Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Sterkt fokus på lojalitet

  • Side: 16-18
  • Publisert på Idunn: 2019-05-29
  • Publisert: 2019-05-29

De nye retningslinjene for forholdet mellom embetsverk og politisk ledelse i departementene er inspirert av danske regler. Men det er tydelige forskjeller som markerer forskjellige vurderinger av balansen mellom servilitet og lojalitet.

De nye retningslinjene ble publisert i februar i år, og vi har bedt tidligere departementsråd Eva Hildrum om å kommentere noen punkter i de nye retningslinjene. Hun har lang erfaring fra flere departementer og er en mye brukt kommentator og debattant i spørsmål om forvaltningspolitikk.

Her er Hildrums kommentarer til noen spørsmål vi tok opp med henne skriftlig:

– Først og fremst er det udelt positivt at Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gitt ut retningslinjer for forholdet mellom politikere og embetsverk i et enkelt og tilgjengelig format. Det er spesielt nyttig at retningslinjene følges av et sett med dilemmaer som departementsansatte kan bruke til å trene seg opp til håndtering av krevende situasjoner som oppstår i jobbsituasjonen. Dilemmasamlingen gir i tillegg journalister og andre interesserte et usedvanlig sannferdig innblikk i hvor krevende samhandlingen mellom politikere og embetsverk kan være, for eksemplene er helt realistiske. Det er ingen ting i denne samlingen av dilemmaer som overrasker meg.

Retningslinjene er inspirert av den danske Kodex VII (Syv centrale pligter for embedsmend i centraladministrationen), som ble utgitt i Danmark i 2015, og som mange norske byråkrater er kjent med.

Det er viktig å ha med seg at bakgrunnen for den danske kodeks var flere krevende saker der embetsverket fikk kritikk for å ha opptrådt som en forlenget arm av politisk ledelse. Tamil-saken på 90-tallet som førte til riksrett og fengselsstraff for en statsråd, henger nok fremdeles tungt over den danske forvaltningen: Embetsverket stod, enkelt sagt, ikke opp mot statsråden, men lot lovbruddene skje. Dette kan antakelig forklare at den danske kodeks framstår som mer forpliktende enn den norske, og det kan også være en årsak til at lojalitet ikke framheves som en selvstendig plikt i den danske kodeks.

Erfaren byråkrat
Eva Hildrum var departementsråd i Samferdselsdepartement frå 2006 fram til hun pensjonerte seg i 2015.

Før det var hun blant annet ekspedisjonssjef i same departement i åtte år. Hun er utdannet cand. polit.og har arbeidet med ledelsesspørsmål i offentlige etater siden 1986.

Hun er en mye brukt foredragsholder og kommentator i debatter om forvaltningspolitiske tema, blant annet i Partnerforum og Forvaltningskonferansen til Difi.

Forsiktighetskultur

S&S: Utvikling og samarbeid er satt opp som en egen plikt i den danske kodeks og ikke i den norske. Hva kan vi lese ut av denne utelatelsen i den norske? Den norske har et eget punkt om god styring og ledelse. Det veier kanskje opp for fraværet av et punkt om utvikling og samarbeid?

Det at «Utvikling og samarbeid» ikke er satt opp som eget punkt, er faktisk veldig overraskende. Ifølge Difi, seinest på Forvaltningskonferansen 2018, men også tidligere, er jo nettopp mangel på samordning, kombinert med en departemental forsiktighetskultur, blant de aller største hindrene for nødvendig omstilling i det offentlige. Dette er vel kjent og dokumentert, så på dette punktet synes jeg de norske retningslinjene er alt for konservative og innadvendte.

Innovasjon, omstilling, åpenhet og fleksibilitet bør være sentrale kjennetegn ved en moderne forvaltning. Den siste plikten, plikt nr. 7 om «god styring og ledelse», ser mest ut til å være en slags samlekategori. Den legger stor vekt på effektivitet i oppgaveløsningen, og nevner også spesifikt viktigheten av to-leddet saksbehandling. Koordinering med andre departementer og kommunesektoren er riktignok nevnt, og det sies også at departementene skal bidra til innovasjon og endring, men det legges ikke stort trykk på innsats for å løse samordningsutfordringer eller å utfordre forsiktighetskulturen. Den danske kodeks er langt mer offensiv:

«Embetsmænd skal….aktivt ta del i ministeriets udvikling og nytænkning for at opnå bedre resultater og realisere nye mål. De skal være parate til at opsøge viden og lade sig inspirere af andre og være åbne for, at opgaver og arbejdsprocesser kan udvikle sig.»

Jeg skulle gjerne sett at punktet om styring og ledelse ble omarbeidet til et offensivt punkt kalt «Samordning og innovasjon» når retningslinjene skal oppdateres, men ser heldigvis at KMD utfordrer andre departementer til å supplere med egne retningslinjer (punkt 5, «Om bruken av retningslinjene»). Dette kan helt klart være et punkt der flere departementer bør vurdere å legge mer vekt på samordning og utvikling enn det som nå ligger i retningslinjene, eventuelt lage seg egne retningslinjer på dette punktet.

De norske retningslinjene er alt for konservative og innadvendte vedrørende utvikling og samarbeid mener Eva Hildrum. Foto: Difi.

Presis sannhetsplikt

S&S: I punktet om sannhet er det eksplisitt sagt at sannhetsplikten ikke innebærer plikt til å svare på spørsmål. Hvordan skal vi vurdere dette opp mot de andre lovene for offentlighet som det henvises til i punktet om åpenhet? Er det ikke en konflikt her?

Det har nok ikke vært så lett å formulere punktet om sannhet, tror jeg. Det legges vekt på at det først og fremst er overfor statsråden (internt) embetsverket har en sannhetsplikt. Opplysningsplikten overfor Stortinget faller godt innenfor dette – det er statsråden, ikke embetsverket, som er ansvarlig overfor Stortinget; embetsverkets rolle er å bidra med korrekt, faglig informasjon.

Når det så gjelder det du spør om her, at sannhetsplikten ikke innebærer plikt til å svare på spørsmål fra pressen, dreier det seg om ekstern informasjon og kommunikasjon, som i dag er kommunikasjonsavdelingenes område, der de samhandler tett med politisk ledelse. Det er viktig for statsråd og departementsledelse å ha kontroll på hvilken informasjon som kommuniseres ut fra departementet. Det kan oppstå problemer og feil dersom journalister kontakter enkeltpersoner som arbeider i departementet, for å få opplysninger i en sak. Den enkelte medarbeider kjenner som regel ikke hele bredden i saken, og har ikke oversikt over hvilke andre kontakter journalisten har i samme sak. Mange saker er kompliserte, og det kan være god grunn til å be journalistene henvende seg til kommunikasjonsavdelingen. Det er i tråd med dagens praksis at den enkelte medarbeider ikke har en selvstendig plikt til å svare på spørsmål fra pressen eller andre.

Departementet må imidlertid selvsagt holde seg innenfor offentlighetslovens og forvaltningslovens regler, som presisert i den første plikten om lovlighet. Det mener jeg at departementene i all hovedsak gjør.

Det som derimot ikke nevnes i sannhetspunktet, er at selv om den enkelte ansatte ikke har en «plikt», så har hun ytringsfrihet. Hun har altså ikke «plikt» til å svare, men har rett til å gjøre det. Departementsansatte vil stort sett unngå å svare en journalist uten å sjekke ut med en overordnet – for det kan slå tilbake på en selv dersom saken blir til ulempe for statsråden. Takhøyden for feil er mildt sagt liten når det gjelder brennbare politiske saker som kan gi problemer for politisk ledelse og/eller partiet – og de fleste henvendelser fra journalister kan føre til nettopp det. Det er ikke uten grunn at departementene preges av en forsiktighetskultur.

Det som jeg synes er svært bra med punktet om sannhet, er den tydelige presiseringen av at embetsverket «ikke må videreformidle, eller medvirke til at regjeringen, statsråden eller departementet videreformidler opplysninger som er feilaktige eller villedende ». Punktet gjelder all informasjon fra departementet, og vil være en plikt som særlig retter seg mot kommunikasjonsavdelingenes medarbeidere. Det presiseres også at de skal si fra dersom statsråden eller en annen overordnet instruerer embetsverket på en måte som ikke er i tråd med sannhetsplikten. Det sies imidlertid ikke noe om hvem de skal si fra til.

Hvilke omkamper er unødvendige?

S&S: De norske retningslinjene har et eget hovedpunkt om lojalitet som den danske ikke har. Hvordan vurderer du at dette er markert såpass sterkt, blant annet balansert opp mot de andre punktene som er nevnt over?

Som nevnt innledningsvis var bakgrunnen for den danske kodeks blant annet kritikk mot et embetsverk som ble oppfattet som for servilt og for tett knyttet opp mot politisk ledelse. Det kan kanskje forklare at den danske kodeks ikke har lojalitet som et hovedpunkt. I norsk forvaltning står lojalitetsplikten meget sterkt, så det er ikke overraskende at den også gjenfinnes som en av de syv pliktene.

Det første kulepunktet under lojalitet i den norske kodeksen presiserer da også at embetsverket skal «være lojalt, men ikke servilt». Det er et viktig punkt; grensen kan lett bli ganske flytende, og mange av eksemplene i dilemmasamlingen går nettopp på dette. Det er derfor bra at det advares mot servilitet.

De øvrige punktene vedrørende lojalitet er også i tråd med god forvaltningsskikk. Det eneste punktet jeg vil sette et spørsmålstegn ved, er advarselen mot «unødvendig omkamp» i situasjoner der den politiske ledelsen har valgt et annet alternativ enn det som er faglig anbefalt. Jeg er helt enig i at «unødvendige» omkamper er en uting. Men det spørs jo hvem som definerer hva som er unødvendig, og også hva saken gjelder. Når det for eksempel gjelder regjeringens politiske beslutning om å begrense det livreddende trafikksikkerhetstiltaket ATK (strekningsmåling), synes jeg omkamp vil være helt på sin plass.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon