Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Kritiske år for kvalitet og samordning

  • Side: 10-13
  • Publisert på Idunn: 2019-05-29
  • Publisert: 2019-05-29

Statsministerens kontor er viet overraskende lite plass i beskrivelser av statsforvaltningens utvikling. Men det har skjedd store endringer i SMK, endringer hvor den administrative ledelsen og den politiske ledelsen sammen har drevet fram bedre kvalitet og mer samordning i regjeringens arbeidsmåte.

Statsministerens kontor (SMK) er ikke blant de organer som er viet stor plass når utviklingen av den norske statsforvaltningen har vært beskrevet. Med SMKs plassering på toppen av vedtakssystemet er det kanskje litt overraskende. Gitt den beskjedne størrelsen og en stor grad av kontinuitet i organiseringen er det kanskje mindre overraskende. SMK er likevel et sted hvor det har skjedd betydelige endringer, endringer som har påvirket regjeringens arbeidsmåte og dermed arbeidet i hele regjeringsapparatet. Disse endringene har vært påskyndet av og forankret hos de sittende statsministrene, men har vært muliggjort gjennom den administrative ledelsen ved SMK. Mange av de organisasjonsmessige og arbeidsmessige trekk som vi fortsatt gjenfinner ved SMK, kom på plass fra midten av 1980-tallet og utover.

Sentralt i dette arbeidet sto Bjørn T. Grydeland, som arbeidet ved SMK først med en kort gjesteopptreden i 1986 og deretter fast fra 1987 til 2001. Han kom dit fra finansavdelingen i Finansdepartementet, og hadde tidligere arbeidet i Rasjonaliseringsdirektoratet. Bjørn T. Grydeland fyller 70 år i mai. Vi har funnet at dette er en god anledning til å se litt tilbake på utviklingen ved SMK i denne perioden, hvor han etter hvert satte sitt betydelige preg på organiseringen og arbeidsmåtene i den administrative staben, for øvrig et sted begge forfatterne hadde som arbeidsplass noen år.

Liten stab og liten samordning

Grunnloven gir ikke statsministeren større myndighet enn de andre medlemmene av regjeringen. Og selv om regjeringsinstruksen gir statsministeren rollen som regjeringens leder, inneholder verken lov eller instruks et formelt regelverk som gir en dekkende beskrivelse av statsministerens funksjoner.1 Det formelle regelverket gir imidlertid en lite dekkende beskrivelse av statsministerens rolle. I løpet av de siste drøyt 60–70 årene har statsministerens rolle blitt styrket og med det administrasjonen ved SMK. Den første vesentlige endringen kom i januar 1956, da det ble opprettet tre ekspedisjonssjefsstillinger ved kontoret: en juridisk stilling med vekt på det statsrettslige og administrative, en stilling for økonomiske saker (som skulle besettes av en samfunnsøkonom) og en stilling som var knyttet til det sikkerhetspolitiske og beredskapsmessige området.

Saksbehandlingskapasiteten var beskjeden. I 1958 hadde ekspedisjonssjefen for økonomiske saker ingen medarbeidere, mens ekspedisjonssjefene for sikkerhetspolitikk og administrasjon hadde én konsulent hver.2 Det begrensede antallet ansatte reflekterer at ekspedisjonssjefene var ansatt som eksperter og rådgivere på sine områder. Egen saksbehandling var det begrenset kapasitet til.

Samordning er den viktigste oppgaven for enhver regjering. Rundt 1980 var størrelsen på staben og medarbeidernes ansvarsområde et uttrykk for at SMK i liten grad kunne drive en helhetlig samordning. I den grad det skjedde noen aktiv samordning på administrativt nivå i regjeringsapparatet, var det først og fremst Finansdepartementet som hadde en slik rolle.3 Denne samordningsrollen var viktig, men begrenset til de budsjettmessige sidene av regjeringens arbeid og den økonomiske politikken.

Samordning krever rutiner. På denne tiden fantes det ikke generelle regler for hvilke saker som skulle forelegges regjeringen. Det var også svært ulik praksis for i hvilken grad et departement som fremmet en sak, involverte andre berørte departementer i arbeidet. Det fantes heller ikke regler for utforming eller lengde på regjeringsnotatene. Dette betød at praksis varierte fra departement til departement. Regjeringen fikk seg ofte forelagt notater på mer enn ti sider, ikke sjelden med nokså uklare tilrådinger. Når det heller ikke ble sendt ut egne vedtaksprotokoller fra regjeringskonferansene, kunne resultatet bli at det oppsto tvil om hva som var besluttet.

AppleMark�

Bjørn Grydeland sto sentralt i arbeidet med å utvikle Statsministerens kontor i en viktig periode. Her er han som ambassadør i Roma, i 2015. Foto: Cecilie Feen.

Skjerpede krav til staben

Endringene i disse rutinene startet i Kåre Willochs tid som statsminister, fra 1981 til 1986. Gjennom Regelverksinstruksen, fastsatt ved kongelig resolusjon i 1985, ble det gitt regler om foreleggelse for regjeringen før saker ble fremmet for Stortinget eller forskrifter ble vedtatt. Fra februar 1986 ble det innført som rutine at statsrådene ble tilsendt en vedtaksprotokoll fra regjeringskonferansene.

Administrativt skjedde en omlegging da ekspedisjonssjefsstillingen for økonomiske saker ble ledig i 1983. Den som ble rekruttert inn, Øystein Josefsen, var statsviter, som Bjørn Grydeland, og hadde også bakgrunn fra Rasjonaliseringsdirektoratet og finansavdelingen i Finansdepartementet. Rekrutteringen av Josefsen var et uttrykk for at statsminister Willoch ønsket et bedre system for vurdering av sakene som skulle behandles i regjeringen. Willoch har selv fremhevet at oppbyggingen av dublerende ekspertise hos regjeringens leder ikke var ønskelig i et lite land som Norge: «Men den permanente stab ved Statsministerens kontor må være stor nok til å sikre statsministeren akkurat passe meget informasjon fra all den ekspertise regjeringen rår over, og bidra til statsministerens vurdering av hvilke synspunkter som bør støttes når det fremmes flere ulike fra regjeringens medlemmer.»4

Under statsminister Gro Harlem Brundtland fra 1986 fortsatte omstillingsarbeidet ved SMK. Kravene til administrativ stab ble skjerpet. Brundtland ønsket å være informert om og involvert i alle viktige sider ved regjeringens arbeid. For å oppnå dette ville hun dreie stabens rolle fra å være en institusjon med mest vekt på det statsrettslige til også å bli et effektivt instrument for samordning. Behovet for koordinering mellom de ulike sektorer og departementer hadde økt, og utviklingen hadde gjort at langt flere elementer av politikken hadde fått en internasjonal dimensjon. Særlig fra midten av 1980-tallet til midten av 1990-tallet var det meget krevende å utforme den økonomiske politikken. Hos innbyggerne og media økte dessuten forventningene om en synlig statsminister.

Det er i denne endringstiden for SMK at Bjørn Grydeland kommer inn i administrativt ledende posisjoner, fra 1987 som avdelingsdirektør, fra 1988 som ekspedisjonssjef for økonomisk avdeling (etter Øystein Josefsen) og fra 1992 som departementsråd. Han var rett person for oppgaven som nå skulle gjøres. Med hans systematikk, grundighet og en arbeidskapasitet som overgikk de aller fleste, skjedde en omfattende omlegging i rutiner og arbeidsmåter. Omleggingene ga SMK en langt mer styrende rolle. Det er grunn til å fremheve betydningen av det tette samarbeidet mellom statsminister Gro Harlem Brundtland og Bjørn Grydeland.

Bedre kvalitet og mer samordning

Det viktigste området var knyttet til regjeringens arbeid med beslutninger. Endringene for SMK kan rubriseres i tre:

  • Sørge for bedre kvalitet i departementenes utredninger av saker som skulle behandles i regjeringen, og sikre at viktige saker ble lagt fram for regjeringen på en oversiktlig og god måte.

  • Bidra til løsninger i saker der det var uenighet mellom statsråder, ved blant annet å ha faglig kapasitet til å gå inn i slike uenighetssaker.

  • Bidra til at saker som skulle behandles i statsråd, var riktig utformet av departementene.

Det var et stort behov for å strukturere hva som skulle legges fram for regjeringen, hva beslutningsnotatene skulle inneholde av analyser, hvordan berørte departementer skulle involveres før sakene ble lagt fram til beslutning, og hvordan konklusjonene skulle utformes, så kort og presist som mulig. Denne standardiseringen gjorde det enklere både for SMK og regjeringsmedlemmene å sette seg inn i de ulike forslagene, konfliktpunkter kom tydeligere fram, og det ble lettere å ta tak i saker og tiltak som krevde dialog på tvers av departementer.

I første halvdel av 1990-tallet ble det lansert en rekke retningslinjer for arbeidet i regjeringsapparatet. Ved SMK ble det utarbeidet egne hefter om regjeringskonferanser og om statsråd.5 I tillegg kom den viktige «Utredningsinstruksen» fra det daværende Administrasjonsdepartementet.6 Disse dokumentene var neppe oppsiktsvekkende verken i innhold eller utforming og har nok ikke fått stor allmenn oppmerksomhet, men ble viktige for å effektivisere regjeringsarbeidet og for å legge til rette for kunnskapsbaserte beslutninger.7

Endringene i arbeidsmåter særlig utover på 1990-tallet krevde at administrasjonen ved SMK gikk langt mer aktivt inn i saker. Det ble kritisk vurdert om sakene tilfredsstilte kravene for å kunne legges fram for regjeringen: Holdt analysene mål, og var berørte departementer involvert i tilstrekkelig grad? Statsministeren selv stilte meget høye krav til staben. Hun ville ha medarbeidere i sin nærhet på SMK, blant politikerne og i embetsverket, som til sammen kunne orientere henne om en hvilken som helst sak og bidra med råd. Et viktig formål var å styrke regjeringen som kollegialt organ, og sikre at regjeringens beslutninger så langt som mulig hadde støtte i hele regjeringskollegiet.

Regjeringsrådene Nina Frisak og Anne Nafstad Lyftingsmo har fortsatt utvidelsen av SMKs koordineringsansvar på viktige områder. Foto: Berit Roald/Torbjørn Korsvold.

Håndtering av uenigheter

Administrasjonen arbeidet tett opp mot politisk ledelse for å avgjøre om de enkelte saker var klare for regjeringsbehandling. Der dette ikke var tilfellet, kom administrasjonen med forslag til justeringer i konklusjoner, eller tilrådde at saken burde avvises. I Grydelands periode ved SMK ble administrasjonens kapasitet og evne til både å oppdage mulige uenighetssaker tidlig, og til å rådgi statsministeren i denne typen saker, bygd ut. Det ble utviklet rutiner for å håndtere uenigheter på en slik måte at beslutningsprosessen var forberedt, og at uenighet kunne søkes løst så langt som råd var før regjeringsbehandlingen.

Administrasjonen ved SMK, som var med på å forberede statsministeren i forkant av regjeringskonferansene, deltok etter hvert også i en rådgivende rolle i selve regjeringskonferansene. Der dette var ønskelig, kunne administrasjonen utarbeide alternativer til de konklusjonene som var foreslått i fagdepartementenes regjeringsnotater.

Arbeidet med statsbudsjettet gjennomgikk store endringer fra slutten av 1980-tallet. Dette hadde sin bakgrunn i de krevende endringer som måtte gjennomføres i den økonomiske politikken fra midten av 1980-tallet. Blant de viktige hendelsene som preget norsk økonomi disse årene, var den meget sterke overopphetingen av norsk økonomi fram mot 1986, det kraftige oljeprisfallet vinteren 1985/86, lockouten fra arbeidsgiverforeningen NAF våren 1986 og den økte rollen det inntektspolitiske samarbeidet mellom myndighetene og partene i arbeidslivet fikk i årene etter denne. Årene fram til 1992 var krevende for den økonomiske politikken, med en sterk økning i arbeidsledigheten fram til 1992. Så kom bankkrisen i 1992, der flere banker gikk over ende. I denne perioden var det nødvendig med relativt ekspansive budsjetter for å motvirke noe av nedgangen i norsk økonomi fram til 1992/93. Så måtte budsjettene strammes inn utover på 1990-tallet, da norsk økonomi var over kneika og fastlandsøkonomien gikk inn i en fase med meget sterk vekst.

Dette var en periode der det var nødvendig å ha et stramt grep om budsjettpolitikken. Fra 1991 ble den såkalte «rammebudsjetteringen» innført. Rammebudsjetteringen innebar en klarere rolle for regjeringskollegiet i budsjettarbeidet.

Budsjettrammer for det enkelte departement, som regjeringen gjerne hadde fastsatt i et møte i januar forut for budsjettåret, hadde eksistert lenge. På basis av disse ble det tidligere ført bilaterale forhandlinger i Finansdepartementet mellom det enkelte fagdepartement og Finansdepartementet. Dette kunne føles svært frustrerende for statsråder fra andre departementer, som lett fikk følelsen av at det var Finansdepartementet som bestemte, selv om uenighetssaker ble behandlet i regjeringen før det endelige budsjettforslaget ble vedtatt av regjeringen. I tillegg kunne disse bilaterale budsjettdrøftingene være svært tidkrevende.

Maktforskyvning i retning SMK

Med rammebudsjetteringen ble budsjettkonferansene i større grad flyttet over til regjeringskonferansene, med en konferanse der foreløpige budsjettrammer ble fastlagt i mars og de endelige budsjettene rundt månedsskiftet august/september, i noen år også via en «justeringskonferanse» i juni. Dette styrket SMKs rolle i budsjettarbeidet, og det styrket det politiske eierskapet i regjeringen til budsjettpolitikken, både i tider med mindretallsregjering, som under Gro Harlem Brundtlands regjering fra 1990 til 1996 og senere med mindretallsregjeringer og flertallsregjeringer. Det å ha en person med bakgrunn fra Finansdepartementet som administrativt ansvarlig ved SMK bidro til å lette omleggingen. Grydeland kjente alle sider ved budsjettprosessen og kunne engasjere seg aktivt i utformingen av de endelige saksframleggene for regjeringen. Han bygde ut faste møter mellom departementsrådene til etter hvert faste månedlige møter og senere ukentlige lunsjmøter.

I tillegg til at endringene i arbeidsmåter førte til en styrking av SMKs rolle i regjeringsapparatet, innebar de en maktforskyvning i retning av regjeringen som kollegium. Endringene kunne ikke ha skjedd uten en aktiv støtte fra den til enhver tid sittende statsminister. Det var også viktig med en forståelse og en tillit hos statsrådene. Med en økt rolle for administrasjonen ved SMK var Grydelands evne til å bygge forståelse og tillit hos regjeringsmedlemmene en viktig forutsetning for at dette skulle fungere godt.

Grydeland så tidlig at også embetsverket i berørte departementer måtte trekkes mer aktivt inn, og at endringene måtte forankres her for å bli realisert på en fullgod måte. Han arbeidet derfor målbevisst for å bygge ut samarbeidet mellom SMK og departementene, og da ikke bare som tidligere på enkelte fagområder som sikkerhet og økonomi, men på alle felt. Dels ble dette gjort gjennom å oppfordre til aktivt å bruke fagdepartementene i SMKs egne analyser av framlegg for regjeringen. Dels bygde han ut faste møter mellom departementsrådene til etter hvert faste månedlige møter og senere ukentlige lunsjmøter. Disse møtene kunne ta opp ulike faglige temaer som var aktuelle. Møtene kunne også ha mer gjennomgående spørsmål knyttet til rutiner og god forvaltningsskikk som en viktig del av dagsordenen.

Behov for synlig statsminister

Internasjonal avdeling ble etablert tidlig i Grydelands periode ved SMK. Internasjonale spørsmål ble en stadig viktigere del av det politiske arbeidet på Statsministerens kontor. Behovet for en synlig statsminister, også på den internasjonale arena, skapte behov for en egen enhet som både kunne forberede statsministerens ulike oppdrag og holde den nødvendige kontakten med Utenriksdepartementet. Gro Harlem Brundtland var sterkt involvert i internasjonalt miljøarbeid og i inngåelsen av EØS-avtalen for Norge. Senere kom spørsmålet om ny søknad om EU-medlemskap opp. Grydeland foreslo at det burde opprettes en internasjonal avdeling. Denne kom i 1992. Siden da har det ikke vært gjennomført grunnleggende endringer i avdelingsstrukturen ved kontoret.

Ansvarsområdet for SMK er ikke begrenset til å legge til rette for gode beslutninger i regjeringen. Kontoret har også store og viktige, mer praktiske oppgaver. Kontoret har blant annet ansvar for lønn og generelle arbeidsvilkår for alle politisk ansatte ved Statsministerens kontor og i departementene. Sikkerheten til statsministeren og regjeringens medlemmer fikk på 1980-tallet en økende betydning. Bakgrunnen var dels internasjonale begivenheter, først drapet på Olof Palme i 1986. Dette krevde blant annet en betydelig oppbygging av regjeringens biltjeneste, og i nært samarbeid med politiet ble det også gjennomført andre sikkerhetstiltak for regjeringens medlemmer.

Konsolidering av modellen

Med Bjørn Grydelands organisatoriske evner og gjennomføringskraft startet kontoret en utbygging av disse administrative tjenestene. Summen av alle disse endringene førte imidlertid ikke til noen markant vekst i antallet ansatte, og så sent som i 1997 var det ikke flere enn i underkant av 50 ansatte ved kontoret.

I årene etter at Grydeland forlot SMK, har det under ledelse av regjeringsrådene Nina Frisak til 2015 og Anne Nafstad Lyftingsmo fra 2015 skjedd en konsolidering av den modellen som ble etablert på 1990-tallet, og en utvidelse av SMKs koordineringsansvar på viktige områder. Ett eksempel er den viktigere rollen departementsrådsgruppa har fått siden Grydelands tid, ved hyppigere kontakt og mer omfattende informasjonsutveksling enn tidligere om saker av felles interesse, både i faglige og administrative spørsmål.

Regjeringens fokus på beredskaps- og sikkerhetsarbeid har økt. Dette må ses i lys av terroranslaget i USA 11. september 2001 og sprengningen av deler av regjeringskvartalet og angrepet på Utøya 22. juli 2011. Terrorfaren og en mer krevende sikkerhetspolitisk situasjon gjør at regjeringen må bruke mer tid på slike spørsmål. Spørsmålene drøftes i regjeringens beredskapsmøter og i Regjeringens sikkerhetsutvalg. Statsministerens kontor er sekretariat for Regjeringens sikkerhetsutvalg. Det har vært behov for å styrke sekretariatsfunksjonen.

For dominerende?

Kontoret mottar årlig en økende mengde innsynsbegjæringer og henvendelser fra pressen. Kontorets internettsider er også forbedret. For å dekke opp disse funksjonene har det vært behov for å styrke bemanningen på arkiv og kommunikasjon.

Det er heller ingen tvil om at også situasjonen med mindretallsregjeringer og regjeringer med basis i flere partier har økt SMKs koordineringsoppgaver vesentlig. I dag er det noe over 80 medarbeidere ved SMK.

Grønlie og Flo spør i historieverket om sentraladministrasjonen om sektorene har en for dominerende rolle i norsk sentralforvaltning, og om regjeringskollegiet må bruke for mye av sin tid på sektorovergripende avveininger.8 Mye er endret. Utvikling av samordningsrollen og effektivisering av regjeringens arbeid har stått sentralt på agendaen for SMK siden 1980-tallet. SMK har fått en mer fremskutt rolle og har fått på plass arbeidsmåter som på en langt smidigere og rutinemessig måte ivaretar viktige avveiningsbehov. I både systemutviklingen og gjennomføringen har administrasjonen ved kontoret, først med Bjørn Grydeland og senere Nina Frisak og Anne Nafstad Lyftingsmo som ledere, hatt en viktig rolle.

Forfatterne er tidligere departementsråder i henholdsvis Finansdepartementet og Kunnskapsdepartementet.

1Dag Berggrav: Slik styres Norge. Kongen, Regjeringen og Stortinget i norsk statsliv, Schibsted 1994.
2Dag Berggrav, op.cit.
3Gunnar Svardal: «Stortinget, regjeringen og statsadministrasjonen», i Tom Christensen og Morten Egeberg: Forvaltningskunnskap, Tanum Aschehoug, 1996.
4Kåre Willoch: «Erfaringer fra ettparti- og koalisjonsregjeringer», i Dag Berggrav (red.): Maktens høyborg, Grøndahl Dreyer, 1997.
5 Om r-konferanser: Retningslinjer for forberedelse av saker til regjeringskonferanse, SMK, 1994. Om statsråd: retningslinjer for forberedelse av saker til statsråd, SMK, 1994.
6De to første ble ført i pennen av ekspedisjonssjef (senere assisterende departementsråd) Arne Spildo ved SMK, som også bidro aktivt ved utarbeidelsen av Utredningsinstruksen.
7Som en illustrasjon på dette: Vår utredningsinstruks ble trukket fram som et eksempel til etterfølgelse i en artikkel av Ola Storeng om Brexit og den manglende forhåndsutredningen av konsekvensene (Ola Storeng: «Hva Storbritannia kunne lære av Norge», Aftenposten, 1. januar 2019.)
8T. Grønlie og Y. Flo: Sentraladministrasjonens historie etter 1945. Den nye staten. Tiden etter 1980. Fagbokforlaget 2009.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon