hva er begrunnelsen for den ulike organiseringen? Er det kun historiske tilfeldigheter, eller er organiseringen begrunnet i organenes særlige oppgaver eller funksjon?

Motekspertise

Det er ikke vanskelig å forstå at brevet fra Kontrollkomiteen fikk stor medieoppmerksomhet og skapte bølger innad i Stortinget. Litt vanskeligere er det å forstå hvorfor ingen stilte spørsmål ved komiteens fremstilling, timing og motiv for å påta seg rollen som internrevisjon.

Komiteene er i en særstilling blant Stortingets organer ved at deres myndighet er omfattende regulert i Stortingets forretningsorden.18 Der står ikke bare hva komiteene kan foreta seg, men også hva de ikke kan gjøre. Det de ikke kan gjøre er, er å behandle andre saker enn de som er oversendt fra Stortinget. De kan med andre ord ikke benytte komiteen som en arena eller plattform for annen virksomhet eller andre initiativ. På det tidspunktet Kontrollkomiteen sendte sitt brev til presidentskapet, hadde de ferdigbehandlet Solbakken-utvalgets rapport, avgitt innstilling og oversendt den til behandling i Stortinget. Formelt sett hadde komiteen derfor ingen anledning til å ta saken opp overhodet. Og selvfølgelig hadde de ingen anledning til å gi seg selv rollen som kontrollør av presidentskapet.

En rapport fra EOS utvalget i 2016, gjorde at kontroll- og konstitusjonskomiteen påtok seg nye og større oppgaver. Bildet viser utvalgets leder Eldbjørg Løwer (th) og Stortingspresident Tone Trøen ved overleveringen av årsapporten fra utvalget to år senere. Foto: Stortinget.

Stortingets forretningsorden vedtas av Stortinget i plenum etter innstilling fra presidentskapet. Forretningsordenen har få sanksjonsbestemmelser.19 Stortinget forutsetter at partier, komiteer og representanter følger reglene lojalt. Når den situasjon oppstår at f.eks. en komite finner det hensiktsmessig å bryte forretningsorden, skjer det altså ingenting om ikke Stortinget i plenum skulle beslutte en reaksjon i sakens anledning. Imidlertid er det jo ofte slik at går det politikk i en sak, er det ikke alltid så enkelt å håndheve prinsipper. Det burde bekymre Stortinget, for det dreier seg om tillit og troverdighet, og det dreier seg om å ha gode og hensiktsmessige spilleregler for Stortingets virksomhet.

Kontrollkomiteens brev er tendensiøst og konstruerer en historie om dekkoperasjon og bevisste brudd på regelverk fra presidentskapets side. Presidentskapet tilbakeviste påstandene i sitt svarbrev, men det var i situasjonen som oppsto, veldig vanskelig for presidentskapet å få forståelse og aksept for en korrekt saksfremstilling.

På et tidspunkt i prosessen vurderte presidentskapet å hente inn alternativ juridisk kompetanse som kunne gi en uttalelse om saken. Spesielt gjaldt dette påstanden om at presidentskapet hadde begått lovbrudd. Slik situasjonen i offentligheten var der og da, ville det imidlertid ha blitt sett på som det rene oppvigleri.

Kontrollkomiteen (og Stortingets øvrige komiteer) har ikke noe eget utredningsapparat. De behandler i hovedsak saker som er ferdig utredet fra regjeringen. Administrasjonen utreder saker for presidentskapet. Spesielt gjelder dette konstitusjonell avdeling, men også de andre avdelingene i administrasjonen utreder saker. Alle komiteene kan be om bistand fra administrasjonen i ulike spørsmål, og spesielt konstitusjonell avdeling bistår komiteene regelmessig.

Den fremste ekspertisen knyttet til Stortingets forretningsorden og konstitusjonelle spørsmål sitter i Stortingets konstitusjonelle avdeling. Det er ytterst få som kan denne jussen like godt som dem. I denne saken ble Stortingets egne eksperter på spørsmålene på sett og vis diskreditert; Stortinget la Kontrollkomiteens fremstilling til grunn. Det er av stor betydning for Stortinget at deres egne eksperter har autoritet i spørsmål som dette, og Harberg-utvalget bør vurdere rutiner som sikrer at strid om konstitusjonelle eller andre spørsmål knyttet til Stortingets arbeidsmåte, kan bli avklart uten at det går politikk i sakene.

Rendyrke kontrollvirksomheten

Kontrollkomiteen er en sentral og viktig komite på Stortinget og har en nøkkelrolle i kontrollvirksomheten. Da Kontrollkomiteen ble opprettet i sin nåværende form i 1993, var hensikten å ha en komite som ikke var sektorbasert, og som kunne rendyrke kontrollperspektivet. Slik tenkte man at komiteen kunne utvikle rutiner, bygge opp erfaringer med kontrollarbeid og «standardisere» kontrollfunksjonene ved å anlegge felles standarder for statsrådenes ansvar, uavhengig av forvaltningsområde.20

Man kan spørre seg i hvilken grad Kontrollkomiteen har klart å bygge opp kontrollerfaring og etablert gode kontrollrutiner. Naturlig nok er det stor utskifting av medlemmer etter Stortingsvalg hvert fjerde år, og få representanter sitter mer enn én periode. Kontrollkomiteen har kun et lite sekretariat bestående av tre personer, men kan få bistand fra administrasjonen for øvrig om det er behov for det. Skal man sikre en varig kontrollkompetanse og gode rutiner, må Kontrollkomiteen få tilgang til mer kapasitet og kompetanse på fast basis.

Kontrollkomiteen har i tillegg til kontrolloppgavene flere andre oppgaver som grunnlovssaker og valglovgivningen. Det bør vurderes om Kontrollkomiteens ulike oppgaver ytterligere bør avgrenses slik at oppmerksomhetene kan settes enda tydeligere på kontrollen av regjeringen.

Som nevnt innledningsvis har det vært diskutert hvem komiteen kan og bør kalle inn til høringer, gitt prinsippet om at Stortinget bare kjenner statsråden. Det er vel etablert praksis å høre også embetsverk og etatsledere. Selv om embetsverket ikke har formell plikt til å møte, føler de det som et pålegg når Kontrollkomiteen innkaller. Embetsverkets rolle i høringen skal kun være å opplyse saken og frembringe fakta. Men slik blir det ikke alltid. Eksempelvis blir embetsmenn bedt om å gi vurderinger av ulike forhold knyttet til et sakskompleks eller blir spurt om hvilke råd man har gitt statsråden i en konkret sak. Dette er spørsmål det er svært vanskelig for en embetsmann å svare på om han eller hun ikke skal bryte lojalitetsplikten overfor statsråden.21

Klarere rutiner for hvordan embetsverkets representanter kan spørres ut av komiteen, og hva de kan og ikke kan svare på, vil tydeliggjøre rollefordelingen og gjøre oppgaven for alle parter enklere.

Avsluttende merknader

Harberg-utvalget har mange viktige spørsmål å drøfte. Jeg har i denne artikkelen, ved hjelp av noen eksempler, tatt opp noen sentrale temaer spesielt knyttet til Kontrollkomiteens virksomhet.

Sentralt i saken om EOS-utvalgets evaluering sto uenighet om presidentskapets ansvar og roller. I etterkant av Riksrevisjonenes gjennomgang av Stortingets byggeprosjekt i Prinsens gate 26 har presidentskapet arbeidet med formalisering av ansvar og roller. I juni 2018 vedtok Stortinget endringer i forretningsordenen som formaliserer presidentskapets ansvar for Stortingets administrasjon.

Harberg-utvalget bør gjøre en tilsvarende vurdering mht. presidentskapets ansvar i det parlamentariske arbeidet og forvaltningen av Stortingets lover om kontrollvirksomheten. Det er viktig mht. å gjøre Stortingets interne spilleregler tydeligere og øke bevisstheten blant de folkevalgte om ansvar og roller.

1Innstilling 271 S (2018–2019).
2Dokument nr. 14 (2002–2003) Stortingets kontroll med regjering og forvaltning.
3Oversikt over medlemmer i Harberg-utvalget finnes bl.a. på stortinget.no i sak fra nyhetsarkivet datert 21. juni 2019.
4Mads A. Danielsen: Komite utenfor kontroll og konstitusjon. Mmasteroppgave, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo, s. 34.
5Dokument 16 (2015–2016).
6Brev fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite til presidentskapet av 11. januar 2017.
7Aftenposten 12. januar 2017.
8Aftenposten 13. januar 2017.
9Aftenposten 13. januar 2017.
10Brev fra Stortingets presidentskap til Kontroll- og konstitusjonskomiteen av 19. januar 2017.
11Aftenposten 12. februar 2017.
12Referat fra sak nr. 1 i Stortinget 13. mars 2017, President Olemic Thommessens innlegg (14:14:07).
13Leder, Dagens perspektiv 14. mars 2017.
14Danielsen s. 105.
15Innstilling 406S (2017–2018).
16EOS-loven §§ 3, 4, 11 og 20.
17Mikael Tetzschner, referat fra Stortingsmøtet 13. mars 2017.
18Stortingets forretningsorden § 22.
19Spørsmålet om å regelfeste ulike typer sanksjoner overfor enkeltrepresentanter ble drøftet av en intern arbeidsgruppe i 2013, men uten at gruppen foreslo innføring av sanksjonsbestemmelser. Se Dokument 14 (2012–2013). Stortinget har som rutine å oppnevne en arbeidsgruppe bestående av representanter fra alle partier det siste året av hver stortingsperiode for å gjennomgå forretningsorden og vurdere og eventuelt foreslå endringer.
20Danielsen s. 24.
21Se f.eks. Kontrollkomiteens utspørring av regjeringsråd Nina Frisak i høring 16. november 2012 om redegjørelse av statsministeren og justis- og beredskapsministeren om regjeringens oppfølging av rapport fra 22. juli-kommisjonen og utspørring av direktør Ellen Hambro 20. januar 2014 om Riksrevisjonenes undersøkelser av statens arbeid med CO2-håndtering (Dokument 2:14 (2012–2013).

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon