Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Mer dialog og motivasjon

fagdirektør, Politidirektoratet

  • Side: 50-53
  • Publisert på Idunn: 2019-05-29
  • Publisert: 2019-05-29

Målene for styring av politiet er i dag uoversiktlige og vanskelig tilgjengelige. Det må prioriteres tydeligere, og målene må skapes i en dialog mellom lokalt og sentralt nivå. Et sentralt poeng er å motivere ansatte ved å inkludere dem i formuleringen av målene.

1.51 metres

Mål- og resultatstyring har vært det overordnede styringsprinsippet i staten siden slutten av 1980-tallet. Styringsprinsippet er forankret i New Public Management, som er en fellesbetegnelse for en rekke prinsipper og metoder for organiseringen og styringen av offentlig virksomhet med utgangspunkt i markedsløsninger. Mål- og resultatstyring ble innført som styringsform i politi- og lensmannsetaten fra 1. januar 1996.

En gjennomgang av akademiske utredninger som blant annet har vurdert bruk av mål i politi- og lensmannsetaten, viser at de sentrale målene gjennomgående oppleves som perifere og vanskelige å forholde seg til, og blir opplevd som i liten grad å styre den enkelte tjenestepersons hverdag1 , 2 , 3 , 4 og blir derfor lavt prioritert av tjenesteutøverne.

Tjenestestrukturen synes også i liten grad tilrettelagt for i større grad å arbeide i henhold til målene5. Mye ressurser blir brukt på administrasjon og transport til og fra oppdrag6, noe som ikke kommer fram i vurdering av måloppnåelse. I tillegg blir rapportering oppgitt som en økende belastning som tar tid bort fra faktisk politiarbeid7. Flere oppgir også at de ikke får utført tjeneste som står i forhold til forventningene de hadde da de bestemte seg for å ta politiutdannelse og jobbe i politiet7, 8.

Utredninger har også pekt på at enkle måltall faktisk kan være med på å hindre oppnåelse av lovpålagte oppgaver, fordi et oppgitt antall aktiviteter/resultater må nås. Måltall kan også motvirke kvalitativ måloppnåelse ved at det unnlates å utføre tjenesten på grunnlag av kvalitative analyser, men kun for å oppnå måltallet3, 9 , 10. Når tjenestepersonen ikke motiveres av målene, styrer også egne interesser i stor grad dagens oppgaveutførelse mot egendefinerte oppgaver og ikke oppgaver knyttet til å nå de gitte målene4, 11. Utredninger viser også en stor mangel på insentiver til å skru motivasjon mot oppgaver som gir bedre måloppnåelse12, herunder karrieremuligheter og muligheter for å nå politisk prioriterte mål. Særlig er det problematisk at tjenestepersoner «pynter» på resultatene7, 13, både ad-hoc og systematisk, for å oppnå gitte mål enten ved kun å gå etter enkle saker eller ved øvrig manipulering som for eksempel ved å splitte opp og dele saker.

Denne artikkelen vil belyse om det er andre muligheter for å utforme mål i dialogen mellom departementet og politi- og lensmannsetaten for bedre å sikre sammenheng mellom mål og ønsket måloppnåelse og en mer helhetlig oppgaveutførelse i politiet. Forslaget anses overførbart til også annen offentlig virksomhet.

Målstyring av politiet i dag

De sentrale målene for politiet har ligget fast gjennom lengre tid. Enkelte mål gjelder for alle politidistriktene, mens andre mål må tilpasses det enkelte politidistrikt. Det er mange utfordringer både med hensyn til å formulere mål og måltall, med også ved å bruke mål og måltall som et middel for å sikre gjennomføring av viktige områder for politiet. Et sentralt spørsmål er derfor om bruk av mål og måltall er en god måte å sikre at politiet utfører lovpålagte oppgaver.

På bakgrunn av Stortingets vedtatte budsjetter og Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev til etaten utarbeider Politidirektoratet disponeringsskriv til politidistriktene og særorganene. I tillegg til det generelle disponeringsskrivet utarbeides det egne disponeringsskriv til de enkelte politidistrikter og særorgan som grunnlag for planlegging og ressursinnsats i det kommende driftsåret. Riksadvokaten utarbeider også et mål- og prioriteringsskriv for politiet og statsadvokatene innenfor sitt ansvarsområde som er forankret i budsjettproposisjonen og eget tildelingsbrev fra departementet. Slik følger de gitte politiske mål linjen i politi- og lensmannsetaten.

Dialogen mellom Politidirektoratet og de enkelte politidistrikter må lage en linje mellom de sentrale visjonen til de lokale målene. Her møter nyutnevnt politidirektør Benedicte Bjørnland deler av direktoratets ledergruppe. Foto: Kåre M. Hansen.

Departementets styring er kjederelatert i en tredeling: straffesakskjeden, samfunnssikkerhetskjeden og migrasjonskjeden14. Det er satt felles mål for straffesakskjeden: politi, domstol og kriminalomsorg. I tillegg er målene for politiet gjennomgående i hele kjeden, men for migrasjonskjeden begrenset til raskere returer og få personer med opphold på feil grunnlag. Følgende overordnede mål ble satt for 201915:

Dagens målbilde gir imidlertid ikke en god oversikt over de mest prioriterte områdene for politiet. Ett eksempel er at større fokus på ledelse og kultur etter 22. juli 2011 har medført at målbildet kun oppgir et slikt mål spesifikt inn under samfunnssikkerhetskjeden som dekker beredskapsoppgavene. Et annet eksempel er at forebyggingen på samfunnssikkerhetsområdet skal være kunnskapsbasert, mens den på straffesaksområdet skal styrkes. Et tredje er at hovedmålet med nærpolitireformen ikke kan leses ut av de sentrale målene: å sikre tilstedeværelse av et kompetent og effektivt lokalt nærpoliti der befolkningen bor, og samtidig utvikle gode fagmiljøer som er rustet til å møte dagens og morgendagens kriminalitetsutfordringer16.

Mange oppgaver som utføres av tjenestepersoner, vil heller ikke framgå av målbildet, og svært mange av disse vil derfor ikke føle seg omfattet av målbildet. Ett eksempel er at politiets mange forvaltnings- og sivile oppgaver ikke kan leses direkte ut av målbildet, selv om flere av disse oppgavene klart også har betydning for måloppnåelse både for straffesakskjeden og for samfunnssikkerhetskjeden. Det siste kan ha betydning for motivasjonen og derigjennom muligheten for å nå satte mål.

Uoversiktlige mål

Sentrale måltall på oppklaringsprosent i straffesaker er forlatt, selv om det fortsatt rapporteres på slike tall til Stortinget i budsjettproposisjonen. Men fortsatt er det gitt en rekke konkrete målkrav både med hensyn til saksbehandlingstid for straffesaksbehandling, hvor noen også er lovpålagt – som for eksempel avhørsfrister ved barnehusene,17 og frist for å ta ut tiltale mot unge lovbrytere18 – krav til antall restanser, responstid ved utrykning (måltall fastsatt av Politidirektoratet men forankret i budsjettproposisjonen) og antall uttransporterte med avslag om opphold i landet. I disponeringsskrivene som utarbeides av Politidirektoratet, følger også mange spesifikke måltall for de enkelte politidistriktene og særorganene.

I tillegg har departementet og Politidirektoratet i samarbeid utarbeidet virksomhetsspesifikke mål og styringsparametere med bakgrunn i målene i budsjettproposisjonen19. For 2019 hadde politiet følgende virksomhetsspesifikke mål:

  1. Befolkningens trygghet og sikkerhet ivaretas

  2. Redusere kriminalitet gjennom effektiv forebygging

  3. Effektiv straffesaksbehandling med høy kvalitet

  4. Alle som oppholder seg i Norge, har avklart identitet og lovlig opphold

  5. Tilgjengelige tjenester med god service

Politiet har ytterligere i sin egen virksomhetsstrategi Politiet mot 2025 fra mai 2017 fastsatt fire strategiske temaer for politiet:

  1. I forkant av kriminaliteten

  2. Tilgjengelige polititjenester med høy kvalitet

  3. Trygghet i det digitale rom

  4. Et moderne og kompetent politi

Disse fire strategiske temaene har i tillegg tolv underlagte strategiske mål for perioden 2017 til 2020 og 2020 til 2025. Det fremgår av strategien at innsatsen skal rettes inn mot å «levere på nærpolitireformen, utvikle mer bærekraftige og forutsigbare rammebetingelser og forsterke det digitale løftet». Strategien «…legger til grunn mål og krav som settes til politiet fra Stortinget, regjeringen og Justis- og beredskapsdepartementet20».

Som det fremgår, vil nok en slik struktur oppfattes som noe uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig, for det første at de sentrale målene synes lite gjennomgående på de ulike kjedene, for det andre at det settes mål på ulike nivåer, og hvor det er vanskelig å lede underordnede mål tilbake til de overordnede, og for det tredje at viktige innsatsfaktorer for å nå oppgitte mål er helt fraværende i målstrukturen, også på underordnet nivå – noe som gjør at målstrukturen gjennomgående virker lite gjennomtenkt.

Forslag til en mer helhetlig og motiverende målstruktur

Politiet er en etat som skal oppfylle et samfunnsmandat (jf. politiloven §§ 1 og 2). At samfunnet har tillit til politiet, er derfor viktig for å kunne utføre tillagte oppgaver på en god måte. Politiet har en svært formell hierarkisk organisasjon med tydelige kommandolinjer, men samtidig har tjenestepersonene en høy grad av selvstendighet når det gjelder beslutningstaking. Politiets utførelse av oppgaver anses i stor grad å være forankret i yrkeskultur og yrkesidentitet, og da særlig i førstelinjetjenesten. Denne selvstendigheten er nødvendig for at tjenestepersonene skal kunne være fleksible, og for at allmennhetens møte med rettssystemet skal være preget av menneskelighet. Det er små muligheter for å overvåke eller kontrollere tjenestepersonenes direkte samhandling med publikum, og det er ofte vanskelig å stille spørsmål ved denne interaksjonen i ettertid.

Dette innebærer at både forutsetningene og behovene for ledelse og kontroll er og vil være svært forskjellige alt etter hvor i organisasjonen og hvilken oppgave som utføres. Men til sammen innebærer disse motsetningene i politiorganisasjonen at forutsetningene for og påvirkningen av ledelse og kontroll er svært forskjellig, avhengig av tidspunkt, oppgaver og hvor i organisasjonen arbeidstakerne befinner seg21. Politikulturen kan også i seg selv være et hinder for å oppnå pålagte mål22. Politiansatte flest er uenige i at politiets viktigste kjerneoppgave er å gjøre det politikerne til enhver tid fokuserer på, selv om de erfarer at politiske prioriteringer i stor grad styrer innsatsen mot kriminalitet7. På den annen side føler mellomledere i politiet, i motsetning til førstelinjeansatte, et større ansvar for å følge gitte mål for tjenesten og rapportere på disse5.

Som et utgangspunkt er det lederen i en virksomhet som har det strategiske ansvaret for å gi og sette mål for virksomheten, samt ansvaret for at mål, planer og strategier blir iverksatt23. Litteratur om planlagt endring vektlegger imidlertid at organisasjonsutviklende tiltak med vekt på medvirkning passer bedre til menneskebehandlende organisasjoner som skal oppnå motsetningsfylte verdier24, som i politiet. Involvering i målarbeidet fremheves i organisasjonsteori som avgjørende for å lykkes med måloppnåelsen. For å oppnå motivasjon må tre sentrale psykologiske tilstander være oppnådd:

  • Jobben må oppleves som meningsfull

  • Medarbeideren må føle at han/hun har et personlig an

  • svar for resultatet av arbeidet

  • Medarbeideren må få kjennskap til resultatene av sitt arbeid, slik at han/hun kan glede seg over dette25.

Det er videre viktig at mål er overordnet og samordnet, og at det eksisterer en god forståelse mellom de ulike nivåene i organisasjonen om hvilke mål man arbeider mot. Utvikling av mål kan gjennomføres i en trestegs modell:

  1. Målsetting – koordinert fastsettelse av mål som organisasjonen skal arbeide mot

  2. Iverksetting – det operative nivået blir gitt ansvaret for den konkrete utformingen av tiltak for å nå målet

  3. Evaluering – koordinert møte for å vurdere hvordan situasjonen er i forhold til ønsket måloppnåelse. På bakgrunn av evalueringen eventuelt bli enige om nye mål26.

Rammen for politiets samfunnsoppdrag og -rolle er fastlagt ved den til enhver tid gjeldende rettslige regulering av politiets ansvar og myndighetsbeføyelser. De lovpålagte oppgavene er grunnleggende og førende for politiet27. I tillegg er de ti grunnleggende verdiene og prinsippene for norsk politi som ble nedfelt i Politirolleutvalget28, fortsatt gjeldende29. En ny målstruktur bør derfor ta utgangspunkt i disse. Men for å sikre helheten bør det formuleres en overordnet visjon for politiets arbeid basert på formuleringer i politiloven og de grunnleggende verdiene og prinsippene for norsk politi. En slik lov- og verdibasert visjon er ment å skape engasjement hos de ansatte som grunnlag for en lærende og involverende bedriftskultur30. Til sammenligning er det i Plattform for ledelse i staten lagt stor vekt på verdienes betydning31.

Forebygging må prioriteres

Under visjonen må det fastsettes sentrale overordnede mål for de ulike innsatsområdene. For å sikre lovpålagt måloppnåelse må formulerte mål synliggjøre hele politiets oppgaveportefølje. Politiets kjerneoppgaver er å forebygge og bekjempe kriminalitet samt skape trygghet for befolkningen. Fordi det viktigste er å avverge at det skjer kriminalitet, må forebyggingsarbeidet være en rød tråd i alt politiarbeid, fra generelt forebyggende arbeid for å hindre at kriminalitet oppstår, til vurderinger på etterforskingsstadiet. Politidirektoratet startet derfor i februar 2018 implementeringen av strategien Kriminalitetsforebygging som politiets primærstrategi 2018–202032 som del av politireformen. Forebyggingsarbeidet må derfor klart fremgå i målstrukturen. Men å forebygge kriminalitet er komplisert fordi det ikke finnes et enkelt svar på hvorfor noen begår kriminelle handlinger. Et forebyggingsarbeid må derfor også skje i et utstrakt samarbeid med andre virksomheter, og et slikt samarbeid må også fremgå av strukturen.

Det er viktig at de overordnede målene og fortolkningen av disse gjennom dialogen mellom overordnet myndighet og underliggende virksomhet, og mellom virksomhetsledelsen og øvrige nivåer i organisasjonen, gir et klart og konsistent bilde av hva som skal oppnås. Utformingen av de sentrale målene må derfor baseres på et helhetsbilde hvor alle tjenester og aktiviteter er beskrevet. Før mål besluttes, må det derfor foretas en målanalyse: Hva er det målsetter vil oppnå? Hvordan vil målsetter at situasjonen skal se ut når tidsperioden for målet er ute? Hvilke resultater skal målet føre til? Det må også foretas en risikoanalyse i forhold til muligheten for å nå målet. Mål som ikke anses mulige å nå, vil ikke oppfattes som forpliktende. I tillegg bør de sentrale målene utformes slik at lokal kunnskap kan være styrende for de lokale målene. Det må være en samhandlingseffekt fra sentrale til lokale mål. For å sikre rett forståelse av målene bør de både formuleres, presiseres og begrunnes i et dokument, som gjør at målene også kan etterprøves.

Styringsparametere bør velges slik at de samlet sett gir et godt helhetsbilde av virksomhetens relevante resultater på alle viktige tjenesteområder. Å måle og følge opp alt gir imidlertid ikke god styring. Det må derfor velges ut et mindre antall styringsparametere som er prioritert til bruk i den aktive styringen av virksomheten i henhold til en vedtatt strategi eller et politisk dokument og utpekte satsingsområder innenfor en styringsperiode. Det er mange hensyn som må tas når styringsparametere skal utformes og velges for at de skal kunne fungere godt i styringen. Blant annet bør styringsparametere måle resultater som ledelsen på det aktuelle virksomhetsområdet selv kan påvirke gjennom sin innsats.

Dialog mellom nivåene

Til slutt må det gjennom dialog mellom Politidirektoratet og de enkelte politidistrikter og særorganer fastsettes lokale mål som understøtter de sentrale og lager en linje fra den overordnede verdibaserte visjonen til de lokale målene. Målene må være realistiske og gjennomførbare. Ambisjonsnivået må være avklart og omforent. Involvering og samhandling i alle ledd av organisasjonen er derfor avgjørende for å sette mål som oppleves forpliktende og motiverende for både toppledere, mellomledere og de som skal utføre de aktuelle tiltakene for måloppnåelsen. I tillegg må målene synliggjøre politiske føringer. Uten en slik synliggjøring vil politikerne overstyre målene ved å gi oppgaver løsrevet fra målene. Statsråden forventer handling av både departementet og underlagte etater i forhold til politiske mål i sin periode som statsråd.

En slik fremgangsmåte vil sikre at alle ansatte i størst mulig grad føler seg omfattet av gitte mål og derfor lettere kan motiveres til å oppnå målene.

Resultatene må ikke bare måles, men også vurderes og settes inn i en sammenheng. Et enkeltstående resultat på et bestemt tidspunkt gir begrenset informasjon. Flere resultater over tid gir bedre grunnlag for å trekke konklusjoner om eventuelle behov for endringer. For å se sammenhengen mellom styring, oppdrag, ressursbruk og resultater i en statlig virksomhet vil det være nødvendig å se følgende dokumenter i sammenheng: budsjettproposisjonen for inneværende og kommende budsjettår, tildelingsbrevet og mulige tillegg til tildelingsbrev fra departementet til virksomheten for det samme året, andre oppdragsbrev fra departementet til virksomheten gitt i det samme året og virksomhetens års- og tertialrapporter, først avgitt året etter og referater fra styringsmøter, samt disse dokumentene over noe tid.

Men for i større grad å sikre måloppnåelse er det i tillegg behov for insentiver til å skru motivasjonen mot oppgaver som gir bedre måloppnåelse, herunder karrieremuligheter og muligheter for å nå prioriterte mål. Det skal oppleves som motiverende og givende å arbeide mot en måloppfyllelse. Popularitetsintensiver for å nå disse målene må utvikles og overstyre de mer konservative som råder i etaten i dag.

For å sikre bedre samsvar mellom satte mål og utførte oppgaver bør det New Public Management-inspirerte styringskonseptet med målstyring utvikles, hvor lovpålagte oppgaver, gitte verdier og kvalitative og analytiske vurderinger av tilnærming og oppgaveløsing basert på medvirkning i langt større grad enn i dag må inngå.

1Riksadvokaten, Mål og arbeidsoppgaver i den høyere påtalemyndighet rapport fra arbeidsgruppe. Riksadvokatens publikasjoner nr. 1/2010
2Stefan Holgersson og Johannes Knutsson, Kva gjør egentlig politiet? PHS Forskning 2012: 4, Politihøgskolen
3NOU 2012: 14, Rapport fra 22. juli kommisjonen
4Kristin Hellesø-Knutsen, Jakten på risiko – Vurderinger, følelser og valg hos patruljerende politi, Phd-avhandling Universitetet i Stavanger, 2013
5Tatanya Ducra Valland, Lojalitet og profesjonell standard. En studie av mellomledere i politiet. Ph.d, Senter for Profesjonsstudier, Høgskolen i Oslo og Akershus, 2015
6Stefan Holgersson og Johannes Knutsson, Kva gjør egentlig politiet? PHS Forskning 2012: 4, Politihøgskolen
7Christin Thea Wathne, Som å bli fremmed i eget hus – Politiets opplevelse av mening og motivasjon i lys av nye styringssystemer. Phd-avhandling Universitetet i Oslo, 2015
8Pål Winnæss og Håvard Helland, Politistudentene: Hvem er de og hvorfor vil de bli politi? Nordisk politiforskning nr. 02-2014
9Johannes Knutsson, Måling av effektivitet i etterforskning. PHS Forskning 2013: 3, Politihøgskolen
10Gry Lene Sem, Ida Melbo Øystese, Dag Rune Omland, Leif Ole Topnes, John Kristian Thoresen og Frode G. Larsen, Hvordan håndterer driftsledere forholdet mellom politiets samfunnsoppdrag og måltall? Prosjektoppgave LOU II (ledelse og organisasjonsutvikling), Politihøgskolen, 2013
11Erik Eriksen og Jørgen Worum, «Formann i motstandsbevegelsen og fremst i hylekoret – eller toppledelsens forlengede arm?, Avhandling avlagt ved Handelshøjskolen i København for graden Master of Public Administration 2015
12NOU 2013: 9, Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer – Politianalysen
13Stephan Holgersson, Polisen bakom kulisserne, GML forlag 2014
14Oppgaver knyttet til integrering ble flyttet til Kunnskapsdepartementet ved utvidelse av Solbergregjeringen med Venstre i 2018
15Prop. 1 S Justis- og beredskapsdepartementet (2018–2019) s. 16
16https://www.regjeringen.no/no/tema/lov-og-rett/kriminalitet-og-politi/innsikt/narpolitireformen/id2398914/
17Straffeprosessloven § 239e
18Straffeprosessloven § 249
19Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev til Politidirektoratet 16.1.2019 s. 5
20Politidirektoratet; Disponeringsskriv for politi- og lensmannsetaten 2018
21Brita Bjørkelo og Helene O. Gundhus. Å forbedre en etat. Om læring gjennom eksisterende systemer i politiorganisasjonen, Magma 2015
22Marita Helen Pettersen, Politiet – en kunnskapsorganisasjon? En organisasjonsteoretisk studie av politiets evne til å utnytte organisasjonens samlede formelle akademiske kunnskap, Masteroppgave Høgskolen i Hedmark, 2014
23Øyvind Martinsen, Ledelse og kompetansestyring i Perspektiver på ledelse, Gyldendal Akademisk, 2001
24Per Lægreid Kultur eller organisering, Dagens Næringsliv 1. juli 2013
25Morten Berg, Lederutvikling Situasjon – Virkemidler – Belønning, 2. utg. 1996, Cappelen Akademiske Forlag
26Geir Kaufmann og Astrid Kaufmann, Psykologi i organisasjon og ledelse, 2. utg. 1998, Fagbokforlaget
27Politiets mål er formulert slik i politiloven: «Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig.»
28NOU 1981: 35 og NOU 1987: 27
29Prop. 61 LS (2014–2015) Endringer i politiloven m.v. (trygghet i hverdagen – nærpolitireformen)
30Rudi Kirkhaug: Verdibasert ledelse Betingelser for utøvelse av moderne lederskap, Universitetsforlaget 2013
31Fornyings- og administrasjonsdepartementet: Plattform for ledelse i staten, 2008
32Politidirektoratet, Kriminalitetsforebygging som politiets primærstrategi 2018–2020, fastsatt 13.2.2018

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon