Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Ubesvarte dilemmaer

  • Side: 14-15
  • Publisert på Idunn: 2019-05-29
  • Publisert: 2019-05-29

«Du som saksbehandler blir bedt om å «finne hjemmel» for ikke å offentliggjøre et dokument. Statsråden ønsker av bekvemmelighetshensyn ikke blest om saken. Hvilke dilemmaer kan denne saken reise?»

Slik er et av dilemmaene omkring forholdet mellom politisk ledelse og embetsverket formulert i en ny veileder fra Kommunal – og moderniseringsdepartementet.1

Dette dilemmaet kan muligens løses ved å lese det nye viktige dokumentet Retningslinjer for forholdet mellom politisk ledelse og embetsverket, og den tilhørende dilemmasamlingen som skal brukes under opplæring. I disse retningslinjene står det for eksempel at medarbeidere i departementene…

«…må si klart ifra dersom statsråden eller andre overordnede gir ordre som er i strid med gjeldende rett». Og embetsverket må ikke «… gi råd som innebærer at departementet eller statsråden fatter avgjørelser som er i strid med gjeldende rett.»2

Protest men ikke nekt

Men det står ikke i disse reglene at man i slike situasjoner ikke skal gjøre noe som er i strid med gjeldende rett, bare si ifra. Et grunnleggende prinsipp i forvaltningen er riktignok legalitet, men i andre land har man valgt å spesifisere at medarbeidere ikke skal gjøre noe ulovlig i en slik dilemmasituasjon. (Se også intervju med departementsråd Eivind Dale på de neste sidene)

Dette er problemstillinger som har vært svært sentrale i debatten i Danmark, et land hvis retningslinjer har vært en delvis mal for de nye norske reglene. I Danmark har embetsverket ved flere anledninger utløst skandaler nettopp fordi det har bøyd av for press fra politikere om å bryte loven.3 Og en undersøkelse blant medarbeidere i det danske embetsverket omkring dette dilemmaet, viser at en forbløffende stor andel ville utføre en ulovlig handling, hvis de fikk ordre om det, etter å ha protestert. Bare 17.5 prosent ville ha protestert, og så latt være å utføre handlingen.4

Det er nok på bakgrunn av slike erfaringer at de danske reglene en utfyllende beskrivelse av vanskelige situasjoner:

«Embedsmanden kan i disse tilfælde – når vedkommende har oplyst sin overordnede om sagens forhold og sin vurdering af tvivlstilfældet – ikke pådrage sig et ansvar for at efterleve afgørelsen.»5

Forfatterne av de norske retningslinjene har tydeligvis tatt et helt bevisst valg om å ikke inkludere tre av de pliktene som danskene har i sin kodeks: åpenhet om feil, utvikling og samarbeid, ansvar og ledelse. Det er sannsynligvis for å markere at det norske embetsverket skal ha andre prioriteringer.

Hovedilemmaet for det norske embetsverkets forhold til politikere er stort, mye omtalt og hyppig forsket på. Formuleringene som brukes i de nye retningslinjene går rett til kjernen i problemstillingene:

«For det første skal embetsverket være en lojal og konstruktiv medspiller for statsråden, parallelt med å ivareta hensynet til partipolitisk nøytralitet. Embetsverket skal både bidra til å fremme regjeringens politikk, men skal også potensielt kunne tjene en hvilken som helst annen regjering. For det andre er det forventninger om at embetsverket skal legge fram sine vurderinger etter beste faglige skjønn, uavhengig av hva som måtte være politisk ønskelig for statsråden.»

Disse ambisjonene innfris ifølge disse retningslinjene best ved at departementene forstår seg selv som et faglig sekretariat for politisk ledelse. Denne sekretariatsfunksjonen har vært mye debattert i mange år, men her blir en slik forståelse av departement slått tydelig fast.

De nye retningslinjene bidrar til å oppklare embetsverkets rolle i politiske kampanjer. Her er en tidligere samferdselsminister Ketil Solvik-Olsen på en mye omtalt biltur i 2014. Foto: Samferdselsdepartementet.

Sekretariatets betydning

I første setning i innledningen i retningslinjene skriver departementsråd Eivind Dale i Kommunal- og moderniseringsdepartementet: «I departementene møtes politikk og forvaltning. Departementene er faglige sekretariater for politisk ledelse, ikke politiske sekretariater.»

Dette er interessant og viktig, blant annet sett i lys av at landets fremste forvaltningsforskere i en fersk bok har konkludert med at «Det er lite som tyder på i disse funnene at man har sett klare endringer over tid mht. at sentralforvaltningen skal fungere som et ‘sekretariat for politisk ledelse’». Dette understrekes flere ganger av disse forskerne, fordi dette har vært sett på som et sentralt utviklignstrkek ved departementene gjennom de siste ti-årene. Men forskerne tilbakeviser det.6

De nye retningslinjene konstaterer imidlertid at sekretariatrollen er helt sentral. Rendyrkingen av rollen som faglig sekretariat for politikerne kommer fram både i det som er tydelig uttalt i retningslinjene, men også det som er mindre tydelig uttalt.

For eksempel heter det i beskrivelsen av premissene at: «Politiske initiativer tas og politikkutvikling skjer i stor grad andre steder enn i departementene, f.eks. i uavhengige tenketanker, gjennom lobbyister, i organisasjonslivet o.l.»

Dette er en beskrivelse av en omfattende endring i det politiske system som i dokumentet åpenbart tas som en utvikling departementene bare må forholde seg til. Nedtoningen av departementenes rolle som politikkutvikler blir desto mer i lys av fraværet av formuleringer som kan støtte lysten og evnen til å drive politikkutvikling.

Grensen for valgkampbidrag

De nye retningslinjene har gjort mye for å løse et svært aktuelt dilemma i forholdet mellom embetsverket og politikerne; hvor går grensene for embetsverkets aktiviteter under en valgkamp? Det er mange punkter som beskriver reglene når politikere blir fristet til å bruke embetsverket i valgkampsammenheng, eller rent partipolitisk virksomhet.

For det første er partipolitisk nøytralitet et av de største hovedpunktene i retningslinjene, med mange detaljerte underpunkter. Et av de mest interessante tar opp prinsippene som ble debattert i forbindelse med konfliktene rundt Ketil Solvik-Olsens forhold til kommunikasjonsavdelingen i Samferdselsdepartementet for noen år siden. Kommunikasjonssjefen i departementet sa opp sin stilling, i protest mot at statsråden etter hennes mening brukte embetsverket til å utarbeide partipolitisk materiale i Frps valgkamp.

I de nye retningslinjene heter det om slike situasjoner;

«Embetsverket skal jobbe for statsråden som departementssjef og ikke som partipolitiker. Dette betyr at embetsverket ikke skal utarbeide valgkampmateriell eller på annen måte bidra til partipolitisk virksomhet. Når statsråden er på reise/oppdrag som har en direkte partipolitisk side, må det gjøres en grensedragning som balanserer at embetsverket ikke skal bidra direkte inn i parti- og valgkamparbeid, men samtidig sikrer at statsråden får bistand til å ivareta løpende kontakt med departementet, håndtering av spørsmål knyttet til statsrådsporteføljen, formidling av regjeringens politikk, tilrettelegging av reiser hvor det er flere poster på programmet mv.»

Mer generelt heter det at embetsverket: «- skal bistå statsråden i gjennomføringen av regjeringens politikk, men ikke bistå statsråden i rent partipolitisk arbeid.»

Et annet punkt kan kanskje oppfattes som et smutthull mellom disse reglene mot å arbeide for statsrådenes valgkamp. Embetsverket kan nemig bidra med «… å skrive faglige deler av utkast til innlegg innenfor statsrådens ansvarsområde, uavhengig av i hvilken sammenheng innlegget skal framføres.»

Alt i alt tegnes i dette dokumentet et bilde av departementer som har mistet mye av sin gamle rolle, til mediene i bred forstand, til underliggende myndighetsorgan, til politikkutviklerne i tankesmier, partier og organisasjoner. Og til Stortinget.

Det som blir igjen er funksjonen som sekretariater for politisk ledelse. Og i den forbindelse er dette dokumentet uhyre viktig, og veldig interessant. Både på grunn av hva det inneholder, og hva det utelater.

1Om forholdet mellom politisk ledelse og embetsverk. 32 eksempler på dilemmaer til bruk i opplæringen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2019.
2Om forholdet mellom politisk ledelse og embetsverk Syv plikter for embetsverket. Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2019.
3Stat & Styring nr 2- 2018.
4Bo Smith-udvalget: Embedsmanden i det moderne folkestyre. Jurist- og Økonomforbundets Forlag 2015.
5Syv centrale pligter for embedsmænd i centraladministrationen – Kodex VII. Finansministeriet, september 2015
6Tom Christensen et.al: Sentralforvaltningen. Universitetsforlaget 2018.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon