Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Sentrale anti-teser

  • Side: 28-31
  • Publisert på Idunn: 2019-03-19
  • Publisert: 2019-03-19

Noen av landets fremste forvaltningsforskere går løs på en godt etablert tese om hva som kjennetegner utviklingen av regjeringsapparatet.

Når fire av de mest erfarne, mest publiserte og mest brukte forvaltningsforskerne skriver bok om hvordan sentralforvaltningen utvikler seg, er det grunn til å rette seg opp i stolen.

Og når de viderefører en tidsserieundersøkelse som har løpt over en periode på 40 år, er det grunn til å tro at vi får lese noe veldig viktig om regjeringsapparatets utvikling.

Og det viktigste av det viktige som disse forfatterne vil fortelle oss, er at sentralforvaltningen er så stabil at det skal mer enn et par reformer til for å gjøre virkelige endringer.

Vi intervjuet forfatterne på e-post, og både Per Lægreid, Tom Christensen, Morten Egeberg og Jarle Trondal har bidratt til svarene:

S&S: Hva var det mest overraskende funnet dere gjorde i arbeidet med denne boken?

– Vi er slått av at sentraladministrasjonen er preget av stor grad av robusthet og stabilitet over 40 år. Dette er noe overraskende gitt alle de reformforslagene som har vært lansert de siste 10-årene og ikke minst ambisjonen om å gjøre departementene om til sekretariater for politisk ledelse. Dette kan antyde at det er løsere kopling mellom overordnede reformprogrammer og hvordan de levende forvaltningsorganene fungerer i praksis.

– Stabiliteten kommer for det første til uttrykk ved at sosial bakgrunn og karrieremønsteret er temmelig stabilt. Fortsatt har de ansatte lange karrierer innenfor sentralforvaltningen. For det andre er kontaktmønsteret, oppfatningen av maktforholdene og rolleoppfatninger temmelig stabile. Kontaktmønsteret reflekterer i stor grad organisasjonsstrukturen i forvaltningen. Dette til tross for at IKT har gjort sitt inntog i denne perioden, noe som har vært antatt å revolusjonere kommunikasjonen i organisasjoner. Makten ligger fortsatt primært i departementene, regjeringen og Stortinget.

Utdannelse betyr mye

– For det tredje er det temmelig stor stabilitet i hva som forklarer variasjon i de ansattes tankemønster og handlingsmønster. Dette er i stor grad påvirket av strukturelle forhold, som hvor de ansatte arbeider, hvilken stilling og hvilket stillingsnivå og type arbeidsoppgaver de har. Sosial og geografisk bakgrunn og kjønn betyr forholdsvis lite, mens type høyere utdannelse betyr mye.

Dette var et hovedfunn i boken Byråkrati og Beslutninger av Lægreid og Olsen som kom i den første norske maktutredningen i 1978 og som fortsatt står seg 40 år senere. De ansatte i sentraladministrasjonen er nøkkelspillere i norsk offentlig politikk, men spiller på ulike lag. Samordningsmønsteret er ganske stabilt over tid og det er betydelig bedre samordning internt i det enkelte departementsområde enn på tvers av forvaltningsnivå, politikkområde og sektorer.

– Hvilke reformprogrammer tenker dere burde ha hatt en effekt på denne stabiliteten som dere observerer? Og hvorfor har disse reformene ikke lyktes?

– Det er ikke så lett å svare på, fordi så mange til dels ulike reformtiltak pågår samtidig og nye reformer har en tendens til å suppler gamle reformer og skape en mer hybrid og kompleks forvaltning. En av grunnene til at reformene ikke lykkes er at kunnskapsgrunnlaget om mål-middel-sammenhenger ofte er temmelig mangelfullt samtidig som reformene ofte har urealistiske og til dels uklare og motsetningsfylte mål. Ofte er manglende suksess mer knyttet til politiske mangler enn til byråkratiske mangler. Skal forvaltningen lykkes med reformarbeidet bør reformene ha klare politiske mål og tilføres tilstrekkelige adekvate ressurser, og forvaltningen bør ha nok autonomi til å gjennomføre reformene.

Departementene har ikke utviklet seg til å bli sekretariater for politisk ledelse, mener noen av landets mest sentrale forvaltningsforskere. Her møter den nye Samfunnssikkerhetsministeren noen av de ansatte i departementet. Foto: NTB scanpix.

– Hva er den tydeligste endringen i de sammenhengene dere har studert i løpet av disse 40 årene disse undersøkelsene har blitt gjort?

– For det første er det en stor organisatorisk endring både i departementene og i direktoratene. Det har skjedd en fristilling i retning av større direktorater med flere oppgaver. For det andre er det stor vekst i antall stillinger, særlig i direktoratene. Det har også blitt flere politiske stillinger i departementene og kommunikasjonsmedarbeiderne er blitt en yrkesgruppe som står stadig sterkere. For det tredje ser vi kvinnenes inntog i sentraladministrasjonen og økt innslag av samfunnsvitere, hvorav statsviterne utgjør den største gruppen. I departementene har andelen kvinner økt fra 15 % i 1976 til 50 % i 2016. Samfunnsviternes andel har økt fra 4 % til 30 %, mens juristens andel er redusert fra 38 % til 21 % i samme periode. Kvinnene er også i økende grad representert i lederstillinger, men er fortsatt klart underrepresentert i departementale toppstillinger.

Mål-og resultatstyring, integrering og internasjonalisering

– For det fjerde har det skjedd prosedyremessige endringer gjennom mål- og resultatstyring, tildelingsbrev, styringsdialog, innføring av IKT, digitalisering og elektronisk forvaltning og økt fristilling i budsjett og personalspørsmål. For det femte ser vi en mer integrert sentralforvaltning; vertikalt ved en noe økende politisk styring av direktoratene, og horisontalt ved mer bruk av interdepartementale arbeidsgrupper og komiteer. En større del av de ansatte identifiserer seg ikke bare med egen organisasjonsenhet, men med hele sentralforvaltningen. Terrorangrepet 22. juli 2011 som blant annet medførte at flere departementer måtte flytte ut av regjeringskvartalet, synes ikke å ha redusert omfanget av kontakt og samordning mellom departementene. For det sjette er det blitt sterkere internasjonalisering og europeisering av sentralforvaltningen.

– Hvordan vil dere forklare denne utviklingen, og skiller Norge seg i denne sammenheng fra andre land?

– Drivkreftene bak disse endringene er ganske sammensatt. For det første har det i perioden blitt en mer aktiv forvaltningspolitikk, for det andre spiller administrativ kultur og tradisjon en rolle, for det tredje har norsk forvaltning i økende grad også blitt preget av eksterne endringer, både av teknologisk endring, som IKT og økt integrasjon i Europa gjennom EØS avtalen og gjennom internasjonale reformtrender som NPM og post-NPM. Norge har også hatt en god økonomisk og finansiell situasjon som har gjort at reformene har hatt en annen innretning og et annet omfang enn i mange andre europeiske land.

Norge skiller seg fra andre europeiske land, spesielt landene i Sør-Europa, ved at reformene i større grad oppleves som vellykkede. De er mer rettet mot økt tjenestekvalitet enn mot nedskjæringer og sparing, det er større involvering av ansatte og berørte parter i reformarbeidet. Det er sterkere gjensidige tillitsrelasjoner, og reformene er mer management-orienterte. Reformprosessene er preget av pragmatisme. Ulike reformer supplerer hverandre og skaper et mer hybrid forvaltningsapparat som medvirker både til robusthet og fleksibilitet. En slik reformstrategi har gjort at vi har unngått en del av de fartsulykkene som en del andre land med en mer radikal og konfronterende reformstil har erfart.

Forfatterne har studert den norske sentralforvaltningens utvikling gjennom 40 år. Tom Christensen, Per Lægreid, Jarle Trondal og Morten Egeberg. Foto: Universitetsforlaget, UiO, UiB, UiA.

– Er de ansatte i sentralforvaltningen en elite av akademikerbarn fra Oslo som en av dere sa i et intervju nylig, og hvilken betydning har dette for det politiske systemet?

– Ja, norsk sentralforvaltning er ikke et speilbilde av befolkningen. Det er ikke et representativt byråkrati. Høyere sosiale lag og barn av offentlig ansatte er overrepresentert. Det samme gjelder Osloområdet og det nære Østlandet mer generelt. Det er langt på vei en utdanningselite som arbeider i norsk sentralforvaltning. Dette har imidlertid liten betydning for hvordan de ansatte fungere i sitt daglige arbeid. Deres verdioppfatninger og handlingsmønster blir i stor grad påvirket av den sosialiseringen de utsettes for i sentraladministrasjonen, deres byråkratiske karriere og deres arbeidsoppgaver og organisatoriske plassering. Den eneste bakgrunnsfaktoren som har stor innflytelse på beslutningsatferden er utdanningsbakgrunn. Å ha en forvaltningsstab som i større grad gjenspeiler befolkningen kan imidlertid ha en viktig symbolsk funksjon som kan bidra til større legitimitet, tillit og akseptering av offentlig politikk i befolkningen.

Faglighet står sterkt

– Dere legger stor vekt på å avvise at det har skjedd en utvikling i retning av at departementene fungerer som sekretariater for politisk ledelse. Hvordan begrunner dere denne konklusjonen?

– Dette bildet er noe sammensatt. Noen forhold trekker i retning av at departementene fungerer som sekretariat for politisk ledelse, for eksempel at enkeltsaker i større grad er flyttet ut i direktoratene og planleggingsoppgavene står sterkt, samt at det er blitt flere politiske stillinger. På den andre siden legger ikke ansatte i departementene større vekt på politiske signaler enn tidligere, og faglige hensyn og rettstatsverdier tillegges fortsatt stor vekt. Det har heller ikke skjedd en politisering av sentralforvaltningen ved at politisk tilknytning er blitt et viktig rekrutteringskriterium, og egne politiske holdninger og oppfatninger tillegges meget liten vekt for å forstå de ansattes handlemåte og prioriteringer i jobbsituasjonen.

– Siden dere relativt ofte i boken legger vekt på å avvise denne tesen om sekretariater, får man en følelse av at dere mener denne forklaringen har fått for stor plass i forståelsen av departementene de siste årene? Hvorfor har den fått en slik plass og hvorfor er det så viktig for dere å avvise denne tesen?

– Dette har vært en dominerende doktrine i norsk forvaltningspolitikk over flere tiår. Vi avviser ikke denne tesen, men mener den bør modifiseres og suppleres. Det bildet som avtegner seg i våre data er at sentralforvaltningen fortsatt er et blandingssystem som avveier hensynene til lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet. For eksempel er rolleoppfatningene temmelig stabile og robuste. Men fagligheten er mer sårbar i departementene enn i direktoratene. Men slik har det alltid vært.

– Dere skriver samtidig flere steder at veksten i antall politisk ansatte og antall kommunikasjonsmedarbeidere reflekterer et ønske om å gjøre departementene til sekretariater for den politiske ledelse. (For eksempel s. 154). Samtidig mener dere altså at departementene ikke er blitt slike sekretariater. Er ikke veksten i antall ansatte i disse kategoriene et uttrykk for en faktisk utvikling i den retning som ‘sekretariats-tesen’ postulerer? Og hvordan veier dere dette funnet mot andre funn for å komme fram til at denne tesen ikke holder?

– Det har vært en viss styrking av politisk ledelse, men det betyr ikke nødvendigvis at departementene bare opptrer som sekretariat for politisk ledelse, jf. det vi har sagt over. Og veksten i antall regulære byråkratstillinger er betydelig større enn veksten i politiske stillinger og i antall kommunikasjonsarbeidere.

– Et sted i boken skriver dere: «Det er lite som tyder på i disse funnene at man har sett klare endringer over tid mht. at sentralforvaltningen skal fungere som et ‘sekretariat for politisk ledelse’. Dette synes å ha vært et viktig element over lang tid». (s. 95). Skal vi forstå formuleringen «at dette har vært et viktig element over lang tid»  slik at departementene har vært sekretariater for politisk ledelse over lang tid?

– Det vi mener med dette er at rolleoppfatningene har vært temmelig stabile over tid, for eksempel at man sjelden legger til side programforslag fordi det er strid om dem og at det er lett å vite hvilke saker som bør forelegges den politiske ledelsen.

Partimedlemmer

– Dere skriver at 30 prosent av byråkratene har vært eller er medlemmer av politiske partier, noe som er langt høyere enn resten av befolkningen. Men dere skriver også at byråkratene selv mener at dette ikke har betydning for deres arbeid. Bare 4–5 prosent oppgir at det har slik betydning. Hvilken innflytelse mener dere at denne partitilhørigheten har på sentralforvaltningens funksjon og rolle, og hvordan er Norge sammenlignet med andre land?

– Norsk sentralforvaltning er i liten grad politisert i betydningen at politisk tilhørighet kan erstatte utdannelse og yrkeserfaring som et viktig rekrutteringskriterium. Det meritterende rekrutteringsprinsippet dominerer fortsatt. At relativt mange byråkrater er eller har vært medlemmer i politiske partier vitner antakelig først og fremst om at de ansatte er samfunnsengasjerte. Vi vet ikke hvilke politiske partier de ansatte sympatiserer med, men med dette forbeholdet er det andre forhold enn partipolitisk engasjement som først og fremst påvirker deres daglige arbeid, prioriteringer og standpunkter. Politikerne blander seg i mindre grad inn i rekruteringen av ansatte, og partipolitisk tilknytning og sympati blir ikke tillagt særlig vekt verken ved ansettelse av toppledere, mellomledere eller saksbehandlere. Sammenlignet med andre land er det lite politisering i norsk sentralforvaltning. I land hvor «partiboka» teller ved ansettelser, er det grunn til å vente at byråkratenes politiske holdninger spiller en større rolle for deres atferd.

– Om dette funnet skriver dere også at det må tolkes med forsiktighet siden forventningen i den norske sentralforvaltningen klart er at slike holdninger ikke skal spille noen rolle. Dette betyr vel at dere mener at byråkrater ikke er helt ærlige når de svarer på slike spørsmål? Og denne forsiktigheten gjelder vel kanskje også for andre spørsmål, som for eksempel om de har unnlatt å ta opp et problem på grunn av forventninger om motstand?

– Vi tar bare et vanlig metodisk forbehold når kontroversielle spørsmål er stilt. Men vi må huske at svarene er gitt under full anonymitet, hvilket styrker sannsynligheten for at respondentene har vært ærlige. Også det at vi har lange tidsserier styrker dataenes reliabilitet.

– En undersøkelse i Danmark (Bo Smith-utvalgets rapport) viste at danske byråkrater i ganske stor grad er villige til å fravike sannhets- og saklighetskriterier for å tilpasse seg politiske ønsker. Hvordan tror dere norske byråkrater vil komme ut i en situasjon hvor de må velge mellom politiske hensyn og byråkratiske idealer?

– Våre data tyder på at de byråkratiske idealene om nøytralitet og faglig uavhengighet fortsatt står sterkt. For eksempel er det ganske få departmentsansatte som mener at de ofte må forberede tiltak de er uenige i, det er meget sjelden at de legger til side programforslag på grunn av strid om dem, og det er uvanlig at overordnede foretar endringer av prinsipiell karakter. Dette tyder på at norske tjenestemenn gjennomgående er ganske sikre på egen rolle og på normene for samhandling mellom politisk ledelse og administrativt ansatte. Vi observerer høy grad av gjensidig forståelse og tillit. Men sannsynligheten for at sannhets- og saklighetskriterier fravikes er større i departementene enn i direktoratene siden de sistnevnte jo i noen grad er organisatorisk skjermet mot politisk ledelse.

– I flere sammenhenger trekkes det fram at det er viktig at forskere føler en forpliktelse til å være relevante for samfunnet? Hvordan synes dere dette kravet om relevans skal håndteres i dag?

– Kravet om relevans er viktig. Det er krav om at forvaltningspolitikken bør være kunnskapsbasert, noe som har vært en mangelvare. For å øke forvaltningsforskningens relevans trenger vi mer enn noe annet gode data både over tid og på tvers av land. Våre data over fire tiår bidrar til kunnskapsproduksjon og forvaltningens selvforståelse.

– Hva tenker dere på her? Kan dere gi eksempler på forvaltningspolitikk som ikke har vært kunnskapsbasert?

– Ofte er kunnskapsgrunnlaget temmelig begrenset fordi man ikke har tilstrekkelig innsikt i sammenhengene mellom mål og middel. Effekter er ofte noe man lover eller håper på, men som man dessverre ikke alltid har sikker kunnskap om. De store reformene knyttet til for eksempel NAV-reformen og Sykehusreformen kan være eksempel på dette. Eller hva er kunnskapsgrunnlaget bak Politireformen som lover sterkere nærpoliti ved å slå sammen politidistrikter, lensmannskontor og lokale politistasjoner?

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon