Ytringsfrihetens tilrettelegger – og bremsekloss

Mistillit til pressen

Kommisjonen er tilsvarende sterk og tydelig i sin omtale av offentlighetsprinsippet. Den viser til at grunnlovens paragraf 84 om at Stortinget holdes for åpne dører i 1814 ble sett på som like viktig som ytringsfrihetsparagrafen. Borgerne må ha kunnskap om politikernes forhandlinger, og om forvaltningens styring både slik at de kan utøve velgerkontroll og delta i opplyste debatter om styringen av landet. «Åpenhet og det å være informert er simpelthen en forutsetning for å kunne realisere den demokratiske rettighet til deltagelse», slår kommisjonen fast.

Deretter viser den hvordan offentlighetsprinsippet for første gang ble foreslått lovfestet i Norge i 1845, og at loven ikke kom før i 1970. Årsaken var, ifølge kommisjonen, en sterk mistro til pressens evne eller vilje til å opptre ansvarlig. Mistilliten til pressen har sammen med forvaltningens ønsker om effektiv saksbehandling ført både til at offentlighetsprinsippet har tatt rekordlang tid å innføre, og til at det jevnt over blir praktisert for lite aktivt.

Intet er nytt under solen. I debatten om innsyn i forvaltningens elektroniske kalendere, er det blant annet praktiske hensyn og kravene til effektivitet som ble anført da Statsministerens Kontor (SMK) sa seg prinsipielt uenig med Sivilombudsmannen om innsyn.²Statsministerens Kontor (SMK) har varslet at det vil komme forslag til endringer av offentlighetsloven denne vinteren – som en konsekvens av at det i flere år har vært konflikt mellom Sivilombudsmannen og SMK om retten til innsyn i forvaltningens elektroniske kalendere. Her beskriver Sivilombudsmannen striden: https://www.sivilombudsmannen.no/uttalelser/31263/ SMK mener at pressens krav på å få se statsrådenes kalendere dreier seg om å «overvåke offentlig ansatte». Det underliggende, men ikke uttalte premiss er at pressen kan komme til å bruke offentlighetsloven feil – ikke til å kontrollere i demokratiets navn, men til å grafse i politikeres privatliv – av kommersielle grunner.

I kommunesektoren har det også vært vanlig praksis i mange kommuner at de har holdt kalenderinnføringer og møteinnkalling hemmelig med den begrunnelse at de vil «lufte signaler» eller «få tid til forankring» før pressen får vite om noe.³Kommunal Rapport gjorde høsten 2018 en undersøkelse som viste at 27 av 100 kommuner hemmeligholdt budsjettmøter. https://kommunal-rapport.no/apenhet/2018/12/en-av-fire-har-hemmelige-budsjettmoter (abo.)

Jakten på taxi- og mobilregningene

Det er lett å forstå mistroen til pressen. I fjor høst lagde Aftenposten en rekke oppslag om stortingsgruppenes pengebruk. De partigruppene som ga avisen utvidet innsyn fikk medieoppslag både om mye taxikjøring og om sosiale arrangementer som kanskje var dyrere enn det som er vanlig i mange statlige virksomheter, men som vanskelig kan kalles overdådige. Aftenposten forsvarte det journalistiske graveprosjektet med at det også hadde frembrakt informasjon om at Frp-representanten Mazyar Keshvari jukset med reiseregninger.

Spørsmålet utenforstående stiller seg, er hvorfor Aftenposten ikke kunne ha nøyd seg med å skrive om den saken – som i skrivende stund er under politietterforskning. Offentlig innsyn hadde vært et ubetinget gode, dersom mediene brukte det til å finne frem informasjon som åpenbart er av offentlig interesse, men lot være å trykke det som ikke var like viktig – sett i et demokratisk perspektiv. At mediene regelmessig ber om innsyn i politikernes mobiltelefonregninger er fortsatt forståelig, fordi det kan være av offentlig interesse å vise at en stortingsrepresentant bruker ekstremt mye penger på en bruk som åpenbart er privat. Men det grenser til overvåking⁴Her et eksempel fra noen år tilbake i Dagbladet: https://www.dagbladet.no/nyheter/spare-bohler-ringer-for-51-860-kroner-mindre-enn-stortingets-mobilkonge/60824814 å lage oversikter over hvilke stortingsrepresentanter som snakker og surfer mest på mobilen – slik mediene gjorde i den tiden da det fortsatt var relativt dyrt å bruke mobilen mye.

Selv politiske kommentatorer lurer noen ganger på vitsen med å forsøker å informere, å mene noe om, og å fortolke norsk politikk. Da hjelper det å hente opp ytringsfrihetskommisjonens rapport fra 1999, som Francis Sejerstad ( midten) overleverte til justisminister Odd Einar Dørum og Kulturminister Anne Enger Lahnstein. Foto: Aftenposten.

Innsyn i kalenderinnføringer, lobbyregister og andre ordninger som gjør det mulig for pressen å vite hvem politikerne påvirkes av, er åpenbart demokratisk viktige, dersom de brukes på riktig måte. Men det er også mulig å bruke de samme verktøyene til reinspikket kjendisjournalistikk og nettverkskartlegginger som er mer nyttige for VGs rampelysavdeling enn for avisens undersøkende journalister.

Heller ikke slike observasjoner er nye. Ytringsfrihetskommisjonen brukte for 20 år siden relativt mye plass på å diskutere konsekvensene av den nyhetsjournalistiske vendingen i mediene. Det som en gang var folkeopplysningsprosjektet NRK og partiaviser utviklet seg til nyhetsmedier som utelukkende rapporterte om det som var nyhetsverdig, og ikke om det som «bare» er viktig for den opplyste offentlige samtale. Konsekvensen ble blant annet at politisk journalistikk i stor grad dreide seg om å skrive om de mest konfliktfylte sakene, om skandalene og om politikernes egenskaper, mens de mer udramatiske sakene forble ubeskrevet. Eksempelvis fikk offentligheten ytterst sjelden informasjon via tradisjonelle medier om den utenriks- og sikkerhetspolitiske debatten.

Kommisjonen anerkjente problemet, men fastslo utvetydig at det ikke er mulig å få det ene uten å ta det andre. Vil man ha ytringsfrihet og full åpenhet om politikk og forvaltning, må man godta at prinsippene utnyttes av alle – uavhengig av motiver.

Noe nytt er i emning

Enkelt sagt vil diskusjonen alltid gå om avveiningene. Hvor viktige er de positive følgene sett opp mot de negative konsekvenser? Resultatet av balanseringen har alltid vært grensesetting. Ytringsfriheten har aldri vært absolutt, og offentlighetsprinsippet er avgrenset av mange saklige hensyn. Spørsmålet nå er om det er tid for å gjøre nye avveininger – å vurdere nye grenser, fordi den politiske offentligheten ser ut til å være i å så sterk endring. Det er mulig å se for seg en utvikling der de demokratisk viktige prinsippene blir brukt målrettet for å undergrave tilliten til det samme demokratiet.

Både her og i andre vestlige land har det i de siste årene dukket opp redaksjoner og medier som har hatt som eksplisitt mål å undergrave tilliten. Ikke til demokratiet i ordets rette forstand, men til de institusjonene som bærer dagens demokratiske system. Da redaktøren i Resett i fjor vinter laget sine reportasjer om Trine Skei Grandes oppførsel på et bryllup ti år i forveien, var den uttalte begrunnelsen at han ville få frem hvordan de politisk korrekte mediene dekket over sannheten. Målet var, ifølge redaktøren, ikke i seg selv å avsløre Venstre-lederen. Om redaktør Helge Lurås gjorde rett eller galt, skal ikke vurderes her. Det interessante i vår sammenheng er begrunnelsen. For noen av de nye mediene er det et mål i seg selv å svekke establishmentets troverdighet. MSM – Mainstream Media – er blitt et hyppig brukt skjellsord både av innvandringskritikere og av de som tviler på konklusjonene til FNs klimapanel.

I forlengelsen av dette kan man se for seg at blant annet kalenderinnsyn blir brukt utelukkende for å få frem at statsrådene bruker tiden sin på ikke-politiske ting. Man kan tenke seg at enkeltpersoner eller organisasjoner søker om så mye innsyn at de sprenger saksbehandlingsapparatet⁵Enkeltpersoner har allerede søkt om tusenvis av innsyn. https://www.nrk.no/norge/en-mann-hevder-a-sta-bak-flere-titusen-innsynsbegjaeringer-til-norske-departementer-1.13676262 og underminerer ordningen. Ikke minst kan man tenke seg at den fysiske åpenheten – for eksempel for journalister i Stortinget – brukes av aktivister som bare vil overvåke og/eller sverte politikere.

Spesielt er det en viss grunn til å anta at spørsmålet om politikernes karakter og personlighet blir aktualisert i en tid der det er et krav til de folkevalgte at de skal «gi litt av seg selv på sosiale medier». Når de først begynner med å lage offentlige fremstillinger av seg selv, vil det være ytterst fristende for journalistene å etterprøve image-byggingen. Det gjelder for journalister som gjør det i en god hensikt, og for dem som bare vil rive ned og skape mistillit.

Konteksten avgjør hva som er bra og dårlig. Historien er full av eksempler på at det som i sanntid har sett ut som presseetiske overtramp og undergravende virksomhet i ettertid er blitt vurdert annerledes. Da sønnen til daværende statsminister Gro Harlem Brundtland begikk selvmord, var det bare én avis som skrev om det.⁶Søndag Søndag ble utgitt av Frp-politikeren Hroar Hansen. Han provoserte ved å bryte den underforståtte enigheten i pressen om at søndagen skulle være avisfri, og han gjorde et poeng av at han gikk til felts mot presse-eliten. Alle de ansvarlige redaktørene besluttet at de ikke vil gå så langt inn i en topp-politikers privatsfære. Nå mener alle deres etterfølgere at en tragedie i statsministerens familie åpenbart har offentlig interesse. Man skal ikke dekke over forhold som kan være relevante for å vurdere en topp-politikers embedsførsel. Resett-redaktør Helge Lurås kan kanskje om noen år vel så ofte bli fremstilt som en pioner som en undergraver.

Sivilombudsmann Aage Thor Falkanger mener at statsrådenes kalendere bør være åpne. Det mener ikke Statsministerens kontor. Foto: Stortinget.

Redaktørmanko og falske nyheter

Verre er det med de mediene som ikke er redaktørstyrte. Dem er det stadig flere av, og det er noe av det genuint nye i dagens offentlighet. Økonomiske og teknologiske endringer har ført til at det er mulig for alle å være sin egen redaktør. Hvem som helst kan etablere en blogg eller lage posteringer på Facebook med et uttrykt formål å bidra til den offentlige samtale. Det er opplagt at ytringsfriheten skal gjelde for dem som for alle andre. Det er også selvsagt at de skal ha den samme muligheten til offentlig innsyn som de redaktørstyrte redaksjonene. Prinsipielt er det umulig å skjelne et positivt motivert innsynskrav fra et negativt.

Det er heller ikke alltid samsvar mellom motiv og effekt. Opplysninger som kan være fremskaffet i beste mening kan bli brukt på negative og nedbrytende måter. De teknologiske endringene, kombinert med gode engelskkunnskaper i befolkningen, har gjort at informasjon i en helt annen grad enn før flyter fritt over landegrensene. Også offentligheten er på et vis blitt globalisert. Det igjen gjør at det er større rom nå enn tidligere for å lage og spre konspirasjonshistorier og falske nyheter.

Det igjen betyr at enkeltopplysninger bragt til veie ved hjelp av det norske offentlighetsprinsippet kan inngå som bittesmå elementer i mer omfattende internasjonale historier – enten det er om innvandring, terror, klima eller helse. Dette er områder der det i det globaliserte informasjonsmangfoldet kryr av fortellinger som kan bestå av en rekke enkeltstående sannheter satt sammen på en slik måte at helheten blir usann.

Noe av det spesielle i den grenseløse informasjonsspredningen, er at det blir stadig vanskeligere å finne og verifisere kildene til informasjonen. Verdens etterretningstjenester er blitt stadig mer opptatt av å advare mot propaganda og destabiliserende informasjon som spres som om det skulle være vanlige nyheter. Også på det feltet er skillelinjene umulig å trekke. Fra den sikkerhetspolitiske debatten vet vi at idealister som har argumentert for å se en sak fra den potensielle fiendens ståsted lett blir beskyldt for å skade rikets sikkerhet. I fremtiden kan man tenke seg at for eksempel russisk etterretning bruker enkeltpersoner eller små redaksjoner på utsiden av det norske pressefellesskapet til konsekvent å søke om innsyn i saker som skal sette myndighetene eller enkeltpolitikere i et dårlig lys for deretter å bidra til destabilisering.

I saker av nasjonal interesse hendte det i gamle dager at redaktørene fikk en telefon med spørsmål om å vise tilbakeholdenhet. I nyere tid er det ingen politikere eller myndighetspersoner som har tatt sjansen på å ringe redaktører – de kunne ha blitt beskyldt for forsøk på sensur.⁷Unntaket er alvorlige bortføringssaker der politiet argumenterer med at den kidnappedes liv står på spill. Men det har likevel vært en samforståelse. Hvis en redaktør har fått vite noe som åpenbart vil være skadelig å offentliggjøre, og det ikke har veldig stor offentlig interesse, har han eller hun latt være å publisere.

I en tid der det finnes mange nettsteder, blogger og sosiale medier-aktører som ikke er redaktørstyrte, er det i praksis meget vanskelig å få respekt for det redaktøransvaret som faktisk er lovfestet. Det innebærer i første omgang at terskelen for å publisere både viktige og uviktige nyheter er blitt lavere, men i neste omgang er det grunn til å tro at det vil åpne for mer aktiv journalistisk gravevirksomhet. Det vil antagelig føre til at antallet innsynskrav øker og at det blir enda mer tidkrevende for det offentlige å behandle kravene.

Det må byråkratene finne seg i. Verre er det om de føler at offentlighetsloven blir misbrukt, og at det søkes om innsyn for å undergrave. Spørsmålet blir da hva som kan gjøres for å hindre en slik utvikling.

Bedre offentlighetspolitikk

Man kan tenke seg at offentlighetsprinsippet bare gjøres gjeldende for redaktørstyrte medier. Det ville gjøre det mulig å begrense tidsbruken for det offentlige og sikre et tilfredsstillende innsyn. I våre dager krever det ikke mye å opprette et redaktørstyrt medium. Loven om redaksjonell frihet forutsetter faktisk at det er en redaktør for alle periodiske publikasjoner som driver journalistisk produksjon og formidling av nyheter, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt. Det står ingenting i loven om hvor mange journalister og lesere du trenger, og om medlemskap i redaktørforeningen.⁸Helge Lurås, redaktøren i Resett.no ble høsten 2018 nektet medlemskap i Norsk Redaktørforeningen, men han er likevel redaktør i lovens forstand.

Problemet med en slik innskrenkning er at det strider imot Grunnlovens bokstav. Åpenhetsprinsippet er i utgangspunktet laget for borgeren. Hver og en skal ha mulighet til å skaffe seg informasjon om hva de folkevalgte og byråkratene gjør. Man skal ikke være avhengig av at noen gjør den jobben for en. Prinsipielt kan det utmerket godt tenkes at mediene blir politikkens og forvaltningens medløpere.

Et alternativ er at myndighetene lager nye bestemmelser for hva som skal unndras offentlighet – alternativt at retten til innsyn kvalifiseres på et vis slik at åpenbart lite relevante innsynsbegjæringer blir avvist. Det sier seg selv at dette prinsipielt sett er dårlige løsninger, selv om det i praksis kanskje skjer i de departementer og direktorater der det kommer så mange innsynsbegjæringer at saksbehandlingskapasiteten blir sprengt. Det er galt at den som skal kikkes i kortene selv bestemmer hvilke kort den vil vise.

Det eneste alternativet som kanskje kan virke, og som er demokratisk sterkt ønskelig, er allerede skissert av ytringsfrihetskommisjonen. Da den foreslo en modernisert grunnlovsbestemmelse om ytringsfrihet, la den til det såkalte infrastrukturkravet: Kravet om at det «påligger myndighetene å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst samtale». Dette er nå sjette ledd i grunnlovens paragraf 100, og er retningsgivende for den medie- og offentlighetspolitikken Stortinget skal ta stilling til denne våren.⁹Da dette ble skrevet, var det fortsatt ventet at kulturministeren skulle legge frem mediemeldingen i vinter – med behandling denne våren.

Den politiske mediedebatten skal ikke foregripes her, men målene bør være åpenbare. Infrastrukturen bør være slik at mediene i større grad enn i dag stimuleres og/eller presses til å bry seg om relevant og viktig informasjon om samfunnsstyringen. Den bør også legge grunnlaget for langt mer faktainformasjon enn i dag, og den bør fremme reelt redaktørstyrte medier.

Ved en forsterket politisk satsing på sterke, konkurrerende og mangfoldige redaksjonelle miljøer kan man anta at behovet for alternative medier og privatpraktiserende gravejournalister blir minsket. Borgeren – det er det riktige ordet å bruke i en diskusjon om det diskursive demokratiet – beholder i så fall tilliten til at redaktørstyrte og ansvarlige medier gjør jobben med å skaffe frem relevant og viktig informasjon om styringen av landet.

Den minst viktige effekten av en slik satsing vil være at de byråkratene som i dag irriterer seg over alt arbeidet som følger av offentlighetsprinsippet, får litt mindre å irritere seg over. Den viktigste effekten er at vi som samfunn bygger opp et vern mot falske nyheter og konspirasjonsteorier, og at den offentlige samtalen blir så god at den tjener demokratiet. Akkurat slik ytringsfrihetskommisjonen forutsatte.