Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

– Departementene må arbeide annerledes

  • Side: 6-8
  • Publisert på Idunn: 2019-05-29
  • Publisert: 2019-05-29

Det er et feilspor å tro at diskusjonen om framtidens departement og sentralforvaltning først og fremst handler om organisatoriske endringer, mener assisterende departementsråd Frede Hermansen i Forsvarsdepartementet.

45 år gamle Hermansen kom høsten 2017 til Forsvarsdepartementet etter flere år i Politidirektoratet, der han ledet avdeling for strategi, økonomi og virksomhetsstyring. En viktig del av arbeidet var å innføre politireformen. Hermansen var også medlem av det utvalget som leverte politianalysen som ledet fram til reformen. Krigsskoleutdannede Hermansen var ansatt i Forsvarsdepartementet fra 2003 til 2012. De fire siste årene var han avdelingsdirektør og leder for seksjon for langtidsplanlegging og strategisk analyse. Han er også medforfatter av en bok om bruk av scenarier («Å lære av Framtiden» Stoknes/ Hermansen, red.)

Grunnleggende utfordringer

Den assisterende departementsråden er vant til å heve blikket, og det han ser nå, mener han utfordrer måten departement og sentralforvaltning fungerer på. Hermansen tolker det han ser, slik at departementenes ubestridte rolle som leverandør av kunnskap og premisser er kraftig utfordret.

– Sentralforvaltningen har historisk sett hatt en unik innsikt i egen sektor og eget ansvarsområde gjennom å forvalte underlagte etater, regelverk og virkemidler. Det har gitt forvaltningen en solid og noen ganger uangripelig posisjon. I dag er det en helt annen tilgang på åpne data og kompetanse og kapasitet for å forstå og analysere disse dataene i resten av samfunnet. Dermed er det bare et tidsspørsmål før vi i sentralforvaltningen risikerer å havne i en bakevje fordi andre aktører, med riktig kompetanse, vil være i stand til å definere utfordringer og generere løsninger mer presist og mer effektivt enn vi vil være i stand til. Det at de enkelte sektorer i stadig større grad integreres og går over i hverandre, gjør utfordringen enda større. Da må forvaltningen spørre seg om hva slags kompetanse vi trenger, og hva slags rolle vi må innta for fortsatt å skape merverdi, sier Hermansen.

Feilspor

Han synes derfor diskusjonen om organisatoriske grep er et feilspor. Han vil heller se etter hvilke drivere som grunnleggende sett endrer statsforvaltningen, utfordrer rollen og arbeidsmåter. – Det handler mer om teknologi, informasjonshåndtering og arbeidsprosesser. Til syvende og sist handler det om hvilken tillit samfunnet har til sentralforvaltningen og de tjenestene vi utfører.

Hermansen mener sentralforvaltningen må erkjenne sine begrensninger. – Kunnskap og kompetanse flytter seg. Vi må arbeide på andre måter, bruke teknologi og informasjon på nye måter. Det kreves også større grad av tverrfaglighet. Hvis vi skal kunne ta en reell strategisk rolle, og ansvar, i egen sektor, trenger vi en miks av fagkompetanse og integrerte arbeidsprosesser, og ikke sterke og isolerte fagmiljøer. De hemmer evnen til å forstå hva som skjer, og til å finne helhetlige løsninger på samfunnsutfordringene, sier han.

For dårlig samarbeid

Han mener også at det foregår et nullsumspill mellom departementene. – Vi har en vei å gå når det gjelder samarbeidskultur, både internt i det enkelte departement og på tvers av departementene. Mye dreier seg om en kamp om ressurser. Vi i den øverste delen av embetsverket kan lett bli understyrt av de sterke fagmiljøene i departementene og i for stor grad løpe fagmiljøenes ærend. En debatt som nå går i flere departementer, er om styringen av underlagte etater skal ivaretas av fagmiljøene eller om dette skal ivaretas av rene etatsstyringsfunksjoner. Den diskusjonen handler i realiteten om hvilken rolle departementet kan og bør ta. Etter mitt syn er vi ikke flinke nok til å ta ansvar på tvers. Det gjelder både innenfor den enkelte sektor og på tvers av sektorer. Når saker må løses ved at en statsråd skal sende et brev til en annen statsråd, har vi i embetsverket ikke skjønt oppgaven vår, sier han.

Hermansen mener også at det nærmest hellige sektoransvarsprinsippet utfordres.

– I dagens samfunn, med de hendelsene vi står overfor, er ikke et slikt skille lenger like funksjonelt. Vi ser det for eksempel på det sikkerhetspolitiske området og når det gjelder hybrid krigføring og i totalforsvarssammenheng. Sentralforvaltningen er veldig effektiv innenfor egne grenser, men ineffektiv til å håndtere sammenhenger som går på tvers av grensene.

Utfordrer sektoransvarsprinsippet

– Vi ser det mellom militær og sivil sektor, for eksempel når det gjelder sikkerhet. Går vi 15 år tilbake, handlet sikkerhetsloven om å beskytte offentlige institusjoner som var viktige for «statssikkerheten». I dag med ny sikkerhetslov er dette utvidet til det vi kaller «nasjonale sikkerhetsinteresser» og beskyttelse av «grunnleggende nasjonale funksjoner». Går vi inn og ser på disse funksjonene, finner vi fort ut at disse ivaretas gjennom et samspill mellom flere sektorer. De er avhengige av, og noen ganger tett integrert i en rekke private og offentlige leverandører/institusjoner. Denne kompleksiteten gjør at sikkerhetstenkingen ikke kan avgrenses til en sektor, eller til en gitt organisasjon på samme måte som tidligere. Det er mye mer gjennomgripende. Dette utfordrer dagens sektorinndeling og arbeidsmåtene i sentralforvaltningen, mener Hermansen.

Embetsverket må ikke være så redd for etatene sine, mener Frede Hermansen (t.v.) sammen med Forsvarsministeren og general Odd Harald Hagen. – Vi har en tendens til å drive maktkamp med etatene som handler om å eie sannheten og svaret. Foto: NTB/scanpix.

– Er dette erkjent i departementet?

– Ikke i stor nok grad. Dette er ikke utfordringer vi løser ved å arbeide enda litt raskere, men på samme måte som før. Dette krever ny kompetanse og nye arbeidsprosesser. Det er nok store variasjoner her. Hvor langt det enkelte departement og sektor har kommet, kan ofte være en funksjon av hvordan underliggende etater har utviklet seg og under hvilke forutsetninger de har gjort det. Departementene er flinke til å motsette seg endring. Derfor må de ofte utfordres på rolle og kontroll for at den nødvendige endringen kan skje. Et departement påvirkes av at en etat begynner å arbeide på nye måter og utvikler sin kompetanse og sine prosesser og arbeidsmåter.

– Men dette betyr igjen at styringsdialogen må utvikles?

– Ja, der er forutsetning. Utfordringen, og der sliter mange departementer, er å bevege seg mot idealet, som er strategisk målstyring på samfunns- og brukereffekter. Dette er ikke lett. For det første er det vanskelig å beskrive disse effektene på en god måte. For det andre brukes styringsdialogen nok i for stor grad til å beskytte seg mot det vi oppfatter er – eller frykter vil kunne bli – politisk krevende. Da introduseres det gjerne egne aktiviteter og detaljer for å ivareta dette. For eksempel for å møte kritikk fra Riksrevisjonen. Hvis vi har fulgt opp anmerkninger fra Riksrevisjonen formelt i styringsdialogen, så kommer vi «fri». Jeg tror vi i departementene ofte feiltolker eller misforstår Riksrevisjonen i denne sammenheng. For mye tilbakeskuende kontrollbehov preger dialogen. Den burde vært mer framoverskuende og risikoorientert, sier Hermansen.

Han tror dette handler om modenhet og tillit i styringsdialogen. Embetsverk må ikke være så redd for etatene sine. – Vi har en tendens til å drive maktkamp med etatene som handler om å eie sannheten og svaret. Vi kan ikke konkurrere med etatene når det gjelder innsikt i og forståelse av deres virksomhet. Vi må i større grad utforske og akkumulere innsikt i et sektorperspektiv. Det er en strategisk kompetanse som ikke nødvendigvis følger av tung faginnsikt på et enkeltområde. Vi trenger den innsikten for å være en god og krevende eier. Å styre fem etater er ikke nødvendigvis samme som å styre en sektor. Derfor er det viktig å vri seg mot samfunns- og brukereffekter i styringsdialogen, i stedet for å snakke om hva som var politisk problematisk i fjor.

Modigere etatsstyring

Hermansen forteller at Forsvarsdepartementet arbeider med å restrukturere styringsdialog og etatsstyring.

– En av våre utfordringer er at vi står mellom to ytterpunkter. Det ene er det klassiske departementet. Det styrer etater som i utgangspunktet leverer på eget samfunnsoppdrag, og som ikke er direkte avhengig av hverandre. Den andre ytterligheten er en form for konsern. Der er verdikjeden delt opp i etater. Forsvarssektoren står i dag midt i dette spenningsfeltet. Vi befinner oss delvis i en «konsernledelsesmodus». Men uten at vi har tatt konsekvensene av det på alle områder. Vi har nok hoppet over noen av de vanskelige diskusjonene. De forsøker vi nå å ta. Konklusjonene på disse vil få konsekvenser for både styringsdialog og ikke minst hvordan vi plasserer og delegerer ansvar og myndighet, sier Hermansen.

I forsvarssektoren er også investeringer et strategisk viktig område. Men det er ikke dermed gitt at det å styre på dette i parallell med – eller på siden av – etatsstyringen gir de beste løsningene og effektene, mener Hermansen.

– Materiellet er bare en innsatsfaktor. Det er virksomhetsendringene i sum som gir effektene. Anskaffelser og investeringer må være en integrert del av virksomhetsutviklingen. Vi ser det særlig på IKT-siden. Der blir det stadig mindre rasjonelt å skille investering fra forvaltning og løpende utvikling. Jeg mener at Forsvarsdepartementet er for anskaffelsesorientert i sin oppfølging og styring. Vi bør være mer opptatt av effekt og resultat av investeringene. De blir først synlige når vi ser på virksomheten over tid. Hvis vi i for stor grad fokuserer vår oppfølging og styring på enkelttiltakene, blir det vanskelig å gjøre etatene ansvarlig for en helhet senere, sier Hermansen.

Han mener svaret ligger i at departementene velger en annen rolle og utvikler ny kompetanse. – Rollen handler om å være en god eier i møte med kraftig digitalisering, nye arbeidsprosesser og helt annen teknologianvendelse. Vår oppfølging på investeringssiden har handlet mye om å ha kontroll på anskaffelsen. Det er forholdsvis lett. Det vanskelige er å få det til å virke på organisasjonen. Vi bruker altfor mye tid på å kjøpe noe og for lite tid på å etablere en organisasjon som utnytter teknologien, og som har de riktige relasjonene til leverandøren. Dette henger også i noen grad sammen med kontantprinsippet. Det kan ha den ulempe at det presser fram kortsiktighet, samtidig som verdien ved investeringene tones ned som faktor i beslutning og gjennomføring, sier Hermansen.

Forstå usikkerheten

Når han snakker om bedre kompetanse, dreier det seg blant annet om å kunne håndtere og benytte tilgjengelig informasjon bedre. – Våre etater har nå innført virksomhetsregnskap, men både de og vi har en lang vei å gå for å utnytte den store informasjonsmengden som ligger i at alle etater fører virksomhetsregnskap. For sentralforvaltningen koker det ned til at vi må ta inn over oss hva dagens informasjonssamfunn i kombinasjon med teknologi betyr for både beslutningstaking og innsikt, sier Hermansen.

Hermansen mener departementsverdenen også må bli flinkere til å vurdere hva framtiden vil bringe. – Poenget er ikke å gjette eller spå om framtiden, men å utforske usikkerhetene slik at du raskere kan fortolke og gi mening til ny informasjon. Da er du bedre rustet til å fatte definitive beslutninger senere. Da handler det om hva du vet, hva som er usikkert, og hva du umulig kan vite noe om, sier han. Derfor har departementet godt av å utforske usikkerheten som ligger i framtiden, sier Hermansen.

Utfordringen ved en slik øvelse er å forstå det vi ikke kjenner. – Hjerneforskere sier at du ikke ser det nye før du tror det. Det betyr at hvis vi ikke klarer å kople ny informasjon til noe vi kan forestille oss, forholder vi oss ikke til den. Med andre ord krever det en annen kompetanse å forholde seg konstruktivt til framtidig usikkerhet enn det sterke fagmiljøer vanligvis gjør. De baserer seg på at de forstår årsakssammenhenger. Men sannsynlighet sier bare noe om fortiden, basert på hva de allerede har forstått, sier Hermansen.

Politiske utfordringer

Hermansen medgir at diskusjonene han deltok i om framtidens politi, var frustrerende.

– Den handlet i for stor grad om et politi for et samfunn som vi skulle ønske vi hadde. Oppmerksomheten var i for liten grad rettet dit hvor samfunnets utfordringer faktisk var. I Politianalysen forsøkte vi så godt vi kunne å vise hva vi mente. For eksempel at det ikke hjelper med mange mennesker på en operasjonssentral eller et lensmannskontor hvis de ikke har noe å gjøre når de er på vakt. Da får de ikke nødvendig erfaring. Samtidig blir store personalressurser låst. Arbeidet med politireformen ble preget av at den ble stemplet som en sentraliseringsreform og mobiliserte spenningen mellom sentrum og periferi, sier Hermansen.

Han har likevel ikke mistet troen på at politikerne kan fatte gode beslutninger.

– Jeg har vært med på så mange tunge politiske prosesser at jeg forstår mange av de dilemmaene politikerne står i. Politikken har mange ganger sin egen rasjonalitet. Det er mange hensyn som skal balanseres, blant annet innenfor partiene, på Stortinget og overfor regionale interesser. Hvis vi synes det er vanskelig å navigere internt i departementet, kan vi jo tenke på hvordan dette fortoner seg for våre politikere. I embetsverket må vi forstå dette. Noen ganger blir vi for opptatt av enkeltsakene og for lite opptatt av å legge til rette for gode og forsvarlige beslutningsprosesser. Hvis vi mener en politisk beslutning ikke er god nok, må vi spørre oss om hva vi kan gjøre bedre neste gang.

– Hva er de største hindringene for endring?

– Departementene slites mellom det grunnleggende, som er å passe på og understøtte statsråden, og det å stille spørsmål om vår egen praksis er god nok. Når vi gjør det, beveger vi oss inn et landskap hvor det lett kan framstå som at vi også stiller spørsmål ved politikken. Det kan gjøre statsråden sårbar. Spenningsforholdet mellom det å være siste ledd før den politiske arenaen og samtidig lete etter svakheter, er vanskelig. Det er vanskelig i alle organisasjoner, men det får en ekstra dimensjon på toppen av næringskjeden slik et departement er. Vi går raskt i beskyttelsesmodus. Det gjør det vanskelig å få til endring, mener Hermansen.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon