Hvorfor konkurranse fungerer når den fungerer

Innovasjonsargumentets bivirkninger

Problemet oppstår når innovasjonen viser seg å gå på bekostning av andre hensyn som også er viktige for offentlige virksomheter å ivareta. Mye kan kamufleres som innovasjon, men ofte er det først og fremst en måte å kutte kostnader på. Veireno, som fikk kontrakten på å levere renovasjonstjenester til Oslo kommune, skrev blant annet i anbudsprosessen: «Det er svært gledelig at vi ved å utfordre tradisjonelt tankesett og være innovative kan levere gunstige priser.»²Renovasjonsetaten, Oslo kommune. (25. april 2017). Gjennomgang av anskaffelsesprosess og kontraktsoppfølging i Renovasjonsetaten (rapport fra Deloitte). Denne kontrakten endte som kjent med en stor skandale, konkurs og rettsak. Og ikke minst med at kommunen selv tok over renovasjonsoppgavene.

Innovasjonsargumentet kan også brukes i en pågående interessekamp. NHO-organisasjonen Abelias har i lang tid drevet en kampanje mot offentlige etaters rekruttering av egne IT-eksperter. Et av argumentene er at offentlige virksomheter trenger leverandører som har den innovasjonsevnen som bare private kan levere:

«For det tredje risikerer man teknologisk innlåsing. Interne IT-miljøer i offentlige etater har ikke samme krav til fornying som en IT-bedrift i privat sektor som tilbyr tjenester på et åpent marked. Der den private bedriften er avhengig av å tenke nytt og stadig finne bedre og konkurransedyktige løsninger, finnes ikke de samme incitamentene for innovasjon i interne offentlige miljøer. Dermed risikerer man dårligere tjenester til innbyggerne på lengre sikt.»³Thorvik Brun, K. (5. november 2018). Den offentlige digitale støvsugeren. https://www.abelia.no/bransjer/ikt/digitalisering-av-offentlig-sektor/nyheter/den-offentlige-digitale-stovsugeren

Kontraktsgrunnlaget er den nest viktigste faktoren i et vellykket samarbeid mellom private og offentlige. Her signerer Eiliv Ofigsbø i Forsvarsmateriell avtale med Sopra Sterias administrerende direktør Kjell Rusti om IKT-tjenester. Foto: Sopra Steria.

Fokus gir resultater

Selv om innovasjonsargumentet ofte blir brukt, både av leverandører, politikere og interessegrupper, er innovasjon som forklarende mekanisme for hvorfor konkurranse lykkes, ikke noe som reflekteres i forskningen. Dette kan skyldes at det har vært for lite fokus på dette, men det kan også skyldes at det ikke er en viktig årsaksforklaring.

De mekanismene som er synlige i de 29 forskningsrapportene vi har gjennomgått, er:

Blant mekanismene som forårsaket positive resultater, var fokuset på besparelser.

Dette fokuset på billigere drift gir flere utslag, men det henger naturlig nok tydeligst sammen med det som ofte er en hovedmålsetting, nemlig å få til billigere drift. Den store danske undersøkelsen fra INOPS-prosjektet, som undersøkte forholdene i Danmark, kom til at sparefokuset var den første og fremste årsak til besparelsene:

Men dette fokuset spiller også en rolle for driften av det offentliges egne virksomheter: «By contracting out, the municipality’s administration gets a more comprehensive understanding of the costs of running a nursing home. This information can then be used to improve the efficiency of the services performed by the public provider.»⁵Feltenius, D. (2017). Towards a more diversified supply of welfare services? Marketisation and the local governing of nursing homes in Scandinavian countries. I K.H. Sivesind & J. Saglie (red.), Promoting active citizenship: Markets and choice in Scandinavian welfare. Cham: Pallgrave Macmillan.

Dette sitatet, som er fra en undersøkelse av pleiehjem i Skandinavia, viser altså at smitteeffektene av konkurranse slår inn på hvordan det offentlige driver sin virksomhet. Den innsikten som offentlige myndigheter får i driften av pleiehjem gjennom å konkurranseutsette, kan brukes på de tjenestene kommunen selv driver.

Kontrakter legger grunnlaget

Nest etter dette fokuset på billigere drift er selve kontrakten som denne driften skal foregå på, en hovedforklaring på de positive effektene som oppnås gjennom konkurransen.

Betydningen av konktraktsbestemmelsene for konkurransen knytter seg først og fremst til om kontrakten gir muligheter for å etablere et godt samarbeid mellom offentlige myndigheter og private leverandører. Et slikt samarbeid blir av flere sett på som en viktig årsak i seg selv til at det leveres gode resultater, blant annet den store danske undersøkelsen i fire vesteuropeiske land.

«Overordnet viser studiet også, at det er en afgørende forudsætning for forvalternes tilfredshed med udlicitering, at der etableres et godt dagligt samarbejde mellem kommune og entreprenør, anvendes et solid kontraktgrundlag samt at der kan indhentes kvalificerede tilbud på opgaver (konkurrence), når der udbydes.»⁶Lindholst, op.cit.

Både for offentlige og private skoler er det viktig å kunne skille seg ut fra andre, basert på innspill fra brukerne, finner forsker Håkon Trætteberg. Foto: Institutt for samfunnsforskning.

Blant de viktigste elementene i et godt kontraktgrunnlag er de såkalt konvensjonelle delene av kontrakten. Slike kontraktselementer setter betingelser om klare og tydelig beskrevne driftsoppgaver, at oppgaven kan kontrolleres, og at det kan brukes økonomiske sanksjoner hvis oppgavene ikke blir utført.

Samtidig er det mye som tyder på at dette kontraktgrunnlaget og samarbeidet krever noe mer enn bare god innkjøpskompetanse. Det krever en annen innstilling til tjenester og prestasjoner både internt i offentlige organisasjoner og ved innkjøp av slike tjenester.

Sitatet er hentet fra en studie gjort av forskere på Aalto-universitetet i Finland. Prosjektet besto av en casestudie av åtte ulike konkurranseprosjekter i fire ulike sektorer i Finland. Studien viser at innstillingen til service er like viktig som håndtering av kontraktarbeidet. Den offentlige etaten må internt utvikle en forståelse av service, organisering og styring, ellers kan en konkurransesituasjon føre til at «den blinde fører den seende», som forskerne formulerer det. Altså at den blinde offentlige etaten styrer den seende private leverandøren:

Brukerne forbedrer tilbudet

Etter kostnadsfokus og kontraktsgrunnlag viser vår gjennomgang av forskningen at brukerstyring gir et viktig bidrag til gode resultater. Brukerstyring henger sammen med høyere tilfredshet med tjenestene.

Økt tilfredshet blant brukerne av offentlige tjenester kan sies å være både et resultat og en årsak til at konkurranseutsetting oppnår positive gevinster. Brukernes krav fører til at organisasjonene skjerper seg, noe som resulterer i mer tilfredse brukere, noe som igjen oppfattes som bedre resultater. Dette skjer gjennom en blanding av respons og tilpasning, «responsiveness and compatibility». I en studie av private skoler i USA skriver forskerne om denne mekanismen:

Ifølge denne undersøkelsen er det altså de enkle markedsmekanismene som talspersonene for konkurranse ofte bruker, som viser seg å virke. Dette ser vi også i skandinaviske undersøkelser:

Dette skriver David Feltenius ved Umeå universitet i en bok som inneholder en omfattende kartlegging av private leverandører i Skandinavia. Feltenius har undersøkt tre typer leverandører av pleiehjem i to kommuner i hvert av de skandinaviske landene. De tre leverandørtypene er offentlige, ideelle og kommersielle aktører.

Og i en undersøkelse i forbindelse med det samme store bokprosjektet skriver Håkon Trætteberg ved Institutt for samfunnsforskning om en studie av private og offentlige grunnskoler og barnehager i Danmark, Sverige og Norge. Han konkluderer med at forskjellene mellom skolene, deres spesielle karakter («distinctiveness») er viktige både for brukere og for leverandører, enten disse leverandørene er private, offentlige eller ideelle:

Denne muligheten til å skille seg ut er viktig både for offentlige, ideelle og kommersielle aktører. Men brukere av ideelle og kommersielle skoler eller barnehager er vant med å ha tilbud utenom det offentlige og dermed få sine brukerønsker oppfylt. Disse brukerne vil i langt større grad bruke sin innflytelse til å protestere for å influere på hvordan det offentlige driver. Dette har negative konsekvenser for politisk aktivitet, men fører altså til mer fornøyde brukere.

Resultater fra tidligere metaundersøkelser

Vår studie av konkurranse bygger på to tidligere metaundersøkelser foretatt av danske forskere. Disse studiene ble publisert i 2011 og 2014 og har gjennomgått 58 forskningsrapporter på dette temaet helt tilbake til 2000. Ole Petersen, som ledet disse studiene, har ikke spesifikt sett på mekanismene, men mest konsentrert seg om effekter for økonomi og arbeidsforhold. Likevel har han og kollegene ved Roskilde universitet gjort noen observasjoner om årsaker. Og et av de mest interessante funnene er at konkurransesituasjonen i seg selv ser ut til å ha stor effekt, ikke nødvendigvis at leverandørene er private:

Denne vektleggingen av konkurransesituasjonen i seg selv henger naturlig nok sammen med det som ifølge markedsteoriens hovedtese skjer med monopolister når de utsettes for markedsmekanismer.

I sin rapport fra 2014 skriver Petersen og hans kolleger: «En forklaring, som er gennemgående i en række studier, er, at udlicitering modvirker offentlig monopoldannelse og gennem øget konkurrence leder til højere effektivitet, bedre kvalitet, større mangfoldighed og mindre bureaukrati.»¹²Petersen, op.cit.

Denne effekten av selve konkurransen finner man også i Sverige. Det svenske Statskontoret (tilsvarer norske Difi) refererer til en undersøkelse gjort av et annet svensk myndighetsorgan, Ekonomistyringsverket (ESV).

Vurderingene av hvilke effekter konkurranse resulterer i, kan også henge sammen med strukturelle og kulturelle trekk ved henholdsvis offentlig og privat sektor. Mens offentlige leverandører er opptatt av at kvalitet kan forstås som bemanning og kompetanseutvikling, fokuserer private på opplevelsen hos brukerne, og valgmulighetene i seg selv.¹⁴Petersen, op.cit.

Ifølge Petersen og hans kolleger viser et flertall av de studiene som ble gjennomgått i forbindelse med deres store metaundersøkelse, at kravet om å være konkurransedyktig også var hovedårsaken til at arbeidsforholdene opplevdes som dårligere av medarbeiderne.¹⁵Petersen, op.cit.

Men selv om det er forhold ved både strukturen og kulturen i privat og offentlig sektor som kan forklare en del effekter, fører konkurransen til at sektorene nærmer seg hverandre.

Det skjer en bevisstgjøring hos offentlige virksomheter om kostnadene ved de ulike tjenestene som konkurranseutsettes. Denne bevisstgjøringen fører da til økte muligheter for å få bedre kontroll med kostnadene, enten leveransene leveres av offentlige virksomheter selv eller ikke.

Som vi var inne på i forrige artikkel om forskningen på konkurranseutsetting, er det også flere studier som påpeker at private leverandører blir trukket inn i den offentlige sfærens forståelsesrammer, og at de gjennom et tett samarbeid om leveransene nærmer seg hverandre. Det kan virke som denne gjensidige tilnærmingen er selve kjernen i mekanismen som får konkurranse til å virke positivt.