Er snever, konkret innovasjon bra?

Utfordringene skal styre

I rapporten pekes det på at den siste utviklingen i innovasjonspolitikk går i retning av utfordringsbasert innovasjon. Forfatterne skriver at Parisavtalen fra 2015, FNs bærekraftmål og OECDs rapporter viser at man trenger nye metoder for å løse de store samfunnsutfordringene. Sektorbaserte løsninger for forskning og innovasjon vil ikke fungere overfor disse sammensatte problemene.

Slike store samfunnsutfordringer krever løsninger som er basert på samarbeid mellom sektorer og aktørene i sektorene. Politiske løsninger for slike systemendringer som disse utfordringene krever, må være basert en tydelig retning, koordinering, etterspørsel etter løsningene og kontinuerlig refleksjon underveis.

Forfatterne av rapporten mener at denne utfordringsbaserte innovasjonen i større grad retter seg mot både å utvikle ny teknologi, men også aktivt implementere den «på bekostning av etablerte teknologier og praksiser».

Både utvikling og implementering av ny teknologi krever i større grad en politikk som gir tydelig retning, men som også skaper etterspørsel etter teknologien, og koordinerer mellom ulike typer aktører og sektorer.

Prosjektorientert vs. systemorientert

Forfatterne av rapporten mener at Norge har et innovasjonssystem som er orientert mot konkrete verktøy: programmer, prosjekter og enkeltvirksomheter. Forfatterne nevner flere eksempler på dette, som Nasjonalt program for velferdsteknologi. Spesielt i helsesektoren har det nå også begynt å vokse fram mer tverrgående innovasjonsprogrammer, som HelseOmsorg21-satsingen. Den norske biøkonomistrategien blir også pekt på som et nytt tverrgående program som tar opp i seg de siste utviklingstrekkene innenfor forståelse av innovasjon.

Biøkonomistrategien har en ledergruppe satt sammen av folk fra ni departementer. For forfatterne av denne studien blir dette et eksempel på en ny framgangsmåte for å utvikle politikk for framtiden. Men forfatterne skriver at slikt samarbeid er et unntak i norsk sammenheng. Og kanskje viktigst: Slike samarbeidskonstruksjoner er ikke blitt etablert som en anerkjent organisasjonsform eller utstyrt med mandater eller myndighet.

«På denne måten risikerer den å bli stående frakoplet fra pågående prosesser i etablerte kanaler, nettverk og sektorer. En potensiell fare med slike midlertidige tverrgående initiativer er at de står i fare for å bli maktesløse instrumenter uten fast forankring i forvaltningen.»

Disse farene har også andre samarbeidsprogrammer opplevd på kroppen. Det unike 0–24-samarbeidet for ungdommer som faller utenfor, har nettopp fått problemer fordi de politiske forankringene til statsråder og andre politikere har vært for svake. (Se Stat & Styring nr. 2-2019)

Systematiske svensker

I Sverige og Danmark er man mer opptatt av å tilrettelegge for systemisk innovasjon over flere sektorer. I Sverige kommer dette fram gjennom at man har organisasjoner som legger opp til systemer som skal tilrettelegge for innovasjon i flere sektorer og virksomheter. Mye av denne virksomheten er initiert av Vinnova, som er en hybrid mellom organisasjoner som tilsvarer Norges forskningsråd og Innovasjon Norge. Vinnova har liten styringsmulighet, men store finansierings- og initiativordninger for prosjekter i offentlig sektor.

Høyt prioritert: Det svenske Innovationsrådet ligger under statsminister Stefan Løfven, nr. 2 f.v., og det samme gjør tilsvarende enhet i Finland. Foto: Regjeringe.se

Denne sterke finansieringsordningen er støttet av en systemtilnærming som handler om å styrke den digitale infrastrukturen, innovative anskaffelser og spredning av innovasjon. Slik sett minner dette mye om det Norge driver med, men forfatterne mener likevel at den svenske tilnærmingen er mer systemorientert. De trekker også fram Vinnovas arbeid med policylabs i den sammenheng: enheter som ser på hvordan offentlige reguleringer påvirker innovasjon i ulike sektorer. «Satsningen på policy labs var dels et resultat av at fin-tech-miljøene etterspurte bedre lovgivning og regulering innen finansiell teknologi og innovasjon.»

Andre tegn som viser til det svenske systemiske perspektivet, er tillitsdelegationen som ble initiert av Civilministeren, (tilsvarer delvis den norske kommunalministerens oppgaver), og som ikke leder et departement, men er plassert i Finansdepartementet. Men uansett: Tillitsdelegationen var et stort løft som er tidligere omtalt i Stat & Styring (nr. 4-2018), og som forfatterne av denne rapporten mener hadde «mandat å diskutere handlingsrommet for innovasjon i offentlige virksomheter».

Ovenfra-ned og opp igjen

Det danske innovasjonssystemet følger to hovedspor, mener forfatterne fra NIFU og Rambøll: ett spor som innfører nye verktøy og arbeidsformer, og et annet som består av reformer som er vedtatt av regjeringen for å fornye systemene i offentlig forvaltning.

De nevner «Disruption Taskforce», som ligger under næringsdepartementet som et eksempel på det første sporet. Dette er en enhet som er innrettet mot radikal innovasjon på systemplan. Disruption Taskforce var for øvrig en av de enhetene den norske kommunal- og moderniseringsministeren besøkte på sin runde i danske innovasjonsmiljøer i fjor høst. Hun besøkte også Center for offentlig Innovation, som har som oppgave å konkret inspirere til innovasjon i offentlig sektor. Dette er en relativt stor enhet som har fått mye oppmerksomhet, og som noen mener bør inspirere til noe liknende i Norge.

I Danmark toner man for tiden ned snakket om innovasjon, men snakker mer om videreutvikling og forbedring og jobber for å fremme dette som en metode snarere enn et tiltak og et prosjekt. Forbedringen skal foregå innenfor rammene av daglig praksis. Samtidig er denne daglige praksisen i sterk grad preget av de store offentlige reformene som sammenhengsreform som har et sterkt fokus på effektivisering og avbyråkratisering.

Eksperimentering i forgrunnen

Den finske innovasjonspolitikken setter eksperimentering i førersetet. «Denne utbredte praksisen med eksperimentering har gitt grobunn for en prøve og feile-kultur i finsk offentlig sektor», heter det i rapporten. Det store eksperimentet med en universal borgerlønn som hele verden fulgte med på, er jo et eksempel på en stor og modig satsing som foreløpig ikke har gitt resultater som man har valgt å følge opp.

Samtidig har man satset på å fortsette eksperimentene både med testing av hva som virker, og spredning av kunnskap om hva som virker. Denne ordren eller oppfordringen til eksperimentering kommer fra øverste hold, men samtidig må initiativer til eksperimenter komme fra grasrota, noe finnene kaller «foot on the ground». Forfatterne fortsetter å bruke ikke -finske begreper, når de kaller dette for en «top-bottom-up-modell for innovasjon i offentlig sektor».

Forskjellen på systemtenkning og prosjekttenkning er bare et av punktene Norge skiller seg fra de andre skandinaviske landene på. Et annet er at mens flere andre land har forankret innovasjonsarbeidet på et høyt politisk nivå, i nærheten av statsministerens kontor, er ikke dette tilfellet i Norge.

Både i Sverige og Finland er den øverste innovasjonsenheten plassert i nærheten av statsministeren. I Sverige er Nationella innovationsrådet ledet av statsministeren, og i Finland er Research & Innovation Council tilsvarende. Under det finske statsministeriet ligger det også en strategienhet og eksperimentenheten. Dette gjør at ansvaret for innovasjon er plassert på det høyeste nivået i det politiske systemet.