Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Stiller velferdsdiagnosen

  • Side: 26-30
  • Publisert på Idunn: 2019-05-29
  • Publisert: 2019-05-29

Professor Kåre Hagen er lykkelig. Han har fått en drømmeoppgave som statsviter med økonomibakgrunn: Å stille diagnosen på en voksende velferdssektor.

– Dette er noe av det mest spennende en statsviter med bakgrunn og utdannelse innen økonomi kan gjøre, sier Hagen til Stat & Styring. Han forteller at han på Handelshøyskolen BI var med å etablere en master i politisk økonomi – om hvordan statsmakten kan regulere forholdet mellom privat og offentlig tjenesteproduksjon på samfunnsmessig optimale måter.

– Jeg har alltid likt å jobbe tverrfaglig og trekke på perspektiver fra statsvitenskap og organisering, økonomi og jus, sier Hagen.

I oktober 2019 skal Kåre Hagens utvalg levere første delutredning til oppdragsgiver Nærings- og fiskeridepartementet. Delutredning nummer to skal være ferdig og levert i oktober 2020.

Hagen-utvalget
  • Delutredning 1 skal leveres i oktober 2019 og skal blant annet gi en oversikt over privat produksjon av velferdstjenester, begrunnelser for bruk av private, om målene er nådd, leverandørenes lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår, kompetansekrav, kapital- og utbyttekrav, fordeling av oppgaver mellom offentlig og privat og fordeling av oppdrag mellom private (som f.eks. EØS-reglene om innkjøp).

  • Delutredning 2 kommer i 2020 og skal foreslå tiltak for bedre bruk av private aktører og mot uønsket skattetilpasning.

Instruks fra Stortinget

Hvorvidt private, profittorienterte bedrifter er skikket til å løse samfunnets velferdsoppgaver, har vært et hett politisk tema i norsk politisk debatt i mange år. Katalysatoren til Kåre Hagens utredning var SV-leder Audun Lysbakkens representantforslag i Stortinget om å sikre et trygt og stabilt barnevern uten profitt.

Forslaget ble nedstemt 12. desember 2017.

Resultatet ble likevel at Stortinget fattet et såkalt anmodningsvedtak, i realiteten en instruks, om at regjeringen skal lage en kartlegging av «pengestrømmer i offentlig finansierte velferdstjenester, herunder handel mellom nærstående, bruk av skatteparadis, tynnkapitalisering og utbytte. Utvalget skal foreslå løsninger som kan sørge for at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd, og hvordan uønsket skattetilpasning i selskap som i all hovedsak er finansiert av offentlige midler, kan hindres.»

Enkelt sagt skal delrapport nr. 1, som kommer i oktober 2019, stille diagnosen på privat velferdsproduksjon. Delrapport nr. 2, som kommer i oktober 2020, skal anbefale tiltak, justeringer og reguleringer.

– Vårt oppdrag er å lage en oversikt og lage et kunnskapsgrunnlag som kan danne grunnlag for en overordnet nasjonal politikk for dette, som Kåre Hagen selv formulerer det.

Hagen forklarer bakgrunnen for Stortingets marsjordre slik: «Problemstillingen har å gjøre med påstander om at vi har fått inn multinasjonale firmaer med postbokser både her og der. Har vi fått inn et innslag av eierskap og organisering som vi tidligere ikke har hatt, og som opererer på en måte som blir et fremmedelement i velferdspolitikken vår?»

Ett av spørsmålene er om dette innebærer at penger tjent i private omsorgsselskaper tas ut av landet.

Ifølge Hagen er «de fleste nok enige om» at de utfordringene vi står overfor i arbeidet for å utvikle og vedlikeholde et godt velferdssamfunn, er så store at ulike former for samvirke eller samproduksjon er nødvendig.

– Men så har vi jo en ideologisk strid som går på om vi har snille og slemme private, hvor de snille er de frivillige og ideelle non profitt-aktørene og de slemme er de kommersielle.

Alle er for samvirke med non profitt-bedrifter, men det er uenighet når det gjelder de kommersielle, ifølge Hagen.

– Der står den ideologiske debatten.

Granavollen-støtte til ideelle

Utvalget ser kun på ytelser der det er tverrpolitisk enighet om at ytelsen er et offentlig ansvar.

Etter at KrF kom inn i regjeringen og vi fikk Granavollen-erklæringen i januar i år, ble det tydeligere at det er regjeringens politikk å favorisere de ideelle aktørene foran de kommersielle.

Å beskrive forskjellen mellom ideelle og kommersielle er kanskje ikke blant utvalgets vanskeligste oppgaver. Verre blir det når Hagen og hans utvalgspartnere skal anbefale reguleringer som blir entydige og transparente.

Hagen viser til Sverige, som ligger foran oss i arbeidet med regler på feltet, men som fortsatt sliter med å få på plass gode reguleringer for hvem som skal slippe inn som aktører og ikke.

– Grunnen er at vi jo har ideelle virksomheter som i stor grad benytter seg av organisasjon og eierformer fra kommersiell sektor. Hvis du ser på organisasjonskartet til Kirkens Bymisjon, så er det fullt av selskapsformer som er vanlig i privat næringsliv, sier Hagen.

Vi har en ideologisk strid hvor de snille er de frivillige og ideelle organisasjonene, og de slemme er de kommersielle, mener professor Kåre Hagen. Foto: Magne S. Otterdal.

Erfaringen fra Sverige har illustrert at det i EU i utgangspunktet ikke skilles mellom ideelle og kommersielle aktører. Det betyr ikke at det er ulovlig å stille sosialpolitiske vilkår til produsenter av velferd. Eksempler på dette kan være krav om å bruke lærlinger eller for den saks skyld at fortjeneste skal pløyes tilbake til virksomhetens formål.

Når det er sagt, kan det fort bli «jusmat» av dette i det øyeblikk noen hevder at slike krav bidrar til å prioritere bestemte tilbydere i en anbudsrunde.

– Tiltak som er sosialpolitisk begrunnet, kan passere fordi velferds- og sosialpolitikken er nasjonal. Men hvis vi er sure fordi en tysk familie tjener mye penger, så holder ikke det som argument, understreker utvalgslederen.

Men det holder ikke som argument at vi ikke liker en utenlandsk eier, understreker utvalgslederen.

Det er ikke minst grunnen til at Hagen er så opptatt av å beskrive hvordan overskudd brukes, og å finne måter å regulere dette på.

– Det er egentlig det det dreier seg om. Det er uproblematisk at Fretex går med overskudd når dette overskuddet pløyes inn i tiltak for fattige. Det er ikke et velferdspolitisk problem som det er når en virksomhet trekker penger ut av systemet.

Anbefalinger i 2020

Først i delrapport nr. 2, det vil si i oktober 2020, vil det vise seg hva utvalget anbefaler konkret. I debatten har ikke minst regler som begrenser utbytte, dukket opp som en mulig løsning. Hagen peker imidlertid på at all erfaring viser at bedriftene raskt tilpasser seg nye regler.

– Hvis du lager en utbyttebegrensning, kan du være sikker på at veldig mange vil legge seg akkurat oppunder det nivået som er satt. Vi kjenner jo til tilpasninger til eksisterende regler som innebærer at fortjeneste flyttes ut av en virksomhet. Vi jobber med å se i hvilken grad vi har fått den type adferd, i hvilken grad det er problematisk, og hva man kan gjøre med det.

I skrivende stund er utvalget fullt opptatt med å få inn data fra Skattedirektoratet og SSB for å kunne foreta beskrivelsene av tilstanden i sektoren.

Hagen ser dessuten fram til domsavsigelse i Aleris-saken, der 24 kontraktører krever at Stendi (tidligere Aleris) gir dem status som fast ansatte.

Sakens flere tusen sider med dokumentasjon kommer etter alt å dømme til å bli en del av Hagen-utvalgets beskrivelser av selskaps- og eierformene som rår blant private omsorgsleverandører.

Stendi har 26 000 ansatte, en omsetning på 1,9 milliarder kroner og er en av de største private nordiske velferdsleverandørene, kontrollert av den mektige svenske finansfamilien Wallenberg.

Fagforbundet anmeldte i 2018 forholdene til både Økokrim, Arbeidstilsynet og Skatteetaten, uten at det har ført frem. Rettssaken i Oslo tingrett var berammet å gå fra 14. januar til 12. april. Når dommen foreligger, vil en få svar på om denne utviklingen i velferdsnæringen vil kunne fortsette, i tråd med det som har vært trenden særlig i bygg og anlegg gjennom flere tiår.

Sterk vekst i velferdsnæringen

De næringspolitiske argumentene knyttet til velferdssektoren er med andre ord stadig voksende og veier stadig tyngre i utformingen av velferdsnasjonen Norge. Det påpekes da også med økende styrke fra næringslivslobbyistene.

På oppdrag fra Næringslivets hovedorganisasjon leverte Menon Economics i 2018 en rapport med tittelen Finansielle nøkkeltall for den private behandlings- og omsorgsnæringen. Rapporten var basert på undersøkelser av 18 selskaper som er kontrollert av de fire konsernene Humana AS, Team Olivia AS, Aleris AS og Aberia Healthcare AS.

Formålet med rapporten har vært å undersøke om utbyttene og konsernbidragene som utbetales fra disse konsernenes datterselskaper som produserer behandlings- og omsorgstjenester, har blitt utbetalt som utbytte fra konsernene, eller om pengene er blitt reinvestert internt i konsernene.

, Unknown

Med kjøpet av Aleris ble Ambea det største helse og omsorgskonsernet i Norden. Montasje av foto: NTB scanpix/ Aleris.

«Vi finner at det i perioden mellom 2010 og 2017 samlet ble utbetalt 20,4 millioner kroner i utbytte fra de 18 foretakene, til konsernene. Videre ble det utbetalt 316,4 millioner kroner i konsernbidrag fra foretakene. Vi finner imidlertid at det i perioden fra 2010 til 2017 ikke ble utbetalt noen utbytter fra de fire norske konsernene.»

Menon og NHO konstaterer at funnet illustrerer at utbyttene ikke utelukkende ender hos eiere, men at deler av dem blir reinvestert i andre deler av næringslivet, enten i behandlings- og omsorgsnæringen eller i andre næringer.

«Vi har stort fokus på å støtte medlemsbedriftene våre innen dette feltet i de mange krevende dragkamper som de står i. Anbud, offentlige innkjøp, politisk styring, bransjens samfunnsnytte», skriver administrerende direktør i NHO Service og Handel.1

«Dobbel verdi»

Kaltenborn fremhever at bransjen «representerer en dobbel verdi for Norge. For det første bidrar de private aktørene på dette området til at helse- og velferds-Norge kan levere tjenester til befolkningen av høy kvalitet til rett pris. De ikke-offentlige aktørene gir et sammenligningsgrunnlag som er helt avgjørende for å vite hva behandlinger og tjenester skal og kan koste. De viser også hvordan man kan drive institusjoner og tjenester på andre måter enn det offentlige gjør, og har et annet incitament til å ta i bruk teknologi og innovasjon».

NHO har 146 medlemsbedrifter med 658 virksomheter innenfor helse og velferd, som omsatte for 8,5 milliarder kroner i 2016. Organisasjonens omsorgssektor omfatter 8 800 årsverk. Fra 2015 til 2016 vokste omsetningen i bedriftene med nær 20 prosent.

Hele helsenæringen vokste fra rundt 12 milliarder kroner i 2005 til godt over 30 milliarder ti år senere. Det tilsvarer en vekst på 144 prosent. Det er langt over veksten i fastlandsøkonomien, som samlet vokste med 84 prosent i samme periode.

«Altså har utviklingen hos private aktører som driver primærhelsetjeneste, spesialisert behandling og rehabilitering, barnevern, tjenester for psykisk helse og avhengighet og andre behandlingstjenester, vært klart høyere enn utviklingen i norsk økonomi for øvrig», konstaterer NHO.

Vanskelige vurderinger

Kriterier for vurdering av kvalitet kommer til å bli en både sentral og komplisert del av Hagen-utvalgets arbeid. Selv om kvalitetsvurderinger kommer inn i alle tilfeller av private leveranser, finnes det ofte ikke noen klare kriterier bak vurderingene. En vurdering av et arbeidsmarkedstiltak kan muligens måles ut fra hvor mange som er i arbeid etter en viss tid. En privat barnehage kan kanskje måles ut fra hva foreldrene mener om jobben som gjøres. Vanskeligere blir det når kvaliteten på rettigheter som verdighet og kjærlighet, begge nedfelt i norsk lov, skal vurderes hos forskjellige leverandører.

Hagen kaller dette «kanskje noe av det viktigste vi skal jobbe med».

– Allment har du synspunktet at dersom private kan levere like god kvalitet og likevel ha overskudd, så er det ikke problematisk. Men hvis overskuddet kommer fordi kvaliteten er senket, så er blir det noe annet, som han sier.

Problemene det byr på å skulle vurdere kvalitet i en leveranse på en rekke velferdsområder reflekterer både et problem for og en begrensning i reguleringsregimet som utvalget er satt til å beskrive og vurdere.

– De sidene av kvalitet som du kan tallfeste, vinner over mykere verdier, som for eksempel verdighet. Da tilpasser alle seg til det man blir målt på. Men hva hvis det du blir målt på, hviler på en dårlig definisjon av kvalitet? Det er lett å konkurranseutsette snøbrøyting, men ikke så lett innenfor det vi kan kalle mellommenneskelige tjenester.

Stat & Styring undersøkte i 2018 en rekke studier av konkurranseutsetting. Åtte av studiene viser at det er bra, bedre eller uendret tilfredshet med private leverandører. Bare én rapport viser at det blir dårligere tilfredshet med private leverandører. Det er altså tydelig ut fra denne gjennomgangen at kvaliteten ikke blir vesentlig endret med private tilbydere, og at tilfredsheten er bra. (Stat & Styring, nr. 4-2018)

Over til eldrebølgen

Bakteppet for både Hagen-utvalgets arbeid og den store debatten om privat velferd kommer med velsignelse eller forbannelse består ikke minst av eldrebølge og økte offentlige utgifter. Vi har fått full barnehagedekning. En eksplosiv økning i behov for barnevern er lite sannsynlig. Til gjengjeld vet vi at vårt behov for omsorgstjenester kommer til å vokse.

– Alle er på leting etter gode offentlige reguleringsregimer som gjør at denne sektoren ikke blir et sted for kjapp uthenting av fortjeneste. Å jobbe med eldre og funksjonshemmede er en alvorlig og viktig sak, sier Hagen.

Feltet er fullt av paradokser. Hvis en rik og aktiv alderdom for alle, fri for ensomhet, men full av stimulans og aktivitet skal bli en realitet, må ikke minst kommunene få stor frihet til å utvikle løsninger og tjenester.

– Samtidig ønsker vi tydelige og sterke rettigheter som brukere. Det trekker i retning av nasjonale standarder og retningslinjer.

Marked krever størrelse

Men når private skal inn, og den private kreativiteten utløses, så må vi ha et velfungerende marked. Hva er det? Hvor kan det realistisk sett etableres og ikke? En multifunksjonshemmet bruker i en liten kommune vil naturlig nok ha mindre tilgang på et velfungerende marked enn en i samme situasjon i Oslo eller Trondheim.

– Behovet i mange kommuner er så lite at det kan være formålstjenlig å inngå et tillitsbasert samarbeid med en lokal leverandør. Men da kan det fort skje at det kommer regler fra Brussel som lager spenninger, såkalt multi-level governance-problematikk.

Heller ikke Hagen-utvalget kommer utenom EØS. I første delrapport skal granskerne kartlette regelverk som styrer fordelingen av oppdrag mellom private foretak, slik som EØS-rettens støtte- og anskaffelsesregler og EØS-rettslige krav til likebehandling.

Handlingsrom eller EU-tvang?

Våren 2018 ble det gjennomført en omfattende høringsrunde om konkurransevilkår i Norge for offentlige og private aktører. Det var «samspillet mellom forretningsvirksomhet i offentlig regi og privat sektor», og de problemstillinger dette reiser, som dannet grunnlaget for arbeidsgruppens (Hjelmeng-utvalgets) mandat.

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har de siste årene behandlet flere klager fra private som mener at offentlige aktører i markedet nyter godt av konkurransefordeler i kraft av at de er offentlige.

Klagerne har påpekt regulatoriske fordeler som skattefritak og fordeler som er gitt i enkelttilfeller, som bruk av offentlige midler (kryss-subsidiering). Dette er bakgrunnen for at ESA i brev til Norge av 15. desember 2015 konkluderte med at skattefritaket i skatteloven og konkursimmunitet for staten, fylkeskommuner, kommuner, regionale helseforetak og helseforetak kan innebære brudd på EØS-avtalen.

Høyt turtall i utredningsmotoren
Oversikten under, som vi har fått fra Næringsdepartementet, inneholder en rekke pågående utredninger og aktiviteter som er relevante for privat produksjon av velferd.

• Hagen-utvalget
– Ekspertutvalg som skal levere to utredninger om velferdssektoren i 2019 og 2020 til Nærings- og fiskeridepartementet.

• Helsedirektoratet
– Gjennomgang av ideell tjenesteproduksjon i kommunene
– Virkemidler for vekst i andelen ideelle aktører

• Barne- og likestillingsdepartementet
– Gjennomgang av rammevilkårene for private aktører i barnevernet

• Arbeids- og sosialdepartementet
– Kartlegging av relevante arbeidsmarkedstiltak

• Helse- og omsorgsdepartementet
– Tilskudd til dekning av historiske pensjonskostnader for private leverandører av spesialisthelsetjenester og statlige barnevernstjenester

• Barne- og likestillingsdepartementet
– Fafo-utredning om lønns-, arbeids- og pensjonsvilkår i barnevernet

• Nærings- og fiskeridepartementet
– Oppfølging av Hjelmeng-utvalgets rapport om like konkurransevilkår for offentlige og private aktører

• Nærings- og fiskeridepartementet
– Stortingsmelding om offentlige anskaffelser

• Nærings- og fiskeridepartementet
– Høring om ny bestemmelse om reservasjon av kontrakter for ideelle leverandører

• Helse- og omsorgsdepartementet
– Instruering av helseforetakene om prioritering av ideelle aktører ved kjøp av private institusjonsplasser

Norske EU-klassikere

Reaksjonene på rapporten gjenspeiler kjente posisjoner i norsk debatt om offentlig sektor, private aktører, økonomisk politikk og vårt forhold til EØS/EU. Mens LOs høringsuttalelse ga uttrykk for at regjeringen og utvalgets flertall logrer for ESA og mener at norske myndigheter unnlater å utnytte et stort handlingsrom i forhold til EU og EØS, gikk NHO i motsatt retning med støtte til forslagene, og et ønske om at regjeringen bør gå lenger i å legge til rette for mer like konkurransevilkår.

cmp3.14.14.72670860q3 0xb7a8f40�

De ikke-offentlige aktørene gir et sammenligningsgrunnlag som er helt avgjørende for å vite hva behandlinger og tjenester skal og kan koste, mener Anne Cecilie Kaltenborn i NHO - Service og Handel. Foto: NHO.

LO skrev i sin uttalelse at arbeidsgruppen gjør som EØS når den fremmer tolkninger uten at konsekvensen av dem vurderes, og legger til at regjeringen forholder seg passivt. Landsorganisasjonen gjør dessuten et poeng av at norske myndigheter ikke ser ut til å ønske å utnytte et handlingsrom som LO mener finnes i forhold til EU-retten på feltet. Dette kan til sammen innebære «samfunnsendringer som ikke er ønsket eller tilsiktet av det politiske flertallet i Norge».

Både formuleringen ved Solberg-regjeringens tiltredelse i 2013 om at «produksjon av velferdstjenester skiller seg lite fra andre tjenester», flytting av forvaltningen av statsstøtteregelverket i EØS til et departement med ansvar for næringsvirksomhet, ESA-vennlig sammensetning av rapportens arbeidsgruppe og bruk av sekretariatsledelse fra Konkurransetilsynet inngår i LOs beskrivelse av hvilken retning regjeringen har for sitt arbeid med problematikken.

NHO bad i sitt høringssvar om at «næringsaktiviteter i stat og kommune skilles ut i egne rettssubjekter». Det vil ifølge NHO bidra til å skape reell gjennomsiktighet og internkontroll av hva som er ressursgrunnlaget til virksomheten/aktiviteten. Om de skilles ut eller ikke, bør skatteplikten bli effektiv for offentlige næringsaktiviteter. Dessuten må Konkurransetilsynet få utvidet kompetanse på feltet, det offentlige pålegges en plikt til å vurdere mulige markedsforstyrrelser, og det bør bli «enklere å få innsyn i offentlige beregninger om kostnader, når det offentlige skal ivareta markedsinvestorprinsippet».

I forlengelsen av rapporten og høringsrunden gjennomførte KS et eget FoU-prosjekt som fikk styreleder i KS, Gunn Marit Helgesen, til å konkludere med at rapportens konklusjoner i realiteten vil favorisere private.

FoU-rapporten viste ifølge Helgesen at «tiltakene det regjeringsoppnevnte Hjelmeng-utvalget foreslår, ikke vil føre til like konkurransevilkår mellom private og offentlige aktører. Offentlige aktører vil bli underlagt et strengere regelverk og får et mindre handlingsrom enn private aktører».

Konsekvensen er ifølge KS at offentlige tjenester vil bli dyrere og dårlige, og at noen tilbud rett og slett vil forsvinne.

1 Helse og velferd, statistikk og trender 2018.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon